Auf Erfahrungen bauen

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1 Stand: August 2010 Auf Erfahrungen bauen ÖPP-Verfahren in der Praxis Wirtschaft Immobilien Kommunen Zuschüsse Investitionsbank Schleswig-Holstein Fleethörn Kiel Tel. (04 31) Ziele erkennen... Zukunft gestalten

2 Auf Erfahrungen bauen Verantwortlich Olaf Kühl und Hella Prien Investitionsbank Schleswig-Holstein Fleethörn Kiel Tel.: +49-(0) Fax: +49-(0) Redaktionsmitglied: Dr. Marius Raabe Weissleder & Ewer Walkerdamm Kiel Vorbemerkung und rechtlicher Hinweis Die in dieser Dokumentation enthaltenen Aussagen und Angaben basieren auf Informationen, die die Investitionsbank Schleswig-Holstein gründlich recherchiert oder aus allgemein zugänglichen, von ihr nicht überprüfbaren Quellen, die sie für verlässlich erachtet, bezogen hat. Trotz sorgfältiger Bearbeitung übernehmen wir keine Gewähr für Vollständigkeit, Aktualität und Richtigkeit der bereitgestellten Informationen. Die Inhalte der Ziffern 2.1.1, 2.2.1, und wurden mit der Stadt Fehmarn abgestimmt und von der Projektleitung der Stadt freigegeben. Mit der Stadt Mölln wurden die Ziffern 2.1.2, 2.2.2, und abgestimmt und ebenfalls von der Projektleitung der Stadt freigegeben. Als Redaktionsmitglied hat darüber hinaus Herr Rechtsanwalt Dr. Marius Raabe nach kritischer Durchsicht ergänzende Hinweise in rechtlicher Hinsicht gegeben. Die vorliegende Dokumentation basiert auf eigenen Erfahrungen und enthält insofern Wertungen und Schlussfolgerungen, die keinen Anspruch auf Allgemeingültigkeit und Vollständigkeit erheben. Eine projektspezifische Beratung kann dieser Bericht daher nicht ersetzen. 2

3 Auf Erfahrungen bauen Öffentlich-private Partnerschaften haben sich in den vergangenen Jahren im Bereich der Beschaffung und Bewirtschaftung infrastruktureller Einrichtungen, wie Schulen und Sporthallen, zunehmend etabliert. Nicht nur bei größeren Projekten mit hohem Investitionsvolumen, sondern gerade auch im Bereich kleinerer und mittlerer Projektvolumina konnte sich ein guter, stabiler Wettbewerb entwickeln. Insbesondere im Bereich des Sportstättenbaus ist damit zum Wohle der Nutzer ein neues, dynamisches Geschäftsfeld für die private Wirtschaft entstanden. Die Qualität der Serviceleistungen, aber auch die Funktionalität von Gebäuden, können erfahrungsgemäß im Zuge geeigneter ÖPP-Vorhaben verbessert werden. Die Investitionsbank Schleswig-Holstein hat diverse Projekte von der ersten Idee bis zur erfolgreichen Umsetzung begleitet, die daraus gewonnenen Erkenntnisse sollen im Rahmen dieser Evaluierung einem breiteren Interessentenkreis zugänglich gemacht werden. Neben dem ÖPP-Kompetenzzentrum der Investitionsbank Schleswig-Holstein als Berater in vielen ÖPP-Projekten haben auch kommunale Projektträger wichtige Beiträge und Anregungen zur Entstehung dieses Berichtes geliefert, womit auch der Eindruck der öffentlichen Seite einer Öffentlich-privaten Partnerschaft in Bezug auf Planung, Vorbereitung und Umsetzung eines ÖPP- Verfahrens unmittelbar wiedergegeben wird. Dem ÖPP-Kompetenzzentrum der Investitionsbank Schleswig-Holstein ist es ein wichtiges Anliegen, möglichst viele konkrete Eindrücke zu vermitteln, die die Entscheidungsfindung in einem solchen Prozess auf der öffentlichen Seite erleichtern können. In diesem Sinne richtet sich der vorliegende Bericht an die Vertreter der Politik (politische Ausschüsse) auf der einen Seite, sowie die Fachbereiche der Verwaltung, die die Entscheidungen der Politik umsetzen. Deutlich wird dabei vor allem, wie wichtig die ganzheitliche Auseinandersetzung mit Gebäudemaßnahmen ist und welche Vorteile und Chancen daraus erwachsen können. Dies gilt letztlich unabhängig davon, ob eine Maßnahme als ÖPP-Modell umgesetzt werden soll oder auf konventionelle Weise. Auch für den Fall der konventionellen Umsetzung gibt der Erfahrungsbericht wertvolle Hinweise, denn die Anwendung der Herangehensweise bei der Vorbereitung eines ÖPP-Modells kann auch die Optimierung einer Eigenrealisierung unterstützen. Ein besonderer Fokus wurde bei der Ausarbeitung auf das Thema Energiekosten/ Optimierung von Energiekonzepten gelegt, weil dies ein zunehmend starkes Gewicht bei der Planung von Gebäudemaßnahmen erhalten hat. Ein weiterer wichtiger Komplex befasst sich mit den Risikoaspekten und Sicherungskonzepten, da der nachhaltige Erfolg eines ÖPP-Vorhabens letztlich davon abhängig ist, dass die Risiken zwischen den Beteiligten (Öffentliche Hand und Privater) sachgerecht verteilt werden. Mit der Veröffentlichung dieses Erfahrungsberichtes soll ein Beitrag geleistet werden, die Möglichkeiten und Chancen von ÖPP-Modellen anhand konkreter Erfahrungen besser einschätzen zu können. Gleichzeitig liefert der Bericht wichtige Hinweise für eine Verfahrensstrukturierung, die das Erreichen größtmöglicher Nutzenvorteile gewährleisten können. Gleichwohl kann und soll er eine kompetente Beratung nicht ersetzen. Auf die Zweckmäßigkeit und Notwendigkeit der Einbindung fachlich kompetenter Berater sei daher an dieser Stelle ausdrücklich hingewiesen. 3

4 Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis 1. Gegenstand der Untersuchung 7 2. Ergebnisorientierte Leistungsbeschreibung und qualitative ÖPP-Aspekte Beispiele für individuelle Entwürfe durch Ergebnisorientierung Projektbeispiel Neubau Schule Projektbeispiel Neubau Sporthalle Beispiele für langfristigen Planungsansatz (Lebenszyklus) Projektbeispiel Neubau Schule Projektbeispiel Neubau Sporthalle Projektdefinition des Auftraggebers und Anforderungen an die Verwaltung Projektbeispiel Neubau Schule Projektbeispiel Neubau Sporthalle Risikoaspekte und vertragliche Grundlagen Verfahrenskonzepte für die Ver- und Entsorgung Beispiel Beispiel Beispiel Optimierungsklauseln im Energiemanagement Sicherheiten in der Bau- und Betriebsphase Hintergrund und Problemstellung Lebenszyklusansatz und Risikoübertragung an Private Instandsetzungsreservekonto, Kontroll- und Einflussrechte Malussystem Bürgschaften in der Bau- und Betriebsphase Versicherungen Zahlungsziele als Sicherungsmittel 28 4

5 Inhaltsverzeichnis 3.3. Flexibilität in der öffentlich-privaten Partnerschaft Anforderungen in der Eigenrealisierung Öffentlich-private Partnerschaft Leistungsänderungen und Mehrfinanzierungsbedarf in der Bauphase Anpassungen in der Betriebsphase Darstellung von Kennzahlen aus ÖPP-Projekten Einordnung und Anwendung der ermittelten Kennzahlen Ergebnisse Planungs- und Baukosten Projektbeispiel Sporthalle Ergänzendes Projektbeispiel Sporthalle Projektbeispiel Schule Kostenanteile am Gesamtbarwert Ergebnisse Kosten Gebäudemanagement Projektbeispiel Sporthalle Ergänzendes Projektbeispiel Sporthalle Projektbeispiel Schule Auswertung der Verfahrensgestaltung Anforderungen an die Verwaltung - Projektvorbereitung Projektbeispiel Neubau Sporthalle Projektbeispiel Neubau Schule Vergabeverfahren Verfahrenstruktur Angebotsunterlagen Übersicht Wertungskriterien Wertungskriterium Preis (Barwert) Wertungskriterium Planung und Bau Wertungskriterium Gebäudemanagement 54

6 Inhaltsverzeichnis Wertungskriterium Risikoteilung Korrekturfaktor für qualitative Kriterien Ablauf Vergabeverfahren und Reduzierung des Bieterkreises Literaturverzeichnis 59 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Maßnahmen der Instandhaltung nach DIN 31051: Abbildung 2: Übersicht Wertungskriterien 51 Abbildung 3: Untergliederung Wertungskriterium Planung&Bau 54 Abbildung 4: Untergliederung Wertungskriterium Gebäudemanagement 55 Abbildung 5: Verfahrensabläufe 57 6

7 Gegenstand der Untersuchung 1. Gegenstand der Untersuchung Öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP) sind eine alternative Beschaffungsvariante für öffentliche Auftraggeber bei der Umsetzung infrastruktureller Projekte. ÖPP verfolgen das Ziel, durch eine langfristig angelegte Zusammenarbeit zwischen Öffentlicher Hand und privater Wirtschaft öffentliche Infrastrukturprojekte effizienter zu realisieren als bisher. 1 Zu den allgemeinen Grundlagen und spezifischen Fragestellungen der Projektvorbereitung und - umsetzung sind eine Reihe geeigneter Veröffentlichungen erschienen, wie z.b. des Bundes/ bzw. des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, der Länder/ z.b. o Leitfaden der Länder-Arbeitsgruppe im Auftrage der Finanzministerkonferenz Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei PPP-Projekten o Diverse Leitfäden des Finanzministeriums Nordrhein-Westfalen. Die verschiedenen Veröffentlichungen werden in der Praxis vielfach zitiert und dienen als roter Faden für konkrete ÖPP-Projekte. Aus Sicht der öffentlichen Auftraggeber wird jedoch bei der allgemeinen Auseinandersetzung mit ÖPP oder der konkretisierten Vorplanung von Projekten insbesondere der Erfahrungsaspekt von durchgeführten Projekten angesprochen. Hierzu liegen eine Vielzahl von allgemeinen Projektberichten vor, wie z.b. entsprechende Online-Dokumentationen des Hauptverbandes der Deutschen Bauindustrie unter oder des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen unter Die hier vorliegende Untersuchung soll dazu dienen, konkrete Erfahrungen aus durchgeführten ÖPP- Projekten für die Vorbereitung und Umsetzung zukünftiger Projekte nutzbar zu machen und richtet sich somit in erster Linie an öffentliche Auftraggeber/ Projektträger, beteiligte Ämter und Behörden. Es wurden zentrale Punkte der ÖPP-Diskussion identifiziert, die insbesondere aus Sicht der Auftraggeber/ Nutzer wichtige Informationen liefern. Bei den hier betrachteten Projekten handelt sich jeweils um ÖPP-Pilotprojekte des Landes Schleswig-Holstein auf kommunaler und Landesebene. Die ÖPP-Vergabeverfahren wurden jeweils auf Basis eines strukturierten Verhandlungsverfahrens nach öffentlichem Teilnahmewettbewerb bis Mitte 2009 abgeschlossen und befinden sich derzeit in der Planungs- und Bau- bzw. Betriebsphase. Der Erfahrungsbericht bezieht sich auf den umfangreichen Komplex des Lebenszyklusansatzes, der durch die konkrete Zusammenfassung bzw. anhand von Beispielen einzelner Projekte greifbar gemacht werden soll. Die unterschiedlichen Planungsvarianten der ergebnisorientierten Leistungsbeschreibung in Bezug auf Entwürfe, Qualitäten etc. werden beschrieben, auch der in der Projektvorbereitung vielfach diskutierte Verwaltungsaufwand wird in diesem Zusammenhang aufgegriffen. Weitere Schwerpunkte sind Optionen für die vertragliche Gestaltung der Energieversorgung sowie spezifische Verfahrens- und Vertragsaspekte zu Sicherheiten in der Bau- und Betriebsphase. Die seitens öffentlicher Auftraggeber geforderte Flexibilität der öffentlich-privaten Partnerschaft wird anhand konkreter Erfahrungen beschrieben, Lösungsansätze werden aufgezeigt. Für die Prüfung der ÖPP-Eignung oder die Durchführung von ÖPP-Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen können konkrete Kennzahlen aus durchgeführten ÖPP-Projekten eine wichtige Hilfestellung sein. Entsprechende Kennzahlen wurden projektspezifisch ausgewertet und dargestellt. Trotz der z.t. unterschiedlichen Verfahrensdetails bieten sie Anhaltspunkte, um die zu erwartenden Effizienzvorteile für künftige ÖPP-Verfahren besser beziffern zu können. 1 Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung und Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2008): PPP-Handbuch, Leitfaden für Öffentlich-Private Partnerschaften, Berlin 7

8 Gegenstand der Untersuchung Die Darstellung unterschiedlicher Verfahrensabläufe bietet einen Ausblick auf unterschiedliche Gestaltungsmöglichkeiten bei den Wertungskriterien im Vergabeverfahren unter rechtlichen und wirtschaftlichen Aspekten. Gegenstand der Untersuchung sind somit verschiedene Themenstellungen, die sich aus den konkreten Projekten ergeben haben und Schwerpunkte der Diskussion um ÖPP darstellen: Erfahrungsberichte zum Projektverlauf Erfahrungsberichte zu planerischen/ qualitativen Umsetzungen Darstellung von Optionen in der Vertragsgestaltung Auswertung von Kennzahlen Möglichkeiten der Verfahrensgestaltung/ Verfahrensablauf Die jeweiligen Erkenntnisse wurden in der vorliegenden Untersuchung themenspezifisch geordnet, um die fachliche Auseinandersetzung und die Zusammenhänge zu veranschaulichen. Ein Anspruch auf die vollständige Darstellung mit dem gesamten Verlauf eines ÖPP-Projektes unter Berücksichtigung der verschiedensten projektspezifischen Aspekte besteht nicht. Die Untersuchung soll vielmehr mit konkreten Erfahrungen die Vorbereitung zukünftiger ÖPP-Projekte in wesentlichen Teilbereichen (u.a. Projektstrukturen) unterstützen. 8

9 Ergebnisorientierte Leistungsbeschreibung und qualitative ÖPP-Aspekte 2. Ergebnisorientierte Leistungsbeschreibung und qualitative ÖPP-Aspekte Grundlage für ein ganzheitliches ÖPP-Modell ist eine ergebnisorientierte Leistungsbeschreibung. 2 Diese umfasst die Leistungsbestandteile Planung und Bau, Gebäudemanagement sowie Finanzierung. Entsprechende Leistungsbeschreibungen werden in den betrachteten Projekten im Zuge der Vorbereitung eines Vergabeverfahrens durch den Auftraggeber i.d.r. in Zusammenarbeit mit technischen bzw. finanzierungstechnischen Beratern entworfen und aufeinander abgestimmt und bilden den Umfang des zu vergebenden Auftrages ab. Neben den genannten Leistungsbeschreibungen wird in den untersuchten Verfahren jeweils auch als Basis für die späteren Verhandlungsrunden mit den Bietern ein Vertragsentwurf zur Verfügung gestellt, der durch die Rechtsberatung des Auftraggebers erarbeitet wird. Eine Aufforderung zur Angebotsabgabe bzw. ein Verfahrensbrief steht in der Regel den einzelnen Leistungsbeschreibungen voran, der den Rahmen für den Verfahrensverlauf beschreibt. Ziel der Ergebnisorientierung in technischer Hinsicht ist es, verschiedene Konzepte für eine mögliche Umsetzung bieterseitig erstellen zu lassen, sie einander gegenüber zu stellen und einer Wertung zu unterziehen. Es ergeben sich dabei voneinander abweichende Lösungsansätze, wobei die Freiräume zur Optimierung der Projektumsetzung durch die Bieter genutzt werden sollen. In der Praxis werden in Bezug auf den Entwurf für das Gebäude durch die Anforderungen bzw. Soll- Vorgaben des Auftraggebers in den Leistungsbeschreibungen Planung und Bau sowie Gebäudemanagement einheitliche Eckpunkte vorgegeben, die dann seitens der einzelnen Bieter projektspezifisch ausgestaltet werden. Die ergebnisorientierte Leistungsbeschreibung soll eine einheitliche Grundlage für die Konzeption und Kalkulation schaffen und somit die Vergleichbarkeit der Angebote sicherstellen. Für die Beschreibungstiefe gibt es unterschiedliche Ansätze. Im Folgenden werden beispielhaft einige technische Entwürfe in Bezug auf die Ergebnisorientierung beleuchtet. Die Auswertung erfolgte auf Basis der Projektverläufe bzw. der projektspezifischen Wertungsdokumentationen. Anhand der jeweiligen Besonderheiten werden Einzelaspekte die Bandbreite in der Ergebnisorientierung verdeutlichen Beispiele für individuelle Entwürfe durch Ergebnisorientierung Projektbeispiel Neubau Schule Die Stadt Fehmarn hat die ehemalige Hauptschule, Realschule, das Insel-Gymnasium und das Förderzentrum pädagogisch unter einem Dach zusammengefasst und die Inselschule dann als Gemeinschaftsschule mit gymnasialer Oberstufe eingeführt. Der Schulbetrieb hat eine Größenordnung von insgesamt derzeit über und langfristig circa 850 Schülerinnen und Schülern. Ziel der Stadt Fehmarn ist es, zu Schuljahresbeginn 2010/2011 an einem Standort moderne Räume für das pädagogische Konzept zu schaffen und langfristig unter Beachtung der Folgekosten eine wirtschaftliche Lösung zu erreichen. Das zugrunde liegende Konzept der Inselschule geht von der räumlichen Konzentration an einem Standort aus, so dass ein Neubau für 2 weitere Grundlageninformationen liefert z.b. der Leitfaden PPP-Handbuch bzw. Leitfaden NRW 9

10 Ergebnisorientierte Leistungsbeschreibung und qualitative ÖPP-Aspekte Klassen- und Fachräume auf einer angrenzenden Fläche der bisherigen Inselschule Ost geschaffen wird. Hinsichtlich der Gestaltung ergaben sich die Definition des Baufeldes und weitere Vorgaben aus der funktionalen Leistungsbeschreibung Bau. Wesentlich waren dabei aufgrund des Standortes hohe lärmschutztechnische Anforderungen an den Baukörper. Hinsichtlich der schulischen Nutzung war u.a. zu berücksichtigen, dass in Richtung der angrenzenden Wohnbebauung ausschließlich Unterrichtsräume mit geringer Lärmemission entstehen sollten. Die Erschließung des Neubaus und die Anbindung an den Bestand wurden derart beschrieben, dass unterschiedliche Gestaltungsformen gewählt werden konnten. In von externen Architekten dargestellten Vorstudien wurde die Idee von Jahrgangshäusern geboren. Für den beschrieben Neubau wurden Jahrgangsbereiche der Größe des erforderlichen Baukörpers angepasst. Anforderungen an die Architektur wurden im Übrigen nur grundsätzlich beschrieben, so dass ausreichend Freiraum bei der Ausgestaltung der Entwürfe bestand. Die Entwürfe der am Verfahren beteiligten Bieter zeigten erhebliche Variationsmöglichkeiten auf, die mit unterschiedlichen Vor- und Nachteilen verbunden waren, die im Folgenden dargestellt werden. In der ersten Angebotsstufe wurden individuelle Entwurfskonzepte erstellt, deren Spektrum hinsichtlich der Anordnung des Gebäudes auf dem Baufeld von einer klaren L-Form bis zur Kammbauweise reichte. Es zeigte sich, dass aufgrund der hohen lärmschutztechnischen Anforderungen und der durch die Bieter zu erbringenden schallschutztechnischen Untersuchung kompakte Gebäudeformen erforderlich waren und so u.a. die Idee von baulich getrennten Jahrgangshäusern real nicht umzusetzen war. Die an dem Verfahren beteiligten Nutzer der Schule wünschten jedoch funktional zusammenhängende Jahrgangsbereiche, die nach Bedarf vier- oder fünfzügig genutzt werden sollten. Nicht alle architektonischen Entwürfe berücksichtigten dies ausreichend; in zwei Entwürfen wurden jedoch besonders gute Umsetzungen durch eine klare Strukturierung und Grundrissgestaltung vorgelegt, die die Erwartungen mit Blick auf die geforderte Flexibilität sehr gut erfüllten. So konnte beispielsweise ein Klassenraum durch die Anordnung von zwei Eingängen je nach Bedarf dem einen oder anderen Jahrgangsbereich zugeordnet werden. Die Lage und Ausprägung der Haupteingänge stand in engem Kontext zu den inneren funktionalen Konzepten des Gebäudekörpers, gleichzeitig wurde er in einigen Entwürfen als Visitenkarte des Gesamtkomplexes, in anderen versteckt dargestellt. Die Anforderungen an die Mensa sahen vor, dass diese zentral angeordnet und von allen Nutzern gut erreichbar sei. Die individuellen Entwürfe beinhalteten jeweils in unterschiedlicher Form die Schaffung einer zentralen Eingangs-/ Nutzungssituation in Verbindung mit der Nutzbarkeit z.b. für Veranstaltungen, wobei dann diejenigen Lösungsansätze positiv überzeugen konnten, die teilweise angrenzende Verkehrsflächen (bzw. Foyer) direkt mit integrierten. Die Aufenthaltsqualität wurde durch eine direkte Zugänglichkeit bzw. die Anordnung einer Terrasse verbessert. Eine weitere Anforderung des Auftraggebers war es, die Strukturierung des Schulkomplexes so zu gestalten, dass eine Erweiterungsfähigkeit des Gebäudes möglich sei. Bei einem Teil der Entwürfe wäre dies nur mit erheblichem Kostenaufwand bzw. mit funktionalen Einbußen verbunden gewesen, die Mehrzahl der Entwürfe jedoch berücksichtigte die Erweiterungsoption angemessen. Durch eine frühzeitige Einbeziehung dieser Erweiterungsoption innerhalb des Verfahrens konnten mögliche zukünftige Kosten berücksichtigt und optimiert werden, indem die baulichen Erweiterungen auch schon bei der Entwicklung des Gebäudemanagementkonzeptes berücksichtigt wurden. Diese Planungstiefe geht nach Einschätzung der öffentlichen Hand und auch der privaten Bieter deutlich über die der konventionellen Beschaffung hinaus. Die Gestaltung der Außenanlagen wurde in den individuellen Entwürfen ebenfalls sehr unterschiedlich umgesetzt. Aus schulischer Sicht war die Schaffung unterschiedliche Nutzungszonen erforderlich, z.b. ruhigere Zonen mit Sitzecken oder Bewegungsflächen für Pausenaktivitäten. Einschränkungen ergaben sich aus der erforderlichen und zu gewährleistenden Aufsicht während der Nutzung. In zwei Fällen wurde die Einsehbarkeit des Pausenbereiches durch den Gebäudekörper stark eingeschränkt, während andere Entwürfe den Anforderungen gut oder sehr gut entsprachen. Wesentliche Aspekte waren darüber hinaus die Ausrichtung der jeweiligen Nutzungszonen und die Erfüllung der lärmschutztechnischen Anforderungen in planerischer und 10

11 Ergebnisorientierte Leistungsbeschreibung und qualitative ÖPP-Aspekte baulicher Hinsicht. Ein Angebot beinhaltete hier einen überdachten ovalen Pavillon, der diese Anforderungen besonders interessant berücksichtigt. Zwischenfazit Innerhalb der Bieterpräsentationen nutzten die Bieter die Möglichkeit, Vorteile ihrer Lösungsansätze darzustellen. Dabei wurde deutlich, dass die ergebnisorientierte Leistungsbeschreibung eine Bandbreite von Lösungsansätzen zulässt. Anhand der weiteren Aufklärungsgespräche konnten Einzelheiten von Angeboten erörtert und in den sich anschließenden Verhandlungen z.t. erheblich optimiert werden. Für die Stadt ergab sich innerhalb der Wertung damit die Möglichkeit, die Konzepte qualitativ gegenüberzustellen und spezifische Vor- und Nachteile ganzheitlich zu bewerten. In der Gesamtwertungsmatrix des Verfahrens wurden die qualitativen und die wirtschaftlichen Kriterien zusammengeführt und gewichtet, so dass für die Entscheidungsfindung nicht der günstigste Preis maßgeblich war, sondern die optimale Erfüllung der gesamten Wertungskriterien Projektbeispiel Neubau Sporthalle Der bauliche Zustand der vorhandenen Schäferkamphalle, die 2008 aufgrund statischer Mängel für die Nutzung gesperrt werden musste, und der Umstand, dass eine Sanierung einen hohen Kostenaufwand mit sich gebracht hätte, gab den Anlass für den Beschluss eines Sporthallenneubaus in Mölln. Das Neubau-Projekt war durch eine klare Aufgabenstellung gekennzeichnet. Städtebaulich, architektonisch und funktional sollte sich der Entwurf in die vorhandene Bebauung und Wegeführung einfügen. Insbesondere die 2008 fertig gestellte Mensa als direktes Nachbargebäude sollte als Maßstab für die Qualität der Gestaltung gelten. Darüber hinaus war die optimale Nutzung des vorhandenen Baufeldes durch Schaffung von Parkplätzen und Fahrradstellplätzen sicherzustellen. Aus Sicht der Nutzer waren für den Entwurf u.a. eine gute Belichtung und Belüftung, akustische Eigenschaften sowie gute funktionale Zusammenhänge, auch für die Verkehrsflächen, maßgebend. Sämtliche Bieter hatten z.t. umfangreiche Erfahrungen bei der Planung und Errichtung von Sporthallen, so dass die eingehenden Angebote erkennbar auf den Erfahrungen vergleichbarer Projekte aufbauten. Durch die teilweise umfangreichen und in hoher Detailtiefe ausgearbeiteten Konzepte konnten Vor- und Nachteile der einzelnen Entwürfe durch das Architekturgremium (siehe weitere Ausführungen hierzu unter Ziffer 5.1.1) detailliert erörtert werden. Gleichwohl hab es auch kritische Anmerkungen hinsichtlich der architektonischen Anforderungen des Auftraggebers, z.b. hinsichtlich des verbesserungswürdigen städtebaulichen Bezuges zum Standort innerhalb der ersten Angebotsstufe. Seitens des Wertungsausschusses wurden die Entwürfe mit Anmerkungen und Hinweisen versehen, die im Verhandlungsverfahren als Optimierungspotenziale an die Bieter zurückgegeben wurden. Hierzu gehörten unter anderem Wegebeziehungen innerhalb des Gebäudes, Gestaltung des Foyers, Schaffung natürlicher Belichtung, Anordnung von Technikräumen, allgemeine Flächen-optimierung, Fassadenansicht und Außenanlagengestaltung. Dieser Dialog zwischen Bietern und Wertungsgremien führte in der Breite zu einer erheblichen Verbesserung der städtebaulichen und architektonischen Entwürfe und der funktionalen Zusammenhänge in der zweiten Angebotsstufe. Besonders hervorzuheben ist für das hier dargestellte Sporthallenprojekt, dass eine Vielzahl innovativer Ansätze aus dem Gebäudemanagement bereits in einer frühen Entwurfsphase bieterseitig eingebracht wurde, was auftraggeberseitig eine äußerst positive Wertung fand. Zwischenfazit Die angebotenen Konzepte der Bieter wichen zum Teil deutlich voneinander ab, was für den öffentlichen Auftraggeber wiederum die möglichen Bandbreiten hinsichtlich der Planungsentwürfe oder z.b. technischer Ausstattungen in hoher Transparenz bei angemessener Detailtiefe abbildete. 11

12 Ergebnisorientierte Leistungsbeschreibung und qualitative ÖPP-Aspekte Im Einzelnen fanden Bieter intelligente Lösungen, es waren jedoch auch entwurfsbedingt Kompromisse in architektonischer bzw. planerischer Hinsicht erkennbar. Durch die Stadt wurden Optimierungsansätze in den Verhandlungen eingefordert und konnten aufgrund ihrer transparenten Darstellung nachvollzogen werden. Entscheidend war hierbei, dass bei den Angeboten eine direkte Rückkopplung zu angebotenen Preisen für Planung, Bau und Gebäudemanagement möglich war. In klassischen Verfahren sind hingegen in dieser Phase nur Kostenschätzungen verfügbar Beispiele für langfristigen Planungsansatz (Lebenszyklus) Die übergeordneten Ziele der Auftraggeber von ÖPP-Modellen lassen sich stichwortartig auf Basis der Vertragsvereinbarungen benennen: Fristgemäße und ordnungsgemäße Baufertigstellung Mangelfreie und jederzeit betriebsbereite Nutzbarkeit Nutzer- und bedarfsgerechte Bereitstellung über die Vertragslaufzeit einschließlich stetiger Optimierung Angesichts der Berücksichtigung der langfristigen Nutzung bereits in der Planungsphase entstand in den Konzepten vielfach ein Mehrwert für den Nutzer bzw. den Auftraggeber, der nach Einschätzung der Beteiligten in der Eigenrealisierung so nicht vorgelegen hätte. Die entwurfsabhängigen Besonderheiten jeweiliger Bieterkonzepte werden im Folgenden beispielhaft dargestellt Projektbeispiel Neubau Schule Aufgrund der langfristig höheren Gewichtung der Energiekosten im Vergleich zu den allgemeinen Gebäudemanagementkosten bei der Barwertermittlung hatten die Bieter ein Eigeninteresse an der wirtschaftlichen Optimierung der laufenden Energiekosten. Als Lösungsansatz wurde neben einem auf den jeweiligen baulichen Entwurf ausgelegten Energiekonzept einschließlich einer Ermittlung des Energiebedarfes über eine Gebäudesimulation z.b. auch ein umfangreiches Energiemanagement für die Betriebsphase geplant. Dieses wurde bieterspezifisch auf Basis der funktionalen Leistungsbeschreibung entwickelt und beinhaltet beim zukünftigen Vertragspartner folgende Elemente: mehrere Zähler für Wasser, Wärme und Strom getrennt nach den Nutzungsbereichen Bestand, Neubau und Catering autarke Hardware im Gebäude und Softwaretool Datenmanagement-System für die erfassten Zählerdaten und sonstigen Zeitreihen wie Wetterdaten, Temperaturen u. ä. Täglich verfügbare, umfangreiche Standardberichte und spezifische Auswertungen Frühzeitige Erkennung von Störungen oder Änderungen im Nutzerverhalten durch sofortige Meldung bei Grenzwertüberschreitungen Geschulter Objektmanager und Hausmeister Jährliche Feedbackgespräche mit Nutzern aufgrund von Ist-Daten möglich Die Bedienbarkeit der technischen Ausstattung, insbesondere in den Klassen- und Fachräumen, fand sehr gute Bewertungen. Die geforderte Einzelraumregelung für die Wärmeversorgung wurde erfüllt, zusätzlich kann eine Steuerung zentral über die Gebäudeleittechnik (GLT) erfolgen. Darüber hinaus sind Fensteröffnungskontakte in das System integriert und es ist eine automatische Lichtsteuerung über Präsenzmelder und Lichtfühler vorgesehen. Die Jalousiesteuerung erfolgt raumweise elektrisch und ist mit einer Zentralanlage zur automatischen Ansteuerung verbunden. Für den Auftraggeber war neu, dass von den Bietern in der Mehrzahl der Fälle ein so genanntes CAFM 3 -System angeboten wurde, um einen erfolgreichen Immobilienbetrieb und eine permanente 3 Computer aided facility management 12

13 Ergebnisorientierte Leistungsbeschreibung und qualitative ÖPP-Aspekte Optimierung der komplexen Verflechtungen gewährleisten zu können. Das CAFM-System wird durch Spezialisten eingerichtet und gewartet. Die Bieter sahen ein entsprechendes System und den ganzheitlichen Ansatz des Gebäudemanagements als einen wesentlichen Kernpunkt ihrer Leistungserbringung an. Ein entsprechendes System wurde bisher nicht von der öffentlichen Verwaltung angewandt und stellt insofern eine zusätzliche Qualität dar. Das CAFM-System bietet u.a. Funktionalitäten für: Dokumentation aller Prozesse einschl. sämtlicher Verträge und Abrechnungen Wartungs- und Instandhaltungsplanung Störungsmeldung und -verfolgung Berichtswesen, Benchmarks und Qualitätssicherung Webbasierte Version mit jederzeit möglichem Zugriff durch den Auftraggeber Nutzung des CAFM-System als weiterer Kommunikationsweg zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer Die Bieter haben gemäß ihrer Angebote unterschiedliche Erreichbarkeiten aufgezeigt, die insbesondere bei der geforderten Einhaltung von Reaktions- und Behebungszeiten einen wesentlichen Aspekt darstellen: Persönliches Gespräch mit Hausmeister bzw. Objektmanager vor Ort Direkte Kommunikation über Service-Hotline (24h) Indirekte Kommunikation über CAFM-System Die vertraglich vereinbarten Reaktions- und Behebungszeiten haben eine andere Qualität als im bisher angewandten kommunalen Gebäudemanagement. Aufgrund des vereinbarten Malus-Systems können Störungen zu wirtschaftlichen Einbußen auf privater Seite führen. Der private Partner hat insofern ein hohes Interesse an funktionierenden Abläufen und der vertragsgemäß definierten Störungsbeseitigung. In der kommunalen Praxis der Eigenrealisierung liegen i.d.r. keine verbindlichen Reaktions- und Behebungszeiten vor, so dass fallabhängig das jeweilige Vorgehen abgestimmt werden muss. Neben den zeitlichen Aspekten sind auch qualitative Spielräume, die in der Eigenrealisierung möglich sind ( Notreparatur ), innerhalb des ÖPP-Vertrages über den vereinbarten Soll-Zustand des Gebäudes ausgeschlossen worden Projektbeispiel Neubau Sporthalle Das Jugend-, Sport-, Schul- und Kulturamt stellte bei diesem Projekt sicher, dass bereits in einer frühen Phase Anforderungen für die Nutzung festgelegt wurden und somit in die Planung eingebunden werden konnten. Bei der klassischen Projektumsetzung wird die Optimierung für den laufenden Betrieb dagegen erst in den ersten Jahren nach der Baufertigstellung vorgenommen. Die Auswertung der langfristigen Konzepte für das Gebäudemanagement war gänzlich neu, solche Überlegungen finden in der klassischen Beschaffungsvariante nur bedingt Berücksichtigung. Innerhalb des Vertrages sind umfangreiche Regelungen enthalten, die eine hohe Qualität der Leistungen über die Vertragslaufzeit sichern. Der private Partner hat die Instandhaltung und -setzung durchzuführen, um die geforderte Anlagenqualität jederzeit zu gewährleisten. Die Bieter berücksichtigten dies in ihren Konzepten über geeignete Qualitätsmanagementsysteme. Durch die Anwendung von CAFM-Systemen wird ein laufendes Berichtswesen etabliert, was eine neue Qualität für den Auftraggeber darstellt, der auf diese Weise jederzeit aktualisierte Statusberichte über das Gebäude eingesehen kann. Der Stand von Störungsmeldungen, Mängelbeseitigungen oder Wartungsarbeiten wird fortlaufend dokumentiert. Darüber hinaus wird damit das Vertragscontrolling mit Blick auf die vereinbarte Malus-Regelung erheblich vereinfacht. Im Falle einer Eigenrealisierung des Auftraggebers ist ein solches System bislang nicht zum Einsatz gekommen. Die Anschaffung und Pflege einer entsprechenden Software wäre für die Eigenrealisierung von kleinen Immobilienbeständen auch äußerst kostenintensiv. Ein weiterer Diskussionspunkt ist die Organisationsform der Hausmeisterdienste. Der ÖPP-Vertrag sieht vor, dass der geforderte Soll-Zustand über die gesamte Laufzeit durch den privaten Partner zu 13

14 Ergebnisorientierte Leistungsbeschreibung und qualitative ÖPP-Aspekte gewährleisten ist. Dies wird vor Ort durch einen technischen Hausmeister sichergestellt, der durch regelmäßige Kontrollgänge bei allen Gewerken frühzeitig Mängel erkennt und im Sinne einer vorbeugenden Instandhaltung Maßnahmen ergreifen kann. Nutzern steht der Hausmeister als Ansprechpartner für Störfälle zur Verfügung, jedoch in einem festgelegten Zeitrahmen. Die Erreichbarkeit des privaten Partners wird über weitere Kommunikationskanäle, beispielsweise ein 24h-Notrufsystem, sichergestellt. Damit konnten hier durch die Einbindung in eine Gesamtorganisation des privaten Partners langfristig deutliche Einsparungen erreicht werden. Das vorhandene Personal wird in der Regel in das Betreiberkonzept integriert, so dass vor Ort keine Stellen abgebaut werden. Im Ergebnis entsteht eine höhere Servicequalität ohne gestiegene Personalkosten. Bei einer Eigenrealisierung wäre voraussichtlich eine höhere Anwesenheit vor Ort mit entsprechend höherem Personalaufwand erforderlich geworden. In qualitativer Hinsicht wäre u.a. auch die Frage von einzuhaltenden Reaktionszeiten für die Mängelbeseitigung nicht geregelt. Es existieren in der Praxis weder fallabhängige Reaktionszeiten noch entsprechende Standards für die Störungsbehebung oder z.b. qualitative Vorgaben für den Ersatz von Bauteilen im Lebenszyklus. Aus Sicht der Nutzer führt dies zu Mängeln und sinkender Aufenthaltsqualität Projektdefinition des Auftraggebers und Anforderungen an die Verwaltung Für die Ausschreibung und Vergabe einer öffentlich-privaten Partnerschaft ist wie beschrieben ein ganzheitlicher Planungsansatz erforderlich, der besondere Anforderungen an die kommunale Verwaltung mit sich bringt. Bereits in einem sehr frühen Stadium ist die Befassung mit dem langfristigen Gebäudemanagement erforderlich, um eine sachgerechte, ergebnisorientierte Leistungsbeschreibung zu entwickeln. Dieser Planungsaufwand, der im klassischen Planungs- und Vergabeprozess häufig erst während oder nach der Baufertigstellung erbracht wird, wird in der Diskussion über ÖPP-Projekte vielfach als Mehrbelastung dargestellt. Letztendlich ist eine intensive Auseinandersetzung mit dem langfristigen Nutzungsprofil jedoch nicht nur erforderlich, sondern auch langfristig wirtschaftlicher, um eine sachgerechte Planung für ein effizientes Projekt zu entwickeln. Auch in der konventionellen Beschaffung wären durch einen entsprechenden Prozess Verbesserungen möglich Projektbeispiel Neubau Schule Die Projektleitung wurde während des gesamten Vorbereitungs- und Vergabeprozesses von der Fachbereichsleitung Kinder, Jugend, Sport, Schule und Kultur übernommen. Der Fachbereich Bauen war in die planerischen und bautechnischen Inhalte des Projektes eingebunden, ebenso der Fachbereich Finanzen in die wirtschaftlichen und finanziellen. Im Rahmen der Erstellung der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung wurden die Fragen der architektonischen Machbarkeit und funktionalen Zusammenhänge extern bearbeitet und bildeten die Grundlage für die Flächenverhältnisse und die Abschätzung der zugehörigen Baukosten. Bereits in dieser Phase erfolgte eine frühzeitige Nutzereinbindung und ein entsprechender Informationsaustausch mit den politischen Gremien, der durch die Projektleitung sichergestellt wurde. Insbesondere für den Teil des Gebäudemanagements wurde im Zusammenhang mit der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung eine umfangreiche Datenzusammenstellung durch die betroffenen Fachbereiche vorgenommen. Aus Sicht des Auftraggebers brachten die detaillierte Verfahrensvorbereitung und die Begleitung der Verhandlungen einen erheblichen Zeitaufwand mit sich. Insbesondere die zum Teil zeitlich sehr kompakt anfallenden Arbeitsschritte brachten eine hohe Auslastung der Verwaltung mit sich Projektbeispiel Neubau Sporthalle In der politischen Diskussion entstand die Idee der Errichtung einer Mehrzweckhalle, die insbesondere für kulturelle Veranstaltungen, größere Messen oder Ausstellungen genutzt werden 14

15 Ergebnisorientierte Leistungsbeschreibung und qualitative ÖPP-Aspekte könnte. Zunächst war eine Zieldefinition für das Sporthallenprojekt einschließlich einer Erfassung der Rahmenbedingungen für die Projektumsetzung erforderlich. Erster Ansprechpartner bei dem Auftraggeber mit koordinierender Funktion war in dieser Phase das Bauamt. Die Nutzeranforderungen an eine neu zu errichtende Sporthalle wurden über das Jugend-, Sport-, Schul- und Kulturamt zusammengetragen. Das Amt führte hierzu eine Nutzerbefragung bei Vereinen und Schulen durch, die Aufschluss über die zu erwartenden Nutzungsschwerpunkte gab: Allgemeiner Schul- und Vereinssport 7 bis 22 h, getrennte Nutzung von Hallendritteln Vereinssport im Winterhalbjahr sehr umfänglich, auch am Wochenende Tribüne mit 400 Sitzplätzen für Handball, Wettkämpfe etc. Der Bedarf für einen zusätzlichen Veranstaltungsraum im Ort wurde geprüft. Es gab positive Rückmeldungen für Veranstaltungen in einer Größenordnung mit über Zuschauern, wobei je nach Veranstaltung die Nutzbarkeit, Flexibilität der Halle und wirtschaftliche Interessen seitens der Veranstalter als maßgeblich betrachtet wurden. Aus Sicht potenzieller Veranstalter spielten dabei die Kosten für den Veranstaltungsraum eine wichtige Rolle, insbesondere im direkten Vergleich mit dem zu erwartenden Zuschauerpotenzial. Positiv für den Standort wurde der große Einzugsbereich zwischen zwei Großstädten bewertet. Die Auswertung der Auslastung der vorhandenen Sporthalle anhand der vorliegenden Belegungspläne verdeutlichte, dass eine Nutzung für kulturelle und sonstige Veranstaltungen erhebliche Einschränkungen für den Schul- und Vereinssport mit sich brächte, insbesondere vor dem Hintergrund, dass bei einer Nutzung für Veranstaltungen durch die Vorbereitung der Halle und den sich anschließendem Abbau und Reinigung mehrere Tage betroffen wären. Die Ergebnisse des Arbeitsprozesses wurden durch die Projektgruppe dokumentiert, wobei auch das Hauptamt einbezogen wurde. Nach Auffassung der politischen Gremien sollte im Ergebnis eine Dreifeldsporthalle mit 400 Tribünensitzplätzen Grundlage der weiteren Betrachtung sein, die schwerpunktmäßig für den Schul- und Vereinssport auszulegen ist. Die Durchführung von Veranstaltungen soll bei der Planungskonzeption berücksichtigt werden, aber nicht im Vordergrund stehen. Der Verwaltungsaufwand des Auftraggebers in dieser Phase ergab sich aus der Nutzerbefragung, der Marktrecherche und der Prüfung baulicher Grundlagen wie z.b. die Schaffung von ausreichenden Parkplatzkapazitäten bei größeren Veranstaltungen. Der in dieser Phase durchgeführte Verwaltungsaufwand ist im Kern unabhängig von der Frage des Realisierungsmodells in Eigenregie oder als öffentlich-private Partnerschaft. Die sich anschließende, vorläufige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung erfolgte auf Basis der Betrachtung von Kennzahlen des Gebäudebestandes bzw. der Kostenschätzung für den Neubau. Die Projektorganisation war im Grunde gleich der Phase der Zieldefinition: Der erste Ansprechpartner war das Stadtbauamt, die Zulieferung und Bereitstellung von Daten erfolgte durch die zuständigen Ämter (Jugend-, Sport-, Schul- und Kulturamt sowie Hauptamt). Auch das Rechnungsprüfungsamt wurde bereits in dieser Phase in das Projekt eingebunden und laufend informiert. Aufgrund der Neuartigkeit des ÖPP-Prozessablaufs wurde der Aufwand in dieser Phase als Mehraufwand wahrgenommen. Eine sorgfältige Kostenplanung und die Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen entsprechen jedoch auch den Anforderungen aus der Gemeindeordnung, so dass dieser Aufwand für eine ÖPP-Variante einem entsprechenden Vorgehen bei einer konventionellen Beschaffung gegenübergestellt werden sollte. In der Regel wird bei einer konventionellen Beschaffung jedoch eine ganzheitliche Planung mit Blick auf das langfristige Gebäudemanagement und zugehörige Kosten nicht durchgeführt. Zu den haushaltsrechtlichen Anforderungen an eine flexible Verwaltung sei hier auf das Kapitel 3.3 Flexibilität in der öffentlichprivaten Partnerschaft verwiesen, das sich ausführlich mit den Anforderungen in der Planungs-, Bau- und Betriebsphase auseinandersetzt. 15

16 Risikoaspekte und vertragliche Grundlagen 3. Risikoaspekte und vertragliche Grundlagen Zentraler Bestandteil eines ÖPP-Projektes ist die optimale Risikoverteilung zwischen den Vertragspartnern öffentlicher Hand und privater Partner. Risiken, die während der Laufzeit des Projektes bestehen, sollten optimal auf die Partner verteilt werden. Hierfür ist es erforderlich, die jeweiligen Risiken der verschiedenen Phasen des Lebenszyklus (Planen, Bauen und Betreiben) zu identifizieren und die Risikotragung vertraglich zu regeln. Dabei ist es nicht sinnvoll, möglichst viele Risiken auf den privaten Partner zu übertragen, weil dies gegebenenfalls zu unnötig hohen Risikoaufschlägen führen könnte. Der optimale Risikoverteilungsgrundsatz besagt, dass derjenige Partner das Risiko tragen soll, der es am besten steuern kann. Im Folgenden werden Beispiele dargestellt, wie mit der Verteilung einzelner Risiken innerhalb der Projekte umgegangen wurde. Bei den hier dargestellten Beispielen handelt es sich um Teilaspekte der Verantwortlichkeiten und Risikotragung, die einen maßgeblichen Anteil an den Optimierungspotentialen eines ÖPP- Verfahrens haben und daher regelmäßig Gegenstand der Verhandlungsgespräche sind Verfahrenskonzepte für die Ver- und Entsorgung Hintergrund Die energetische Optimierung bzw. die gesamte Ver- und Entsorgung des Gebäudebestandes rückt immer stärker in den Fokus öffentlicher Auftraggeber. Neben projektspezifischen Fragen zur Vorgabe bestimmter Energieträger wie Fernwärme oder Anschlusszwänge an bestehende Blockheizkraftwerke werden auch umweltpolitische Themen, wie die Nutzung von Photovoltaik oder Solarthermie als Anforderungen für Projekte diskutiert. Vor dem Hintergrund der ergebnisorientierten Leistungsbeschreibung und dem Ziel einer möglichst wirtschaftlichen Projektumsetzung wird jedoch in der Regel empfohlen, die Vorgaben für die Leistungsbeschreibung variabel zu gestalten. So ist die Erfüllung der Energieeinsparverordnung (EnEV) oder die Erlangung eines Passivhaus-Standards über verschiedene Varianten möglich, so dass eben auch unterschiedliche wirtschaftliche Einschätzungen möglich wären. Ein wichtiger Aspekt aus Sicht der privaten Bieter ist hinsichtlich der Wärme- und Energieversorgung die Teilung von Mengen- und Preisrisiken für die Energieversorgung. Vielfach stehen diese Aspekte in einem direkten Verhältnis zu Nutzungszeiten und dem durchzuführenden Energiemanagement. Die Begrenzung von Mengen- und Preisrisiken aus Sicht des öffentlichen Auftraggebers kann durch geeignete Vertragsklauseln erreicht werden. In den hier betrachteten Projekten wurden drei unterschiedliche Ansätze für die Risikoteilung hinsichtlich der Energiemengen verfolgt und vertraglich vereinbart. Allen Projekten gleich ist hingegen, dass Preisrisiken für die Wärmeversorgung und Strom unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten nicht vollständig auf den privaten Partner übertragen werden sollten, da dies zu erheblichen bieterseitigen Risikoaufschlägen hätte führen können, die es zu vermeiden galt. Anhand der folgenden Projektbeispiele sollen die zugrunde gelegten spezifischen Ziele und Verfahrenskonzepte in Bezug auf das Energiemengenrisiko abgebildet und insbesondere etwaig erforderliche Anpassungen im Projektverlauf nachvollziehbar dargestellt werden Beispiel 1 Übernahme des Energiemengenrisikos/ Versorgungsverträge durch den Auftraggeber Ausgangssituation im Beispiel 1 war, dass der Auftraggeber die Medienversorgung (Wärme, Strom und Wasser/ Abwasser) durch den Abschluss eigener Verträge mit den Versorgern organisieren würde, weil günstige Konditionen aus bestehenden Versorgungsverträgen fortgeführt werden sollten. Dieser Umstand umfasste die gesamte Medienversorgung für Wärme, Strom und Abwasser. Als Energiestandard für das Bauwerk wurde der Primärenergiebedarf gemäß EnEV 2007 minus 30 Prozent gefordert und auch von allen Bietern eingehalten. 16

17 Risikoaspekte und vertragliche Grundlagen Begrenzung der Verbrauchswerte Der Anschluss an ein vorhandenes Blockheizkraftwerk wurde als Option in das Verfahren gegeben und von der überwiegenden Zahl der Bieter genutzt. Innerhalb des ersten Vertragsentwurfes wurden fest zu vereinbarende Flächenverbrauche für die Wärme- und Stromversorgung (kw/m² und Jahr) für einen Zeitraum bis zum aufgeführt. Bei tatsächlich entstehenden Mehrkosten der Medienversorgung für den Auftraggeber wäre der Auftragnehmer verpflichtet, diese zu erstatten. Ziel dieser Regelungen im Vertragsentwurf war es, trotz des Abschlusses eigener Versorgungsverträge eine Begrenzung der Kosten für Energieverbrauche vertraglich sicherzustellen. Damit ist der private Partner für die Einhaltung der verbrauchstechnischen Größen gemäß Angebotskonzept verantwortlich. Durch die parallele Vorgabe eines Nutzerprofils stand somit die energetische Konzeption einschließlich der Risikoübernahme für die technische Umsetzung im Wettbewerb. Die Angaben zu Verbrauchsmengen sollten bereits mit der ersten Angebotsabgabe bereitgestellt werden. Fortwährende Verbrauchsoptimierung Im Anschluss an den Zeitraum bis 2015 sollte gemäß erstem Vertragsentwurf innerhalb von Fünf- Jahres-Perioden eine Reduktion der Flächenverbrauche von pauschal drei Prozent durch den privaten Partner umgesetzt werden. Hierbei spielte die Überlegung der fortwährenden Verbesserung eine Rolle. Dabei sollen beispielsweise Optimierungen der Anlageneinstellung oder Maßnahmen im Rahmen der Inspektion und Wartung als mögliche Potenziale im Fokus stehen. Zur Überwachung und Kontrolle der Verbrauchswerte war ein elektronisches Energiemanagementsystem vorzusehen, welches eine detaillierte Erfassung der Verbrauchsdaten ermöglichen sollte. Hinsichtlich des zugrunde gelegten Konzeptes wurden Bieterfragen gestellt und durch den Auftraggeber beantwortet. Neben Fragen zu technischen Spezifikationen des vorhandenen Blockheizkraftwerkes bezogen sich drei Fragen (von 55 insgesamt in dieser Phase) auf die beabsichtigte Risikoteilung des Energiekonzeptes. Die Fragestellungen bezogen sich auf die Wettereinflüsse und Vorschläge zu möglichen witterungsbereinigten Angaben innerhalb des Vertrages. Weiterhin wurde die geforderte Einsparung von drei Prozent alle fünf Jahre hinterfragt. Der Auftraggeber beantwortete die Fragen und signalisierte Verhandlungsbereitschaft. Gegenstand der Verhandlungen war der Wegfall bzw. die Modifizierung der geforderten dreiprozentigen Einsparung alle fünf Jahre: Ein Bieter hatte eine Reduktionsverpflichtung aufgrund des Nutzerverhaltens einmalig nach fünf Jahren vorgeschlagen, die laufende Pflicht sollte entfallen. Ein Bieter schlug eine Regelung zur Berücksichtigung von Wetterextremen vor, hinsichtlich des Optimierungspotenzials wurde auf den begrenzten Einfluss aufgrund der Nutzung der Fernwärmeversorgung verwiesen. Die wesentlichen Anpassungen im Vertrag umfassten im Ergebnis die Einbringung einer Regelung für die Witterungsbereinigung anhand der marktüblichen Gradtagszahlen als Maßstab für die lokalen klimatischen Bedingungen. Auf die Forderung nach einer dreiprozentigen Einsparung im Fünf- Jahres-Rhythmus wurde aufgrund der Verhandlungen mit den Bietern verzichtet. Die Malus- Regelung in Bezug auf eine Begrenzung der Flächenverbrauche wurde hingegen beibehalten. Zwischenfazit Zusammenfassend stellt sich das zugrunde gelegte Konzept als geeignet dar. Das Ziel, Energiekennwerte vertraglich festzulegen und so die technische Bemessung und Umsetzung in die Hände des privaten Partners zu geben, konnte erreicht werden. Durch die Berücksichtigung einer höheren Preissteigerung für die Energiekosten im Vergleich zum allgemeinen Gebäudemanagement bei der Barwertermittlung wurde ein geringer Energieverbrauch auch wirtschaftlich positiv bewertet. In den Verhandlungen wurde deutlich, dass durch eine möglichst klare Vorgabe des Nutzungsprofils kalkulatorische Risiken vermieden werden können und die Planung entsprechend ausgelegt werden 17

18 Risikoaspekte und vertragliche Grundlagen kann. Die Berücksichtigung einer Witterungsbereinigung wurde von den Bietern als Optimierung gewünscht, um entsprechende Risiken aus der Kalkulation herauszunehmen, so dass in Bezug auf die Wärmeenergie möglichst geringe Mengen im Vertrag zugesichert werden können. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass das Witterungsrisiko durch den privaten Partner im Gegensatz zum energetischen Konzept für das Gesamtgebäude nicht beeinflusst werden kann Beispiel 2 Energiemengen und -kosten als Teil des Gebäudemanagements Ausgangssituation war der vertragliche Entwurf, die Energiekosten als Teil des Gebäudemanagements in den Wettbewerb zu stellen. Die Kosten für Ver- und Entsorgung sollten Bestandteil der jährlichen Rate sein und einer Fortschreibung in Anbindung an eine spezifische Untergliederung des Verbraucherpreisindexes unterliegen. Als energetischer Standard war die Einhaltung der EnEV 2007 mindestens zu gewährleisten, sowie die Erfüllung des erneuerbare Energien-Wärmegesetzes. Hinsichtlich der Wärmeversorgung bestand grundsätzlich die freie Wahl des Energieträgers, ein Anschlusspunkt für eine Erdgasleitung war angrenzend zum Baugrundstück vorhanden. Für die bauliche Realisierung wurden durch den Auftraggeber zwei Optionen aufgezeigt: Option 1: Heranführung der Erdgasleitung bis an den Neubau und Nutzung eines eigenen Wärmeerzeugers Option 2: Anbindung an vorhandenem Heizraum im angrenzenden Gebäudebestand bei gleichzeitigem Ersatz der bestehenden alten Ölheizkessel durch moderne Erdgaswärmeerzeuger. Ziel des Auftraggebers war die Erarbeitung einer geeigneten energetischen Konzeption für den Neubau. Die Risiken der technischen Umsetzung und Einhaltung der Kalkulationsgrundlagen sollten auf den privaten Partner übergehen. Hierzu wurden vertraglich u.a. folgende Aspekte fixiert: Innerhalb der Leistungsbeschreibung Gebäudemanagement wurde ein Nutzungsprofil dargestellt, das als Kalkulationsbasis heranzuziehen war. Für die Mengenrisiken wurde ergänzend im Vertragsentwurf eine Anlaufregelung formuliert. Dabei werden die ersten drei Vertragsjahre auf Basis des tatsächlichen Verbrauchs abgerechnet. Aus den Bezugsmengen wird anschließend der Durchschnitt des jeweiligen Versorgungsmediums gebildet und als Referenzwert für die Folgejahre in Verbindung mit den dann gültigen Bezugspreisen des jeweiligen Versorgungs- bzw. Entsorgungsunternehmen herangezogen. Die so ermittelte Pauschale darf dabei jedoch nicht über der maximalen Pauschale gemäß dem letzten verbindlichen Angebot unter Berücksichtigung der Wertsicherung liegen. Wird der festgesetzte Referenzwert der Medienverbrauche um bis zu 10 Prozent unterschritten, so kommen hieraus folgende Ersparnisse dem Auftraggeber zugute, da dies in erster Linie auf ein verbessertes Nutzerverhalten zurückzuführen sein dürfte. Einsparungen über zehn Prozent sollen hingegen dem Auftragnehmer zugute kommen, damit ein Anreiz für technische Maßnahmen bzw. ein optimiertes Energiemanagement geschaffen wird. Die Fortschreibung der Vergütungsbestandteile war im Vertragsentwurf durch spezifische Verbraucherpreisindizes vorgesehen, z.b. COICOP 4 -VPI Nr. 045 für Heizung/ Warmwasser, bzw. die tatsächliche Preisänderung für Trinkwasser. Der zweite Faktor der Anpassung umfasste die Veränderung der Nutzerzahlen (angemeldete Schüler und beschäftigte Lehrer) bzw. die geänderten 4 Der Verbraucherpreisindex wird insgesamt für eine große Zahl von Gütergruppen in unterschiedlichen Aggregationsstufen ermittelt und veröffentlicht. Zugrunde liegt die Classification of Individual Consumption by Purpose (COICOP), eine international harmonisierte Klassifikation. Vgl. Erläuterungen Statistisches Bundesamt. 18

19 Risikoaspekte und vertragliche Grundlagen jährlichen Nutzungszeiten [h/a], die auf Basis der frühesten Öffnung bzw. spätesten Schließzeit ermittelt werden. Bei der Wertsicherung der Kosten für die Wärmeversorgung wurde ergänzend die jeweils neue Gradtagszahl im Verhältnis zu einem zehnjährigen Mittel berücksichtigt. Für die Malus-Regelung wurde im Vertragsentwurf je Komplettausfall ein Abzug von fünf Prozent vom jeweiligen Entgeltanteil bei monatlicher Betrachtung vorgesehen. Die jeweiligen Entgeltbestandteile waren auf Basis des Energiekonzeptes innerhalb des Angebotes darzustellen und zu kalkulieren. Erhöhte Preissteigerungen für die Energieversorgung im Vergleich zum allgemeinen Gebäudemanagement wurden bei der Barwertermittlung berücksichtigt. Durch die im Vertragsentwurf vorgesehene Risikoteilung sollten kalkulatorische Risiken und daraus resultierende Aufschläge bei den Bietern vermieden werden. Für die nutzungsabhängige Auslastung wurden vertragliche Regelungen aufgenommen. Gleichzeitig wurde der angegebene Maximalwert des verbindlichen Angebotes bei der Barwertermittlung herangezogen und eine erhöhte Preissteigerung hinsichtlich der Energiekosten berücksichtigt. Damit war der Anreiz geschaffen, Energiekosten vor dem Hintergrund der langfristigen Wirtschaftlichkeit zu optimieren. Innerhalb der während der Angebotsphase geführten Gespräche zum Vertragsentwurf verwiesen die Bieter in Hinblick auf die Anlaufregelung in Bezug auf die Mengenrisiken auf den nutzerseitigen Strom, also die eigentliche schulische Nutzung einschließlich technischer Geräte wie z.b. auch Notebooks. Als Lösungsvorschlag wurde eine Trennung der Stromkreise ins Gespräch gebracht, wobei das Mengenrisiko für die Stromkreise der rein schulischen Nutzung durch den Auftraggeber zu tragen gewesen wäre. Ein Bieter bezeichnete die Mehrkosten getrennter Netze als vernachlässigbar, die übrigen Bieter befürworteten ein entsprechendes System und stellten in Aussicht, vorhandene Risikozuschläge in der Kalkulation neu zu bewerten. Bei der Aufforderung zur Abgabe verbindlicher Angebote fanden im Vertragsentwurf die Verhandlungsergebnisse Berücksichtigung, so werden die tatsächlichen Kosten für den Nutzer - Stromkreis (gesonderte Steckdosen für besondere schulische Nutzung) durch den Auftraggeber getragen und die Anpassungsregelung für die allgemeinen Stromkosten (u.a. Beleuchtung und technische Anlagen) bleibt bestehen. Zwischenfazit Vertragliche Grundlagen für die Verbrauchsabrechnung und eine Begrenzung der Risiken aus Sicht des Auftraggebers waren zu erreichen. Durch die Abfrage eines Maximalwertes innerhalb der Angebote konnte dies sichergestellt werden. Weiterhin wurde im Zuge der Verhandlungen die Vermeidung unnötiger Risikoaufschläge durch eine Optimierung der vertraglichen Regelungen erreicht Beispiel 3 Variation Übernahme des Energiemengenrisikos/ Versorgungsverträge durch den Auftraggeber Die Versorgung mit Energie und Wasser soll im Rahmen des ganzheitlichen Gebäudemanagements durch den Auftragnehmer erfolgen, wobei die Versorgungsverträge auftraggeberseitig zu schließen und der Anschluss an das vorhandene Fernwärmenetz vorgesehen war. Das Mengenrisiko für den Verbrauch von Fernwärme und Elektrizität soll von dem Auftragnehmer getragen werden. Das Verbrauchsrisiko von Elektrizität durch die primären Nutzer des Objekts soll mithilfe getrennter Messkreise und Zählerstellen erfasst und abgerechnet werden. Der kalkulierte jährliche Verbrauch von Fernwärme und Elektrizität für technische Anlagen und Beleuchtung wird im Vergabeverfahren von den Bietern auf Basis des Nutzerprofils benannt werden. Überschreitet der tatsächliche Verbrauch in einem Jahr die Angaben im Angebot, so ist der Auftragnehmer zur Übernahme der daraus resultierenden Mehrkosten verpflichtet. Eine Witterungsbereinigung durch die Anwendung einer aktuellen Gradtagszahl im Verhältnis zum langjährigen Mittel wird dabei vertraglich berücksichtigt, ebenso wie eine Nutzungsbereinigung z.b. für durchgeführte Sonderveranstaltungen. 19

20 Risikoaspekte und vertragliche Grundlagen Als Energiestandard für das Bauwerk wurde eine Unterschreitung des Primärenergiebedarfs gemäß EnEV 2007 um mindestens 30 Prozent und die Einhaltung der Wärmedurchgangskoeffizienten (U- Werte) der Fassade und zugehöriger Bauteile entsprechend den Ausführungen der Leistungsbeschreibung Bau in den jeweiligen Kostengruppen gefordert. Ziel des Auftraggebers war eine wirtschaftliche und nachhaltige energetische Versorgung. Im Rahmen der Erstellung der Leistungsbeschreibung bzw. der Vertragsentwürfe wurde insbesondere das Mengenrisiko für die primäre Nutzung erörtert. Etwa durch die verstärkte Nutzung von Notebooks würden hier schwer kalkulierbare Risiken vorliegen, die kaum vom privaten Partner beeinflusst werden können, so dass eine Risikoübertragung nicht sachgerecht oder wirtschaftlich vorteilhaft wäre. Die Verhandlungspunkte hinsichtlich der vorgesehenen Risikoteilung in Bezug auf die Mengen-/ Verbrauchsrisiken waren insgesamt überschaubar. In der ersten Verhandlungsrunde mit dem Schwerpunkt Planung, Bau und Gebäudemanagement gab es in diesem Zusammenhang die ergänzende Frage des Auftraggebers zur Schaffung eines Anreizsystems, um die Nutzer zur Mitarbeit bei der Energieeinsparung zu gewinnen. In Bezug auf das Energiemanagement sah die Mehrzahl der Bieter noch Optimierungspotenzial. Die Bieter bestätigten die Einschätzung des Auftraggebers, dass das Nutzungsverhalten für die größte Nutzergruppe schwer zu kontrollieren bzw. zu beeinflussen sei. Die im Vertragsentwurf zugrunde gelegte Risikoteilung erschien daher sachgerecht gewählt. Ein Bieter wies frühzeitig auf Verhandlungsbedarf in Bezug auf das verbleibende Mengenrisiko hin. In den Verhandlungen wurde das Thema der energetischen Optimierung in Verbindung mit einem nachvollziehbaren Berichtswesen von den Bietern angesprochen. Die Erfüllung des geforderten energetischen Standards wurde von allen Bietern zugesagt. Gegenstand der Verhandlungsrunde mit vertraglichen Schwerpunkten war unter anderem die detaillierte Formulierung innerhalb des Vertragsentwurfes für das Mengenrisiko. Das Grundverständnis wurde geteilt, eine von mehreren Bietern gewünschte Präzisierung durch den Auftraggeber zugesagt. Im weiteren Verlauf kamen grundsätzliche Fragen zum energetischen Konzept des Gebäudes und die Kalkulationsgrundlagen für das Angebot zur Sprache. Für die verbindliche Angebotsphase wurde der Vertragsentwurf entsprechend den Verhandlungsergebnissen präzisiert. Die Leistungsbeschreibung Bau bedurfte keiner Überarbeitung, während in der Leistungsbeschreibung Gebäudemanagement ebenfalls eine Präzisierung hinsichtlich der Schnittstellen des Mengenrisikos erfolgte. Zwischenfazit Das Ziel eines energetisch optimierten Gebäudes konnte erreicht werden, die jeweiligen Angebote wurden wirtschaftlich in der Gesamtbetrachtung über das Kriterium Preis (Barwert) gewertet. Die qualitativen Anforderungen der Leistungsbeschreibung konnten erfüllt werden, die vertraglichen Regelungen wurden von den Bietern im Wesentlichen akzeptiert. Die vorgenommene Abgrenzung des Nutzerrisikos, durch die Risikoaufschläge vermieden werden konnten, wurde durch die Bieter insgesamt als sachgerecht bewertet. Fazit Gesamt Gemeinsames Ziel aller Vorhaben war es, das Mengenrisiko mit dem privaten Auftragnehmer zu teilen. Dieses konnte im Ergebnis über verschiedene Alternativen erreicht werden. Die jeweiligen Rahmenbedingungen waren häufig unterschiedlich, z.b. aufgrund technischer Anknüpfungspunkte zu bestehenden Gebäuden oder aufgrund übergeordneter wirtschaftlicher Vorgaben, wie etwa gesonderte Versorgungsverträge Dritter direkt mit dem Auftraggeber. Festzuhalten ist, dass Vorgaben zu wärmetechnischen Mindeststandards umsetzbar sind. Wesentlich für die Kalkulation privater Bieter ist grundsätzlich die Vorgabe eines möglichst konkreten Nutzungsprofils, welches die Bereitschaft zur Risikoübernahme Privater spürbar beeinflusst. Die 20