BMZ DISKURS 008. Entwickelt Öl? Möglichkeiten der entwicklungsorientierten Nutzung der Öleinnahmen in Subsahara Afrika

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1 BMZ DISKURS 008 Entwickelt Öl? Möglichkeiten der entwicklungsorientierten Nutzung der Öleinnahmen in Subsahara Afrika

2 2 ENTWICKELT ÖL? Inhaltsverzeichnis Entwickelt Öl? 3 Ent wicklungskapital aus eigener Kraft 3 1. Zur Ausgangslage 3 2. Der regionale Kontext Anhaltender Anstieg der Energiepreise Ölboom im Golf von Guinea Länderbeispiele Strategische Vorteile der Region Die deutsche Betroffenheit 7 3. Implikationen des Ressourcenreichtums Der Ressourcenfluch (The resource curse) Das Paradox des Überflusses (The paradox of plenty) 8 4. Möglichkeiten der EZ zur Einbindung von Renteneinkommen Die Nutzung der Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) Publish What You Pay (PWYP) Publish What You Earn (PWYE) Pilotmaßnahme Chad/Cameroon Petroleum Development and Pipeline Project Einrichtung von Ölfonds Entwicklungshilfeleistungen als Steuerungsinstrument Schlussfolgerungen und Empfehlungen Verbesserung des nachhaltigen Managements von Erdölgewinnen Förderung von Good Governance Verbesserung internationaler Standards und Richtlinien Intensivierung der Zusammenarbeit mit Regionalorganisationen Stärkung der Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft Aufbau von Ölfonds 19 Quellenverzeichnis 20

3 ENTWICKELT ÖL? 3 Entwickelt Öl? Möglichkeiten der entwicklungsorientierten Nutzung der Öleinnahmen in Subsahara Afrika Ent wicklungskapital aus eigener Kraft Die Erreichung der Millenniums-Entwicklungsziele (MDG), insbesondere die Beseitigung der strukturellen Ursachen der Armut, erfordert die Mobilisierung aller zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel. Die Erhöhung der eigenen Entwicklungshilfeleistungen auf 0,7% bis zum Jahre 2015 sowie der Beitrag zur internationalen Entschuldungsinitiative im Umfang von 40 Mrd. Dollar (für Subsahara- Afrika) gehören ebenso zu diesem Maßnahmenpaket wie auch die Forderung an die zu unterstützenden Länder selbst, wo möglich eigenes Entwicklungskapital aus eigener Kraft zu mobilisieren. 1. Zur Ausgangslage Der rasante Aufschwung in den Erdöl exportierenden Ländern des Golfs von Guinea lässt vermuten, dass diese Länder durchaus die Möglichkeit hätten, große Teile ihres eigenen Entwicklungs - budgets selbst zu finanzieren. Nach Berechnungen des Overseas Development Institute (vgl. odi opinions, September 2005) erzielen die wesentlichen Öl län der dieser Region (vgl. Tabelle 1) nach Ab - zug ihrer eigenen MDG-induzierten Investitio nen und unter Berücksichtigung aller notwendi gen öffent lichen Ausgaben einen kumulierten Gesamtüber schuss von 22 Mrd. Dollar im Jahre 2006 und einen Überschuss von 35 Mrd. in Dieser Betrag ent spräche in etwa 50 % der kalkulierten Finanzierungslücke im Kontext des MDG-Finanzbedarfs. Angesichts der eigenen Mittelknappheit in den klassischen Geberländern und einem zumindest partiellen Mittelüberschuss in den resourcerich poor countries müssen aus Gründen der ökonomi schen Ratio wie der politischen Vernunft Wege gefunden werden, die bisher ausschließlich kleinen elitären Machtzirkeln zur Verfügung stehenden Renteneinkünfte aus dem Vertrieb ihrer nationalen Erdölvorkommen in den Dienst einer gesamtgesellschaftlichen nachhaltigen Entwicklung zu stellen. Letztendlich sollte es das übergreifende politische Ziel werden, lokale Ressourcen und vorhandenes afrikanisches Kapital zu einer primären Quelle von Entwicklung zu machen. Die Herausforderung, die wachsenden Eigen finanzierungskräfte der Länder Subsahara-Afrikas stärker zu nutzen, verlangt zum einen die Förderung der notwendigen technischen Expertise im verantwortlichen Umgang eines in kürzester Zeit rapide ansteigenden Cash-flows und bedeutet zum anderen, der sich radikal verändernden Finanzlage des Staates eine gleichgewichtig mitwachsende gesamtpolitische Verantwortung entgegen zu stellen. Dies verlangt die Schaffung bzw. Förderung von institutionellen Mechanismen, die die Befugnisse über die Kontrolle und Verwen dung der Ressourcen an den Zwang zu demokratischer Rechenschaftslegung und die Verwirklichung demokratisch legitimierter Ziele binden. Letztlich entscheidend für Erfolg oder Misserfolg, für Fluch oder Segen Erdöl-induzierter Entwicklungsfortschritte ist die umfassende Respektierung der Good-Governance-Prinzipien durch Staat und Gesellschaft.

4 4 ENTWICKELT ÖL? 2. Der regionale Kontext 2.1 Anhaltender Anstieg der Energiepreise Im Zeitraum zwischen Dezember 2001 und September 2005 sind die Preise für ein Barrel Rohöl von 18 US$ auf über 65 US$ gestiegen. Ein weiterer Anstieg der Energiepreise ist insbesondere in Folge des weiter wachsenden Energiebedarfs vor allem der asiatischen Märkte (Indien, China, Indonesien, Malaysia, etc) auch für die nächsten Jahre zu erwarten. Allein 2005 haben die acht wichtigsten Ölstaaten Subsahara-Afrikas ca. 35 Mrd. Dollar ein genommen. Für Angola z.b. bedeutet ein Preis an stieg von 10,- $/Barrel eine Erhöhung seines BIP um 30 % (vgl. WB, The impact of higher oil prices on low income countries and on the poor, März 2005). Die bisherige Faustregel, dass 20 % der Menschheit in Europa, Nordamerika und Japan mehr als 80 % der geförderten Rohstoffe verbrauchen, gilt heute nicht mehr: Hier hat sich ein Strukturwandel vollzogen: Mit China und Indien etc. ist heute über die Hälfte der Weltbevölkerung an der Nach - frage nach Rohstoffen beteiligt. Hieraus ergeben sich auf Dauer nicht nur erhebliche strukturelle Verwerfungen für die Volkswirtschaften Öl impor - tierender Länder, sondern ebenso für die Öl-Export- Länder. 2.2 Ölboom im Golf von Guinea Da Westafrika als die am schnellsten wachsende Ölförderregion weltweit gilt, fand der 1933 in London gegründete World Petroleum Congress erstmals in seiner Geschichte in Afrika statt, vom 25. bis 29. September in Johannesburg. Insgesamt werden in den kommenden 10 Jahren voraussichtlich rund 50 Milliarden Dollar an Inves ti tio - nen in die afrikanischen Ölfelder fließen die größte Investition in der Geschichte des Kontinents. Die Produktion ist am Golf von Guinea in den letzten 10 Jahren um 36 % gestiegen im Vergleich zu einer durchschnittlichen Steigerung von 16% auf anderen Kontinenten. Insgesamt werden in der Region 4 % des weltweiten Öls gefördert. Es wird erwartet, dass dieser Anteil bis 2007 auf 5,9 % ansteigt. Die gesamten Vorkommen werden auf 7, % der Weltreserven geschätzt (vgl. CSIS, Promoting Transparency in the african oilsector, 2004). Die Bedeutung der Region wird noch weiter steigen, wenn die ebenfalls umfangreichen Gasvorkommen nicht mehr wie in der Vergangenheit als Sekundärprodukt behandelt und zumeist abgefackelt werden, sondern ebenfalls gezielt einer kommerziellen Nutung zugeführt werden. Untrügliches Indiz für den auch für die kommenden Jahre zu erwartenden Ölboom ist die steigen de Zahl der in der Region tätigen Firmen. Wurde der Sektor in der Vergangenheit von den drei großen Firmen Shell, Total (Fina-Elf) und Chevron kontrolliert, die 1999 noch für ca. 75 % der Produktion verantwortlich waren, sind in jüngster Zeit insbesondere eine Reihe asiatischer Firmen wie die malaysische Petronas, die indische ONGC Videsh oder die Chinese National Oil Company zusätzlich in den Markt gedrängt. Mit dem Eindringen dieser neuen Partner in traditionelle Entwicklungsländer geht eine zunehmende Emanzipation der jeweiligen Regierungen von ihren bisherigen Geberbeziehungen einher. Insbesondere die vorwiegend an Eigeninteressen ausgerichtete Investitionspolitik Chinas schafft in diesem Zusammenhang völlig neue Kräfteverhältnisse. So kommt Denis Tull in seiner Studie Die Afrikapolitik der Volksrepublik China u.a. zu dem Ergebnis, dass Peking für Afrika zu einem alternativen Handelspartner zu den westlichen Staaten geworden (ist); politisch bedeutsam ist Chinas vehemente Verteidigung des Prinzips

5 ENTWICKELT ÖL? 5 der staatlichen Souveränität, die dazu beiträgt, die Handlungsspielräume autoritärer Regierungen zu erweitern. Dies sei von zentraler Be - deutung für die weitere Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern, da die Prämissen der chinesischen Außenpolitik im Widerspruch (stehen) zu den gemeinsamen Bemühun gen afrikanischer und deutscher Akteure zur Förderung von Demokratie, Konfliktprävention und Transparenz und diese zu unterlaufen (drohen). Barrel. In der Folge flossen umfangreiche ausländische und vor allem amerikanische Investitionen in das Land. Es wurde sogar eine direkte Flugverbindung zwischen der Hauptstadt Malabo und Houston eingerichtet. Der Ölboom hat zu immensen Steigerungen in der Wirtschaftsleistung des Kleinstaates geführt. Allein im Jahre 1997 stieg das BIP um 93 Prozent und von 1998 bis 2002 immerhin jährlich um durchschnittlich 30 Prozent. Die Staatseinnahmen wuchsen zwischen 1994 und 2000 um mehr als %. 2.3 Länderbeispiele Der größte Ölproduzent in Subsahara-Afrika ist Nigeria, mit einer geschätzten Produktion von 2,7 Millionen Barrel am Tag. Damit ist das Land sechstgrößter Produzent der Welt. Bis 2010 soll die Produktion auf bis zu 4 Millionen Barrel am Tag steigen. Trotz des Ölreichtums muss Nigeria etwa 70 % seiner Erdölprodukte importieren. Die Bedeutung Nigerias als Ölproduzent relativiert sich weiter bei Betrachtung der Pro-Kopf-Zahlen. Mit einer Bevölkerung von 124 Mio. Einwohnern liegt das Land auf einer insgesamt 56 Länder umfassenden Liste (vgl. Myers, 2005) lediglich auf Rang 37 und damit weit hinter Äquatorialguinea (Platz 6), Gabun (Platz 13), Rep. Kongo (Platz 20) oder Angola (Platz 21). Die Ölproduktion der Republik Kongo hat sich in den letzten Jahrzehnten mehr als vervierfacht, von Barrel/Tag in 1980 auf durchschnittlich in Das Öl wird überwiegend Offshore gefördert. Damit ist das Land in besonderer Weise abhängig von ausländischem Personal wie von ausländischer Technologie. Elf-Kongo, Total S.A. (France) ist der bedeutendste Produzent und Investor in Kongo. Er fördert mehr als zwei Drittel der gesamten kongolesischen Produktion. Da der Regierung insbesondere seitens der Zivilgesellschaft immer wieder vorgeworfen wird, seine Einnahmen in eklatanter Weise zu missbrauchen, steht das Land insbesondere unter dem Druck des IWF, die Transparenz zu verbessern und das Finanzmanagement zu stärken. Der zweite große Erdölproduzent in Subsahara- Afrika ist Angola, mit einer täglichen Produktion von 1,09 Millionen Barrel. Bis 2008 soll die Produktion auf 2,5 Millionen Barrel steigen. Wie in Nigeria macht auch in Angola Erdöl einen Großteil der Exporte aus. Nach Angaben der Nationalbank von Angola exportierte das Land im Jahre 2001 Erdöl und Erdölderivate im Wert von 5,8 Milliarden US-Dollar, was einem Gesamtanteil an den Exporten von fast 90 % entsprach. Gabun ist SSA s fünft größter Rohölproduzent und verfügt über nachgewiesene Reserven von 2,5 Mio Barrel. Verglichen mit dem Förderhöhepunkt von Barrel/Tag in 1997 ist jedoch die Produktion in 2005 um etwa 37% zurückgegangen. Die sich hier abzeichnende Nach-ÖL- Phase stellt eine der größten Herausforderungen für die nationale Wirtschaft dar, da es das Land versäumt hat, rechtzeitig entsprechend diversifizierte Wirtschaftsstrukturen aufzubauen. Seit kurzem gehört auch Äquatorialguinea zum Kreis der Erdöl exportierenden Länder. Anfang der neunziger Jahre wurden hier große Erdölreserven entdeckt. Zwischen 1996 und 2002 stieg die Produktion von täglich auf Soa Tomé & Principés Ölsektor wie auch sein gesamtes Regierungssystem sind sehr stark bestimmt durch nigerianische Einflüsse. Noch ist nicht abschließend bekannt, über welche Mengen an Ölvorkommen das Land verfügt, Schätzun-

6 6 ENTWICKELT ÖL? Tabelle 1 : Schlüsseldaten zur Erdölproduktion in ausgewählten afrikanischen Staaten Staat Einwohner BSP pro Beginn Barrel Öl Ölproduktion %-Anteil der in Mio. Kopf ($) der Öl pro - pro Kopf in Tsd. Barrel/Tag Ölproduktion am (2003) (2003) duktion pro Jahr in 2003 Export BIP Budget (2001) Nigeria 124, , Angola 13, , Äquatorialguinea 0, , ? Kongo (Brazzaville) 3, , Gabun 1, , Kamerun 16, , ? 43 Kongo (Kinshasa) 53, ?? Côte d Ivoire 16, , ? 13 Tschad 8, ? 0 São Tomé und Príncipe 0, ? 0 Sudan 33, , Quelle: 1. KfW Bankengruppe, Ölboom am Golf von Guinea, 2004, 2. Economist Intelligence Unit, Country Profiles, 3. World Development Indicators 2005 gen variieren z.zt. zwischen 4 und 10 Mrd. Barrel. Wieviel es letztlich auch sein mag, wird das Land wohl noch auf längere Zeit das Ziel von Abenteurern jedweder Couleur bleiben und die Verwaltung des nationalen Reichtums eine dauerhafte Herausforderung an die internationale Gemeinschaft. Im Sudan begann im Jahre 1992 der Erdölexport. Augenblicklich werden ca Barrel/Tag gefördert, wobei der größte Anteil aus den Muglad Basin Fields im Süd-Sudan stammt. Eine zukünftig höhere Produktion wird weitestgehend von den Explorationsmöglichkeiten abhängen und damit von dem Friedensprozeß und der Sicherheit vor Ort. Ohne weitere Erdölfunde wird die Produktion nach 2007 stark zurückgehen. 2.4 Strategische Vorteile der Region Eine zusätzliche Bedeutung kommt diesen Rohölvorkommen in Folge ihrer besonderen strategischen Vorteile zu: 1. Die größten Erdölreserven befinden sich offshore (24 Mrd. Barrel), d.h. außerhalb des unmittelbaren Zugriffs diverser Konfliktparteien 2. Das meiste Öl lagert an der westafrikanischen Atlantikküste, d.h. direkt gegenüber der amerikanischen Ostküste 3. Afrikanisches Erdöl erfüllt durch seinen niedrigen Schwefelgehalt das Rein heits gebot

7 ENTWICKELT ÖL? 7 4. Kein afrikanisches Land mit Ausnahme Nigerias ist Mitglied der OPEC 2.5 Die deutsche Betroffenheit Abgesehen von den weiter unter dargestellten entwicklungspolitischen Implikationen scheinen die unmittelbaren wirtschaftlichen und politischen Interessen Deutschlands in West- und Zentralafrika im Vergleich zu anderen Industrieländern zunächst eher gering. Der gesamte deutsche Außenhandel mit Afrika beträgt marginale 2 %. Davon entfallen wiederum knappe 20 % auf die Region West- und Zentralafrika. Einen ähnlich geringen unmittelbaren Stellenwert hat das afrikanische Erdöl. Über 60 % der deutschen Ölimporte werden durch Russland, Norwegen und Großbritannien abgedeckt. Nigeria folgt erst an achter Stelle mit 2,7%. Dennoch haben in Folge der global vernetzten Energiemärkte und der hohen Preissensibilität die Produktionsbedingungen in SSA wie z.b. im Nigerdelta natürlich auch einen direkten Einfluß auf die von Deutschland zu zahlenden Rohölpreise und damit auf die deutsche Wirtschaft. Neben diesem eher energiepolitischen Aspekt wird aber auch in sicherheitspolitischer Hinsicht die wirtschaftliche und politische Lage dieser Öl - förderländer selbst und ihr Verhältnis zu den in der Nachbarschaft der Region liegenden Nicht- Ölförderländer von immer größerer Bedeutung. Die auch auf Europa ausstrahlenden enormen Konsequenzen hieraus werden gerade in jüngster Zeit wieder in dem enormen Migrationsdruck in den südlichen Mittelmeeranrainerländern deutlich. 3. Implikationen des Ressourcenreichtums 3.1 Der Ressourcenfluch (The resource curse) Dieser Boom hat zahlreiche Implikationen. Betroffen sind sowohl regionale wie externe Akteure, Bereiche nationaler wie internationaler Politik, sozioökonomische Entwicklung, Umwelt, Frieden, Menschenrechte und Demokratie. Die afrikanische Ölproduktion hat unverändert den Charakter einer Exklavenwirtschaft kolonialen Stils: mehr auf die Bedürfnisse des Weltmarktes ausgerichtet als auf die Notwendigkeiten einer nachhaltigen Entwicklung. Konsequenterweise haben sich für die Bevölkerungen der betroffenen Länder bis jetzt noch kaum Verbesserungen ergeben, weder in wirtschaftlicher und sozialer noch in politischer Hinsicht. In fünf der neun erfassten Erdölproduzenten (s. Tabelle 2) liegt die durchschnittliche Lebenserwartung unter 50 Jahren, alle neun Länder liegen deutlich im letzten Drittel des Human Development Index der UN. Der Besitz von natürlichen Ressourcen Öl und anderen Bodenschätzen ist ein potentieller Segen für ein Land. In der Realität allerdings er weist er sich zumeist als ein Fluch. Die reichlich sprudelnden Einnahmen machen den Aufbau eines funktionierenden Steuersystems obsolet mit der Konsequenz, dass das Interesse von Öffentlichkeit und Zivilgesellschaft an der Verwendung dieser nicht selbst geleisteten Einnahmen gering ist. Entsprechende Kontrollmechanismen bleiben unterentwickelt bzw. der Staat ist in der Lage, diese zu korrumpieren. Auf der Ausgabenseite wird die Möglichkeit nicht genutzt, die Wirtschaft zu diversifizieren, die Infrastruktur auszubauen oder die Bildungssysteme zu

8 8 ENTWICKELT ÖL? erweitern. Es gibt so gut wie keinen Know-how- Transfer zugunsten lokaler Unternehmen und auch nur sehr geringe Beschäftigungswirkungen für den heimischen Arbeitsmarkt. Problematisch sind auch die geringen Verflechtungen zwischen dem Ölsektor und der übrigen Wirtschaft. In den Ländern des Golfs von Guinea lassen sich zudem die Folgen der so genannten Dutch disease beobachten: Der starke und schnell wachsende Ölexport verursacht eine Überbewertung der Landeswährung, gleichzeitig steigen die Importe stark an. Die Produktion und die Exportfähigkeit anderer Wirtschaftszweige werden dadurch stark vermindert. Gleichzeitig lassen die boomenden Erdöleinnahmen bei den herrschenden Regierungs- bzw. Machteliten eine für das Land äußerst entwicklungsfeindliche Rentenmentalität entstehen. Die Einnahmen, die die Regierungselite aus Besitz und/oder Kontrolle der Erdölvorkommen erzielt, ohne dass ihr Kosten für deren Bereitstellung entstehen, unterstützt Korruption und Klientelismus und stärkt autoritäre Regime. Ziel ist es nicht mehr, die Öleinnahmen produktiv weiter zu verwenden, sondern sie möglichst günstig umzuverteilen und eine Stabilisierung ihrer eigenen Machtverhältnisse sicherzustellen. Öleinnahmen in Afrika korrodieren staatliche Institutionen und gefährden die Demokratie. Der Freedom- House-Indikator für bürgerliche und politische Freiheiten ist in allen erfassten Ländern entsprechend schlecht (vgl. Tabelle 2). Die Liste negativer Effekte konzentriert sich im Wesentlichen auf folgende Punkte: Trickle-down-Effekt findet nicht statt (fehlender Downstream-Sektor) Vernachlässigung der Landwirtschaft und Verarmung der lokalen/ländlichen Bevölkerung Niedrige Steuerquoten, hohe Konsumausgaben (meist für Importgüter) Vertreibung / Enteignung indigener Völker Konflikte zu Landnutzungsrechten Hoher Wirkungszusammenhang zwischen Rohstoffreichtum und gewaltsamen Konflikten (Gegenstand von NEPAD- und G8- Aktionsplan) Verstärkung von Inflationstendenzen Überbewertung der Währung Zunahme der Außenverschuldung Hohe Korruptionsanfälligkeit Umweltschäden Sinkende Reformbereitschaft der Regierungen Förderung separatistischer Bewegungen (Nigeria: Biafra, Angola: Cabinda) 3.2 Das Paradox des Überflusses (The paradox of plenty) In Nigeria, das seit 1960 geschätzte 600 Mrd. US$ an Erdöleinnahmen zu verzeichnen hatte, leben 70 % der Bevölkerung von weniger als einem Dollar am Tag. Wie Global Witness (2004, S. 4) feststellt, sind in Angola zwischen 1997 und 2002 mehr als vier Milliarden US$ an staatlichen Erdöleinnahmen spurlos verschwunden. Dies trotz eines seit Mitte der 90er Jahre laufenden Überwachungsprogramms des IWF. Der Fehlbetrag macht über 9 % des angolanischen Nationaleinkommens aus und entspricht etwa der Höhe aller Sozial-, Gesundheits- und Bildungsausgaben, die Regierung und Nichtregierungsorganisationen im selben Zeitraum aufwandten.

9 ENTWICKELT ÖL? 9 Der gleichen Quelle zur Folge wird Kongo-Brazzaville von der französischen Firma Total wie eine Kolonie gehalten, die Regierung ist gekauft, aus der Erdölförderung stammende Zahlungsströme werden nicht veröffentlicht, Gewinne werden nicht an den Staatshaushalt abgeführt. Als einer der frühesten Ölproduzenten der Region erreichte Gabun im Jahre 1996 den Höhepunkt seiner Produktion mit Barrel pro Tag. Gleichzeitig hatte es damals den höchsten Champagnerverbrauch pro Kopf weltweit. Heute liegt die Ölproduktion bei Barrel und wird weiter auf ca Barrel im Jahre 2012 fallen. Mit diesem Produktionsrückgang geht ein dramatischer Fall des BSP einher, da es das Land nicht verstanden hat, seine Produktionsstruktur zu diversifizieren und vom Öl unabhängig zu machen. Im Gegenteil, die landwirtschaftliche Produktion ist im Laufe der Jahre fast völlig aufgegeben worden, nur noch ein Prozent der Fläche wird kultiviert und hängt in Folge fast vollständig vom Import ab. Yates (2005, S. 187) bemerkt hierzu: But now the champagne days are over, and they must learn how to earn money, not just spend it. Angesichts dieses eher düsteren Erfahrungshintergrundes ist die Frage weit verbreitet, inwieweit Reichtum an Ölressourcen grundsätzlich als Instrument zur Verringerung der Armut geeignet ist bzw. ob er im Gegenteil nicht noch zu einer weiteren Verschlechterung der Lage beiträgt (Dutch disease, Paradox of plenty, Rentenstaat). Hier steht vor allem die Weltbank einschließlich IFC und MIGA im Mittelpunkt der Diskussion, die allein seit Beginn der 90er Jahre ca. 2,75 Mrd. Dollar in Form von Krediten und Garantien für solche Art von Projekten in Afrika zur Verfügung gestellt hat, ohne dass daraus klare Entwicklungsfortschritte in den jeweiligen Länden zu verzeichnen wären. Ein von Oxfam und weiteren Nichtregierungsorganisationen 2003 herausgegebener Bericht Poverty Reduction or Poverty Exacerbation? kommt u.a. zu folgendem Schluss: the Bank has produced little concrete evidence to demonstrate that its support for extractive sectors has actually reduced poverty and achieved positive development outcomes in these countries. Gegen diesen empirischen Befund sprechen jedoch die positiven Beispiele Norwegens oder Großbritanniens wie auch einiger Golfstaaten, die zeigen, dass Öl-Ressourcenreichtum nicht immer und überall ein naturgegebenes Übel sind, sondern im Gegenteil dieses Negativ-Phänomen endogener Natur ist bzw. als Folge eigennützigen Handelns einer kleinen, nur unzureichenden Kontrollmechanismen unterliegenden Elite durchaus veränderbar ist. Als weiteres Beispiel eines funktionierenden Ressourcenkontrollmechanismus wird häufig aus dem Diamantensektor der 2002 geschaffene Kimberley-Prozess angeführt, durch dessen Zertifizierungsverfahren es gelungen ist, den Markt für sog. Blutdiamanten weitgehend auszutrocknen. Hierzu vermerkt jedoch W.-C. Paes (2005) in seiner Untersuchung Conflict Diamonds to Clean Diamonds the Development of the Kimberley Process Certification Scheme kritisch, dass die Marktbedingungen für Diamanten mit denen für Rohöl in keiner Weise zu vergleichen seien, da Diamanten nicht die strategische Bedeutung von Öl hätten, sie mehrheitlich von Einzelpersonen gekauft würden, die einen Käuferstreik organisieren könnten, sie zu 70 % von einer einzigen Firma (De Beers) vermarktet würden und die unmittelbaren Nutznießer der Produktion in den besonders problematischen Ländern (Liberia, Sierra Leone, DR Kongo) Milizen und bewaffnete Banden seien und nicht Regierungen.

10 10 ENTWICKELT ÖL? Tabelle 2: Sozioökonomisches und politisches Profil der Ölproduzenten Land Durchschn. Durchschn. Lebens- Human Korruptions- Freedom House Wachstum Wachstum erwartung Develop- Index Index * des BIP p.a. der Bevöl- bei Geburt ment kerung in % (2000) Index 2005 (von 145) in % (von 177) PR CL Status Nigeria 2,7 2,7 51,5 J PF Angola 3,2 2,8 40,1 J NF Äquatorialguinea 16,3? 49,1 J. 121.? 7 6 NF Gabun 2,3 2,6 56,6 J PF Kamerun 2,7 2,5 46,2 J NF Kongo Brazzaville 1,8 3,2 48,2 J PF Sudan 5,7 2,3 55,6 J NF São Tomé und Príncipe?? 69,9 J. 126.? 2 2 F Tschad 3,1 3,0 44,7 J NF Quellen: World Development Indicators 05, 3. Global Corruption Report 05, 4. Freedom House * PR stands for Political Rights, CL stands for Civil Liberties, and Status is the Freedom Status. F, PF, and NF, respectively, stand for Free, Partly Free, and Not Free. Political Rights and Civil Liberties are measured on a one-to-seven scale, with one representing the highest degree of Freedom and seven the lowest.

11 ENTWICKELT ÖL? Möglichkeiten der EZ zur Einbindung von Renteneinkommen Angesichts der oben aufgezeigten knappen Finanzmittel auf Geberseite, der MDG-Finanzierungslücke, des Einnahmebooms bei den Erdöl fördernden Ländern und des entwicklungshemmenden Charakters von Renteneinnahmen steht die Entwicklungspolitik vor der Herausforderung, Schäden von den betroffenen Volkswirtschaften fern zu halten sowie einen entwicklungszuträglichen Umgang mit den gestiegenen Renteneinkommen zu entwickeln. Die aktuelle Debatte offenbart hier für zwei Ansatzpunkte: 1. die Verbesserung der Transparenz der Einnahmen sowie 2. eine Veränderung der Ausgabenstruktur. Die entsprechenden Handlungsebenen liegen dabei nicht nur im nationalen bzw. bilateralen Bereich, sondern angesichts des globalen Handlungsfeldes der involvierten Parteien insbesondere auch im internationalen und multilateralen Umfeld. 4.1 Die Nutzung der Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) EITI geht auf eine Initiative des britischen Premier - ministers Tony Blair zurück, der die Idee für die Initiative auf der Nachhaltigkeitskonferenz 2002 in Johannesburg vorstellte. Unterstützung fand EITI u.a. auf dem G8-Gipfel in Evian 2003, auf dem eine Resolution zur Bekämpfung von Korruption und Verbesserung der Transparenz verabschiedet wurde. Wesentliches Merkmal der EITI ist die Tatsache, dass die Mitgliedschaft freiwillig ist. Dies unterscheidet die Regierungsinitiative EITI von der Kam - pagne der NGO (Publish What You Pay). Das Prin - zip der freiwilligen Mitwirkung bedeutet jedoch, dass ausgerechnet dort, wo die Anwendung der Prinzipien am notwendigsten wäre, diese nicht umgesetzt werden. Die Situation in Angola und Kongo-Brazzaville belegt dies deutlich. Zurzeit haben bereits mehr als 20 Ressourcen exportierende Länder ihre Mitarbeit im Rahmen von EITI zugesagt, darunter 12 afrikanische Länder. Aus der letzten Gruppe haben insbesondere Guinea, Ghana und Nigeria bereits mit der Um - setzung konkreter Maßnahmen begonnen. In der Mehrheit der Länder konnten jedoch über den deklamatorischen Akt hinaus bislang nur sehr geringe Fortschritte verzeichnet werden. Sowohl WB wie auch IWF haben öffentlich die Bedeutung des EITI-Prozesses anerkannt und dessen Anwendung zum Gegenstand ihrer eigenen internen Handlungsanleitungen gemacht. So hat der IWF im Jahre 2005 einen Resource Revenue Transparency Guide vorgelegt, während z.b. ein WB-interner Evaluierungsbericht Extractive Industries and Sustainable Development (2003) die Bank auffordert, to pursue country- and industry-wide disclosure of government revenues from extractive industries (EI) and related contractual arrangements. (...) The Bank should work toward and support disclosure of EI revenues and their use in resource-rich countries. Im Gefolge dieser Evaluierung hat WB u.a. eine sog. Extractive Industries Advisory Group (EI-AG) eingerichtet. D ist hier vertreten. Desweiteren hat WB erklärt, künftig nur noch solche Vorhaben im extraktiven Bereich unterstützen zu wollen, die die Tranzparenz-Vorgaben von EITI respektieren. Darüber hinaus sollte wo immer auch dies möglich ist die Respektierung der EITI-Prinzipien durch die jeweiligen Regierungen zu einem intergralen Bestandteil von PRSP-Prozessen gemacht werden.

12 12 ENTWICKELT ÖL? In dem Bericht Investing in Development sieht J. Sachs darüber hinaus in EITI einen Beitrag zur Konfliktprävention in rohstoffabhängigen Ländern. Trotz dieser grundsätzlichen Unterstützung aller transparenzorientierten Maßnahmen fehlt aber auch den Aktionen von WB und IWF noch der umfassende und systematische Ansatz, der notwendig ist, um in allen betroffenen Ländern im gleichen Umfang die gleiche Qualität an Informationen zu produzieren. Hierzu bedürfte es als weiterer unterstützender Maßnahme eines International Financial Reporting Standard (IFRS), wie er von Global Witness gefordert wird. Eine entsprechende Resolution der VN könnte die Legitimität des Prozesses weiter erhöhen. Ohne diese Legitimität und ohne die notwendige Allgemeinverbindlichkeit steht zu befürchten, dass die freiwillige Offenlegung relevanter Informationen creates the risk of producing an unlevel playing field in data supply, which could be manipulated for the advantage, and possible disadvantage, of those choosing to make such voluntary disclosure (Global Witness, 2005, S.6). Zur Finanzierung von entsprechenden Maßnahmen wurde unter Weltbankverwaltung ein sog. Multi-donor EITI Trust Fund eingerichtet, in den UK 1 Mio. GB und Norwegen GB einge zahlt haben. Deutschland hat sich an diesem Fond mit einem Finanzierungsbeitrag in Höhe von ,- beteiligt. 4.2 Publish What You Pay (PWYP) alle Informationen über Steuern, Erträge, Gebühren und andere mit Regierungen und /oder öffentlichen Institutionen unternommene Zahlungsbewegungen hinsichtlich aller Produkte in jedem Land, in dem sie operieren, offen zu legen. 4.3 Publish What You Earn (PWYE) Die Fähigkeit, zu mehr Transparenz im Erdölsektor zu gelangen, ist nicht nur ein politisches Thema sondern auch eine technische Frage. Äußerst kom plexe Vertragsstrukturen sei es in konzessionärer Form, sei es in kontraktueller zwischen Regierung, nationalen Energie-Agenturen, staatlichen Fördergesellschaften etc. auf der einen Seite und den internationalen Förderkonsortien auf der anderen Seite machen es häufig höchst aufwändig, zwischen Zahlungen aus Pachteinnahmen, Förderabgaben, Boni und Steuern etc zu unterscheiden und entsprechend aufzulisten. Dies gilt insbesondere dann, wenn der jeweilige Staat wie im Falle der sog. Production Sharing Agreements nicht ausschließlich über Zahlungsströme an der Ölausbeute beteiligt ist, sondern selbst Eigentümer eines Teils der Ölproduktion ist und diesen eigenständig vermarktet. In diesen Fällen genügt es nicht, seitens der Unternehmen das Prinzip publish what you pay umsetzen zu wollen, sondern es muss im Interesse umfassender Transparenz seitens der Regierung ergänzt werden durch das Prinzip publish what you earn. Dies bedeutet, dass im Gegensatz zu EITI und PWYP alle (!) ressourceninduzierten Einnahmen in umfassender Weise offen zu legen sind. Die Publish What You Pay -Initiative ging als Idee EITI voraus und wird von George Soros, Global Witness und einer Koalition von über 50 NROen aus Europa, Afrika, Asien und den USA unterstützt. Über den EITI-Ansatz hinausgehend verfolgt sie zusätzlich noch das Ziel, dass die an der Börse gehandelten Erdölkonzerne von den Regulatoren verbindlich aufgefordert werden, Als weitere ölbezogene Einnahmequelle ist die mit künftigen Öleinnahmen abgesicherte kommerzielle Kreditaufnahme des Staates offen zu legen. Diese Form der Finanzierung ist ein beliebtes Mittel aller kleptokratischen Eliten, innerhalb ihrer eigenen Regentschaft, d.h. schnellstmöglich und zu Lasten künftiger Erträge, über Gelder zu verfügen, deren Verwendung zumeist im Dun-

13 ENTWICKELT ÖL? 13 keln bleibt. So dürfte z.b. der Anteil der angolanischen Regierung an der Ölförderung der nächsten drei bis fünf Jahre bereits für die Zahlung der Zinsen auf in der Vergangenheit aufgenommene Kredite gebunden sein. Die Anwendung des Prinzips PWYP würde in dieser Konstel lation bedeuten, dass kreditgebende Banken die Zahlungen in solchen Fällen offen legen sollten, wo es sich um ölgesicherte Verträge handelt. Gleichzeitig müssten sie von ihrem Kreditnehmer, hier dem Öl ex - portierenden Land, verlangen, die Verwendungsstruktur dieser Krediteinnahmen offen zu legen. 4.4 Pilotmaßnahme Chad/Cameroon Petroleum Development and Pipeline Project Die Erschließung der Doba-Ölfelder mit mehr als 900 Millionen Barrel Erdölreserven im Süden Tschads durch eine km lange Pipeline zu einer Offshore-Verladestation vor dem kamerunischen Atlantikhafen Kribi wurde durch ein Konsortium aus den US-Erdölkonzernen ExxonMobil und Chevron sowie dem malaysischen Konzern Petronas finanziert. Weitere Akteure sind die tschadische und kamerunische Regierung. Die Weltbank übernahm 3 % der Finanzierung der insgesamt 3,7 Mrd. US-$ umfassenden Investition. Angaben von Africa Live zufolge erwartet Tschad in den nächsten 25 Jahren 2 Milliarden $ an Einnahmen, Kamerun rechnet mit 500 Millionen $. Das BMZ hat sich bereits im Vorfeld der Entscheidung über die Beteiligung der Weltbank am Chad/ Cameroon Petroleum Development and Pipeline Project am 6. Juni 2000, im kontinuierlichen Dialog mit den NROen, die in Deutschland über die AG Erdölprojekt Tschad-Kamerun organi siert sind, intensiv mit dem Vorhaben auseinandergesetzt. Durch eine umfassende Umweltverträglichkeitsprüfung und die Verabschiedung eines Gesetzes zur Verwendung der Erdöleinnahmen im Tschad (10 % werden einem Fonds für zukünftige Generationen gutgeschrieben, von den verbleibenden 90 % werden 80 % in den Bereichen Gesundheit, Bildung, ländliche Entwicklung und Infrastruktur eingesetzt und 5 % kommen der Entwicklung der Erdölregion zugute) konnten hier im Laufe der Vorbereitung des Vorhabens zumindest deutliche konzeptionelle Verbesserungen erzielt werden. Auch die Einrichtung der International Advisory Group (IAG) ist ein Ergebnis dieser Vor - berei tungen. Das generelle Mandat dieser Gruppe hat zum Ziel, die Umsetzung sämtlicher Vereinbarungen des Projektes zu überwachen. Diese Gruppe besichtigt die beiden Länder alle sechs Monate und die Berichte werden im Internet veröffentlicht. Angesichts der generell schlechten Haushaltslage wie auch der Probleme im Sicherheitsbereich hat inzwischen die tschadische Regierung jedoch gegen den Widerstand der Weltbank eine Änderung dieses Gesetzes durchgesetzt: danach wird die Zuweisung der Erdöleinnahmen zum allgemeinen Haushalt von bisher 15 % auf 30 % erhöht und die Definition der prioritären Sektoren ausgeweitet. Sie begründet die Änderung auch mit dem hohen Erwartungsdruck seitens der tschadischen Bevölkerung. Im Rahmen der bilateralen Zusammenarbeit begleitete das BMZ das Pipelinevorhaben durch vier Fachkräfte des DED, die für die Umsetzung des von der Weltbank im Rahmen der Begleitmaßnahmen eingerichteten Fonds d Actions Concertées d Initiatives Locales (FACIL) eingestellt waren. Über diesen dezentralen Entwicklungsfonds für die Erdölregion, an dem auch die lokale Zivilgesellschaft beteiligt war, sollten in Zukunft auch Anteile der Erdöleinnahmen, die in die Förderregion zurückfließen, abgewickelt werden (5 % der Einnahmen). FACIL existiert nun nicht mehr, die tschadische Seite hat explizit erklärt, dass sie hierbei keine Unterstützung mehr benötigt, obschon es offensichtlich Kapazitätsprobleme gibt. Trotz der Unterstützung der Fachkräfte des DED war das Ergebnis der Arbeit von FACIL aufgrund bürokratischer Hemmnisse und mangelnder Ownership enttäuschend, wie auch in einem Bericht der IAG vermerkt wird.

14 14 ENTWICKELT ÖL? Ungeachtet der erheblichen Probleme in der Umsetzung dieses konkreten Projektes (Sequencing) sollten Konzeption und Grundstruktur als Pilotmaßnahme mit Best-Practice-Charakter gewertet werden. Es bietet die große Chance, innerhalb eines grundsätzlich richtigen Handlungsrahmens neue wertvolle Erfahrungen zu sammeln, die in künftigen Projekten ähnlicher Art sinnvoll eingebracht werden können. 4.5 Einrichtung von Ölfonds Die zusätzlichen Kosten der Preissteigerungen der letzten Jahre für Öl importierende Entwicklungsländer sind mittlerweile höher als die gesamte internationale öffentliche Entwicklungshilfe. Tendenziell dürfte damit auch die Wirkung entwicklungshemmender Faktoren größer sein als die entwicklungsfördernder. Dies führt langfristig zu einer weiteren ökonomischen Destabilisierung dieser Länder und zu einer erheblichen Erhöhung des ihnen innewohnenden politischen Konfliktpotentials. An einem solchen Anwachsen der Gefährdungslage in Folge steigender regionaler Disparitäten können jedoch auch die Erdöl exportierenden Länder kein Interesse haben, denn die Bildung bzw. Aufrechterhaltung von Wachstums- bzw. Stabilitätsinseln ist langfristig nicht möglich. Es sollte daher auch und gerade im wohlverstandenen Eigeninteresse der Ölländer sein, ihre armen Nachbarn im Rahmen eines regionalen Solidar- oder Interessenausgleichs an ihrem Wohlstand teilhaben zu lassen. In der Vergangenheit hat es insbesondere im Bereich nationaler Fonds bereits die unterschiedlichsten Initiativen gegeben mit dem Ziel, zeitliche und/oder regionale Disparitäten, verursacht durch stark schwankende Einnahmen, auszugleichen. Ein Referenzmodell aus einer allerdings fernen Welt für das Management von Erdöleinnahmen zugunsten der Bevölkerung könnte Norwegen sein, wo seit 1990 die Reinerlöse des weltweiten Erdölverkaufs in den Erdölfonds der Regierung fließen. Dadurch wird verhindert, dass die Wirtschaft mit Devisen aus dem Erdöl überschwemmt und destabilisiert wird, und zugleich wird damit die Finanzierung des Pensions- und Gesundheitssystems sichergestellt. Weitere Beispiele für nationale Ansätze außerhalb Afrikas sind u.a der Alaska Oil Trust oder der Iraqi National Oil Trust. Im afrikanischen Kontext wurden im Gefolge nationaler Initiativen der Mineral Fund in Ghana oder der Fonds für zukünftige Generatio nen in Äquatorialguinea aufgelegt. Die wenigen Erfahrungen, die hier bisher gemacht wurden, sind jedoch zumeist unbefriedigend: zu wenig Haushaltsdisziplin, zu geringe Einzahlungen, Selbstbedienung der Zugriffsberechtigten etc. bestimmen das Bild. (vgl. KfW, Ölboom am Golf von Guinea, 2004). Nicht auf eigene Initiative, sondern im Gefolge internationalen Drucks und unter Ausnutzung einer Beteiligung der Weltbank an den Baukosten der o.g. Tschad-Kamerun-Pipeline erließ die tschadische Regierung im Jahre 1999 ein Gesetz, das u.a. die Einrichtung eines Offshore-Kontos générations futures vorsieht. Hierauf sollten 10 % der dem Staat zustehenden Einnahmen aus der durch ESSO betriebenen Ausbeutung der Doba- Ölfelder eingezahlt werden. Nach Aufnahme der Erdölproduktion im Jahre 2003 erhielt die tschadische Regierung 2004 erste Überweisungen. Zurzeitscheint die Regierung jedoch entschlossen, alle Möglichkeiten zu nutzen, um zu frischem Geld zu kommen. Ihre Absicht, den Zukunftsfonds wieder aufzulösen, konnte sie bislang jedoch noch nicht realisieren. Der zu erwartende weitere Anstieg der Nachfrage nach Erdöl und die damit tendentiell weiter steigenden Einnahmen werden jedoch selbst bei anhaltend hohem Kapitalexport zu einer raschen Erreichung der Absorptionsfähigkeit dieser Länder hinsichtlich investiver Anlagemög-

15 ENTWICKELT ÖL? 15 lichkeiten führen Entsprechende ODI-Berechnungen werden von internen Berechnungen der KfW gestützt. Danach beträgt der Finanzierungsbedarf der elf erfassten Erdölländer SSA auf dem Pfad zur Erreichung der MDG s im Jahre 2006 insgesamt 15,8 Mrd. USD. Für das Jahr 2015 errechnet sich ein Bedarf von 39,2 Mrd. USD, davon 18,4 Mrd. USD für Nigeria und 7,9 Mrd. USD für DR Kongo. Gegenübergestellt mit der Schätzung des MDG- Finanzierungsbedarfs ergibt sich für 2006 ein aggregierter Finanzierungsüberschuss aller Ölländer von 24,7 Mrd. USD. Dies entspricht einer Bedarfsdeckung von 256%. Für 2015 wird ein Überschuss in Höhe von 17,5 Mrd. USD erwartet bzw. einem Bedarfsdeckungsgrad von 144%. Die bis zum Jahre 2015 zurückgehenden Bedarfsdeckungsgrade könnten weiter gesteigert werden, würde man hypothetisch die nicht benötigten Überschüsse des Jahres 2006 verzinslich anlegen und sie damit für andere afrikanische Länder theoretisch zur Verfügung stellen. Würde nur der Überschuss des Jahres 2006 (24,7 Mrd USD, neun Jahre fest, 3% Zinsen) angelegt, läge der so ermittelte potenzielle finanzielle Spielraum bei 49,7 Mrd. USD. Damit wird im wesentlichen die Hypothese gestützt, dass die Erdöleineinnahmen in den kommenden 10 Jahren theoretisch nicht nur die MDG-Finanzie rungserfordernisse der meisten Ölländer abdecken, sondern auch noch finanzielle Beiträge für andere Länder ermöglichen und somit zu einer potenziel len Quelle der Entwicklungsfinanzierung in Subsahara- Afrika werden können. Historisches Vorbild für einen solchen Solidarbeitrag zur entwicklungsorientierten Einbindung von Windfallprofits ist zumindest in Teilen die Gründung des International Fund for Agricultural Development (IFAD) 1976 durch gemeinsamen Beschluss der Industrie- und OPEC-Länder. Die zur damaligen Zeit enormen Zahlungsbilanzüberschüsse der OPEC sollten in Verbindung mit Geldern der Industrieländer zur Steigerung der Nahrungsmittelproduktion und Verbesserung des Ernährungszustandes der ländlichen Bevölkerung in den ärmsten Ländern eingesetzt werden. Der IFAD ist Sonderorganisation der Vereinten Nationen und als Entwicklungsbank konzipiert. Auch hier sind die im Verlauf von 30 Jahren gemachten Erfahrungen durchaus gemischt. Dennoch sollte aber unter den heute gegebenen Voraussetzungen erneut der Versuch unternommen werden, die in dem Golf von Guinea anfallenden Windfallprofits mit Hilfe eines Regionalfonds zu binden und der gesamten Region bzw. künftigen Generationen zur Verfügung zu stellen. Damit würde die Zusammenarbeit in der Region sichtbar gestärkt, ressourcenbedingte Entwicklungsunterschiede verringert und zwischenstaatliche Konfliktpotentiale abgebaut. Neben der politischen Bereitschaft der Ölländer, verstärkt regionale Verantwortung zu übernehmen, setzt ein funktionierender Ölfonds aber auch ein professionelles und weitgehend interessenungebundenes Fonds-Management voraus. Im Sinne von African Ownership wäre daher eine aktive Mitwirkung der AfDB zu unterstützen, die einen solchen Fonds treuhänderisch aufbauen und in der Funktion des Fondsmanagers nach bankwirtschaftlichen Kriterien verwalten könnte. Zum Zwecke der entwicklungsorientierten Nutzung sollte daher nicht nur die Einrichtung nationaler Fonds, sondern insbesondere auch die Idee länderübergreifender Ölfonds im Sinne eines Finanzausgleichs und Solidarbeitrags für eine gleichgewichtige Regionalentwicklung aktiv gefordert und gefördert werden. 4.6 Entwicklungshilfeleistungen als Steuerungsinstrument Ähnlich wie in den überwunden geglaubten Zei - ten des kalten Krieges schwinden die Möglichkeiten der politisch steuernden Einflussnah me

16 16 ENTWICKELT ÖL? in dem Maße, wie ausschließlich marktorientierte Interessen die Wirtschaftsbeziehungen mit den Erdölstaaten bestimmen. Bestes und jüngstes Beispiel ist hierfür der Sudan. Während der Sudan 5 % der staatlichen Petroleum Corporation besitzt, gehören China und Malaysia 70 %. Indien erwarb vor drei Jahren die restlichen 25 %. Als die USA das Land zum Schurkenstaat erklärten und alle amerikanischen Förderfirmen zum Rückzug zwangen, übernahm China unmittelbar deren Position. Inzwischen liefert Sudan 60% seiner Produktion nach China. Zur Erleichterung der Ausfuhr hat China eine 1500 km lange Pipeline von den Feldern im Süden des Sudan zum Rotmeerhafen Port Sudan gebaut. Die sudanesische Regierung erhält 60 % der vereinbarten Erlöse in Form von Waffen. Legitimiert wird solches Verhalten Chinas mit dem Hinweis auf die internen Angelegenheiten des jeweiligen Partnerlandes. Mit dieser Art von Pragmatismus unterläuft die chinesische Regierung im Sudan wie in einer immer größer werdenden Zahl anderer Rohstoffe liefernder afrikanischer Länder jede Bemühung, entwicklungsorientiertes Handeln zu etablieren. Die wachsende Abhängigkeit Chinas von den Roh - stoffmärkten der Welt scheint China keine andere Wahl zu lassen. Im Jahre 2004 führte China 31,3 % mehr Öl ein als im Jahr zuvor und rückte zum drittgrößten Ölimporteur nach den USA und Japan auf. Eine Politik, die dem entwicklungsorientierten Ansatz langfristig zum Erfolg ver helfen will, wird daher nicht umhin können, diese pragmatischen geostra tegischen Interessen mit in ihr Kalkül zu ziehen. Dies bedeutet, den sog. Entwicklungspolitischen Dialog nicht nur mit den unmittelbar betroffenen afrikanischen Ländern, sondern auch und gerade mit deren Handelspartnern führen zu müssen. Ohne diese globale Sichtweise wird jedes Bemühen ein Kurieren an Symptomen bleiben. Um zu verhindern, dass vor dem Hintergrund solcher Entwicklungen öffentliche Finanzmittel in Form von Entwicklungshilfegeldern die Folgen der Privatisierung staatlichen Ressourcenreichtums in den Empfängerländern kompensieren helfen und damit einer fortdauernden Zweckentfremdung öffentlicher Güter Vorschub leisten, könnte die Zahlung öffentlicher Transferleistungen an die Anerkennung und Umsetzung eindeutiger Transparenzrichtlinien gekoppelt werden. Um auch hier den Druck von dem einzelnen Geber land zu nehmen, jeweils fallweise entscheiden zu müssen, wäre eine Erweiterung der ODA-Kriterien denkbar. Danach wären nur solche Zahlun gen ODA-anrechnungsfähig, die unter der Voraussetzung erfolgten, dass eine Überprüfung der Transparenzproblematik positiv verlaufen wäre. Diese regelmäßig zu erstellende Unbedenklichkeitsbescheinigung könnte durch ein international besetztes Audit-Committee vergeben werden. In diesem Zusammenhang könnte sich EITI mittelfristig zu einem label entwickeln, das bei Kreditvergabe und multilateraler EZ eine Rolle spielt (Konditionalität). Ein erster Schritt in diese Richtung ist die Absichtserklärung der WB, Inves titio nen im EI-Sektor nur noch dann zu fördern, wenn entsprechend den EITI-Bedingungen Transparenz der Einnahmen gesichert ist. Darüber hinaus sollte wo auf Grund der Wirtschaftsverhältnisse gerechtfertigt jeder PRSP-Prozess als zwingenden integralen Bestandteil die Mitwirkung des Staates im Rahmen von EITI explizit mit aufnehmen. Der entscheidende Durchbruch hin zu mehr entwicklungsorientiertem Ressourcenmanagement wird jedoch keineswegs allein durch ein verstärktes Angebot persuasiver Maßnahmen im Good- Governance-Umfeld zu erreichen sein. Mitentscheidend für das Verhalten afrikanischer Öleli ten sind letztlich diejenigen Standards und Regularien, die die Öl importierenden Länder für sich selbst und die auf ihrem Boden ansässigen Erdölfirmen festlegen (Transparenzrichtlinien börsennotierter Unternehmen, Überwachung des Kapitaltransfers, Bankgeheimnis, Außenhandelsgarantien etc.). Solange es keine internatio nal gültigen und angewandten Regularien gibt,

17 ENTWICKELT ÖL? 17 wird sich jedes einzelne der internationalen Erdölkonsortien, das bereit wäre, sich einer der Initiativen anzuschließen, einem worst-practice-verdrängungswettbewerb ausgesetzt sehen. 5. Schlussfolgerungen und Empfehlungen Das Ziel, eine nachhaltige entwicklungsorientierte Nutzung der Rentenökonomien durch die EZ sicherzustellen, wird nur zu erreichen sein, wenn der klassische Adressatenkreis der Erdöl exportierenden Länder der Dritten Welt erweitert wird um all jene Akteure, die auf regionaler wie internationaler Ebene verantwortlich sind für die Festlegung der Spielregeln der nationalen wie internationalen Finanzwirtschaft sowie des nationalen wie internationalen Handels. Hier Erfolge zu erzielen, verlangt jedoch einen gesamtpolitischen Willen, der dieses Ziel zur Querschnittsaufgabe macht und ein ressortübergreifendes kohärentes Handeln in den internationalen Gremien durchsetzt. Dies bedeutet, dass im Sinne von konzentrischen Kreisen zunächst im nationalen Kontext die technischen (Managementberatung) wie politischen (Good-Governance-Förderung) Rahmenbedingungen zu verbessern sind, auf regionaler Ebene (Wirtschaftsgemeinschaften u. AU) die Gestaltungs- und Kontrollfunktionen gestärkt werden und auf internationaler Ebene (EU, UN, IFIs) der Rahmendaten bestimmende Normenkatalog angepasst wird. Für den Gesamterfolg einer stärkeren Eigenfinanzierungsquote der Länder Subsahara-Afrikas ist jeder Teilkreis eine notwendige, jedoch nur in ihrer Gesamtheit hinreichende Voraussetzung. Die nachfolgenden Punkte stehen daher in engstem Zusammenhang und bedingen sich in ihrem Erfolg gegenseitig. 5.1 Verbesserung des nachhaltigen Managements von Erdölgewinnen In allen Ländern sind die Transparenz und die Kontrolle über die Zahlungsströme aus der extrakti ven Industrie an die öffentliche Hand von zentra ler Bedeutung. Eine Unterstützung von EITI und PWYP durch die EZ erscheint daher prioritär. Nachhaltiges Management von Erdölgewinnen durch die Beratung von politischen Entscheidungsträgern (Energie- und Transport ministerien) sollte hier ein Angebotsschwerpunkt der EZ sein. So könnte die EZ in ihren Partnerländern an der Ausarbeitung der erforderlichen gesetzlichen Grundlagen und der notwendigen Ausbildung von Kapazitäten für ein Monitoring und Controlling mitwirken und damit zu einer besseren Verzahnung des EITI-Ansatzes in die gesamtstaatlichen Reformprozesse beitragen. Gleichzeitig würde damit das Ziel unterstützt, die jeweiligen Regierungen in ihrer Verhandlungskompetenz mit den Erdölkonzernen zu stärken. Das hier vorhandene Kompetenzgefälle birgt das Risiko sehr ungleicher Verträge zu Lasten des Erdöl exportierenden Landes. Im Falle des Tschad z.b. gingen einem Bericht der Süddeutschen Zeitung entsprechend ursprünglich schätzungsweise lediglich 12,5 % der Erdöleinnahmen an den Staat. Dieser Wert liegt weit unter den internationalen Standards und wird z.zt. nachverhandelt. Präsident Deby soll diesen Vertrag als Deppenvereinbarung bezeichnet haben. In diesem Kontext ebenfalls von größter Bedeutung sind Beratungsvorhaben in den Bereichen

18 18 ENTWICKELT ÖL? Steuerreform, Haushaltsaufstellung, Ausgabenplanung und Finanzkontrolle. 5.2 Förderung von Good Governance Die Gewährleistung gesamtstaatlicher Verantwortung setzt gerade in den betroffenen Ländern selbst (vgl. Pkt. 3.1: der Ressourcenfluch) umfangreiche Verbesserungen auf dem Gebiet von Good Governance voraus. Dies bedeutet eine Stärkung aller staatlichen Ebenen sowohl im legislativen wie exekutiven Bereich, eine Förderung der Dezentralisierung sowie eine Stärkung der Rechte der Zivilgesellschaft und den verstärkten Kampf gegen Korruption. Gesamtziel dieser Maßnahmen ist die Entstehung eines auf demokratischen Prinzipien beruhenden politischen Konsenses über die Notwendigkeit der Entwicklung des Landes. Ohne diesen Good-Governance-Aspekt ist eine gesamtstaatlich verantwortungsvolle Priorisierung der festzulegenden Entwicklungsziele nicht möglich. Angesichts dieser nur sehr langsam sich entwickelnden politischen Kultur sind jedoch häufig nicht das Fehlen technischer Managementkapazitäten oder die Abwesenheit eines angemessenen Normen- und Regelwerkes das Problem, son dern deren Anwendung und Umsetzung im politischen Raum durch die jeweiligen Eliten. TZ- Beratungsprojekte im Good Governance-Bereich werden daher auch nur in dem Maße Erfolg haben, wie sie explizit Marktmechanismen mit aufnehmen, die es auch unter rein ökonomischen Nutzen - abwägungskriterien rational erscheinen lassen, eher moralisch-ethisch motivierten Good-Governance-Standards zu folgen. 5.3 Verbesserung internationaler Standards und Richtlinien Auf der internationalen Ebene sollte die deutsche Politik sich für Regelwerke zur Offenlegung von Zahlungsströmen aktiv einsetzen und die entsprechenden Institutionen und Organisationen zu geeigneten Initiativen auffordern. Ansatzpunkte hierfür bieten das Regelwerk des internationalen Kapitalverkehrs (z.b. die Prüfung der Einführung eines International Financial Reporting Standard ), die Transparenzrichtlinien an den internationalen Börsenplätzen oder die EITIkompatible Anpassung der ODA-Kriterien. Ziel der deutschen Bemühungen sollte es sein, ein für alle involvierten Akteure gleiches level playing field zu schaffen, das einen Bad-Practice- Wettbewerb vor Ort im Rahmen der Implementierung konkreter Vorhaben schon aus formalen Gründen ausschließt. Ferner sollte die deutsche Seite gezielt den Dialog mit den asiatischen Ländern suchen, um das Unterlaufen der gemeinsamen Bemühungen zur Förderung von Demokratie, Konfliktprävention und Transparenz zu verhindern. 5.4 Intensivierung der Zusammenarbeit mit Regionalorganisationen Die Durchführbarkeit der Maßnahmen über EZ hängt jedoch auch davon ab, ob für die öffentliche Zusammenarbeit in den Förderländern eine Handlungsmöglichkeit besteht. Mit Ländern, die durch eine besonders schlechte Regierungsführung auffallen (Gabun, Äquatorialguinea), besteht z.b. keine Kooperation. Bis auf Kamerun gehört keines der übrigen Ölexportländer Subsahara-Afrikas zu den Schwerpunktländern der deutschen Entwicklungspolitik. Dies führt zu der paradoxen Situation, dass ausgerechnet in den Ländern, in denen die negativen Auswirkungen des Erdölbooms am stärksten sind, nicht unmittelbar einwirkend gehandelt werden kann. Die Existenz regionaler Wirtschaftsorganisationen bzw. -gemeinschaften bietet jedoch die Chance, länderübergreifend Handlungsmaximen und Qualitätsstandards zu etablieren, die dann auch in denjenigen Ländern Anwendung fänden, zu denen die deutsche EZ in Folge ihres Status evtl. keinen unmittelbaren Zugang hätte.

19 ENTWICKELT ÖL? 19 Ferner kann die öffentliche EZ intervenieren, wenn sich die Förderländer wegen hoher Verschuldung den Auflagen von Weltbank oder IWF beugen müssen. 5.5 Stärkung der Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft Eine Handlungsmöglichkeit besteht, wenn sich die öffentliche EZ an der Finanzierung der Ölförderung beteiligt, wie dies im Weltbank- Projekt in Tschad/Kamerun der Fall ist. Dies bietet die Chance, auf die Rahmenbedingungen der Förderung wie auf die direkten Vertragsbeziehungen zwischen nationalen/staatlichen Institutionen (Ministerien, öfftl. Unternehmen etc.) und internationalen Förderkonsortien unmittelbar gestaltend Einfluss zu nehmen. Dort, wo die Erdölkonzerne im Rahmen von Corporate Social Responsibility selbst mit Hilfe von Entwicklungsorganisationen die Entwicklung der Förderländer gestalten wollen (Angola Partnership Initiative von Chevron zur Förderung von Bildung, Schulung und KMU-Entwicklung mit Einbeziehung von USAID und UNDP; Shell stellt in Nigeria pro Jahr ca. 50 Mio. Dollar für Gesundheit, Erziehung und Infrastrukturprojekte zur Verfügung, arbeitet u.a. mit der GTZ), eröffnen sich weitere Perspektiven für die Zusammenarbeit von öffentlicher EZ mit der Privatwirtschaft. Dabei kommt es auch der Rolle der EZ zu, die Beweggründe für das soziale Engagement der Unternehmen offen zu legen und so zu einer entwicklungsverträglichen Unternehmenspolitik beizutragen. 5.6 Aufbau von Ölfonds Die ungeachtet der bisher nicht überzeugenden praktischen Erfahrungen im Prinzip richtige Idee, Rohstofffonds anzulegen, um damit Disparitäten zeitlicher wie regionaler Art auszugleichen, sollte in jedem Fall weiterverfolgt werden. Statt der bisher üblichen nationalen Lösungen unter Mitwirkung des staatlichen Bankensystems, könnte über Trust-Fund-Lösungen nachgedacht werden, wo als TF-Manager die AfDB oder AU-Einrichtungen eingebunden werden könnten. Dort wo die Höhe der Windfall-Profits ein solches Ausmaß erreicht, dass die nationalen Absorptionskapazitäten erreicht sind, sollte der Aufbau von regionalen Ölfonds unterstützt werden, um überschüssige Gelder künftigen bzw. regionalen Entwicklungszwecken im Sinne eines Finanzausgleichs zur Verfügung zu stellen. Hier könnte die EZ auch unter Nutzung des Know-hows der KfW einen aktiven Beitrag zum Aufbau eigenfinanzierter (Regional-) Entwicklungsfonds leisten. Solche Fonds dürften in dem Maße an Attraktivität gewinnen, wie Bemühungen zu mehr Transparenz Möglichkeiten von Kapitalexport bzw. -flucht verbauen. Den institutionellen Rahmen hierzu könnten sowohl die AfDB als auch Regionalorganisationen wie ECOWAS oder CEMAC bilden. Damit verbunden wäre nicht nur ein Bedeutungszuwachs für die Organisationen selbst, sondern darüber hinaus würde durch die Etablierung eines solchen Fonds auch ein Beitrag zur Stärkung der regionalen und insbesondere wirtschaftlichen Integration geleistet und die Bereitschaft zu einem friedlichen Miteinander gefördert.

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