AFK-Kolloquium 2015 Stell Dir vor, es ist Krieg Zum wissenschaftlichen Umgang mit kriegerischer Gewalt Berlin, März 2015

Transkript

1 AFK-Kolloquium 2015 Stell Dir vor, es ist Krieg Zum wissenschaftlichen Umgang mit kriegerischer Gewalt Berlin, März 2015 Humanitäre militärische Interventionen Bilanz auf Basis eines vorläufigen Datensatzes Matthias Dembinski und Thorsten Gromes Leibniz-Institut Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung (HSFK) Baseler Straße Frankfurt am Main Danksagung Großen Dank schulden wir unseren Hilfskräften Julia Haase, Anna Schwarz und Svenja Windisch, der Praktikantin Lisa Weis, dem Praktikanten Raphael Haines sowie den Teilnehmerinnen und Teilnehmern des Forschungspraktikums Humanitäre militärische Interventionen an der Goethe-Universität Frankfurt: Hande Abay, Yasemin Altintop, Sanja Arsić, Mira Ballmaier, Charlotte Brandes, Jan Dannheisig, Christian Diegelmann, Lena Diekmann, Markus Drews, Simon Ellerbrock, Felix Häckel, Fionn Harnischfeger, Lara Heckmann, Katharina Hemming, Kevin Horbach, Tanja Jacob, Svenja Jandrasits, Teresa Leiendecker, Lela Lindena, Vanessa Müller, Edina Pasztor, Christian Pogies, Alexander Quint, Julia Raab, Julia Schaefermeyer, Paul Scherer, Laura Schelenz, Karolina Schmid, Anja Siegel, Jens Stappenbeck, Maximilian Stoll, Aurélie Wallaschkowski und Marie Wittenius. Sie haben fast alle der im Folgenden präsentierten Daten zusammengetragen. All das ermöglicht hat die Deutsche Stiftung Friedensforschung, die unsere Pilotstudie finanziert (FP 02/14 PS 01/ ). Auch ihr gilt unser Dank. 1

2 Humanitäre militärische Interventionen Bilanz auf Basis eines vorläufigen Datensatzes Vor dem Hintergrund des Krieges in Syrien und anderer Krisen mahnte Bundespräsident Joachim Gauck bei der letztjährigen Sicherheitskonferenz in München, Deutschland solle Hilfe anderen nicht einfach [ ] versagen, wenn Menschenrechtsverletzungen in Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnischen Säuberungen oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit münden. 1 Beim gleichen Anlass sagte Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen: Krisen und Konflikte appellieren an unser humanitäres Gewissen, nicht diejenigen im Stich zu lassen, die am meisten leiden. Daher ist Abwarten keine Option. Wenn wir über die Mittel und Fähigkeiten verfügen, dann haben wir auch eine Verantwortung, uns zu engagieren. 2 Auch bei der Ankündigung eines neuen Weißbuchs begründete sie die Bereitschaft zum Engagement u.a. mit unserer humanitären Pflicht auf Grundlage unserer Werte. 3 Es ist kein neues Phänomen: Berichte über Kriege sowie Massaker an Zivilistinnen und Zivilisten befeuern immer wieder die Debatte über ein militärisches Eingreifen. Die Kontroversen über sogenannte humanitäre militärische Interventionen kreisen um deren völkerrechtliche Zulässigkeit, um die anzulegenden ethischen Beurteilungskriterien und die vermeintlich wahren Interessen der Interventen. Im Zentrum all dieser Debatten stehen die Erfolgsaussichten, so auch bei Gauck, der den Einsatz von Militär an eine vorhergehende Folgenabwägung knüpft. Das ist nicht überraschend, denn eine Beurteilung humanitärer militärischer Interventionen hängt entscheidend davon ab, ob sie Notlagen beenden und Leid reduzieren oder die Lage verschlimmern. Angesichts der Verve, mit der Mitglieder der Bundesregierung ein entschiedeneres militärisches Engagement zum humanitären Schutz einfordern, überrascht es, wie wenig gesichertes Wissen über humanitäre militärische Interventionen, geschweige denn über deren Erfolgsaussichten vorliegt. Eine systematische Bestandsaufnahme wurde zwar immer wieder eingefordert, 4 aber bislang nicht vorgelegt. Die Friedens- und Konfliktforschung muss hier ein Versäumnis eingestehen. 1 Joachim Gauck: Deutschlands Rolle in der Welt: Anmerkungen zu Verantwortung, Normen und Bündnissen, Rede anlässlich der Eröffnung der Münchner Sicherheitskonferenz am 31. Januar 2014 in München, Sicherheitskonferenz.pdf? blob=publicationfile. 2 Ursula von der Leyen: Rede anläßlich der 50. Münchner Sicherheitskonferenz, 31. Januar 2014, 3 Rede der Verteidigungsministerin anlässlich der Auftaktveranstaltung Weißbuch, , 4 Vgl. den Aufsatz des ehemaligen Bundestagsabgeordneten Winfried Nachtwei: Bilanzierung und Evaluation deutscher Auslandseinsätze, in: Thomas Hoppe (Hrsg.): Verantwortung zu schützen. Interventionspolitik seit 1990 eine friedensethische Bilanz, Berlin 2014, S

3 Diese Lücke zu füllen, ist Ziel eines Projektes an der HSFK, das einen dokumentierten Datensatz aller humanitären militärischen Intervention nach dem Zweiten Weltkrieg erstellt. Der vorliegende Beitrag präsentiert vorläufige Ergebnisse dieser Arbeit. Zunächst erläutert er, was genau unter humanitären militärischen Interventionen zu verstehen ist. Anschließend skizziert er die oben angedeutete Forschungslücke zu dieser Problematik. Darauf folgt ein Überblick über die humanitären militärischen Interventionen nach dem Zweiten Weltkrieg. Dabei geht er auf deren zeitliche und räumliche Verteilung ebenso ein wie auf Charakteristika der Interventen und der Zielländer. Anschließend präsentiert der Beitrag eine vorläufige Erfolgsbilanz humanitärer militärischer Interventionen und leitet aus ihr ab, dass bisherige Erfahrungen weder den Ruf nach deutlich größerem Engagement noch die pauschale Ablehnung solcher Einsätze untermauern. 1. Was sind humanitäre militärische Interventionen? In der öffentlichen Wahrnehmung werden humanitäre militärische Interventionen von wenigen Erzwingungsoperationen wie in Libyen geprägt. Das Spektrum dieser Einsätze ist jedoch breiter. Versuche, von außen ein Waffenstillstands- oder Friedensabkommen zu erzwingen, lassen sich genauso darunter fassen wie Einsätze zur Durchsetzung von Flugverbotszonen oder zum Schutz von Hilfslieferungen. Auch Blauhelm-Einsätze mit einem friedenserhaltenden Mandat und dem Auftrag zum Schutz von Zivilisten, die sich mit fortdauernder Gewalt konfrontiert sehen, gelten oft als humanitäre militärische Intervention. Bei allen Unterschieden teilen diese Missionen einige Merkmale, die in folgender Definition zusammenfließen: Bei einer humanitären militärischen Intervention schickt ein Staat, eine Koalition von Staaten oder eine internationale Organisation Truppen in ein anderes Land, um dort unter Androhung oder Ausübung von Zwang erklärtermaßen fremde Staatsangehörige zu schützen, die von einer durch Gewalt geprägten Notlage bedroht sind. 5 Bei solchen Notlagen handelt es sich um Kämpfe zwischen bewaffneten Gruppen oder um Gewalt gegen die Zivilbevölkerung. Einigen Kritikerinnen und Kritikern zufolge trifft die Bezeichnung humanitäre militärische Intervention nur auf solche Einsätze zu, die ausschließlich humanitäre Anliegen verfolgen. So verstanden, dürfte die Gesamtmenge humanitärer militärischer Interventionen gegen Null tendieren, wodurch sich eine Bilanz erübrigen würde. In aller Regel sind die Motive der intervenierenden Staaten gemischt und umfassen neben der Rettung der Bürgerinnen und Bürger 5 Dieses Verständnis ist angelehnt an: J.L. Holzgrefe: The humanitarian intervention debate, in: ders. Und Robert O. Keohane (Hrsg.): Humanitarian Intervention. Ethical, Legal and Political Dilemmas, Cambridge 2003, S , S. 18 und Thomas G. Weiss: Humanitarian Intervention: Ideas in Action, Cambridge 2007, S

4 anderer Staaten weitere Interessen. Beispielsweise kann es darum gehen, eine regionale Destabilisierung und dadurch ausgelöste Flüchtlingsströme zu vermeiden. Allerdings gibt es Motive und Handlungen, die sich nicht mit der behaupteten Absicht vereinbaren lassen, die Bürgerinnen und Bürger eines anderen Landes zu retten. Solche Motive liegen vor, wenn der Intervent dem Zielland das Existenzrecht abspricht, dessen Territorium beansprucht oder erklärt, es gelte zu verhindern, dass ein rivalisierender Staat die Kontrolle über das Zielland übernimmt. Andere Ausschlussgründe bestehen darin, dass der Intervent unmittelbar zuvor aus dem Zielland angegriffen wurde und ausschließlich sich selbst verteidigt oder der Eingreifende die zu rettenden Bürgerinnen und Bürger als Teil der eigenen Nation oder des eigenen Volks versteht. Dass eine Intervention die Gewalt nicht stoppt oder diese noch verschlimmert, nehmen wir dagegen nicht zum Anlass, die Rede von einer humanitären militärischen Intervention zurückzuweisen. Die Frage von Erfolg und Scheitern stellt sich erst bei der Bilanz, nicht schon bei der Definition humanitärer militärischer Interventionen. 2. Die fehlende Datenbasis für eine systematische Bilanz Die Zahl wissenschaftlicher Arbeiten zu humanitären militärischen Interventionen steigt zwar rasant; seit Anfang des Jahrtausends stehen sie vor allem unter dem Titel der internationalen Schutzverantwortung. 6 Angesichts der aufgefächerten Debatte über Für und Wider, über ethische, normative und völkerrechtliche Aspekte sowie Voraussetzungen und Varianten humanitärer militärischer Interventionen überrascht der Mangel an umfassenden Datenerhebungen zu diesen Einsätzen. Trotz der zahlreichen Beiträge bleibt bisher unbekannt, wie die Gesamtmenge der humanitären militärischen Interventionen beschaffen ist. Daher dominieren in der empirischen Forschung Analysen einzelner oder weniger Fälle, während die geringe Zahl der Studien mit vielen Fällen in keinem Verhältnis zur Prominenz des Forschungsfelds steht. Eine dieser seltenen Studien stammt von Taylor B. Seybolt 7, der 17 Interventionen in sechs Konflikten analysiert. Zwar gibt es Datensätze zur militärischen Intervention, doch entweder gehen sie weit über die humanitären militärischen Interventionen hinaus oder sie behandeln nur einen Teil der Gesamtmenge. 6 Um nur zwei der vielen neuen Publikationen zu nennen: Die Friedens-Warte: Journal of International Peace and Organization, 88: 1-2, 2013; Peter Rudolf: Schutzverantwortung und humanitäre Intervention. Eine ethische Bewertung der Responsibility to Protect im Lichte des Libyen-Einsatzes, SWP-Studie 3/2013, Berlin Vgl. Taylor B. Seybolt: Humanitarian Military Intervention. The Conditions for Success and Failure, Oxford Eine weitere Studie, die zwar ein normative Anliegen verfolgt, aber auch Informationen über eine Reihe von Interventionen enthält, die in Teilen der Literatur als humanitäre Interventionen diskutiert werden, ist: Simon Chesterman: Just War or Just Peace? Humanitarian intervention and international law, Oxford

5 Der Datensatz International Military Interventions (IMI) von Frederic S. Pearson und Robert Baumann (1993) und Jeffrey Pickering und Emizet F. Kisangani (2009) umfasst rund Interventionen zwischen 1947 und In den Kategorien humanitäre Intervention und Schutz einer Gruppe listet er mehr als 300 Interventionen auf, von denen aber die meisten nicht dem allgemeinen Verständnis einer humanitären militärischen Intervention entsprechen, so Einsätze zur Evakuierung oder zum Schutz eigener Staatsangehöriger, Hilfseinsätze nach Naturkatastrophen, militärische Selbstverteidigung und Expansion, Einsätze ohne Ausübung oder Androhung von Zwang und ohne Notlage. Der Datensatz Military Intervention by Powerful States (MIPS) 9 von Patricia L. Sullivan und Michael T. Koch 10 systematisiert 126 Interventionen der Vereinigten Staaten, Russlands, Großbritanniens, Frankreichs und Chinas zwischen 1946 und Diese Datensammlung ist insofern zu breit, als sie nicht nur humanitäre militärische Interventionen berücksichtigt. Zu eng geführt ist sie, weil sie lediglich Einsätze der fünf genannten Staaten betrachtet, obschon auch andere Staaten humanitäre militärische Interventionen durchführen. Datensätze zum Peacekeeping (führend hier Fortna ) sind ebenfalls zu eng und zu weit. Zum einen blenden sie größtenteils die Friedenserzwingung aus, zum anderen listen sie friedenserhaltende Missionen ohne Zwangscharakter oder ohne akute Notlage auf. Über das klassische UN Peacekeeping hinaus geht der von von Mark J. Mullenbach entwickelte Third- Party Peacekeeping Missions Data Set, Er erfasst alle Friedenseinsätze, also auch die nicht von der UN geführten, versteht Interventionen aber ebenfalls weiter als wir, weil er auch Einsätze ohne Zwangscharakter auflistet. 12 Auch die Daten zu militärischen Interventionen in Bürgerkriegen (s. vor allem die Arbeiten von Patrick M. Regan) 13 gehen über humanitäre militärische Interventionen hinaus. Dagegen 8 Frederic S. Pearson und Robert A. Baumann: International Military Intervention, , Inter- University Consortium for Political und Social Research, Data Collection 6035, University of Michigan, Ann Arbor, MI, 1993, und Jeffrey Pickering und Emizet F. Kisangani 2009: The International Military Intervention Dataset: An Updated Resource for Conflict Scholars, in: Journal of Peace Research, 46: 4, 2009, S , Daten unter 9 Zugänglich unter 10 Patricia L. Sullivan und Michael T. Koch: Military Intervention by Powerful States, , in: Journal of Peace Research, 46: 5, 2009, S Virginia Page Fortna: Does Peacekeeping Work? Shaping Belligerents Choices after Civil War, Princeton, NJ, 2008, Daten zugänglich unter 20notes.pdf und 12 Zugänglich unter 13 Patrick M. Regan: Civil Wars and Foreign Powers. Outside Intervention in Intrastate Conflict, Ann Arbor, MI, 2000; Patrick M. Regan: Third-Party Interventions and the Duration of Intrastate Conflicts, in: Journal of Conflict Resolution, 46: 1, 002, S ; Patrick M. Regan und Aysegul Aydin: Diplomacy and Other Forms of Intervention in Civil Wars, in: Journal of Conflict Resolution, 50: 5, 2006, S

6 beschränkt sich der von den gleichen Autoren entwickelte Datensatz zu Diplomatic Interventions and Civil War auf Eingriffe mit nicht-militärischen Mitteln. 14 Einige Arbeiten 15 untersuchen mit militärischen Interventionen in Genoziden und Politiziden ein wichtiges Teilgebiet, nicht jedoch das ganze Feld der humanitären Interventionen. Zudem entnehmen sie dem IMI-Datensatz die Angabe, gegen wen sich die Intervention richtet, ohne selbst die Kriterien der humanitären militärischen Intervention anzulegen. 16 Es bleibt festzuhalten, dass der Forschung bisher kein Datensatz zur Verfügung steht, der auf die Spezifik der Gesamtmenge humanitärer militärischer Interventionen zugeschnitten ist. Zudem mangelt es an Dokumentationen, die die einzelnen Kodierentscheidungen nachvollziehbar machen und den Leserinnen und Lesern ermöglichen, auf Basis der Rohdaten und einem womöglich abweichenden Verständnis von humanitärer militärischer Intervention selbst Werte zuzuweisen. 3. Ziel und Vorgehen unseres Projekts zur Erstellung eines Datensatzes Vor diesem Hintergrund verfolgt unser Datensatzprojekt ein dreifaches Ziel. Zunächst geht es darum, die Gesamtmenge der humanitären militärischen Interventionen zu erfassen. Dabei wird deutlich, dass es sich um ein sehr vielschichtiges Phänomen handelt und sich diese Interventionen in vielfacher Hinsicht voneinander unterscheiden. Daher wollen wir zweitens wichtige Merkmale humanitärer militärischer Interventionen sichtbar machen. Beispielsweise fragen wir, wer interveniert, wo interveniert wird, welche Mittel dabei zum Einsatz kommen und wie diese Einsätze legitimiert werden. Außerdem interessieren uns die Merkmale der Konflikte, in die eingegriffen wird, so etwa die Frage, ob es sich dabei um einen territorialen Konflikt oder eine Auseinandersetzung um politische Macht handelt und die Frage, ob der Konflikt von zwei oder mehreren lokalen Parteien bestritten wird. Schließlich wollen wir wissen, wie sich die humanitäre Notlage in den Zielländern mit der Intervention verändert. Um diese Veränderungen systematisch erfassen zu können, erheben wir die Opferzahlen von Bürgerkriegen und einseitiger Gewalt vor, während und gegebenenfalls nach der Intervention. 14 Daten von of Patrick M. Regan, Richard Frank und Aysegul Aydin: Diplomatic Interventions and Civil Wars: A New Dataset, in: Journal of Peace Research, 46: 1, 2009, Daten unter: 15 Vgl. Jacob D. Kathman und Reed M. Wood: Managing Threat, Cost, and Incentive to Kill: The Short- and Long-Term Effects of Intervention in Mass Killings, in: Journal of Conflict Resolution, 55: 5, 2011, S ; Matthew Krain: International Intervention and the Severity of Genocides and Politicides, in: International Studies Quarterly, 49: 3, 2005, S Ähnlich angelegt ist folgende Studie zu Interventionen und einseitiger Gewalt in innerstaatlichen bewaffneten Konflikten mit Daten von UCDP: Reed M. Wood, Jacob D. Kathman und Stephen E. Gent: Armed intervention and civilian victimization in intrastate conflicts, in: Journal of Peace Research, 49: 5, 2012, S

7 Außerdem fragen wir, ob die Gewalt nach der Intervention schnell endete und ob in den Zielländern fünf Jahre nach Ende der Notlage abermals Gewalt ausbrach. Nachdem wir festgelegt hatten, was wir unter einer humanitären militärischen Intervention verstehen, erstellten wir einige vorläufige Fallliste. Den Ausgangspunkt dafür bildete unsere Vorstudie 17, die auf Basis des Datensatzes International Military Interventions für den Zeitraum von 1947 bis humanitäre militärische Interventionen zählte. Dieser Vorstudie lag die Festlegung zugrunde, dass die Notlage vor Beginn einer solchen Intervention mindestens 200 Menschen das Leben gekostet haben musste. Nach Hinweis der Gutachten für die Deutsche Stiftung Friedensforschung haben wir uns gegen diesen Schwellenwert entschieden. Stattdessen gibt es eine Notlage, wenn durch einen bewaffneten Konflikt unter Beteiligung der Regierung eines Staates, durch gewaltsame Auseinandersetzungen zwischen nichtstaatlichen Gruppen oder durch einseitige Gewalt gegen die Zivilbevölkerung mindestens 25 Menschen in einem Kalenderjahr ihr Leben verlieren. Das sind Gewaltlagen, welche das Uppsala Conflict Data Program (UCDP) in seinen Datensätzen systematisch erfasst. 18 Notlagen mit Zehntausenden oder mehr Toten stehen hier neben solchen mit geringer Intensität. 19 Unser aktuelles Projekt weicht auch insofern von der Vorstudie ab, als es alle humanitären militärischen Interventionen nicht nur bis 2005, sondern bis heute ermitteln soll. Ein Abgleich der UCDP-Datenbestände zu gewaltsamen Notlagen mit Aufstellungen aktueller Militäreinsätze führte zu einer vorläufigen Liste der humanitären militärischen Interventionen. Diese Liste haben wir im Oktober 2014 in einem Workshop mit Matthias Basedau, Martin Binder, Anita Gohdes und Peter Rudolf diskutiert, die ihre Expertise zu humanitären militärischen Intervention und der Erstellung von Datensätzen einbrachten. Im nächsten Schritt haben wir diese Fallliste mit den Teilnehmerinnen und Teilnehmern unseres Forschungspraktikums an der Goethe-Universität in Frankfurt diskutiert. Diese Studierenden wie auch drei Hilfskräfte und Praktikantinnen und Praktikanten sind nun dabei, mithilfe einer detaillierten Kodieranleitung die oben genannten Daten zu jedem Fall zu erheben. Jeder Fall wird dabei doppelt besetzt und in einer bis acht- bis zehnseitigen Fallbeschreibung dokumentiert. Die Fallbeschreibungen geben einen Überblick über die Notlage und die darauf reagierende humanitäre militärische Intervention und legen unter Angaben von Quellen dar, weshalb sie welche 17 Thorsten Gromes und Matthias Dembinski: Bestandsaufnahme der humanitären militärischen Interventionen zwischen 1947 und 2005, HSFK-Report 2/2013, Frankfurt am Main Peter Rudolf verdanken wir den Hinweis, dass viele Menschen die Rede von einer humanitären militärischen Intervention nur dann für gerechtfertigt halten, wenn es zuvor Verbrechen von einem erschütternden Ausmaß gab. Allerdings fällt es schwer, einen allgemein akzeptierten Schwellenwert für solche Ereignisse zu definieren. Auch wollen wir uns nicht den Blick auf Interventionen verstellen, die früh auf eine Notlage reagieren. Daher folgen wir den Festlegungen des UCDP. 7

8 Kodierentscheidungen treffen. Die beiden Beschreibungen zum gleichen Fall entstehen unabhängig voneinander. In einem nächsten Schritt erörtern die Verfasserinnen und Verfasser der Beschreibungen ihre Differenzen und erstellen dann eine konsolidierte Fallbeschreibung. Die Datenerhebung dauert noch bis zum Sommer Den daraus entstehenden tabellarischen Datensatz wie auch die Sammlung aller konsolidierten Fallbeschreibungen werden wir über das Internet auch anderen Forscherinnen und Forschern zugänglich machen Humanitäre militärische Interventionen bis 2014 Jede Liste humanitärer militärischer Interventionen ist notwendig politisch kontrovers. Allerdings gibt es Einsätze, die eindeutiger die Kriterien einer humanitären militärischen Intervention erfüllen als andere. Diese anderen fassen wir im Folgenden als Grenzfälle auf. Dazu gehören etwa Interventionen, die direkt auf eine Selbstverteidigung folgten, deren Schutzmandat restriktiv formuliert wurde oder bei denen es strittig war, ob überhaupt eine Notlage bestand. Insgesamt zählen wir bis zu 45 humanitäre militärische Interventionen von 1946 bis 2014, davon rund 30 Prozent Grenzfälle. Bis Ende 1989 blieben diese Einsätze selten, und von den nur neun der bis dahin zu verzeichnenden Interventionen lassen sich fünf als Grenzfälle einstufen. Diese Zahlen bestätigen die Vermutung, humanitäre militärische Interventionen seien zwar eine ältere Praxis, deren Möglichkeitshorizont sich aber mit dem Ende des Ost-West- Konflikts erweitert habe. Im viel kürzeren Zeitraum seit 1990 ereigneten sich 36 humanitäre militärische Interventionen; durchschnittlich begannen seither in einem Jahr etwa anderthalb solcher Einsätze. Die Jahre 1992 und 2011 ragen mit jeweils vier begonnenen Interventionen heraus, jeweils drei solcher Einsätze starteten in den Jahren 1999 und Zwischen 2004 und 2010 ging die Zahl der begonnenen humanitären militärischen Interventionen stark zurück, nahm seither aber wieder zu. Die Konjunkturen der humanitären militärischen Intervention hängen offenbar mit Erfolg und Scheitern vorangegangener Einsätze und den verfügbaren Kapazitäten angesichts bereits laufender Stationierungen zusammen. Die Erwartung, die Desillusionierung angesichts der Interventionen im Irak und in Afghanistan untergrabe dauerhaft die Interventionsbereitschaft, bestätigen unsere Daten nicht. Auch die Annahme, die militärisch potenten Mächte des Westens seien für die große Mehrheit der humanitären militärischen Interventionen verantwortlich, lässt sich durch unsere Befunde nicht bekräftigen. Ein Blick auf die Akteure, die eine solche Intervention begonnen haben, offenbart folgende Verteilung: Zwar heben sich die USA von anderen ab und gaben 20 Voraussichtlich erscheint eine überarbeitete Version dieser Präsentation im diesjährigen Friedensgutachten. 8

9 westliche Staaten oder Organisationen in 20 solcher Einsätze den Ton an. Bei elf Einsätzen waren aber die Vereinten Nationen in einer führenden Rolle beteiligt, und afrikanische Staaten und Organisationen verantworteten immerhin acht. Humanitäre militärische Interventionen waren keineswegs ein Monopol westlicher Staaten und Organisationen. Mehr als die Hälfte aller humanitären militärischen Interventionen fanden in Afrika statt, was angesichts der erheblichen Zahl akuter Notlagen nicht überrascht. Im Verhältnis zur Zahl der Notlagen gab es in Europa viele Interventionen. Das bestätigt die These, dass die Nähe eines Krisengebiets zu den Stabilitäts- und Prosperitätszonen ein humanitäres militärisches Eingreifen wahrscheinlicher macht. 21 Es lässt sich annehmen, dass Interventionen vor allem in Staaten mit kleiner Fläche oder geringer Bevölkerungszahl erfolgen, denn hier fällt die gleiche Zahl entsendeter Truppen stärker ins Gewicht als in großen oder bevölkerungsreichen Staaten. Tatsächlich war mehr als jedes dritte Zielland einer Intervention kleiner als Bayern, und fast die Hälfte hatte eine geringere Bevölkerungszahl als Hessen. Allerdings gab es auch Interventionen in sehr großen und bevölkerungsreichen Staaten, wie die Fälle Pakistan, Demokratische Republik Kongo oder Sudan beispielhaft zeigen. 5. Erfolg und Misserfolg humanitärer militärischer Interventionen Es liegt nahe, eine Intervention an den erklärten Zielen zu messen, jedoch weist das Kriterium mission accomplished gravierende Nachteile auf. So kann eine Mission aufgrund bescheidener Ziele leicht als erfolgreich gelten, während ein anderer Einsatz mit gleichartiger Reduktion der Gewalt aufgrund anspruchsvollerer Ziele als Misserfolg erscheint. Auch formulieren Interventen ihre Ziele oftmals so unpräzise, dass sich daraus keine klaren Bilanzkriterien ableiten lassen. Wir legen vier allgemeine Kriterien an alle Interventionen an. Erstens wollen wir wissen, ob die von Gewalt geprägte Notlage innerhalb eines Jahres nach Beginn der Intervention ein Ende fand. Wir prüfen zweitens, wie sehr mit der Intervention das Ausmaß tödlicher Gewalt zurückging. Drittens fragen wir, ob sich in den fünf Jahren nach Ende der Intervention im gleichen Land ein Rückfall in Krieg oder Massaker ereignete. Viertens interessieren wir uns dafür, inwiefern eine humanitäre militärische Intervention in Nachbarländern Gewalt hervorgerufen oder verschärft hat. 21 Herfried Münkler: Humanitäre militärische Interventionen. Eine politikwissenschaftliche Evaluation, in: ders. und Karsten Malowitz (Hrsg.): Humanitäre Intervention. Ein Instrument außenpolitischer Konfliktbearbeitung. Grundlagen und Diskussion, Wiesbaden 2009, S , S

10 Tabelle: Humanitäre militärische Interventionen (Grenzfälle kursiv) Humanitäre militärische Intervention (Zielland, Zeitraum, Hauptintervent) Ende der Notlage spätestens 12 Monate nach Interventionsbeginn Änderungen der Todesrate Keine neue Notlage im gleichen Land innerhalb von 5 Jahren nach Ende der Intervention Keine Destabilisierung von Nachbarstaaten bis zwei Jahre nach Ende der Intervention Kongo UN nein kd ja ja Dominikanische Republik 1965 USA, OAS ja kd ja ja Pakistan 1971 Indien ja kd nein ja Libanon Arabische Liga ja kd nein ja Kambodscha Vietnam ja 22 kd na ja Uganda 1979 Tansania ja 23 kd nein ja Tschad Nigeria, OAU nein kd nein ja Libanon USA nein kd nein ja Sri Lanka Indien nein 0 na ja Liberia ECOWAS nein - nein nein Irak (Norden) USA nein + nein ja Irak (Süden) USA nein 0 nein ja Georgien (Abchasien) Russland nein kd ja ja Moldowa 1992 Russland ja kd ja ja Somalia USA, UN nein - nr ja Bosnien-Herzegowina UN nein - ja ja Ruanda 1994 Frankreich nein kd 24 na ja Haiti 1994 US, UN ja - ja ja Bosnien-Herzegowina 1995 NATO ja - ja ja Albanien 1997 Italien 25 ja kd ja ja Sierra Leone ECOWAS nein + na ja Guinea-Bissau ECOWAS ja - ja ja Ost-Timor Australien 26 ja - nein ja Sierra Leone UN nein - ja ja Jugoslawien (Kosovo) 1999 NATO ja + ja ja DR Kongo UN nein - na na Sierra Leone 2000 UN, Großbritannien ja - ja ja Afghanistan NATO nein kd na ja Burundi Südafrika, AU, UN nein - ja ja Côte d'ivoire Frankreich nein - ja ja DR Kongo 2003 EU nein - na nein Irak (nach Sturz Husseins) USA nein na nein nein Haiti 2004 USA, UN nein - ja ja Sudan (Darfur) AU, UN nein na na ja Libanon 2006 UN ja kd nein ja Somalia AU nein na na nein Tschad EU na 27 kd ja ja Côte d'ivoire 2011 Frankreich ja 0 na ja 22 Während UCDP weiterhin Kriegsgewalt verzeichnet, sieht der Datensatz der Political Instability Task Force zu Genoziden und Politiziden ( ein Ende dieser Makroverbrechen. Daher weichen wir hier ausnahmsweise von UCDP ab. 23 Hier greift das gleiche Argument wie zu Kambodscha. 24 Berücksichtigt man nur den Zeitraum seit Beginn des Völkermords im Jahr 1994, zeigt sich eine deutliche Reduktion der tödlichen Gewalt während der Intervention. Vergleicht man aber die Intervention mit dem längeren Zeitraum seit 1990, dem Beginn des Bürgerkrieges, nahm die tödliche Gewalt deutlich zu. 25 Diesen Fall decken die UCDP-Daten nicht ab. Wir stützen uns daher auf fallspezifische Quellen. 26 Diesen Fall deckt UCDP nur teilweise ab, sodass wir weitere Quellen hinzugezogen haben. 27 Die Intervention bezog sich auf grenzüberschreitende Folgen der Gewalt in Darfur, der zugleich wütende Bürgerkrieg im Tschad war für sie nicht entscheidend. 10

11 Humanitäre militärische Intervention (Zielland, Zeitraum, Hauptintervent) Ende der Notlage spätestens 12 Monate nach Interventionsbeginn Änderungen der Todesrate Keine neue Notlage im gleichen Land innerhalb von 5 Jahren nach Ende der Intervention Keine Destabilisierung von Nachbarstaaten bis zwei Jahre nach Ende der Intervention Libyen 2011 NATO nein + na nein Sudan (Abyei) UN ja na na ja Südsudan UN nein na na ja DR Kongo UN nein na na na Mali UN nein na na nein Zentralafrikanische Republik UN nein na na nein Irak 2014 USA na na na na Erläuterungen + Zunahme der Todesrate um mindestens 30 Prozent - Abnahme der Todesrate um mindestens 30 Prozent 0 Veränderungen der Todesrate um weniger als ±30 Prozent na nicht auswertbar, da die Notlage oder Intervention noch andauert oder der Zeitraum nicht verstrichen ist kd keine Daten verfügbar In rund 63 Prozent der auswertbaren Fälle dauerte die Notlage auch ein Jahr nach Beginn der humanitären militärischen Intervention an. In den restlichen 37 Prozent gab es nach Jahresfrist weder einen bewaffneten Konflikt unter Beteiligung staatlicher Stellen noch einen nichtstaatlichen Konflikt noch einseitige Gewalt mit jeweils 25 Toten im Kalenderjahr. Blendet man die Grenzfälle aus, zeigt sich ein ähnliches Bild. Rund 30 Prozent der Notlagen endeten innerhalb eines Jahres nach Beginn der humanitären militärischen Intervention, doch lag in einem dieser Fälle, im Kosovo, die Todesrate während der Intervention deutlich höher als vorher. Das Kriterium der beendeten Notlage allein kann dem Anspruch der humanitären militärischen Interventionen, Menschen zu retten, nicht genügen. Als Erfolg könnte auch gelten, wenn die Notlage zwar nicht endet, die tödliche Gewalt aber zurückgeht. Leider gibt es in fast der Hälfte der Fälle keine Daten, die einen Vergleich der Todesraten vor und während der Intervention erlauben, weil etwa nach Zeitverlauf differenzierte Angaben zu den Todesopfern fehlen oder die Intervention noch andauert. Von den restlichen Fällen wiesen vier eine Zunahme der tödlichen Gewalt um mindestens 30 Prozent auf, in 13 hingegen sank die Rate um 30 Prozent oder mehr. Blenden wir die Grenzfälle aus, finden wir vier Fälle mit einer Zunahme der tödlichen Gewalt um mindestens 30 Prozent und elf mit einem Rückgang der entsprechenden Größenordnung. Es gilt, den Einwand zu bedenken, dass humanitäre militärische Interventionen womöglich die Gewalt nur unterbrechen oder nur kurzzeitig senken und nach Ende des Einsatzes die Lage wieder eskaliert. Um einem etwaigen Unterbrechungseffekt nachzugehen, betrachten wir 11

12 die ersten fünf Jahre nach Abschluss einer Intervention, bei der innerhalb eines Jahres nach ihrem Beginn die Notlage endete. Hier verzeichnen wir in fünf Fällen eine neue von Gewalt geprägte Notlage, davon drei Fälle mit Todesopfern oder mehr. Beziehen wir zudem die Fälle ein, in denen die Notlage nicht vor dem ersten Jahr der Intervention endete, aber die tödliche Gewalt um mindestens 30 Prozent zurückging, stoßen wir auf einen weiteren Rückfall, und zwar mit über Todesopfern. Bei den Fällen ohne Rückfall in eine Notlage gilt es zu beachten, dass in vielen von ihnen nach Ende der humanitären militärischen Interventionen noch keine fünf Jahre vergangen sind. Des Weiteren weisen wir darauf hin, dass es sich bei den betrachteten neuen Notlagen im gleichen Land um jegliche von UCDP verzeichneten bewaffneten Konflikte oder Akte einseitiger Gewalt handelt. Die dabei zugrunde liegenden Konfliktkonstellationen sind nicht notwendig die gleichen, auf die zuvor die humanitäre militärische Intervention reagiert hatte. Ein weiterer Einwand dreht sich um eine Destabilisierung in Nachbarstaaten des Ziellandes einer humanitären militärischen Intervention. Demnach beendet ein Einsatz nicht die Gewalt, sondern verdrängt sie nur oder trägt auf andere Weise zur Eskalation im benachbarten Land bei. In sieben Fällen fanden wir Hinweise auf solche Effekte bis spätestens zwei Jahren nach Ende der Intervention, darunter kein Fall, bei dem die Notlage spätestens ein Jahr nach Beginn der humanitären militärischen Intervention beendet war. Gelingt es nicht, die Gewalt schnell zu beenden, besteht im Zuge einer Intervention eine erhöhte Wahrscheinlichkeit der Destabilisierung von Nachbarstaaten. 6. Bedingungen von Erfolg und Scheitern Dem Blick auf die Erfolgsraten muss die Frage folgen, unter welchen Umständen humanitäre militärische Interventionen gelingen oder scheitern. Dabei stützen wir uns auf einfache Signifikanztests und Kenntnisse der Fälle. Da sich die militärischen Kapazitäten in westlichen Staaten und Organisationen konzentrieren, nehmen viele Beobachterinnen und Beobachter an, deren Interventionen seien häufiger erfolgreich als die anderer Akteure. Dagegen gelten humanitäre militärische Interventionen der UN weithin als ineffektiv. Allerdings enttäuschen unsere Daten sowohl die eine wie auch die andere Erwartung. Die Erfolgsraten westlicher Interventionen unterscheiden sich unwesentlich von denen der anderen Einsätze, und interessanterweise hebt sich die Bilanz der von den Vereinten Nationen geführten Interventionen weder positiv noch negativ von den restlichen ab. 12

13 Unsere Daten stützen hingegen die Erwartung, dass humanitäre militärische Interventionen vor größeren Schwierigkeiten stehen, wenn sich die Notlage im Zielland aus einem Konflikt zwischen drei oder mehr Parteien entwickelt hat. Wir finden schwache Hinweise darauf, dass Interventionen in bipolaren Konflikten, also bei nur zwei Streitparteien, häufiger mit einer Abnahme der tödlichen Gewalt einhergehen als in komplizierteren Konfliktkonstellationen. Territorialkonflikte gelten in Teilen der Forschung als schwieriger von außen zu befrieden als andere Konfliktlagen. Mit Blick auf ein schnelles Ende der Notlage oder einen Rückgang der tödlichen Gewalt zeigen die vorliegenden Daten jedoch keine signifikanten Unterschiede zwischen Interventionen bei Konflikten um territoriale Fragen und Einsätzen bei Konflikten um die Regierungsmacht im Rahmen unangefochtener Staatsgrenzen. Offenkundig bietet das klassische, oft erprobte Instrumentarium militärischer Interventionen, zwischen den Kriegsparteien Stellung zu beziehen, eine geeignete Antwort auf Konflikte um Sezession oder territoriale Autonomie. Es liegt die Annahme nahe, dass humanitäre militärische Interventionen in Notlagen mit recht wenigen Todesopfern eine höhere Erfolgsrate aufweisen als Einsätze in Gewaltsituationen mit relativ vielen Toten. Unsere Daten lassen aber keine signifikanten Differenzen bei den Erfolgsraten erkennen. Gab es vor der Intervention vergleichsweise viele Todesopfer, unterschied sich die Erfolgsaussicht kaum von der in Gewaltlagen mit wenigen Opfern oder mit mittlerer Intensität. Wie oben angedeutet, lässt sich in kleinen Ländern eher ein Erfolg einer humanitären militärischen Intervention erwarten, da hier bei konstantem Engagement mehr Truppen je Flächeneinheit stationiert werden können als in großen Staaten. Tatsächlich gibt es Anhaltspunkte für höhere Aussichten auf ein schnelles Ende der Notlage in flächenmäßig kleinen Zielländern. Hinter den Auswirkungen der Fläche und Bevölkerungsgröße lassen sich ähnliche Dynamiken vermuten, doch sind die Hinweise auf bessere Erfolgschancen bei recht wenigen Einwohnerinnen und Einwohnern schwächer. Das mahnt zur Vorsicht bei der Interpretation der Daten. Man könnte vermuten, dass die Erfahrungen vergangener humanitärer militärischer Interventionen dazu anleiten, das Eingreifen auf Fälle mit vergleichsweise guten Erfolgsaussichten zu konzentrieren oder das Vorgehen einer Intervention zu optimieren. Ein Blick auf unsere vorläufigen Daten lässt aber auf keinen solchen Lerneffekt schließen. Die Erfolgsraten von humanitären militärischen Interventionen der letzten Jahre übertreffen nicht diejenigen der Einsätze Anfang der 1990er und liegen sogar weit unter denen der Interventionen in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre. 13

14 7. Fazit und Ausblick auf weitere Forschung Unsere Ergebnisse sind schwer zu interpretieren, weil die Menge der humanitären militärischen Interventionen sehr unterschiedliche Phänomene umfasst, von der militärischen Absicherung humanitärer Hilfe bis hin zu Erzwingungsmaßnahmen. Um hier etwas mehr Gewissheit zu erlangen, wird unsere weitere Forschung unter anderem darin bestehen, die von uns erfassten Konflikte mit humanitären militärischen Interventionen in Untergruppen zu differenzieren und mit jeweils einer möglichst ähnlichen Gruppe von Konflikten ohne humanitäre militärische Interventionen zu vergleichen. Bei aller Vorläufigkeit der referierten Daten sticht hervor, dass in nur etwas mehr als einem Drittel der Fälle die Gewaltlage innerhalb eines Jahres nach Beginn einer humanitären militärischen Intervention endete. Das spricht nicht gerade für die friedenspolitische Tauglichkeit dieses Instruments. Allerdings sank die tödliche Gewalt um mindestens 30 Prozent in neun derjenigen auswertbaren Fälle, in denen die Notlage nicht innerhalb eines Jahres zu Ende ging. Im Kosovo gab es zwar ein schnelles Ende der Notlage, doch nahm die Gewalt während der Intervention deutlich zu, sodass wir hier keinen Erfolgsfall sehen. Unterm Strich haben wir es bei 43 auswertbaren humanitären militärischen Interventionen mit vermeintlich 24 Erfolgsfällen zu tun, wenn man nur die ersten beiden Kriterien anlegt. Dem gegenüber stehen sechs gescheiterte Interventionen. Bei den restlichen Interventionen erlaubt die Datenlage keine eindeutige Kategorisierung als erfolgreich oder gescheitert. Auf dem ersten Blick spricht dieses Verhältnis für eine positive Bilanz humanitärer militärischer Intervention. Wir können aber nicht deutlich genug darauf hinweisen, dass diese Befunde nur eingeschränkte Schlussfolgerungen zulassen. Es handelt sich um einfache Korrelationen zwischen den Interventionen und der Entwicklung der Gewaltlage. Damit ist noch nicht gesagt, dass die Intervention selbst das rasche Ende oder den deutlichen Rückgang der tödlichen Gewalt herbeigeführt hat. So gibt es Interventionen, die erst auf eine sich abzeichnende Deeskalation reagieren, etwa nach Aushandlung eines Friedensabkommens. Während wir bei Fällen mit einem raschen Ende oder einem deutlichen Rückgang der tödlichen Gewalt über den Effekt der Intervention nicht sicher sein können, verhält es sich anders bei den Fällen, bei denen die Notlage andauerte und die Gewalt stagnierte oder sogar eskalierte. Hier besteht Gewissheit, dass diese Interventionen gescheitert sind. Diese Bedenken warnen vor einem Ruf nach einem stärkeren humanitären militärischen Engagement. Zugleich widersprechen die vorliegenden Daten einer überzogenen Kritik an derartigen Einsätzen. So bezweifelt die Völkerrechtlerin Mary Ellen O Connell grundsätzlich, dass humani- 14

15 täre militärische Interventionen mehr Gutes als Schlechtes bewirken könnten. 28 Der Aufruf zum diesjährigen Ostermarsch in Frankfurt am Main spricht von Militärinterventionen, die nach allen Erfahrungen nur zu Terror, Bürgerkrieg, Flucht und Vertreibung führen. 29 Diese pauschalen Aussagen treffen nicht zu. Wir hoffen, dass unser Datensatz die Forschung über die Ursachen von Erfolg oder Scheitern humanitärer militärischer Interventionen anregen wird. Die von uns erhobenen Daten lassen sich sowohl für quantitative als auch für qualitative Studien nutzen. Quantitative Studien können die systematisierten Angaben zu humanitären militärischen Interventionen weiterverarbeiten; qualitativ vorgehenden Forscherinnen und Forschern hilft der Datensatz bei der Fallauswahl für kontrollierte Vergleiche sowie bei der Einordnung der Befunde zu den betrachteten Fällen. Die zu erhebenden Daten bieten Anknüpfungspunkte für deskriptive und normative Arbeiten wie auch für Studien, die auf kausale Zusammenhänge fokussieren. Darüber hinaus kann unser Datensatz bei einer Vielzahl von Forschungsfragen mit großer Relevanz für politische Entscheidungsträger helfen: Wer interveniert wo, wann, wie lange und mit welchen Mitteln? Welche kurz- und langfristigen Folgen haben humanitäre militärische Interventionen? Wir selbst planen ein Folgeprojekt, das dem kausalen Zusammenhang von Intervention und Konfliktverlauf mit einem verschiedene Methoden kombinierenden Ansatz nachspüren wird. Dabei wollen wir zum einen mit quantitativen Verfahren den Verlauf von gewaltsamen Konflikten mit und ohne Intervention kontrolliert vergleichen, zum anderen Vergleich eher qualitative Untersuchung von Einzelfällen durchführen, die repräsentativ für einzelne Untergruppen von humanitären militärischen Interventionen stehen. 28 Mary Ellen O Connell: Responsibility to Peace. A critique of R2P, in: Cunliffe, Philip (Hrsg.): Critical Perspectives on the Responsibility to Protect. Interrogating theory and practice, London 2011, S , S Aufruf zum Ostermarsch Frankfurt 2015: Kriege und Kriegspropaganda stoppen Konflikte friedlich lösen!, a933ef. 15