Ausschussdrucksache ( )

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1 Landtag Mecklenburg-Vorpommern 6. Wahlperiode Finanzausschuss Ausschussdrucksache 6/725-3 Ausschussdrucksache ( ) Inhalt Neue Stellungnahme zur ADrs. 6/725 Öffentlichen Anhörung (98. Sitzung) des Finanzausschusses am 28. Mai 2015 anlässlich der Beratungen zum Gesetzesentwurf der Landesregierung Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der Landeshaushaltsordnung Mecklenburg-Vorpommern und zur Errichtung eines Sondervermögens Konjunkturausgleichsrücklage des Landes Mecklenburg-Vorpommern - Drucksache 6/ hier: 4. Institut für allgemeine Staatslehre und politische Wissenschaften, Dr. Thiele

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3 INSTITUT FÜR ALLGEMEINE STAATSLEHRE UND POLITISCHE WISSENSCHAFTEN In der Juristischen Fakultät der Georg-August-Universität Privatdozent Dr. Alexander Thiele Göttingen, 27. Mai 2015 Nikolausberger Weg 17 Telefon: Fax: web: Institut für Allgemeine Staatslehre und Politische Wissenschaften Nikolausberger Weg 17 D Göttingen Stellungnahme im Rahmen der öffentlichen Anhörung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der Landeshaushaltsordnung Mecklenburg-Vorpommern und zur Errichtung eines Sondervermögens Konjunkturausgleichsrücklage des Landes Mecklenburg- Vorpommern, Drucksache 6/3886 Beantwortung einzelner Fragen des Fragenkatalogs: 1. Wie bewerten Sie den Gesetzentwurf der Landesregierung im Ganzen? Der Gesetzentwurf enthält aus meiner Perspektive zwei grundlegende Defizite: a) Unnötige zusätzliche Einschränkung der Kreditaufnahmemöglichkeiten Auf der haushaltsrechtlichen Einnahmenseite war der Spielraum der Länder bereits vor Einführung der Schuldenbremse außerordentlich begrenzt, da die wesentlichen Besteuerungskompetenzen praktisch ausschließlich beim Bund liegen. Die Schuldenbremse hat diesen geringen Spielraum nun noch einmal deutlich reduziert, indem eine Schuldenaufnahme durch die Länder nur noch in seltenen Ausnahmefällen zulässig ist. Anders als beim Bund ist den Ländern dabei auch eine generelle strukturelle Verschuldung in einer bestimmten Höhe nicht gestattet. Die Schuldenbremse ist insoweit für die Länder noch strenger als für den Bund ausgestaltet. Ökonomisch erweist sich die gesamte Konstruktion der Schuldenbremse aus diesen und weiteren Gründen als wenig glücklich, sie dürfte verfassungsrechtlich aber gleichwohl mit der Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG

4 2 vereinbar sein (siehe Thiele, NdsVBl. 2010, 89 ff.) und muss von den Ländern daher als verbindlich akzeptiert werden. Aus der Perspektive der Länder kann aber kein Interesse daran bestehen, die wenigen nach der Schuldenbremse verbleibenden Optionen zur Schuldenaufnahme durch eigene Gesetzgebung noch weiter zu beschränken und den eigenen Einnahmenspielraum damit noch einmal zu verkleinern. Dass eine Schuldenaufnahme in den von der Schuldenbremse vorgesehenen Fällen jedenfalls sinnvoll sein kann, wird bundesrechtlich insoweit ja anerkannt. Daher sollten sich auch die Länder zumindest die Option erhalten, in diesen Fällen eine Schuldenaufnahme in Erwägung zu ziehen. Denn auch dann stünde es den politischen Entscheidungsträgern ja frei, sich trotz der Möglichkeit zur Schuldenaufnahme im Ergebnis gegen eine solche zu entscheiden. Es bleibt also auch dann die Wahlmöglichkeit. Soweit zusätzliche landesgesetzliche Beschränkungen vorgesehen werden, entfällt jedoch diese Wahlmöglichkeit. Eine solche Beschränkung der Alternativen erweist sich schlicht als unnötig und kann dem jeweiligen Land unter Umständen auch erhebliche finanzielle Schwierigkeiten bereiten. In vorliegenden Gesetzentwurf erweisen sich danach insbesondere die folgenden drei Regelungen als fragwürdig: 18 Abs. 6 LHO. Hier wird versucht, den Begriff der Naturkatastrophen und den Begriff der außergewöhnlichen Notsituation näher zu konkretisieren. Diese Begriffe sind indes der Schuldenbremse des Art. 109 Abs. 3 GG entnommen und insoweit bundesrechtlich vorgegeben. Damit steht zugleich fest, dass eine landesrechtliche Definition jedenfalls nicht zu einer erweiterten Schuldenaufnahmemöglichkeit führen kann. Im besten Fall entspricht die in 18 Abs. 6 LHO gefundene Begriffsbestimmung damit exakt derjenigen des Grundgesetzes, was sich mangels konkretisierender Rechtsprechung gegenwärtig nicht sagen lässt. Die ausdrückliche Definition in 18 Abs. 6 LHO wäre dann allerdings ebenso richtig wie überflüssig. Ein eigener Regelungsgehalt käme 18 Abs. 6 LHO damit nur dann zu, wenn er diese Begriffe noch restriktiver interpretieren sollte als das GG und damit die Schuldenaufnahme noch stärker begrenzen würde als das GG dies bereits tut. Allein eine solche zusätzliche Begrenzung der Schuldenaufnahme wäre durch den Landesgesetzgeber insoweit möglich, aber, wie dargelegt, schlicht verfehlt. Richtigerweise sollte von einer näheren Konkretisierung dieser Begriffe daher abgesehen werden, um sich vom Grundgesetz eröffnete Spielräume zu erhalten. Dies gilt dabei auch für die verbindliche Festlegung der erheblichen Beeinträchtigung der Finanzlage auf Mehrbedarf von über 50 Millionen Euro in 18 Abs. 6 LHO. Zunächst gilt dieses Tatbestandsmerkmal ohnehin nur für die außergewöhnlichen Notsituationen, nicht aber für Naturkatastrophen. Hiervor scheint

5 3 der Landesgesetzgeber indes auszugehen, wie sich aus 18 Abs. 7 schließen lässt. Zum anderen scheint aber auch dann die Festlegung eines konkreten Betrages als verfehlt, da die erhebliche Beeinträchtigung ggf. auch schon bei geringeren Beträgen vorliegen kann. Insofern sollte die 50 Millionengrenze lediglich als Regelgrenze festgelegt werden, die mit entsprechender Begründung auch unterschritten werden kann. 18 Abs. 7 LHO. Danach kommt eine Kreditaufnahme im Falle von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen nur für denjenigen Finanzbedarf in Betracht, der 50 Millionen Euro übersteigt. Das Land muss einen Betrag von bis zu 50 Millionen Euro dadurch auch im Falle von Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen zwingend durch andere Einnahmen decken. Das kann durchaus zu erheblichen finanziellen Schwierigkeiten führen. Das GG fordert eine solche Begrenzung indes nicht. Bei Naturkatastrophen ist vielmehr eine Kreditaufnahme auch dann erlaubt, wenn diese einen Mehrbedarf verursacht, der keine erhebliche Beeinträchtigung der Finanzlage des Landes hervorruft. Dieses Tatbestandsmerkmal gilt allein für die außergewöhnlichen Notsituationen. Aber auch dort ist sofern dieses Merkmal erfüllt ist nach dem GG eine Kreditaufnahme für die gesamte Schadenshöhe zulässig. Die Kreditaufnahmemöglichkeit ist also nicht auf den Betrag begrenzt, der über dem Betrag liegt, der eine erhebliche Beeinträchtigung der Finanzlage des Landes begründet. 18 Abs. 7 LHO führt also in beiden Fällen zu einer unnötigen zusätzlichen Begrenzung der Kreditaufnahme. Erneut: Es bestünde ja auch ohne eine solche explizite Regelung die Möglichkeit auf eine Kreditaufnahme (in welcher Höhe auch immer) zu verzichten. Erwägenswert wäre allenfalls hier eine Soll-Vorschrift zu integrieren, wonach vom ermittelten Finanzbedarf ein Betrag von 50 Millionen Euro abgezogen werden soll, sofern nicht ausnahmsweise anderes geboten erscheint. 18 Abs. 3 LHO ivm 4 Abs. 1 Nr. 1 KonjunkturausgleichsrücklageG. Nach dieser Regelung dienen Entnahmen aus dem Konjunkturausgleichs-Sondervermögen auch dem Ausgleich von Einnahmeausfällen aufgrund einer konjunkturellen Nichtnormallage. Ein solcher Ausgleich könnte nach der Schuldenbremse auch vollständig durch eine Kreditaufnahme erfolgen. Aus 18 Abs. 3 S. 3 LHO ergibt sich jedoch, dass eine Entnahme aus dem Sondervermögen zwingend vor einer Kreditaufnahme zu erfolgen hat. Und erneut erweist sich ein solches Vorgehen als verfehlt. Hier sollte also klargestellt werden, dass die Entnahme aus dem Sondervermögen als zusätzliche Option neben einer Kreditaufnahme in Betracht kommt, indem 18 Abs. 3 S. 3 LHO ersatzlos gestrichen wird. Ggf. sollte dies auch in 4 Abs. 1 Nr. 1 KonjunkturausgleichsrücklageG klargestellt werden.

6 4 b) Keine Kopplung an Investitionen Weder in der Schuldenbremse noch im vorliegenden Gesetzentwurf finden sich Bestimmungen dazu, wofür die Einnahmen aus Krediten zu verwenden sind. Bei Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen dürfte eine solche Regelung wohl auch entbehrlich sein. Anders ist dies aber bei Kreditaufnahmen im Falle des Abweichens von einer konjunkturellen Normallage. Ökonomisch macht es hier durchaus einen Unterschied für welche Zwecke die Krediteinnahmen (mittelbar) genutzt werden. So erweist sich ein Einsatz für konsumtive Zwecke regelmäßig als sehr viel problematischer als der Einsatz für nachhaltige Investitionen. Hier sollte insoweit festgelegt werden, dass die Einnahmen jedenfalls vorrangig für solche Investitionen genutzt werden sollten bzw. in ihrer Höhe an die im Haushalt vorgesehenen Investitionen gekoppelt werden (in Anlehnung an die sog. Goldene Regel des Art. 115 GG a.f.). Gleiches gilt im Übrigen für die Verwendung der Mittel aus dem Sondervermögen. Auch hier sollte zumindest eine vorrangige Verwendung für bzw. Orientierung an Investitionen in der LHO vorgesehen werden (etwa als Soll-Vorschrift). 2. Halten Sie den vorliegenden Gesetzentwurf für geeignet, um den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Schuldenbremse gerecht zu werden? Ja. Allerdings erweisen sich einige der Bestimmungen gleichwohl als verfehlt, s.o. unter Halten Sie den vorliegenden Gesetzentwurf für die geeignetste Variante zur Ausgestaltung einer Schuldenbremse für Mecklenburg-Vorpommern oder sehen sie Alternativen? Wenn ja, welche? Nein. Die Alternativen sind bereits unter 1 dargelegt worden. Ziel muss es sein, die restriktiven Verschuldungsmöglichkeiten der Schuldenbremse nicht noch weiter zu begrenzen Aus verfassungsrechtlicher Sicher keine sinnvolle Antwort möglich. 7. Inwieweit erachten Sie eine Konkretisierung der Termini Naturkatastrophen und außergewöhnliche Notsituationen in Artikel 1 18 Absatz 6 des Gesetzentwurfs für sinnvoll? Überhaupt nicht, da diese Begriffsbestimmung wie (unter 1. Dargelegt) allenfalls zusätzliche Beschränkungen der Kreditaufnahme für die Länder zu begründen vermag. Die Begriffe sind bundesrechtlich vorgegeben und daher auch bundesrechtlich näher auszugestalten. Die Konkretisierung sollte daher gänzlich gestrichen oder durch einen Verweis auf das Bundesrecht

7 5 ersetzt werden. Die 50-Millionen-Grenze sollte entweder gestrichen oder als Regelgrenze aufrechterhalten werden, die im Einzelfall auch unterschritten werden darf. 8. Wird der in 18 Absatz 6 Satz 3 LHO festgelegte Grenzwert von 50 Millionen Euro, durch dessen Überschreitung sich bei Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen erst eine Beeinträchtigung der Finanzlage des Landes einstellt, als angemessen erachtet? Nein. Wie oben unter 1. dargelegt sollte diese Einschränkung gänzlich gestrichen werden, um im Falle von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen eine generelle Kreditaufnahmeoption zu haben, wie dies auch in der Schuldenbremse vorgesehen ist. Die durch diese Regelung vorgesehene zusätzliche Beschränkung der Kreditaufnahme erweist sich insoweit als verfehlt und könnte das Land vor erhebliche finanzielle Probleme stellen. 9. Wie bewerten Sie die Ausnahmeregelungen für die am 31. Dezember 2010 bestehenden Kreditermächtigungen bereits eingerichteter Sondervermögen (Artikel 1 18 Absatz 9). Gegen diese Ausnahmeregelungen bestehen aus meiner Perspektive keine Bedenken, vgl. Art. 143d Abs. 1 GG. 10. Inwieweit sehen Sie die Gefahr, dass Kassenverstärkungskredite nach 18 Abs. 10 LHO missbräuchlich in Anspruch genommen werden, um einen Eingriff in das Sondervermögen zu vermeiden bzw. die Aufnahme von Krediten zu verhindern? Diese Gefahr sehe ich nicht. 11. Wie bewerten Sie die Einrichtung eines Sondervermögens Konjunkturausgleichsrücklage des Landes Mecklenburg-Vorpommern? Angesichts der geringen Einnahmenspielräume des Landes erscheint mir die Errichtung dieses Sondervermögens als sinnvoll. Es sollte aber wirklich nur dort zwingend zum Einsatz kommen, wo eine Kreditaufnahme aufgrund der Schuldenbremse ausdrücklich ausgeschlossen ist. In der gegenwärtigen Ausgestaltung ist dies nicht der Fall (s.o.).

8 6 12. Erachten Sie den Regelbestand des einzurichtenden Sondervermögens von 500 Millionen Euro gemäß 3 Absatz 1 des Gesetzentwurfs zum Gesetz über die Errichtung eines Sondervermögens Konjunkturausgleichsrücklage des Landes Mecklenburg-Vorpommern als ausreichend? Ausreichend in jedem Fall. Es stellt sich eher die Frage, ob das Sondervermögen hier nicht deutlich zu hoch angesetzt worden ist. 13. Wird der Mindestbestand des einzurichtenden Sondervermögens von 200 Millionen Euro gemäß 4 Absatz 2 des Gesetzentwurfs zum Gesetz über die Errichtung eines Sondervermögens Konjunkturausgleichsrücklage des Landes Mecklenburg-Vorpommern als ausreichend erachtet? Ja. Auch hier stellt sich eher die Frage, ob das Volumen des Sondervermögens nicht insgesamt etwas zu hoch angesetzt worden ist. 14. Geht aus dem vorliegenden Gesetzentwurf aus Ihrer Sicht ausreichend hervor, dass zur Abfederung einer konjunkturellen Nichtnormallage zunächst das Sondervermögen verwendet werden soll, bevor es zu einer Kreditaufnahme kommen soll? Ja, das ergibt sich zwingend aus 18 Abs. 3 S. 3 LHO. Allerdings erweist sich diese Regelung aus den unter 1. genannten Gründen als verfehlt, da sie eine zusätzliche Beschränkung der Kreditaufnahmemöglichkeiten bewirkt. Sie sollte daher ersatzlos gestrichen werden. 15. Sollte aus Ihrer Sicht ein verzinstes Sondervermögen angelegt werden? Keine Präferenz. 16. Ergeben sich aus Ihrer Einschätzung Auswirkungen auf die Kommunen des Landes? Durch die Errichtung des Sondervermögens wohl nicht, sehr wohl aber durch die Verwendung der darin vorgesehenen Mittel. (Priv.-Doz. Dr. Alexander Thiele)