Das Europäische Semester

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1 1. Was ist das Europäische Semester? Das sogenannte "Europäische Semester" ist ein Zyklus, in dessen Verlauf die EU-Mitgliedstaaten ihre Wirtschafts- und Haushaltspolitik aufeinander abstimmen. Dieser Koordinationsprozess wird als "Semester" bezeichnet, da er sich im Wesentlichen auf die erste Jahreshälfte erstreckt. Das Europäische Semester umfasst drei Hauptbereiche: 1) Die Strukturreformen, die im Einklang mit Europa 2020 in erster Linie Wachstum und Beschäftigung fördern sollen, 2) die Fiskalpolitik, um solide öffentlichen Finanzen zu gewährleisten und 3) die Vermeidung starker makroökonomischer Ungleichgewichte. Eingeführt wurde das Europäische Semester im Jahr Zu diesem Zeitpunkt führte die Wirtschaftskrise Europas politischer Führungsriege vor Augen, wie stark die europäischen Volkswirtschaften mittlerweile miteinander verflochten sind. In einem vereinten Europa hat die Wirtschafts- und Haushaltspolitik eines Mitgliedstaates Auswirkungen über dessen nationale Grenzen hinaus. Eine stärkere wirtschaftspolitische Koordinierung zwischen den Mitgliedstaten, insbesondere zwischen denen der Eurozone, wurde vor diesem Hintergrund als unumgänglich eingestuft, um die künftige wirtschaftliche und finanzielle Stabilität der Europäischen Union zu sichern. Das Europäische Semester, die Strategie Europa 2020 und der reformierte Stabilitätsund Wachstumspakt sind die Hauptinstrumente um eben diese wirtschaftpolitische Koordinierung umzusetzen. Der erste Zyklus des Europäischen Semesters wurde im Jahr 2011 durchlaufen. Seitdem haben zwei umfassende Gesetzespakete, bekannt unter den Namen "Six-Pack" und "Two-Pack", die Rolle des Europäischen Semesters als Instrument der wirtschaftspolitischen Koordinierung weiter ausgebaut. 2. Was sind die wichtigsten Neuerungen des Europäischen Semesters? Das Europäische Semester bringt zwei zentrale Änderungen mit sich, die die Koordinierung nationaler Wirtschaftspolitiken auf europäischer Ebene entscheidend verstärken. 1) Ein zeitlich veränderter Ablauf der Haushaltsplanungen Bereits seit Ende der 1990er Jahre sind die Mitgliedstaaten im Einklag mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt dazu verpflichtet, jährlich sogenannte Stabilitäts- oder Konvergenzprogramme bei der Kommission einzureichen. In diesen Programmen erläutern die Mitgliedstaaten ihre haushaltspolitische Planung für das kommende Jahr. Das Europäische Semester ändert den Zeitpunkt, zu dem die Stabilitäts- und Konvergenzprogramme der Kommission vorgelegt werden müssen. Im Rahmen des Europäischen Semesters müssen die Programme bereits im April eingereicht werden, also zu einem Zeitpunkt, zu dem die Haushaltsplanungen auf nationaler Ebene sich noch in der Anfangsphase befinden oder noch gar nicht begonnen haben. Dieser frühe Zeitpunkt der Einreichung bedeutet, dass die Kommission Gelegenheit hat, die jeweiligen Programme eingehend zu bewerten. Nach Abschluss der Bewertungen spricht die Kommission Empfehlungen zu den Reformplänen der Mitgliedstaaten aus. Es wird erwartet, dass die Mitgliedstaaten diese Empfehlungen bei ihrer Haushaltsplanung in Betracht ziehen. Vor der Einführung des Europäischen Semesters wurden die Stabilitäts- und Konvergenzprogramme erst im Dezember vorgelegt, nachdem die nationalen Haushaltsplanungen bereits abgeschlossen waren. Unter diesen Umständen hatte die Kommission keine Gelegenheit, Empfehlungen so frühzeitig auszusprechen, dass sie Einfluss auf die Haushaltsplanung der Mitgliedstaaten gehabt hätten. 2) Strukturelle und haushaltpolitische Reformen werden besser aufeinander abgestimmt In der Vergangenheit wurden die haushaltspolitischen Reformpläne (Stabilitäts- und Konvergenzprogramme) und die strukturellen Reformpläne (Nationale Reformprogramme) der Mitgliedstaaten zu unterschiedlichen Zeitpunkten der Kommission vorgelegt. Im Rahmen des Europäischen Semesters müssen nun sowohl die Nationalen Reformprogramme als auch die Stabilitäts- und Konvergenzprogramem zeitgleich im April eingereicht werden. Dadurch soll sichergestellt werden, dass die Mitgliedstaaten zwei aufeinander abgestimmte Reformpläne 1

2 entwerfen, die potentielle Wechselwirkungen zwischen strukturellen und haushaltspolitischen Reformen berücksichtigen (z.b. die Frage, welche haushaltspolitischen Auswirkungen geplante strukturelle Reformen haben werden). 3. Wie läuft das Europäische Semester ab? Das Europäische Semester folgt einem festen Zeitplan. Während die Vorbereitungen für das Europäische Semester bereits im November des Vorjahres beginnen, erstreckt sich das eigentliche Europäische Semester auf die ersten sechs Monate eines jeden Jahres. Für die Eurostaaten schafft das Gesetzespaket, das unter dem Namen "Two-Pack" bekannt wurde, ein verschärftes Europäisches Semester, das sich bis weit in die zweite Jahreshälfte hinein erstreckt. November Januar und Februar März April Die Vorbereitungen für das Europäische Semester beginnen bereits im November des vorhergehenden Jahres. Die Kommission veröffentlicht den Jahreswachstumsbericht, in dem die politischen Prioritäten der EU für das kommende Jahr festgelegt werden. Nach der Verabschiedung der politischen Richtlinien durch den Europäischen Rat im Juli des folgenden Jahres sind die Mitgliedstaaten dazu angehalten, diesen Prioritäten bei der Planung ihrer künftigen Wirtschaftspolitik Rechnung zu tragen. Darüber hinaus veröffentlicht die Kommission den Warnmechanismus-Bericht, in dem die gesamtwirtschaftliche Lage in den einzelnen Mitgliedstaaten analysiert wird. Schätzt die Kommission das Risiko eines makroökonomischen Ungleichgewichts in einem Mitgliedstaat als hoch ein, kann sie eine umfassendere Analyse der Lage einleiten. Makroökonomische Ungleichgewichte bestehen bspw. im Falle hoher Auslandsverbindlichkeiten oder im Falle deutlicher Marktanteilsverluste in Exportbranchen. Der Rat der Europäischen Union berät über den Jahreswachstumsbericht. Das Europäische Semester, und damit auch der Jahreswachstumsbericht, beeinflussen eine Vielzahl von Politikfeldern. Daher finden die Beratungen im Rat in seinen verschiedenen thematischen Zusammensetzungen statt. So wird z.b. in den Ratsformationen "Wirtschaft und Finanzen" und "Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbrauchschutz" über die entsprechenden Aspekte des Jahreswachstumsberichts beraten. Der Europäische Rat, d.h. die Staats- und Regierungschefs, verabschieden die politischen Leitlinien, die die Mitgliedstaaten bei ihrer Budgetplanung für das nächste Jahr berücksichtigen sollen. Dabei zieht der Europäische Rat den Jahreswachstumsbericht der Kommission und die Analysen des Rates in Betracht. Die Kommission veröffentlicht ihre eingehenden Analysen der im Warnmechanismus-Bericht dargelegten potentiellen makroökonomischen Ungleichgewichte. Die Kommission kann Empfehlungen an diejenigen Mitgliedstaaten richten, in denen das Risiko, dass solche Ungleichgewichte bestehen, als hoch eingeschätzt wird. Die Empfehlungen werden zeitgleich mit den länderspezifischen Empfehlungen im Sommer veröffentlicht. Die Mitgliedstaaten legen - unter Berücksichtigung der o.g. politischen Leitlinien - ihre politische Planung für das kommende Jahr vor. Dazu zählen: 1) Das Nationale Reformprogramm, in dem die Mitgliedstaaten ihre politischen Maßnahmen zur Förderung des Wachstums und der Wettbewerbsfähigkeit 2

3 Mai Juni Juli Oktober erläutern. Das Nationale Reformprogramm bezieht sich auf die vielfältigen Politikbereiche, die im Rahmen von Europa 2020 als relevant für ein intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum erachtet werden. 2) Das jeweilige Stabilitäts- oder Konvergenzprogramm, im dem die haushaltspolitische Planung für das folgende Jahr dargelegt wird. Während die Eurostaaten sogenannte Stabilitätsprogramme vorlegen müssen, reichen die restlichen Mitgliedstaaten Konvergenzprogramme ein. Die beiden Programme unterscheiden sich zwar in ihren Namen, nicht jedoch in ihren Inhalten. Sämtliche Mitgliedstaaten müssen ihr mittelfristiges Haushaltsziel, die zugrunde liegenden Konjunkturannahmen, die geplanten politischen Maßnahmen zur Erreichung des Haushaltsziels sowie die Auswirkungen eventueller Konjunkturänderungen auf die Haushaltslage und den Schuldenstand erläutern. Mitgliedstaaten, die Finanzhilfen erhalten und in diesem Zusammenhang bereits ein wirtschaftliches Anpassungsprogramm durchlaufen, müssen kein Stabilitätsprogramm vorlegen und sind auch von den eingehenden Analysen makroökonomischer Ungleichgewichte ausgenommen. Das Anpassungsprogramm, dessen Umsetzung Bedingung für fortwährende Finanzhilfen ist, deckt haushaltspolitische Aspekte bereits ab. Die Kommission bewertet die politische Planung der Mitgliedstaaten für das kommende Jahr. Sie legt Entwürfe der sogenannten länderspezifischen Empfehlungen vor. Hierbei handelt es sich um individuelle Empfehlungen hinsichtlich der Maßnahmen, die ergriffen werden sollten, um Wachstum und Beschäftigung anzukurbeln. Die Empfehlungen können eine Vielzahl von Bereichen umfassen: Von der Finanzpolitik und der Energiepolitik bis hin zur Gesundheitspolitik. Zeitgleich veröffentlicht die Kommission auch die Ergebnisse der weitergehenden Untersuchungen potentieller makroökonomischer Ungleichgewichte. Der Rat der Europäischen Union berät über die von der Kommission entworfenen länderspezifischen Empfehlungen und verständigt sich auf eine gemeinsame Fassung, die dem Europäischen Rat zur Billigung vorgelegt wird. Der Europäische Rat nimmt die länderspezifischen Empfehlungen an. Die Empfehlungen werden bereits im Juli ausgesprochen, damit die Mitgliedstaaten diese bei der nationalen Haushaltsplanung für das folgende Jahr berücksichtigen können. Die Mitgliedstaaten sind zur Umsetzung der Empfehlungen aufgefordert. Die Eurostaaten müssen ihre vorläufige Haushaltsplanung für das kommende Jahr bis zum 15. Oktober bei der Europäischen Kommission einreichen. November Die Kommission bewertet die eingereichten Haushaltspläne bis spätestens 30. November. Stellt die Kommission fest, dass die Haushaltsplanung deutlich gegen die Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspaktes verstößt, kann sie von dem fraglichen Mitgliedstaat einen überarbeiteten Haushaltsplan verlangen. Dezember Die Eurostaaten müssen ihre endgültigen Haushaltspläne für das kommende Jahr bis spätestens 31. Dezember verabschieden. 3

4 4. Was ist der Stabilitäts- und Wachstumspakt? Der Stabilitäts- und Wachstumspakt ist ein Instrument zur Koordinierung der nationalen Finanzpolitiken der Mitgliedstaaten. Er soll fehlender Haushaltsdisziplin in den Mitgliedstaaten vorbeugen (präventiver Arm) und dafür sorgen, dass übermäßig verschuldete Staaten schnellstmöglich zu einem ausgeglichenen Haushalt zurückkehren (korrektiver Arm). Damit ist der Stabilitäts- und Wachstumspakt ein wichtiges Mittel, um das Funktionieren der Wirtschaftsund Währungsunion zu gewährleisten. Gemäß der präventiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts müssen die Mitgliedstaaten jährlich Stabilitäts- oder Konvergenzprogramme einreichen, in denen sie darlegen, wie sie mittelfristig eine solide Haushaltslage erreichen bzw. erhalten werden. Die sogenannten Mittelfristziele bestehen für alle Mitgliedstaaten in einem (nahezu) ausgeglichenen Haushalt. Bestehen Zweifel an der Haushaltspolitik eines Mitgliedstaates, veröffentlicht die Kommission eine Frühwarnung. Auf Empfehlung der Kommission spricht der Rat Empfehlungen bezüglich der zu ergreifenden Korrekturmaßnahmen aus. Werden innerhalb eines festgelegten Zeitrahmens keine wirksamen Maßnahmen zur Senkung des Defizits bzw. des Schuldenstands ergriffen, kann die Kommission Sanktionen vorschlagen. Diese treten automatisch in Kraft, sofern sich die Mitgliedstaaten nicht mit einer qualifizierten Mehrheit dagegen aussprechen. In der Regel wird eine verzinsliche Einlage in Höhe von 0.2% des Bruttoinlandsprodukts fällig Die korrektive Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspaktes tritt in Kraft, wenn 1) das öffentliche Defizit mehr als 3% des Bruttoinlandsprodukts beträgt oder 2) der öffentliche Schuldenstand 60% des Bruttoinlandsproduktes überschreitet und nur unzureichende Fortschritte bei dessen Abbau gemacht werden. Nimmt der Rat den Vorschlag der Kommission zur Einleitung eines Defizitverfahrens an, empfiehlt er geeignete Korrekturmaßnahmen. Bereits zu diesem Zeitpunkt können Mitgliedstaaten mit übermäßigem Defizit mit Sanktionen belegt werden. Werden die Korrekturmaßnahmen nicht innerhalb der vom Rat gesetzten Frist umgesetzt, können weitere Sanktionen folgen. Zunächst wird die im präventiven Teil des Stabilitäts- und Wachstumspaktes fällig gewordene verzinsliche Einlage in eine unverzinsliche umgewandelt; in einem letzten Schritt kann ein nicht erstattbares Bußgeld verhängt werden. 5. Was ist der "Six-Pack"? Der sogenannte Six-Pack, bestehend aus fünf Verordnungen und einer Richtlinie, verstärkte mit seinem Inkrafttreten im Dezember 2011 den Stabilitäts- und Wachstumspakt in entscheidenden Punkten. Zunächst sorgen die durch den Six-Pack herbeigeführten Reformen dafür, dass die Regeln des Stabilitäts- und Wachstumspaktes sehr viel effektiver durchgesetzt werden können und stärken somit deren Glaubwürdigkeit. Ein neues Abstimmungsverfahren, der sogenannte umgekehrte qualifizierte Mehrheitsentscheid (reverse qualified majority voting) sorgt dafür, dass Sanktionen gegen Mitgliedstaaten, die gegen den Stabilitäts- und Wachstumspakt verstoßen, quasi-automatisch in Kraft treten. Nur wenn sich eine qualifizierte Mehrheit der Mitgliedstaaten gegen die Sanktionen ausspricht, können diese noch verhindert werden. Zudem führt der Six-Pack einen neuen Mechanismus ein, mit dessen Hilfe makroökonomische Ungleichgewichte überwacht und behoben werden sollen: Das Gesamtwirtschaftliche Ungleichgewichtsverfahren (Macroeconomic Imbalance Procedure). Genau wie der Stabilitätsund Wachstumspakt verfügt auch das gesamtwirtschaftliche Ungleichgewichtsverfahren über einen präventiven und einen korrektiven Arm. Der Rat kann auf Empfehlung der Kommission frühzeitig Empfehlungen aussprechen, um Ungleichgewichte zu beheben bevor sie ein gefährliches Ausmaß annehmen (präventiver Arm). Sollten die makroökonomischen Ungleichgewichte extreme Ausmaße annehmen, kann ein sogenanntes "Verfahren bei übermäßigem Ungleichgewicht" (Excessive Imbalance Procedure) gegen den betreffenden Mitgliedstaat eröffnet werden (korrektiver Arm). Im Rahmen eines Verfahrens bei übermäßigem Ungleichgewicht sind die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, der Kommission genaue 4

5 Aktionspläne vorzulegen, die Aufschluss darüber geben, welche Maßnahmen zur Beseitigung des Ungleichgewichts ergriffen werden und zu welchem Zeitpunkt die Maßnahmen umgesetzt werden. Die Kommission kann Empfehlungen hinsichtlich der zu ergreifenden Maßnahmen aussprechen und überwacht die zeitgemäße Umsetzung der angekündigten Reformen. Ausschließlich in Bezug auf die Staaten der Eurozone besteht die Möglichkeit, im Falle mangelnder Reformfortschritte Strafmaßnahmen zu ergreifen. Stellt der Rat erstmalig fest, dass die empfohlenen Maßnahmen zur Beseitigung des makroökonomischen Ungleichgewichts nicht umgesetzt wurden, kann er eine verzinsliche Einlage einfordern, die erst zurückgezahlt wird, wenn das übermäßige Defizit beseitigt ist. Kommt der fragliche Mitgliedstaat seinen Verpflichtungen auch nach dieser Verwarnung nicht nach, kann der Rat ihn mit einer finanziellen Strafe in Höhe von 0,1% des Bruttoinlandsprodukts belegen. Auch in diesem Fall kann eine finanzielle Strafmaßnahme nur verhindert werden, wenn eine qualifizierte Mehrheit der Staaten dagegen stimmt. 6. Was ist der "Two-Pack"? Die zwei Verordnungen, die unter dem Namen Two-Pack bekannt sind, schafften mit ihrem Inkrafttreten im Mai 2013 ein verschärftes Europäisches Semester - jedoch nur für die Eurostaaten. In einer gemeinsamen Währungsunion wie der Eurozone besteht ein großes Risiko, dass die Haushaltspolitik eines Mitgliedstaats Auswirkungen über die nationalen Grenzen hinaus haben wird. Daher entschieden die europäischen Staats- und Regierungschefs, ihre haushaltspolitischen Maßnahmen stärker zu koordinieren als im Rahmen des Europäischen Semesters in seiner bisherigen Form vorgesehen. Durch die Reformen des Two-Packs endet das Europäische Semester für die Eurostaaten nicht - wie für die übrigen Mitgliedstaaten - mit der Verabschiedung der länderspezifischen Empfehlungen im Juli. Bis 15. Oktober eines jeden Jahres müssen die Staaten der Eurozone der Europäischen Kommission einen Entwurf ihres Haushalts für das folgende Jahr vorlegen. Die Kommission untersucht jeden dieser Entwürfe dahingehend, ob er sich im Einklang mit den eingereichten Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen sowie mit den länderspezifischen Empfehlungen zur Haushaltspolitik befindet. Bis spätestens 30. November veröffentlicht die Kommission ihre Meinung zu den eingereichten Haushaltsentwürfen. Sollte die Kommission feststellen, dass die haushaltspolitische Planung sich im Widerspruch mit den Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspaktes befindet, kann sie von dem fraglichen Mitgliedstaat einen überarbeiteten Haushaltsentwurf verlangen. Die Kommission hat jedoch nicht das Recht, Haushaltsentwürfe zu überarbeiten. Auch sind die Mitgliedstaaten nicht dazu verpflichtet, den Empfehlungen der Kommission strikt Folge zu leisten. 7. Was passiert, wenn Mitgliedstaaten gegen die Regeln verstoßen? Staaten, die unter übermäßigen Defiziten oder übermäßigen makroökonomischen Ungleichgewichten leiden, drohen Konsequenzen auf europäischer Ebene. Stellt die Kommission fest, dass ein übermäßiges Defizit bzw. Ungleichgewicht besteht, spricht der Rat auf Empfehlung der Kommission zunächst konkrete Handlungsempfehlungen aus. Der betroffene Staat ist einer verstärkten Überwachung durch die Kommission ausgesetzt bis das Defizit unter die vorgeschriebenen Richtwerte fällt bzw. bis das Ungleichgewicht behoben wurde. Setzt ein Mitgliedstaat die nötigen Reformen nicht um, besteht prinzipiell die Möglichkeit Strafmaßnahmen einzuleiten. Hervorzuheben ist jedoch, dass die Möglichkeiten zur Verhängung von Strafmaßnahmen zwischen den Staaten der Eurozone und den übrigen Mitgliedstaaten höchst unterschiedlich ausfallen. Im Falle übermäßiger Defizite oder übermäßiger Ungleichgewichte kann der Rat auf Empfehlung der Kommission Handlungsempfehlungen aussprechen. Sämtliche Mitgliedstaaten sind dazu angehalten, diesen Empfehlungen Folge zu leisten. Sollten die nötigen Reformen nicht umgesetzt werden, können jedoch ausschließlich gegen die Staaten der Eurozone Strafmaßnahmen verhängt werden. Im Rahmen des Verfahrens bei übermäßigem Defizits 5

6 können diese Strafzahlungen 0,2-0,5% des Bruttoinlandsprodukt entsprechen, im Falle eines Verfahrens bei übermäßigem Ungleichgewicht können diese bis zu 0,1% desselbigen betragen. Auch in Bezug auf die Reformen, die durch den Two-Pack herbeigeführt wurden, lassen sich deutliche Unterschiede zwischen den Eurostaaten und den übrigen Mitgliedstaaten feststellen. Das 'verschärfte Europäische Semester', das der Kommission Interventionsrechte hinsichtlich der nationalen Haushaltsplanungen gewährt, gilt nur für die Staaten der Eurozone. Zusammenfassend ist die wirtschaftspolitische Koordinierung zwischen den Staaten der Eurozone also sehr viel umfassender als zwischen den übrigen Mitgliedstaaten bzw. zwischen den Eurostaaten und den restlichen Mitgliedstaaten. Momentan läuft gegen insgesamt 17 Mitgliedstaaten ein Verfahren wegen übermäßiger Defizite. Die einzigen Ausnahmen sind Bulgarien, Deutschland, Estland, Ungarn, Lettland, Litauen, Luxemburg, Rumänien, Finnland und Schweden. Erst im Sommer wurden weitere Defizitverfahren gegen Österreich, Belgien, die Tschechische Republik, Dänemark, die Niederlande und die Slowakei eingestellt. Im Frühjahr 2014 ergaben die eingehenden Analysen der europäischen Kommission, dass in 14 Mitgliedstaaten (Belgien, Bulgarien, Deutschland, Irland, Spanien, Frankreich. Kroatien, Italien, Ungarn, den Niederlanden, Slowenien, Finnland, Schweden und dem Vereinigten Königreich) makroökonomische Ungleichgewichte bestehen, in dreien dieser Staaten (Kroatien, Italien und Slowenien) stuft die Kommission die Ungleichgewichte als exzessiv ein. Stand: Oktober