STAATSRECHT III. 1. Einführung: Internationale und supranationale Organisationen

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1 Prof. Dr. Alexander Proelß WS 2013/2014 STAATSRECHT III TEIL 3: DEUTSCHLAND ALS EU-MITGLIED I. Grundlagen der Europäischen Union 1. Einführung: Internationale und supranationale Organisationen Europarecht im weiten Sinne erfasst sowohl das Recht des Europarats, z.b. in Gestalt der EMRK und anderen völkerrechtlichen Abkommen, und das Recht der Europäischen Union (EU) üblicherweise verwendet man den Begriff des Europarechts im engeren Sinne und meint damit nur das Recht der EU (präziser: Unionsrecht; früher: Gemeinschaftsrecht) die EU ist als Zusammenschluss von Staaten zwar völkerrechtlichen Ursprungs (weil sie auf einem bzw. mehreren völkerrechtlichen Verträgen beruht); die Übertragung weitreichender Kompetenzen, der Anwendungsvorrang des Unionsrechts vor dem nationalen Recht und die unmittelbare Wirkung des Unionsrechts unterscheiden sie aber erheblich von sonstigen internationalen Organisationen o daher spricht man im Falle der Europäischen Union von einer supranationalen Organisation o das Unionsrecht ist also eine autonome, d.h. vom traditionellen Völkerrecht losgelöste Rechtsordnung, die in besonderem Maße in die nationalen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten hineinwirkt das GG hat mit Art. 23 GG einen eigenen Integrationshebel, bezogen auf die besondere Wirkung des Unionsrechts in der nationalen Rechtsordnung, für die Einbindung Deutschlands in die EU geschaffen (kommt zum Ausdruck in den Worten Übertragung von Hoheitsrechten ) o früher richtete sich die Übertragung von Hoheitsrechten auf supranationale Organisationen nach Art. 24 Abs. 1 GG 1

2 o mit zwischenstaatlichen Einrichtungen i.s.v. Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und Art. 24 Abs. 1 GG sind demnach nur supranationale Organisationen gemeint, deren Rechtsakte unmittelbar, d.h. ohne weiteren Umsetzungsakt in das nationale Recht eingreifen (Durchgriffswirkung als zentrales Kennzeichen supranationaler Organisationen) beachte: Art. 23 und 24 GG gelten nicht für traditionelle internationale Organisationen; so müssen bindende Resolutionen des UN-Sicherheitsrats jeweils nach Art. 59 Abs. 2 GG in nationales Recht umgesetzt werden; nur der innerstaatliche Rechtsakt kann daher vor deutschen Gerichten angegriffen werden, nicht aber der Beschluss z.b. des Internationalen Währungsfonds (IWF) selbst für die Einbindung in die NATO und andere Bündnisse kollektiver Sicherheit gilt Art. 24 Abs. 2 GG die EU ist der Modellfall einer supranationalen Organisation 2. EU im Überblick: Entwicklung, Rechtsnatur, Organe, Primär-/Sekundärrecht a) Historischer Überblick zur Entwicklung der EU Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (Montanunion): dauerhafte Integration von Staaten nach dem Zweiten Weltkrieg o Deutschland und Frankreich sollten die Produktion von Kohle und Stahl als besonders bedeutsamen Industriesektoren unter einem Dach zusammenführen mit der Möglichkeit des Beitritts anderer Staaten o damit sollte das deutsche Industriepotenzial einer internationalen Kontrolle unterworfen, Deutschland aber auch die Rückkehr in die Gemeinschaft der Staaten ermöglicht werden o Vertrag über die Gründung der EGKS trat 1952 in Kraft (Mitglieder: Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg, Niederlande) o gemäß der Präambel des EGKS-Vertrags sind die Mitgliedstaaten entschlossen, an die Stelle der jahrhundertelangen Rivalität einen Zusammenschluss ihrer wesentlichen Interessen zu setzen, durch die Errichtung einer wirtschaftlichen Gemeinschaft den ersten Grundstein für eine weitere und vertiefte Gemeinschaft unter Völkern zu legen, die lange Zeit durch blutige Auseinandersetzungen entzweit 2

3 waren, und die institutionellen Grundlagen zu schaffen, die einem nunmehr allen gemeinsamen Schicksal die Richtung weisen können o 2002: Überführung des Montansektors in den umfassenderen (damals sog.) EG- Vertrag Pläne für eine Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) und eine Europäische Politische Gemeinschaft (1953) scheiterten (Ablehnung seitens der französischen Nationalversammlung); Lehre: Integration muss schrittweise erfolgen Römische Verträge (1958): Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europäischen Atomgemeinschaft (EURATOM) o Ausdruck des Bemühens um eine tiefere wirtschaftlich-politische Integration; Hoffnung: wirtschaftliche Integration zieht politische Integration nach sich o 2002: Überführung des Montansektors in den umfassenderen (damals sog.) EG- Vertrag o EWG: im Kern eine Zollunion Fusionsvertrag (1967): stufenweise Fusion der Organe der Montanunion, EURATOM und EWG, d.h. eine immer engere institutionelle Verklammerung der drei Gemeinschaften durch einheitliche Organe o seit 1977: einheitliches Europäisches Parlament, EuGH, gemeinsamer Rat und gemeinsame Kommission, Rechnungshof o Kompetenzen richteten sich danach, in welchem der drei Bereiche die Organe handelten Einheitliche Europäische Akte (1987): beachtlicher Kompetenzzuwachs in Querschnittbereichen, z.b. im Umweltschutz, zur Wirtschaftsentwicklung, in Forschung und Technologie; außerdem: neue Regelungen zum Binnenmarkt, Errichtung eines Gerichts erster Instanz, Änderungen beim Rechtsetzungsverfahren Vertrag von Maastricht über die Europäische Union (1992): Meilenstein in der Integration o Etablierung des Drei-Säulen-Modells: 3

4 o nur die 1. Säule, die Europäische Gemeinschaft, verfügte über supranationale Rechtsetzungskompetenzen; Grundlage der 2. und 3. Säule war herkömmliches Völkerrecht Vertrag von Amsterdam (1999): Änderungen insbesondere im Bereich der 2. und 3. Säule; zudem weitere Stärkung des Europäischen Parlaments Vertrag von Nizza (2003): künftige Erweiterung sollte abgesichert werden; i.e. nur ein Reformminimum, die eigentlichen Ziele institutioneller Reformen wurden nicht erreicht (aber: Stärkung der Stimmgewichte kleiner Mitgliedstaaten; Zulässigkeit der verstärkten Zusammenarbeit besonders integrationswilliger Staaten) Vertrag über eine Verfassung für Europa (Verfassungsvertrag) sollte die Säulenstruktur auflösen und das gesamte Primärrecht samt Grundrechtskatalog in einen Vertrag überführen und gleichzeitig größere institutionelle Reformen schaffen o Ausarbeitung durch den Europäischen Konvent o Vertragsentwurf 2004 feierlich unterzeichnet o Scheitern wegen des negativen Ausgangs der Referenden in Frankreich und den Niederlanden Vertrag von Lissabon (2009): inhaltlich weitgehende Entsprechung des Verfassungsvertrags; für heutige Rechtslage relevant 4

5 o Säulenstruktur wird aufgegeben; es gibt nur noch die EU, die supranationale Kompetenzen hat, d.h. keine Differenzierung mehr zwischen supranationaler EG und dem institutionellen Dach der EU (aber: GASP ist nach wie vor integouvernemental strukturiert) o aber: weiterhin bestehen mehrere Verträge als Primärrecht nebeneinander (EUV, AEUV und Grundrechtecharta) b) Rechtsnatur der EU mit dem Vertrag von Lissabon hat die EU Rechtspersönlichkeit erlangt (vorher: nur die EG, nicht aber die intergouvernementale zweite und dritte Säule) Merkmale: eigene Organe und Fähigkeit, einen von den Mitgliedstaaten unabhängigen Willen zu bilden c) Organe Europäischer Rat = politisches Lenkungsgremium der Regierungs-/Staatschefs; vertragsändernder Gesetzgeber (Primärrecht) Europäisches Parlament = 751 Mitglieder, die in den Mitgliedstaaten gewählt werden; Mitwirkung bei der Setzung des Sekundärrechts Rat = Regierungsvertreter (zumeist Fachminister), Legislativorgan der EU (Vorsitz sogenannte Ratspräsidentschaft wechselt alle sechs Monate nach dem Rotationsprinzip) Europäische Kommission = ein Kommissar/Mitgliedstaat; Verwaltungsorgan; Initiativrecht im Gesetzgebungsprozess Europäischer Gerichtshof = bestehend aus dem Gericht (EuG; früher: Gericht 1. Instanz) und dem EuGH Rechnungshof Europäische Zentralbank Ämter (durch Vertrag von Lissabon eingeführt): 5

6 o Präsident des Europäischen Rates = ständiger Präsident statt Rotation o Hoher Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik ( EU-Außenminister ) d) Unterscheidung zwischen Primär- und Sekundärrecht Primärrecht: Verträge (AEUV und EUV) mit Protokollen, Grundrechtecharta, allgemeine Rechtsgrundätze (ungeschrieben) o Verträge: besondere Bedeutung für die Mitgliedstaaten, weil damit Hoheitsbefugnisse übertragen werden, daher Referenden und Volksbefragungen in bestimmten Staaten EUV: Grundlagenbestimmungen zum Wesen der EU, Ziele, Organe; Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) noch immer im EUV (historisch bedingt, Vorbehalte gegen die vollständige Überführung in die supranationalen Strukturen) AEUV: einzelne Kompetenzbereiche (inkl. Kompetenznormen), aber auch Grundfreiheiten EURATOM-Vertrag besteht fort und ist Teil des Primärrechts o allg. Rechtsgrundsätze: früher von besonderer Bedeutung, weil darüber die EU- Grundrechte entwickelt und im Rang des Primärrechts gesichert wurden (vgl. Art. 6 Abs. 3 EUV), heute gilt daneben die Grundrechtecharta (GRCh), vgl. Art. 6 Abs. 1 EUV Sekundärrecht: das Recht, das die EU-Organe auf Grund ihrer im Primärrecht bestimmten Kompetenzen und im dort festgelegten Verfahren erlassen haben o für den einzelnen Bürger besonders bedeutsam, weil dieses Recht unmittelbar oder mittelbar auf ihn einwirkt Verordnung = Gesetz, das unmittelbar in allen Mitgliedstaaten Geltung beansprucht, vgl. Art. 288 AEUV 6

7 Richtlinie = zweistufiges Rechtsetzungsverfahren: Ziel wird auf EU- Ebene verbindlich vorgegeben, die Mitgliedstaaten können aber über die Mittel der Umsetzung in das innerstaatliche Recht entscheiden, solange sie das Ziel erreichen (größere Flexibilität) Umsetzungsbedürftigkeit (vgl. Art. 288 AEUV) Beschluss = kann sich an Einzelpersonen richten, europäischer Verwaltungsakt, z.b. zur Rückforderung von Beihilfen an Subventionsempfänger (vgl. Art. 288 AEUV) 7

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