PROF. DR. STEFAN KORIOTH LEHRSTUHL FÜR ÖFFENTLICHES RECHT UND KIRCHENRECHT

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1 PROF. DR. STEFAN KORIOTH LEHRSTUHL FÜR ÖFFENTLICHES RECHT UND KIRCHENRECHT LMU Prof. Dr. Stefan Korioth Professor-Huber-Platz München Professor-Huber-Platz München Telefon: Telefax: korioth@jura.uni-muenchen.de München, den 21. Januar 2013 Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Fraktionen der SPD und Bündnis 90/Die Grünen für ein Gesetz zur Änderung der Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen Schuldenbremse einführen (Drs. 18/523 vom 10. Juli 2012) I. Die Schuldenbremse des Grundgesetzes und ihre Vorgängerregelung Die zweite Stufe der sogenannten Föderalismusreform hat im Jahre 2009 (Föderalismusreform II, BGBl. I S. 2248) das Staatsschuldenrecht des Bundes und das der Länder grundlegend geändert. 1. Die Vorgängerregelung Nach der seit 1969 geltenden Vorgängerregelung (Art. 109, 115 GG a.f.) durfte die Höhe der Einnahmen des Bundes aus Krediten die Höhe seiner Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten. Eine höhere Verschuldung war ausdrücklich nur zur Abwehr einer drohenden oder bereits eingetretenen Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zulässig. Aus der (auch nach der Reform beibehaltenen, nun aber in den unionsrechtlichen Kontext gestellten) Verpflichtung des Bundes und der Länder gemäß Art. 109 Abs. 2 GG, bei ihrer Haus-

2 - 2 - haltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen, wurde überwiegend eine Korrektur des Verschuldungsrahmens nach unten bis hin zum Gebot der Schuldentilgung gefolgert. Die meisten Länderverfassungen, so auch die Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen (Art. 131 a), enthalten entsprechende Vorgaben auf Landesebene. Diese Schuldengrenzen beruhen wie Art. 109, 115 GG a.f. vor allem auf dem keynesianischen Ansatz, wonach eine staatliche Kreditaufnahme in wirtschaftlichen Schwächephasen durchaus sinnvoll sein kann. Zwar sorgte insbesondere die Frage der richtigen Auslegung des Begriffs der Investitionen und des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts immer wieder für Zündstoff. Festzuhalten ist aber, dass die in der Vergangenheit angehäuften hohen Schuldenberge des Bundes und der Länder vor allem auf die mangelnde Einhaltung der Schuldengrenzen zurückzuführen sind es gab Bremsen, doch wurden sie nicht oder nur unzureichend betätigt. Das Bundesverfassungsgericht hat in zwei grundlegenden Urteilen BVerfGE 79, 311; 119, 96 darauf hingewiesen, dass die Orientierung der alten Schuldenregel am Erfordernis des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts verlange, dass die öffentlichen Haushalte grundsätzlich ohne Kreditaufnahme auszugleichen sind; zudem seien aufgenommene Kredite möglichst bald zu tilgen, die Inanspruchnahme der auf die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts bezogenen Ausnahmeklausel unterliege hohen Begründungsanforderungen. Diese entstehungsgeschichtlich zutreffende restriktive Auslegung der alten Schuldengrenzen hat die Politik nicht aufgegriffen. Sie sind häufiger umgangen als eingehalten worden. Die aufgelaufene Verschuldung aller staatlichen Ebenen ist ständig gestiegen. Das hängt mit einer grundsätzlichen Steuerungsschwäche des Staatsschuldenrechts zusammen: Es gilt leider der von Joseph Schumpeter zu Beginn des 20. Jahrhunderts formulierte Grundsatz, dass ein Mops sich eher eine Wurstkollektion zulegen werde als ein parlamentarisch regierter Staat Steuergelder auf die hohe Kante lege.

3 Die neue Schuldenbremse des Grundgesetzes Mit der Föderalismusreform II wurde versucht, dieser Entwicklung gegenzusteuern. Dabei hatte die Erfahrung mit dem bis dato geltenden Staatsschuldenrecht gezeigt, dass es jedenfalls nicht in erster Linie auf die inhaltliche Konstruktion einer verfassungsrechtlichen Schuldenbremse ankommt, sondern darauf, die Bremse entschlossen zu betätigen. Es bleibt abzuwarten, ob die sprachlich, systematisch und inhaltlich überwiegend fragwürdigen neuen Regelungen des Grundgesetzes (dazu Korioth, JZ 2009, S. 729 ff.; ders., in: Martin Junkernheinrich u.a. [Hrsg.], Jahrbuch für öffentliche Finanzen 2009, S. 389 ff.) geeignet sein können, zukünftig die Neuverschuldung wirksam zu begrenzen. Auch in Zukunft wird es entscheidend darauf ankommen, einen Mentalitätswechsel in der Finanzpolitik herbeizuführen und die vorhandenen Bremsen entschieden zu betätigen. Anders als das frühere Recht enthält jetzt Art. 109 GG einschneidende Vorgaben für die Kreditaufnahme der Länder, die in vollem Umfang ab dem Haushaltsjahr 2020 gelten werden (vgl. Art. 143d Abs. 1 S. 3 GG und unten unter II.3.). Im Übergangszeitraum entfalten die Vorgaben aber bereits Vorwirkungen (wenngleich diese in der rechtswissenschaftlichen Literatur umstritten und jedenfalls kaum gerichtlich durchsetzbar sind): Die Haushalte der Länder sind so aufzustellen, dass im Haushaltsjahr 2020 die Vorgabe aus Art. 109 Abs. 3 S. 5 GG erfüllt wird, so Art. 143d Abs. 1 S. 4 GG. Wie der Bund sind ab 2020 auch die Länder im Grundsatz zu ausgeglichenen Haushalten verpflichtet; sie dürfen hiervon abweichende Notlagen- und Konjunkturausnahmen regeln (zu den grundgesetzlichen Vorgaben sogleich unter II.). Anders als für den Bund gilt für die Länder aber der zukünftige Ausschluss der sogenannten strukturellen Verschuldung (Art. 109 Abs. 3 S. 1, 3 und 5 GG; gemeint ist mit diesem Euphemismus die Neuverschuldung ohne spezifische Rechtfertigung, die dem Bund zukünftig und erstmals in der deutschen Finanzgeschichte erlaubt ist; der alte Art. 115 GG verlangte immerhin den Konnex von Kreditaufnahmen und Investitionen).

4 - 4 - Dass das Grundgesetz den Ländern kein Pendant zum BIP-Ausnahmetatbestand des Bundes (Art. 115 Abs. 2 Satz 2 GG, Art. 109 Abs. 3 Satz 4 GG) einräumt, verstößt nach teilweise vertretener Ansicht gegen Grundprinzipien der Bundesstaatlichkeit, insbesondere die Absicherung der Staatlichkeit der Länder, die durch Verfassungsänderungen auf Bundesebene nicht berührt werden dürfen, Art. 79 Abs. 3 GG. Insoweit sind die Bedenken jedoch unbegründet. Zwar trifft es zu, dass die Länder zukünftig von einer bestimmten Einnahmemöglichkeit ferngehalten werden. Dies gibt es aber auch in anderen Bereichen, so schließt Art. 105 GG weitgehend eine selbstgestaltete Steuergesetzgebung der Länder aus. Außerdem gilt der zukünftige Ausschluss der Neuverschuldung der Länder nur für die strukturelle Neuverschuldung, nicht aber für die konjunkturschwankungsbedingte und notlagenbedingte Verschuldung. Die Bedenken gegen das Verbot struktureller Verschuldung greifen damit im Ergebnis grundsätzlich nicht durch. Allerdings ist für eine Gesamtbewertung der neuen bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben für die Länder im Lichte des Art. 79 Abs. 3 GG das gesamte Umfeld der bundesstaatlichen Aufgaben- und Ausgabenbelastung sowie der Einnahmebeschaffungsmöglichkeiten der Länder zu würdigen. Wird berücksichtigt, dass viele Länderaufgaben und -ausgaben bundesgesetzlich determiniert sind (was kostenrelevante Unterschiede im Vollzug auf Landesebene nicht ausschließt), die Länder aber neben der Neuverschuldung praktisch keine Möglichkeit haben, sich Einnahmen zu beschaffen, dann erscheint die Regelung des Art. 109 Abs. 3 S. 5 GG in einem bedenklichen Licht. Sie sollte daher nur den ersten Schritt in eine weitere Neugestaltung der Bund-Länder-Finanzverfassung sowohl auf der Einnahmen- als auch der Ausgabenseite darstellen. Im Rahmen einer Föderalismusreform III könnten außerdem Defizite der Reform korrigiert werden, so etwa die nach wie vor ungelöste Altschuldenproblematik. Die zum Teil vertretene Ansicht, die Einhaltung der Schuldenbremse führe nach und nach schon selbständig zu einer Stabilisierung des Schuldenstandes, ist allenfalls für Phasen stabilen (starken) Wirtschaftswachstums zutreffend.

5 - 5 - Ohnehin ist bereits die Prämisse, d.h. die Einhaltung der Schuldenbremse, vor dem Hintergrund der bisherigen Erfahrungen höchst fraglich. 3. Neuregelung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen Ab dem Jahr 2020 ist eine Neugestaltung zumindest der einfachgesetzlichen Elemente der Bund-Länder-Finanzbeziehungen erforderlich. Neben dem Inkrafttreten der neuen Schuldenbremse für die Länder laufen zu diesem Zeitpunkt das Finanzausgleichsgesetz, das Maßstäbegesetz und der Solidarpakt II aus. Für die Neugestaltung gibt es verschiedene Gestaltungsmöglichkeiten. Die erste könnte darin bestehen, die Länderautonomie bei der Besteuerung zu stärken. In diesem Sinne verstehen viele Ökonomen das zukünftige strukturelle Verschuldungsverbot der Länder als Durchgangsstadium zu einer solchen Autonomiestärkung der Länder. Diese dürfte allerdings kaum Verwirklichungschancen haben; die Einheitlichkeit des Steuerrechts hat traditionell in unserer Rechtsordnung ein großes Gewicht und Berechtigung. Ferner wären substantielle Gestaltungsmöglichkeiten der Länder nur dann sinnvoll, wenn alle Länder in der Lage wären, relevante Entscheidungen über Mehr- oder Minderausgaben und die Höhe der Steuerlast zu treffen. Angesichts stark schwankender Steuerkraft und Steuerdeckungsquoten in den einzelnen Ländern fehlen dazu derzeit die Voraussetzungen. Eine weitere Option infolge des grundsätzlichen Verschuldungsverbots liegt in einer zukünftigen Vertikalisierung des Finanzausgleichs. Sollte sich an der Ausgabenbelastung der Länder einerseits, andererseits an ihren Gestaltungsmöglichkeiten im Einnahmenbereich zukünftig nichts ändern und das grundsätzliche Verschuldungsverbot greifen, so wird das Gewicht des Bundes, aber auch seine Verantwortung oder sogar Garantenstellung für die Länderfinanzen, steigen. Immerhin ist es das Grundgesetz als Gesamtverfassung der Bundesrepublik Deutschland, das die strukturelle Neuverschuldung der Länder jedenfalls ab 2020 ausschließen will. Zukünftige Gestaltungen der bundesstaatlichen Finanzströme könnten noch stärker, als es derzeit der Fall ist, auf eine zentrale Steue-

6 - 6 - rung und einen Ausbau der Gestaltungsmöglichkeiten des Bundes (und eine damit einhergehende stärkere Finanzierungsverantwortung) hinauslaufen. Das Jahr 2020 wird die Fäden zusammenführen. In diesem Jahr wird der gegenwärtige Finanzausgleich, eingeschlossen der Solidarpakt II, auslaufen und erstmals die neue Schuldenregel für die Länder in vollem Umfang gelten. Für die Zeit ab dem Jahr 2020 stellt sich eine gewaltige und politisch schwierig zu bewältigende komplexe Regelungsaufgabe. Insbesondere die Länderparlamente werden sich darüber klar werden müssen, ob sie mehr Länderautonomie oder mehr zentrale Entscheidungen des Bundes für richtig halten. Dies betrifft die bundesstaatliche Seite des Ausschlusses der Länder von sog. struktureller Verschuldung. Unter dem Aspekt des Art. 79 Abs. 3 GG darf allerdings auch die mögliche Gefährdung des demokratischen Systems in den Ländern nicht vernachlässigt werden. Sollten zukünftig mangels Verfügungsmöglichkeit über Finanzen Gestaltungsrechte der Länderparlamente leerlaufen, wäre dies eine ernste Gefährdung des repräsentativen Systems und der Möglichkeit der Länder, selbstbestimmte Entscheidungen zu treffen. II. Die Vorgaben des Grundgesetzes für Schuldenregelungen der Bundesländer 1. Haushaltsausgleich und Ausnahmen Das Grundgesetz gewährleistet den Bundesländern einerseits Haushalts- und Verfassungsautonomie, verpflichtet sie andererseits aber auf im Grundsatz ausgeglichene Haushalte (Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG). Art. 109 Abs. 3 S. 5 GG schreibt vor, dass den Ländern ab dem Jahr 2020 die strukturelle Neuverschuldung verschlossen ist. Art. 109 Abs. 3 S. 1 und 5 GG ist im Verhältnis zu den Landesverfassungen eine Durchgriffsbestimmung des Grundgesetzes. Dies bedeutet, dass Art. 109 Abs. 3 GG mit Blick auf die strukturelle Neuverschuldung der Länder keine lediglich nach Maßgabe des Landesrechtes geltende

7 - 7 - Vorgabe enthält, sondern selbst unmittelbar geltendes Landesverfassungsrecht normiert, das keinerlei rechtsetzende Tätigkeit durch den verfassungsändernden Gesetzgeber oder einfachen Gesetzgeber auf Landesebene verlangt. Regelt ein Land also keinen (grundgesetzkonformen) Ausnahmetatbestand, gilt für dieses ab 2020 ein absolutes Verschuldungsverbot. Ausnahmen vom Grundsatz ausgeglichener Haushalte dürfen die Länderverfassungen und/oder einfaches Landesrecht gemäß Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG nur noch in zwei Varianten vorsehen: Zum einen als Konjunkturausnahme zur symmetrischen Berücksichtigung (d.h. Aufnahme von Krediten im Abschwung und Tilgung im Aufschwung) der Auswirkungen einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung, zum anderen in Form einer Ausnahmeregelung für Naturkatastrophen oder außergewöhnliche Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen (Notlagenausnahme). Nach dem klaren Wortlaut von Art. 109 Abs. 3 GG und seiner Systematik (grundsätzliche Verpflichtung auf ausgeglichene Haushalte in Satz 1, im Anschluss normierte und genau benannte Ausnahmen für den Bund bis zur zweiten Nachkommastelle im Verhältnis zum BIP) ist damit kein Raum für weitere Ausnahmetatbestände. In der rechtswissenschaftlichen Literatur herrscht inzwischen weitgehend Einigkeit, dass diese strikten Vorgaben für die Länder die Grundsätze der Ewigkeitsgarantie (Art. 79 Abs. 3 GG) nicht verletzen (vgl. oben). 2. Zur Frage der Einbeziehung kommunaler Verschuldung Art. 109 Abs. 3 GG erfasst und bindet seinem Wortlaut nach die Haushalte von Bund und Ländern. Die kommunalen Haushalte, die nicht Teil des Landeshaushaltes sind, sind nicht unmittelbar gebunden. Art. 109 GG wirft aber die Frage auf, ob auch die kommunale Verschuldung in die zukünftigen Verschuldungsgrenzen des Landes (rechnerisch) einbezogen werden soll oder muss. Ob das Grundgesetz hierzu verpflichtet, lässt sich unterschiedlich beurteilen und ist bislang umstritten. Der verfassungsändernde Gesetzgeber des Grundgesetzes hat erklärt, dass bei der Ermittlung der neuen Schuldengrenzen im Bund die Verschuldung der Sozialversicherungsträger ebensowenig zu berücksichtigen

8 - 8 - sei wie bei der Verschuldung der Länder die kommunale Verschuldung (vgl. BT- Drs. 16/12410 S. 10 f.). Das aber ist bei den Ländern und Kommunen nicht über jeden Zweifel erhaben und keinesfalls eine zwingende oder bindende Verfassungsinterpretation. Bundesstaatsrechtlich gelten Länder und Kommunen als Einheit. Dies bringt Art. 106 Abs. 9 GG zum Ausdruck, den die Föderalismusreform II nicht geändert hat. Die Vorschrift erfasst, obwohl sich der Wortlaut nur auf die vertikale Steuerverteilung bezieht, die gesamte bundesstaatliche Finanzordnung. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht 1999 angedeutet, dass die gesteigerte finanzverfassungsrechtliche Absicherung der Kommunen im Grundgesetz, vor allem in Art. 28 Abs. 2 GG, eine Entwicklung zu einer dreistufigen Finanzverfassung in Gang bringen könnte (BVerfGE 101, 158, 230: Die gestärkte finanzwirtschaftliche Unabhängigkeit und Verselbständigung der Kommunen modifiziert die bisherige Zweistufigkeit der Finanzverfassung. ), dies aber ist für die Finanzverfassung von Bund und Ländern letztlich nicht umgesetzt worden. Bundesstaatsrechtlich lässt sich also durchaus argumentieren, dass die Verschuldung der Kommunen derjenigen der Länder zuzurechnen ist. Die vom verfassungsändernden Gesetzgeber auf Bundesebene bei der Föderalismusreform II hiergegen geltend gemachten Aspekte, wonach dies schon technisch kaum umsetzbar sei, ließen sich ausräumen und treffen so nicht zu. Müsste sich das Land die Verschuldung der Kommunen bei der Einhaltung der neuen Verschuldungsgrenzen zurechnen lassen, so hätte dies für die Kommunen eine entlastende Funktion. Damit wäre zumindest erschwert, wenn nicht sogar ausgeschlossen, dass sich das Land zukünftig seiner Haushaltsprobleme zu Lasten der Kommunen entledigen könnte. Die Schutzfunktion landesverfassungsrechtlicher Finanzgarantien für die Kommunen (eigene Steuerquellen der Gemeinden; kommunaler Finanzausgleich und Mehrbelastungsausgleich) erhielte neue Bedeutung. Unabhängig davon, ob kommunale Verschuldung einbezogen werden muss oder nicht, gilt jedenfalls: Das landesrechtliche Konnexitätsprinzip, dazu besondere und allgemeine Finanzgarantien zugunsten der Gemeinden, bleiben von den neuen Schuldenregeln unberührt.

9 Übergangsrecht Die Übergangsregelung des Art. 143d Abs. 1 S. 4 GG verlangt von den Ländern, bereits ab dem Jahre 2011 solche haushaltspolitischen Entscheidungen zu treffen, die ab dem Jahre 2020 die Einhaltung des Verschuldungsverbotes erlauben werden. Von den Vorgaben des Art. 109 Abs. 3 GG dürfen sie in der Übergangszeit nach Maßgabe der geltenden landesrechtlichen Regelungen abweichen. Sie sind also zunächst weitgehend frei in der Ausgestaltung ihrer Schuldengrenzen, ab 2020 müssen diese aber den grundgesetzlichen Vorgaben entsprechen. Landesrecht, das über die aufgezeigten Ausnahmetatbestände hinaus eine staatliche Kreditaufnahme zulässt, wird ab 2020 nach der Kollisionsregel des Art. 31 GG (sofern nicht ausnahmsweise eine bundesrechtskonforme Auslegung möglich ist) nichtig (vgl. Bravidor, in: Hetschko u.a., Staatsverschuldung in Deutschland nach der Föderalismusreform II eine Zwischenbilanz, 2012, S. 11 [21 ff.]). Es ist daher ein Gebot gesetzgeberischer Vernunft, auch die ab 2020 geltenden Vorgaben im Zuge einer jetzt erfolgenden Neuregelung des Landesschuldenrechts im Blick zu haben. Für Bremen besteht dabei die Besonderheit, wegen der bei der Umsetzung der Föderalismusreform eingegangenen Konsolidierungsvereinbarungen ohnehin in verstärktem Maße zu Konsolidierungsanstrengungen verpflichtet zu sein. So muss nach 2 Abs. 1 Konsolidierungshilfegesetz durch die Freie Hansestadt Bremen von 2011 bis 2020 das strukturelle Finanzierungsdefizit in zehn gleich großen Schritten abgebaut werden. Vor diesem Hintergrund könnte in der Übergangszeit von einem zusätzlichen Ausnahmetatbestand ohnehin kaum Gebrauch gemacht werden, ohne diese bundesgesetzliche Pflicht zu verletzen. III. Verbleibende Gestaltungsspielräume der Länder Die Vorgaben des Grundgesetzes belassen den Ländern allerdings auch nach der Reform Gestaltungsspielraum, sie müssen sich nicht zwingend an der konkreten Ausgestaltung der Schuldenbremse des Bundes in Art. 115 GG und dem Gesetz zur Ausführung von Artikel 115 des Grundgesetzes (Artikel 115-Gesetz) orientieren (dazu Buscher/Fries, in: Martin Junkernheinrich u.a. [Hrsg.], Jahr-

10 buch für öffentliche Finanzen 2012, S. 367 ff.; Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, 2011, S. 376 ff.). So ist auf Landesebene z.b. zu entscheiden, wie detailliert die Regelung in der Landesverfassung erfolgt und was demgegenüber der einfachgesetzlichen Ausgestaltung überlassen wird. Auch bei der Entscheidung über die Aufnahme einer Konjunktur- und einer Notlagenausnahme und der jeweiligen Ausgestaltung verbleibt Spielraum. Die Regelung der Tilgungspflichten und des Übergangsrechts erfolgt ebenfalls weitgehend frei wobei hier von den Konsolidierungshilfenempfängern die eingegangenen Konsolidierungsverpflichtungen zu berücksichtigen sind. Entscheidet sich ein Bundesland gegen eine eigene Schuldenregel, gilt der Grundsatz materiell ausgeglichener Haushalte ausnahmslos. Über die ausdrücklich durch das Grundgesetz eingeräumten Ausnahmetatbestände hinausgehende landesrechtliche Verschuldungstatbestände sind (ab 2020) grundgesetzwidrig, und zwar auch, wenn sie in den Landesverfassungen und nicht nur einfachgesetzlich verankert werden. Art. 109 Abs. 3 GG setzt insofern (unter Wahrung der Vorgaben des Art. 79 Abs. 3 GG, vgl. oben) der Verfassungsautonomie der Länder Grenzen. Zum Spielraum des Landesgesetzgebers gehört es außerdem, den Begriff der Kreditaufnahme näher auszugestalten. Hier wird der Landesgesetzgeber erwägen müssen, ob solche Finanzierungsvorgänge, die formal keine Kreditaufnahme darstellen, wohl aber zu langfristigen Belastungen führen, der Kreditaufnahme gleichgestellt werden sollen. Dies wäre sinnvoll, insbesondere mit Blick auf Bürgschaften und Garantien, Sale-and-lease-back -Geschäfte sowie bestimmte Ausgestaltungen von PPP-Projekten, die ähnlich der Kreditaufnahme Zukunftsbelastungen zur Folge haben können. Auch sollte erwogen werden, landeseigene Sondervermögen oder Betriebe in die Kreditgrenze einzubeziehen oder bei diesen Kreditaufnahmen vollständig auszuschließen. Der Gesetzgeber muss weiterhin festlegen, ob bei der Bestimmung der Nettokreditaufnahme Einnahmen und Ausgaben um finanzielle Transaktionen zu bereinigen sind. Auch sollten Kreditermächtigungen und Haushaltsvollzug aufeinander abgestimmt werden.

11 IV. Der Gesetzentwurf im Lichte dieser Betrachtungen Vor diesem Hintergrund stellt sich der Gesetzesentwurf als teilweise verfassungswidrig und auch im Übrigen teilweise nachbesserungswürdig dar. Er orientiert sich weitgehend an der im Dezember 2010 verabschiedeten rheinlandpfälzischen Schuldenbremse. Problematisch ist vor allem die Übernahme des dort geregelten grundgesetzwidrigen Strukturanpassungs -Ausnahmetatbestandes für Bremen. Positiv hervorzuheben ist die gegenüber dem rheinlandpfälzischen Modell etwas engere Ausgestaltung der Notlagenausnahme durch das Erfordernis, dass sich zum einen die Notsituation der Kontrolle des Staates entziehen muss (was kraft grundgesetzkonformer Auslegung ab 2020 ohnehin gelten würde), und dass es zum anderen einer parlamentarischen Zweidrittelmehrheit zur Kreditaufnahme in der Notsituation bedarf. 1. Art. 131a Art. 131a enthält in der vorgeschlagenen Fassung in Absatz 1 Satz 1 zunächst das grundsätzliche Gebot des materiellen Haushaltsausgleichs. Diese Wiederholung der Vorgabe des Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG ist wegen dessen Durchgriffswirkung (s.o.) zwar nicht zwingend, aber zur Klarstellung sinnvoll. Problematisch ist, dass der Entwurf nur auf den Haushaltsplan verweist und nicht auf den Haushalt. Diese Formulierung lädt zur Umgehung im Haushaltsvollzug geradezu ein, was mit Blick auf die mangelnde Haushaltsdisziplin in der Vergangenheit wenig sinnvoll ist. Liest man Satz 1 als abschließend mit der Folge, dass eine Bindung im Haushaltsvollzug nicht bestehen soll, wäre er darüber hinaus grundgesetzwidrig: Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG bindet den Bund und die Länder gerade auch im Haushaltsvollzug (Kube, in Maunz/Dürig, GG- Kommentar, Stand: 62. EL Mai 2011, Art. 109 Rdn. 191 m.w.n.). Legt man Satz 1 im Wege grundgesetzkonformer Auslegung als insoweit nicht abschließend aus, so ist für den Haushaltsvollzug direkt die dann unmittelbar durchgreifende grundgesetzliche Vorgabe maßgeblich. Da in diesem Fall der klarstellende Effekt der Wiederholung auf Landesebene im Ergebnis ebenfalls nicht erreicht wird, ist dringend zu einer Änderung des Entwurfs zu raten.

12 Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auch darauf, dass das Grundgesetz entgegen der Entwurfsbegründung (dort unter A.) nicht nur den Grundsatz eines strukturell ausgeglichenen, um Konjunktureffekte bereinigten, Haushalts vorschreibt, sondern auch die Konjunktur-Kredite zur (begründungsbedürftigen) Ausnahme macht (vgl. Koemm, Eine Bremse für die Staatsverschuldung?, 2011, S. 215 f. m.w.n.). Art. 131a Abs. 1 Satz 2 enthält die Ausnahmetatbestände. Sinnvoll ist, dass durch die Formulierung nur klargestellt wird, dass diese im Folgenden abschließend aufgezählt werden. Damit besteht ausdrücklich kein Raum für die Herleitung ungeschriebener Ausnahmetatbestände, etwa aus der Verpflichtung auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht. Diese Formulierung sollte daher unbedingt beibehalten werden. Die Konjunkturausnahme (Absatz 2 Satz 2 Nr. 1, Sätze 5 und 6) vermeidet zwar (zunächst) die teilweise kritisierte Formulierung in Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG ( Regelungen zur im Auf- und Abschwung symmetrischen Berücksichtigung der Auswirkungen einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung ) und verweist zulässigerweise auf die nähere Ausgestaltung durch Gesetz (Satz 5). Insoweit ist allerdings die Gesetzessystematik nachbesserungsbedürftig: Es fehlt an dieser Stelle (zunächst) eine Tilgungspflicht für die aufgrund dieser Ausnahme aufgenommenen Kredite; vielmehr legt eine Auslegung im Zusammenhang mit Satz 4 nahe, dass eine solche nicht bestehen soll. Dies widerspräche dem durch das Grundgesetz vorgegebenen Rahmen für eine Neuregelung. In Satz 6 folgt dann (wie auch im rheinland-pfälzischen Pendant) doch noch die Tilgungspflicht (wie auf Bundesebene hergeleitet aus der Verpflichtung zur symmetrischen Berücksichtigung ); abgesehen davon hat die Wiederholung des umständlichen Wortlauts von Art. 109 Abs. 3 Satz 2 1. Hs. GG keinen zusätzlichen Mehrwert. Daher sollte die Tilgungspflicht durch eine Streichung der Begrenzung auf Nummer 2 in Absatz 1 Satz 4 (und eine Streichung von Satz 6) inte-

13 griert werden. So kann einer grundgesetzwidrigen Auslegung des Landesrechts von vornherein vorgebeugt und dessen Systematik und Verständlichkeit verbessert werden. Das Erfordernis einer Zweidrittelmehrheit kann, sofern es auf die Notlagenausnahme begrenzt bleiben soll, in Nr. 2 b oder als neuer Satz 5 (der bisherige Satz 5 würde dann zum neuen Satz 6) integriert werden. Die Notlagenausnahme i.e.s. (Absatz 2 Satz 2 Nr. 2a) wahrt den grundgesetzlichen Rahmen, da sie mit der zusätzlichen Begrenzung auf einen erheblichen und vorübergehenden Finanzbedarf enger ist. Die sog. Strukturanpassungsausnahme (Absatz 2 Satz 2 Nr. 2a) versucht, die oben bereits beschriebene Zukunftsproblematik der bundesstaatlichen Finanzverfassung auf landesverfassungsrechtlicher Ebene zu lösen. Danach sollen Abweichungen vom Haushaltsausgleich, also eine Kreditaufnahme, zulässig sein, soweit sie zum Ausgleich einer auf höchstens vier Jahre befristeten Anpassung an eine strukturelle, auf Rechtsvorschriften beruhende und dem Land nicht zurechenbare Änderung der Einnahme- oder Ausgabesituation notwendig sind. Abgesehen davon, dass eine Landesverfassung im Bundesstaat des Grundgesetzes nicht der richtige Regelungsort sein kann (dies wäre etwa die grundgesetzliche Finanzverfassung, vor allem der bundesstaatliche Finanzausgleich und hier eine Neuverteilung der Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer), lässt das Grundgesetz für einen zusätzlichen Ausnahmetatbestand zur Kreditaufnahme durch die Länder (in der Zeit ab 2020) ausdrücklich keinen Raum. Um eine zulässige (neben Art. 131 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LV weitere) Konjunkturausnahme handelt es bei der Strukturanpassungsklausel nicht, da gerade strukturelle Probleme gelöst werden sollen in diesem Zusammenhang wäre im Übrigen auch die Befristung auf vier Jahre widersprüchlich. Auch von der Ermächtigung des Art. 109 Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 GG zur Ausnahmeregelung für außergewöhnliche Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen, ist diese Klausel nicht gedeckt. Davon scheint auch der Gesetzentwurf nicht auszu-

14 gehen. Auch wenn sich der Begriff der außergewöhnlichen Notsituation einer abschließenden Definition entzieht, kann eine strukturell bedingte Einnahme- /Ausgabensituation, insbesondere wenn sie auf Rechtsvorschriften beruht, nicht dazugehören. Es ist auch äußerst fraglich, wie eine sich auf die Einnahme- oder Ausgabensituation erheblich auswirkende (verfassungsgemäße) Rechtsvorschrift dem Land nicht zumindest mit zurechenbar sein soll, da es sich hier um ein zustimmungsbedürftiges Gesetz handeln wird, das über die Beteiligung des Bundesrates dem Land rechtlich zurechenbar ist auch wenn es im Einzelfall nicht zugestimmt hat. Höchst fraglich ist auch, wie sich eine auf einer Rechtsvorschrift beruhende Situation jemals der Kontrolle des Staates entziehen könnte diese Einschränkung gibt das Grundgesetz für diesen Ausnahmetatbestand stets vor und meint damit nicht das jeweilige Land oder den Bund, sondern beide zugleich. Es trifft zwar zu, dass auch Bremen Staat im Sinne des Grundgesetzes ist, worauf die Entwurfsbegründung maßgeblich abstellt (vgl. S. 4 der Begründung). Doch sind auch hier die herkömmlichen Methoden der Verfassungsauslegung heranzuziehen. Geht man vom Wortlaut aus, legt bereits die Formulierung in Art. 109 GG nahe, die Situation müsse sich der Kontrolle des Staates insgesamt entziehen, also des Gesamtstaates Bundesrepublik, ansonsten hätte in Anlehnung an den Satzanfang die Formulierung des Bundes oder des Landes oder des jeweiligen Staates nahegelegen. Das Grundgesetz betont zwar die Eigenstaatlichkeit der Länder; kommt es einer Norm aber gerade auch auf diese an, wird dies in der jeweiligen Formulierung deutlich (so etwa in Art. 109 Abs. 1, Abs. 2 Abs. 3 Satz 1, Satz 2 Hs. 1 GG jeweils Bund und Länder ). Wird die Formulierung Staat verwendet, steht demgegenüber nicht die Eigenstaatlichkeit der Länder im Zentrum (vgl. etwa Art. 3 Abs. 2 Satz 2, Art. 6 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 7, Art. 16, Art. 20a, Art. 34 usf.). Dem Sinn und Zweck nach meint die grundgesetzliche Ermächtigung nicht, dass sich die Situation der Kontrolle des jeweiligen Landes, unabhängig vom etwaigen Einfluss des Bundes, entzieht. Gemeint sind vielmehr staatlicher Kontrolle vollständig entzogene externe Ereignisse, was auch der bei der Auslegung stets herangezogene Rückgriff auf Art. 35 GG nahe-

15 legt (Kube, in Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Stand: 62. EL Mai 2011, Art. 109 Rdn. 205 m.w.n.). Schließlich wird dieses Ergebnis auch durch einen Blick auf Art. 104 b Abs. 1 Hs. 2 GG gestützt: Finanzhilfen zum Ausgleich struktureller Änderungen der Einnahme-/Ausnahmesituation würden den gesamten Finanzausgleich ad absurdum führen. Zur Wahrung der Einheitlichkeit der Verfassungsauslegung kann für die wortgleiche Formulierung in Art. 109 GG nichts anderes gelten als für Art. 104 b GG. Das Grundgesetz ermächtigt also nur zu einer Notlagenausnahme bezüglich einer Situation, die sich der Kontrolle des Staates insgesamt entzieht. Eine landesrechtliche Notlagenausnahme, die insoweit nur an das jeweilige Land anknüpft, geht über den Rahmen des Art. 109 Abs. 3 GG hinaus und kann nicht grundgesetzkonform ausgelegt werden (Bravidor, in: Hetschko u.a., Staatsverschuldung in Deutschland nach der Föderalismusreform II eine Zwischenbilanz, 2012, S. 11 [21 ff.]). Daher ist Art. 131 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2b in der vorgeschlagenen Fassung (ab 2020) grundgesetzwidrig. Aber auch für den Übergangszeitraum ist zu beachten, dass das Bundesstaatsprinzip und die grundgesetzliche Finanzverfassung auch die Länder binden eine etwaige finanzielle Schieflage im Bund-Länder- Verhältnis sollte nicht durch einen über die grundgesetzlichen Schuldengrenzen hinausgehenden landesrechtlichen Freibrief zur Kreditaufnahme korrigiert werden. Er würde die Schieflage ohnehin durch die Zukunftslasten eher verschlimmern. Hinsichtlich des Übergangszeitraumes ist außerdem abermals an die von Bremen eingegangenen Konsolidierungsverpflichtungen zu erinnern, die eine stetige Senkung des Finanzierungsdefizits verlangen und von denen auch aufgrund einer Strukturanpassungsklausel nicht abgewichen werden kann, ohne den Anspruch auf Konsolidierungshilfen zu verlieren.

16 Die besondere Betonung der Darlegungspflichten in Satz 3 ist als Verbesserung gegenüber Art. 109 GG zu begrüßen. Art. 131a Abs. 3 konkretisiert die einbezogenen Haushalte und den Begriff Einnahmen aus Krediten. Insoweit bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken, da er seinem eindeutigen Wortlaut nach nicht abschließend zu verstehen ist ( auch ). Die Entscheidung über die Einbeziehung von Sondervermögen wird vom Grundgesetz nicht vorgegeben. Die ausdrückliche Erweiterung ist angesichts der erheblichen Zukunftslasten und zur Vermeidung von Umgehungen durch Ausgliederungen aus dem Staatshaushalt sinnvoll. Allerdings empfiehlt sich dringend eine einfachgesetzliche Konkretisierung der Begriffe maßgebliche und Beteiligung. Auch sollte erwogen werden, weitere zukunftsbelastende Konstellationen, die wirtschaftlich einer Kreditaufnahme entsprechen (vgl. oben, z.b. PPP-Projekte), zu erfassen (dazu Jahndorf, NVwZ 2001, S. 620ff.; ders., Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, 2003, S. 288 ff.). 2. Art. 131 b Art. 131 b gehört systematisch zu den Übergangsvorschriften der Landesverfassung. Er regelt seinem Wortlaut nach zum einen, dass Art. 131 a erst ab dem Haushaltsjahr 2020 bindend ist und lässt bis dahin nicht näher benannte Abweichungen zu. Zum anderen verleiht er den Konsolidierungsverpflichtungen (Art. 143 d Abs. 2 GG i.v.m. dem KonshilfG und der Verwaltungsvereinbarung für Bremen) Landesverfassungsrang, indem er sie für den Übergangszeitraum als Obergrenze für die Kreditaufnahme benennt. Dadurch soll die Einhaltung der Konsoldierungsverpflichtungen (und damit der Erhalt der Finanzhilfen) landesrechtlich sichergestellt werden. Diese Entscheidung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Übergangsregelung wahrt den Rahmen des Art. 143 d GG, da die Länder in der Übergangszeit weitgehend frei sind (vgl. oben). Es empfiehlt sich aber eine Klarstellung, ob für den Fall einer Verletzung der Konsolidierungsverpflichtungen und dem damit einhergehenden Wegfall der Konso-

17 lidierungshilfen die Konsolidierungsverpflichtungen weiterhin Verfassungsrang haben sollen (was dem derzeit geplanten Wortlaut eher entspricht). 3. Art. 131 c Der Entwurf des Art. 131 c sollte in dieser Form nicht umgesetzt werden, um die Verfassung entsprechend ihrem Rahmencharakter nicht zu überfrachten (zur Kritik an der thematischen Überfrachtung der Verfassung durch die Föderalismusreform II siehe etwa Selmer, NVwZ 2009, 1255 [1259 f.]). Statt dessen böte sich etwa eine Entschließung an. V. Fazit Als Fazit bleibt festzuhalten, dass der vorgeschlagene Gesetzentwurf dringend nachzubessern ist. Der ab 2020 verfassungswidrige Art. 131a Abs. Satz 2 Nr. 2b ist unbedingt zu streichen, da er den grundgesetzlich vorgegebenen Rahmen der Gestaltungsmöglichkeiten des Landesrechts nicht wahrt. Verfassungsrechtlich nicht zwingend, aber anzuraten sind weitere Änderungen. So sollte etwa statt auf den Haushaltsplan in Art. 131 a Abs. 1 Satz 1 auf den Haushalt verwiesen und Art. 131 c gänzlich gestrichen werden.