1 Europarecht. nach dem Vertrag von Lissabon. Recht der Europäischen Union und deren Bedeutung für die österreichische Rechtsordnung

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1 INSTITUT FÜR RECHT DER WIRTSCHAFT ORDINARIAT FÜR PRIVAT- UND WIRTSCHAFTSRECHT O. UNIV.-PROF. DDR. ARTHUR WEILINGER 1 Europarecht nach dem Vertrag von Lissabon Recht der Europäischen Union und deren Bedeutung für die österreichische Rechtsordnung 1. Die Europäische Union (EU) ist eine Staatenverbindung, der auf die Schaffung einer politischen Union und einer Wirtschafts- und Währungsunion abzielt. Die historischen Wurzeln der heutigen EU reichen bis ins Jahr 1952 zurück, als mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS; im Jahr 2002 in die EG inkorporiert) der Grundstein für eine wirtschaftliche Zusammenarbeit in Europa gelegt wurde. Diese ökonomische Integration wurde durch die Römischen Verträge des Jahres 1957, durch welche sowohl die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG; 1992 bis 2009: Europäische Gemeinschaft [EG]) als auch die Europäische Atomgemeinschaft (EAG) geschaffen wurden, vertieft. Nachdem die wirtschaftliche Zusammenarbeit in Europa mit diesen Vertragswerken als geglückt betrachtet werden durfte, bemühten sich die europäischen Staats- und Regierungschefs ab Mitte der 1980er Jahre auch um eine politische Integration des Europäischen Kontinents, als deren Resultat die EU zu betrachten ist. Sie wurde durch den Vertrag von Maastricht (EUV) vom 7. Februar 1992 begründet, der am 1. November 1993 in Kraft trat. Damals umfasste die Europäische Union 12 Mitgliederstaaten, nämlich Belgien, Dänemark, Deutschland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg, Niederlande, Portugal und das Vereinigte Königreich. Am 1. Jänner 1995 traten dann Österreich, Finnland und Schweden der EU bei. Da in Folge des EU-Beitritts Österreichs eine Abweichung von Grundprinzipien der österreichischen Bundesverfassung stattfand, musste dem Beitritt unter anderem eine Volksabstimmung (Art 44 Abs 3 B- VG) vorangehen, die am 12. Juni 1994 abgehalten wurde und eine Zustimmung von 66,58% der Stimmberechtigten brachte (siehe auch Law Facts 4). Bereits der Vertrag von Maastricht legte für 1996 die Einberufung einer neuerlichen Regierungskonferenz fest. Das Ergebnis dieser Konferenz war der am 2. Oktober 1997 unterzeichnete Vertrag von Amsterdam, der neben einer Weiterentwicklung der EU selbst auch die Weichen für deren Erweiterung auf die zentral- und osteuropäischen Staaten stellte. Mit dem Vertrag von Nizza, der am 26. Februar 2001 unterzeichnet wurde und am 1. Februar 2003 in Kraft trat, wurde die Erweiterungsfähigkeit der EU hergestellt und die dafür erforderlichen institutionellen Reformen verwirklicht. Am 1. Mai 2004 traten der Union sodann zehn neue Mitgliedstaaten bei, nämlich Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn und Zypern. Mit 1. Jänner 2007 wurden schließlich Bulgarien und Rumänien Mitgliedstaaten der EU. Kroatien trat der EU am 1. Juli 2013 bei und ist somit der jüngste EU-Mitgliedstaat. Somit umfasst die Union gegenwärtig 28 Staaten. Bislang 22 Staaten (Belgien, Dänemark, Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Niederlande, Österreich, Polen, Portugal, Schweden, Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechien, und Ungarn) sind zugleich Vollmitglieder des Schengener Übereinkommens vom 14. Juni Dieser völkerrechtliche Vertrag wurde auch von Nicht-EU-Staaten

2 ratifiziert (Island, Norwegen und Schweiz), laufend ergänzt und mit dem Vertrag von Amsterdam in das EU-Recht integriert. Das Ziel des hieraus entstandenen Schengener Systems ist der schrittweise Abbau der Personenkontrollen an den innereuropäischen Grenzen und damit die Förderung des freien Personenverkehrs. Im Jahr 2006 sollten sodann die bisherigen Verträge durch den am 29. Oktober 2004 unterzeichneten und bereits zuvor umstrittenen Vertrag über eine Verfassung für Europa (VVE) ersetzt werden, dessen Ratifikation jedoch an abschlägigen Volksabstimmungen in Frankreich und den Niederlanden scheiterte. Als reduzierte Variante einigten sich die europäischen Staats- und Regierungschefs schließlich auf einen EU-Reformvertrag, der am 3. Dezember 2007 als Vertrag von Lissabon unterzeichnet wurde. Dieser übernahm zwar die wesentlichen Modifikationen des VVE, vermied allerdings Neuerungen der EU in besonders heiklen Punkten (zb EU-Außenminister ). Nach erneuten Hindernissen im Prozess der Ratifikation so lehnte die irische Bevölkerung den Lissabonner Vertrag zunächst in einem Referendum ab konnte jene neue Rechtsgrundlage der EU schließlich am 1. Dezember 2009 in Kraft treten. Mit dem Lissabonner Vertragswerk wird das mit dem Vertrag von Maastricht statuierte Drei Säulen- Modell der EU aufgehoben. Ließ sich die Union bislang in einen supranationalen Bereich ( Europäische Gemeinschaften [EG + EAG]) und zwei intergouvernementale Bereiche ( Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik [GASP] und Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen [PJZS] ) gliedern, ist die EU für all diese Regelungsbereiche nun gleichermaßen zuständig. Als Konsequenz hieraus entfällt in Hinkunft die Unterscheidung zwischen Unionsrecht und Gemeinschaftsrecht. Jegliches Handeln von EU-Organen, wie etwa der Erlass von EU-Verordnungen und Richtlinien, ist fortan ein Teil des supranationalen Unionsrechts und geht grundsätzlich allen österreichischen Rechtsnormen vor (Anwendungsvorrang). Das Unionsrecht ist äußerst umfangreich und im Detail kompliziert; im Folgenden kann nur ein ganz grober Überblick geboten werden. Unionsrecht hat eine institutionelle und eine materielle Seite: Das institutionelle Unionsrecht bezeichnet im Wesentlichen jene Bestimmungen, die den Aufbau und die Funktionstüchtigkeit der EU betreffen (zb die Zusammensetzung und die Rechte des Europäischen Parlaments). Das materielle Unionsrecht umfasst demgegenüber jene Normen, welche die sachlichen Zielsetzungen der EU regeln (zb das allgemeine Diskriminierungsverbot des Art 18 AEUV). Neben der Union und ihren Politikbereichen besteht die EAG fortan als eine eigene internationale Organisation weiter, die zb durch gemeinsame Organe und aufgrund einheitlicher Beitritts- und Austrittsbestimmungen punktuell an die EU gebunden ist. 2. Grundlage der Union sind seit 1. Dezember 2009 vor allem zwei Verträge: - Der Vertrag über die Europäische Union (EUV) und - der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Daneben ist die am 7. Dezember 2000 proklamierte Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRC) zugleich mit dem Vertrag von Lissabon in Kraft getreten, womit die EU nun erstmals über einen eigenständigen geschriebenen und vor allem rechtsverbindlichen Grundrechtskatalog verfügt, der sowohl die Organe der EU als auch jene der Mitgliedstaaten bindet, wenn diese im Anwendungsbereich des EU-Rechts tätig werden. Die GRC steht normhierarchisch auf einer Stufe mit dem EUV und dem AEUV (Art 6 Abs 1 EUV). Mit dem Vertrag von Lissabon wurde zudem explizit klargestellt, dass die EU Rechtspersönlichkeit besitzt (Art 47 EUV); sie kann daher als Völkerrechtssubjekt im eigenen Namen internationale Verträge und Abkommen abschließen, an welche sodann auch ihre Mitgliedstaaten gebunden sind. 3. Die EU weist folgende Organe auf (vgl Art 13 EUV): Der Europäische Rat ist das politische Leitorgan der EU (Art 15 EUV); ihm obliegt es, die für die Entwicklung der Union erforderlichen Ideen und Impulse zu setzen und die allgemeinen politischen Zielvorstellungen der EU zu formulieren. Dem Europäischen Rat steht seit Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags ein Präsident mit zweieinhalb-jähriger Amtszeit vor (zur Zeit Donald Tusk). Im Übrigen setzt sich dieses Gremium aus den Staats- und Regierungschefs der 28 Mitgliedstaaten sowie dem Präsidenten der EU-Kommission zusammen. Der Hohe Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik nimmt beratend an den 2

3 Arbeiten des Europäischen Rates teil. Der Europäische Rat tritt mindestens vier Mal im Jahr zusammen. Die Vertreter der Mitgliedstaaten im Europäischen Rat (Staats- und Regierungschefs) werden nach dem jeweiligen innerstaatlichen Recht, nicht jedoch nach Unionsrecht, bestimmt. So wird etwa die Republik Österreich durch ihren Bundeskanzler, das Vereinigte Königreich durch den Premierminister und Frankreich durch seinen Präsidenten vertreten. Den Rat der Europäischen Union nicht zu verwechseln mit dem Europäischen Rat trifft vor allem gemeinsam mit dem Europäischen Parlament die Aufgabe der Erzeugung von Unionsrecht; zudem kommen ihm Verwaltungs- und Kontrollbefugnisse zu (Art 16 EUV, Art 288 ff AEUV). Der Rat besteht aus je einem Vertreter jedes EU-Mitgliedstaates auf Ministerebene, der befugt ist, für die Regierung seines Landes verbindlich zu handeln. Als Minister treten in der Praxis die jeweils nach den innerstaatlichen Rechtsordnungen zuständigen Fachminister auf. So regelt etwa in Österreich das Bundesministeriengesetz 1986 in der jeweils geltenden Fassung die Anzahl und den Wirkungsbereich der einzelnen Bundesministerien. Beides ändert sich bei einer entsprechenden Novellierung dieses Gesetzes, welche zumeist am Beginn einer neuen Legislaturperiode erfolgt. Der Vorsitz im Rat der EU wechselt halbjährlich zwischen den 28 Mitgliedstaaten ( gleichberechtigte Rotation ). Im ersten Halbjahr 2016 obliegt diese Funktion den Repräsentanten der Niederlande, und wird im zweiten Halbjahr 2016 an die Vertreter der Slowakei übergeben. Österreich hat den Vorsitz wieder im zweiten Halbjahr Art 16 Abs 3 EUV sieht für Ratsbeschlüsse im Gegensatz zum früher herrschenden Prinzip der Einstimmigkeit nunmehr die qualifizierte Mehrheit vor. Gemäß Art 16 Abs 4 EUV wurde dieses System seit dem 1. November 2014 durch die so genannte doppelte Mehrheit ersetzt: Ab diesem Zeitpunkt ist für Ratsbeschlüsse nicht nur eine Majorität von 55% der Ratsmitglieder erforderlich, diese müssen auch zusammen mindestens 65% der Bevölkerung der EU repräsentieren. Der Europäischen Kommission kommt vor allem bei der Überwachung der Einhaltung von Unionsrecht durch die einzelnen Mitgliedstaaten die Rolle einer Exekutive der EU zu. Darüber hinaus besitzt sie ein Initiativmonopol, sodass der Rat der EU Rechtsakte grundsätzlich nur auf Vorschlag der Kommission erlassen darf (Art 17 EUV). Die EU-Kommission setzt sich aus ihrem Präsidenten (derzeit Jean-Claude Juncker), dem Hohen Vertreter der EU für Außen- und Sicherheitspolitik (derzeit Federica Mogherini) und je einem Kommissar aus jedem Mitgliedstaat der Union, die allerdings von den nationalen Regierungen rechtlich unabhängig agieren, zusammen. Ihre Amtszeit beträgt grundsätzlich fünf Jahre und sie ist als Kollegium dem Europäischen Parlament verantwortlich (vgl die Möglichkeit eines Misstrauensantrags nach Art 234 AEUV). Die Republik Österreich hat Johannes Hahn als Mitglied der Kommission ausgewählt, welcher für den Bereich der Europäischen Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen zuständig ist. Alle Kommissare werden vom Europäischen Rat mit qualifizierter Mehrheit und im Einvernehmen mit dem Präsidenten der Kommission ernannt. Der Hohe Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik ist zugleich einer der insgesamt sieben Vizepräsidenten der Kommission. Das Europäische Parlament wird gemeinsam mit dem Rat der EU als Gesetzgeber tätig und übt gemeinsam mit ihm die Haushaltsbefugnisse aus (Art 14 EUV). Seine 751 Abgeordneten werden alle fünf Jahre in allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl von den Bürgern der einzelnen Mitgliedstaaten gewählt. Das Parlament wählt sodann aus seiner Mitte den nicht stimmberechtigten Parlamentspräsidenten (derzeit Martin Schulz). Die Republik Österreich entsendet derzeit entsprechend ihrer Bevölkerungszahl 18 Abgeordnete. Durch den Vertrag von Lissabon hat das Parlament eine wesentliche Stärkung seiner Stellung innerhalb der Union erfahren. So wird insbesondere das so genannte ordentliche Gesetzgebungsverfahren (vormals: Mitentscheidungsverfahren; Art 294 AEUV) zum Regelfall. Das Europäische Parlament hat demnach gleichberechtigt neben dem Rat der EU die Kompetenz, Gesetzesvorschläge der Kommission (vor allem Vorschläge für EU-Verordnungen und EU- Richtlinien) anzunehmen, abzuändern oder abzulehnen. 3

4 Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) nicht zu verwechseln mit dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR), einem Organ des Europarats, nicht der EU sichert die Wahrung des Unionsrechts bei dessen Auslegung und Anwendung durch Organe der EU und der Mitgliedstaaten (Art 19 Abs 1 EUV). Der EuGH besteht aus einem Richter je EU-Mitgliedstaat (für Österreich: Maria Berger), die von den nationalen Regierungen ernannt werden. Ihre Funktionsperiode beläuft sich grundsätzlich auf sechs Jahre. Die Richter werden in ihrer Tätigkeit von mittlerweile elf so genannten Generalanwälten unterstützt (Art 19 EUV; Art 252 AEUV). Das neben dem EuGH bestehende Gericht der Europäischen Union (EuG; vormals: Gericht erster Instanz), das im Jahr 1989 konstituiert wurde, ist nicht (mehr) dem Gerichtshof beigeordnet, sondern gleich diesem berufen, im Rahmen seiner Zuständigkeit die Rechtskontrolle innerhalb der EU wahrzunehmen (vgl Art 256 AEUV). Zudem existiert ein Gericht für den öffentlichen Dienst (EuGöD) als Fachgericht für alle Rechtsstreitigkeiten zwischen der EU und ihren Beamten. Beachte, dass der Judikatur der europäischen Gerichte (EuGH, EuG und EuGöD) rechtsverbindliche Kraft beigemessen wird! Dies hat in der Praxis zu einer bedeutenden sich über den reinen Wortlaut der Verträge hinweg setzenden Weiterentwicklung des Unionsrechts geführt, wie zb zur Annahme des Anwendungsvorrangs von EU-Recht gegenüber nationalem Recht, aus welchem der supranationale Charakter der EU resultiert. Weitere EU-Organe sind der Europäische Rechnungshof (Art 285 ff AEUV) und die Europäische Zentralbank (Art 282 ff AEUV). Der durch den Lissabonner Vertrag geschaffene Hohe Vertreter der EU für Außen- und Sicherheitspolitik (Art 18 EUV) ist zwar kein eigenständiges Organ der EU, er ist aber eine wichtige Institution, da er zusammen mit dem Präsidenten des Europäischen Rates die Union nach außen vertritt. Ebenfalls keine EU-Organe, aber wichtige beratende Gremien sind der Wirtschafts- und Sozialausschuss sowie der Ausschuss der Regionen (Art 300 ff AEUV). 4. Im Rahmen des Unionsrechts sind folgende Kategorien zu unterscheiden: Das primäre Unionsrecht, zu welchem insbesondere EUV und AEUV und deren künftige Ergänzungen zählen. Ebenso dem Primärrecht zuzurechnen ist die GRC der EU. All diese Normen sind in den einzelnen Mitgliedstaaten der Union inhaltlich unmittelbar anwendbar. Zum Primärrecht zählen darüber hinaus die allgemeinen Rechtsgrundsätze der EU (zb rechtsstaatliche Garantien, wie etwa das Prinzip der Verhältnismäßigkeit) sowie die Prinzipien zur Sicherung des Unionsrechts, zb der Anspruch auf Staatshaftung. Das sekundäre Unionsrecht, das von den Organen der Union (Rat der EU, Kommission und Parlament) erlassen wird (vgl Art 288 AEUV). Hierzu zählen vor allem: EU-Verordnungen, die generelle Normen beinhalten und in den Mitgliedstaaten inhaltlich unmittelbar anwendbar sind. EU-Richtlinien, die Regelungsziele verbindlich festlegen, bedürfen hingegen einer Durchführung ( Umsetzung ) im innerstaatlichen Recht. Sie sind also (grundsätzlich) nicht unmittelbar anwendbar. Ab Erlass der Richtlinie dürfen keine innerstaatlichen Anordnungen getroffen werden, welche die Wirksamkeit der Richtlinie beeinträchtigen könnten (so genannte Sperrwirkung). Die Richtlinie muss innerhalb der von ihr gesetzten Frist umgesetzt werden. In der Regel bedarf es dazu eines Gesetzes; eine innerstaatliche Verordnung genügt nur dann, wenn bereits innerstaatlich eine entsprechende Rechtsgrundlage besteht. Unterbleibt die Umsetzung einer Richtlinie, so wird nach der Judikatur des EuGH unter bestimmten Voraussetzungen angenommen, dass auch diese Richtlinie unmittelbare Rechtswirkungen entfalten und folglich von den nationalen Behörden unmittelbar angewendet werden kann bzw anzuwenden ist. 4

5 EU-Beschlüsse (vormals: Entscheidungen) sind an bestimmte Adressaten oder an die Allgemeinheit gerichtete Rechtsnormen; sie wirken unmittelbar. Nicht rechtlich verbindlich sind hingegen seitens der EU erlassene Stellungnahmen und Empfehlungen! Dem (primären) Unionsrecht sind weiters jene völkerrechtlichen Verträge zuzurechnen, welche die EU mit Drittstaaten und/oder internationalen Organisation abgeschlossen hat. Beachte zudem, dass wie bereits oben ausgeführt auch der Rechtsprechung der europäischen Gerichte über den Einzelfall hinaus verbindliche Kraft zugesprochen wird! 5. Zum Verhältnis vom primären und sekundären Unionsrecht zu österreichischen Gesetzen, Verordnungen und Bescheiden ist zu sagen, dass dem Unionsrecht grundsätzlich Vorrang gegenüber dem gesamten österreichischen Recht zukommt. Im Konfliktfall ist daher den Bestimmungen des Unionsrechts und nicht jenen des österreichischen Rechts zu folgen. Auf den Rang des österreichischen Rechts kommt es dabei nicht an: Unionsrecht geht im Konfliktfall auch nationalem Verfassungsrecht vor. In manchen EU-Ländern wird aber davon ausgegangen, dass es einen Kernbereich des innerstaatlichen Rechts (zum Beispiel leitende Verfassungsprinzipien) gibt, der vom Unionsrecht nicht berührt werden darf. 6. Sowohl das primäre als auch das sekundäre Unionsrecht sind jeglicher Überprüfung durch österreichische Gerichte entzogen; es kann daher weder durch den Verfassungsgerichtshof (VfGH) noch durch den Verwaltungsgerichtshof (VwGH) kontrolliert werden. An die Stelle des innerstaatlichen Rechtsschutzsystems tritt vielmehr der Rechtsschutz durch den EuGH bzw das EuG! Jede Person kann gegen Akte, die sie unmittelbar und individuell betreffen, wegen Rechtsverletzung Klage vor dem EuGH erheben (Art 263 AEUV). Vor einer österreichischen Behörde kann zudem die Frage auftauchen, welchen exakten Inhalt ein Unionsrechtsakt hat. Diese Behörde kann (unter Umständen: muss) diese Frage dem EuGH vorlegen, wenn es eine Vorabentscheidung für die von ihm zu treffende Entscheidung für erforderlich hält (Art 267 AEUV). Dem gegenüber können österreichische Rechtsakte wegen Unionsrechtswidrigkeit vor den nach innerstaatlichem Recht zuständigen Behörden va Landesverwaltungsgerichte bzw VwGH und den nationalen Gerichten angefochten werden. 5