Niedersächsischer Landtag 17. Wahlperiode Drucksache 17/4416. Unterrichtung

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1 Unterrichtung Der Präsident Hannover, den des Niedersächsischen Landtages Landtagsverwaltung Besondere Situation der Ostfriesischen Inseln berücksichtigen - Handlungskonzept entwickeln Beschluss des Landtages vom Drs. 17/3188 Die Ostfriesischen Inseln befinden sich in einer besonderen geografischen, demografischen und wirtschaftlichen Situation, besonders mit Blick auf das Vorhalten von Infrastruktur und Küstenschutz sowie Erreichbarkeit urbaner Zentren. Sie bedürfen daher einer gesamtheitlichen Betrachtung und Hilfestellung, um weiterhin dauerhaft bewohnt zu bleiben und ihre besondere Situation bestmöglich bewältigen zu können. Ein besonderes Problem, das auf den Inseln zu weitreichenden Nachteilen führt, ist der Entzug von sogenanntem Dauerwohnraum für Einheimische durch Verkauf und Nutzung der neuen Eigentümer als Zweitwohnungen. Es geht daher insbesondere darum, ausreichend bezahlbaren und dauerhaft nutzbaren Wohnraum für die Inselbewohnerinnen und -bewohner langfristig sicherzustellen. Um diese Ziele zu erreichen, reichen Einzelmaßnahmen nicht aus. Es muss ein gesamtheitliches Konzept mit aufeinander abgestimmten Maßnahmen erarbeitet werden, das die verschiedenen Teilaspekte berücksichtigt, um eine Verbesserung für die Inselgemeinden herbeizuführen. Dazu ist es notwendig, einen fortwährenden Dialog und Austausch mit den Hauptverwaltungsbeamten und den Räten vor Ort zu gewährleisten, um u. a. notwendige rechtliche Unterstützungsangebote zu entwickeln. Der Landtag fordert die Landesregierung daher auf, 1. in Zusammenarbeit mit den Inselgemeinden und den betroffenen Landkreisen Herausforderungen durch die besondere Lage in einem Handlungskonzept detailliert zu beschreiben und zu analysieren, auf Grundlage dieses Konzepts Handlungsempfehlungen zu geben und die Inselgemeinden gegebenenfalls bei der Bewältigung dieser besonderen Herausforderungen zu unterstützen. 2. sich für eine Anerkennung der Ostfriesischen Inseln als eine Sonderzone in der Förderpolitik der Europäischen Union stark zu machen. Im Hinblick auf den EFRE sollen die Ostfriesischen Inseln mit der EU-Förderperiode ab dem Jahr 2021 besondere Berücksichtigung finden. Die Landesregierung wird aufgefordert, hierzu mit den zuständigen Behörden Verhandlungen aufzunehmen. 3. sich dafür einzusetzen, die strukturellen Herausforderungen, die mit der Erreichbarkeit (teilweise Tideabhängigkeit) und dem Vorhalten touristischer und kommunaler Infrastruktur verbunden sind, besser durch regulative und kommunale Instrumente zu unterstützen. Die hohen Besucherzahlen tragen dazu bei, dass im Vergleich zum Festland pro Einwohner ein höherer finanzieller Aufwand betrieben werden muss. Aspekte dieses Bereichs sind Sicherheit, Mobilität und Freizeiteinrichtungen, die einen Fortbestand der lokalen Wirtschaft ermöglichen. 4. sich auf Bundesebene für eine Ergänzung des 22 Abs. 1 BauGB einzusetzen, beispielsweise durch eine Bundesratsinitiative. Dadurch werden Fremdenverkehrsgemeinden in die Lage versetzt, nicht nur die Begründung von Wohneigentum im Sinne des WEG, sondern auch Bruchteilseigentum nach den 1008 bis 1011 BGB einer Genehmigungspflicht zu unterwerfen. Dies stärkt den Gedanken der Subsidiarität und versetzt die vor Ort handelnden Akteure in die Lage, besser als zuvor entscheiden zu können, welche Bebauung den Fortbestand der Inselbesiedlung sichert. Die Option einer Satzung gemäß 22 für Fremdenverkehrsgebiete 1

2 sollte offensiv genutzt werden. Zudem sollte der Begriff der Ferienwohnungen in der Baunutzungsverordnung im Sinne der Regulierungsmöglichkeiten der Gemeinden vor Ort definiert werden, um positive Auswirkungen in der Fläche zu erzeugen. Vor Ort sind die Mittel und Instrumente im bestehenden Bauplanungsrecht weiter und offensiv zu nutzen. 5. die negativen Auswirkungen durch Verkäufe für kommende Generationen verstärkt in den Blick zu nehmen. Begrenzter Wohnraum auf den Ostfriesischen Inseln darf nicht zur Spekulation und Gewinnmaximierung genutzt werden, sondern muss den Menschen vor Ort zu bezahlbaren Preisen zur Verfügung stehen. Ansonsten drohen fatale Verdrängungsprozesse, die das gesellschaftliche, ehrenamtliche und wirtschaftliche Miteinander auf den Inseln nachhaltig gefährden. Der Verkauf von Wohneigentum an Investoren, die eine Vermietung von Gebäuden anstatt einer Eigennutzung mit einem Erstwohnsitz und eines dauerhaften Wohnens auf der Insel forcieren, muss subsidiär durch kommunales Handeln begleitet werden. Dies gibt den Akteuren vor Ort die Möglichkeit besser zu regulieren, damit einem Ausverkauf vorgebeugt wird und die Preise für Käufer und Mieter mit der Absicht des Dauerwohnens erschwinglich werden. Die soziale Wohnraumförderung des Landes Niedersachsen soll die Besonderheiten der regionalen Teilwohnungsmärkte auf den Ostfriesischen Inseln stärker berücksichtigen. 6. in Gesprächen mit den ostfriesischen Inselgemeinden anzuregen, zur Abwehr von Spekulanten die baurechtlichen Instrumente der Erhaltungssatzung und der Veränderungssperre zu nutzen. 7. die Wiedereinführung der Zweckentfremdungsverordnung zu prüfen. Antwort der Landesregierung vom Die Ostfriesischen Inseln stehen angesichts ihrer geografischen Randlage und ihrer demografischen und wirtschaftlichen Situation vor besonderen Herausforderungen. Der für die Inseln selbst und für die niedersächsische Festlandküste wichtige Küstenschutz gehört ebenso dazu wie die Sicherstellung der teilweise tideabhängigen Erreichbarkeit. Darüber hinaus müssen bezahlbarer Wohnraum für die einheimische Bevölkerung sowie kommunale Infrastruktureinrichtungen wie Schulen und Kindergärten und Einrichtungen für die touristische Infrastruktur vorgehalten werden. Dabei sind die Sicherung des dauerhaften Wohnens sowie die traditionelle Vermietung von Ferienwohnungen an Feriengäste auch vor dem Hintergrund einer weiteren positiven wirtschaftlichen und touristischen Entwicklung von großer Bedeutung. Die Landesregierung legt besonderes Augenmerk darauf, die Ostfriesischen Inseln bei der Bewältigung dieser vielfältigen Aufgaben mit den ihr zur Verfügung stehenden Mitteln zu unterstützen. Dies vorausgeschickt, wird zu den Nummern 1 bis 7 der Landtagsentschließung Folgendes ausgeführt: Zu 1: Die Erarbeitung lokaler und regionaler Handlungskonzepte ist zunächst eine Aufgabe in der Verantwortung der strukturrelevanten Akteure vor Ort. Die Landesregierung wird einen regional getragenen Prozess zur Erarbeitung eines Handlungskonzeptes für die Ostfriesischen Inseln unterstützend begleiten. Als Ansprechpartner vor Ort steht dafür das Amt für regionale Landesentwicklung Weser-Ems zur Verfügung. Es ist die Anlaufstelle für alle Fragen der Landesentwicklung in den Städten, Gemeinden und Landkreisen des Amtsbezirkes. Im Zuge einer künftigen Fortschreibung der Regionalen Handlungsstrategie Weser-Ems können die besonderen Herausforderungen und der Handlungsbedarf der Inseln vertieft berücksichtigt werden. Zu 2: Die EU-Kommission wird ihre Überlegungen zur Strukturfondsförderperiode ab 2021 voraussichtlich erst nach Auswertung der jährlichen Überprüfungssitzungen ab 2017 (Artikel 51 Abs. 2 VO [EU] 1303/2013) und der Fortschrittsberichte zur Umsetzung der Partnerschaftsvereinbarungen (Artikel 52 VO [EU] 1303/2013) konkretisieren. Möglicherweise wird aber auch die Auswertung der Leis- 2

3 tungsüberprüfung im Jahr 2019 abgewartet (Artikel 21 Abs. 2 VO [EU] 1303/2013). Es ist nicht zu erwarten, dass die EU-Kommission bei künftigen Festlegungen von Regionskategorien die entsprechenden geografischen Gebiete verkleinern wird (NUTS-2-Ebene; vgl. Artikel 90 VO [EU] 1303/2013). Die Landesregierung wird das Thema zu gegebener Zeit auf Arbeitsebene ansprechen. Vorsorglich wird aber darauf hingewiesen, dass die EU-Kommission in Arbeitsgesprächen mit dem Bund und den Ländern zur Vorbereitung der Operationellen Programme des EFRE für die EU-Förderperiode 2014 bis 2020 deutlich gemacht hat, dass es in Deutschland keine Gebiete mit schweren und dauerhaften natürlichen oder demografischen Nachteilen gäbe und die für solche Gebiete vorgesehenen besonderen Förderungen daher in Deutschland nicht möglich seien; also die Artikel 121 VO (EU) 1303/2013 und die Artikel 10 bis 12 VO (EU) 1301/2013 für Deutschland keine Anwendung finden. Zu 3: Im Hinblick auf die Finanzzuweisungen an die Ostfriesischen Inseln im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs ergibt sich insbesondere für die kleineren Inseln eine sehr spezifische Problemsituation: Die durch den Tourismus durchaus vorhandenen Steuereinnahmen der Inselkommunen sind aufgrund der geringen Einwohnerzahl pro Kopf zwar relativ hoch, absolut betrachtet jedoch nur von geringer Höhe. Diese Problemlage setzt sich bei den Schlüsselzuweisungen im kommunalen Finanzausgleich fort. Die relativ gesehen überdurchschnittliche Steuereinnahmekraft steht einem durch die niedrige Einwohnerzahl insgesamt geringen Bedarfsansatz gegenüber. Oftmals müssen die kleinen Inseln daher sogar Finanzausgleichsumlage entrichten. Eine Lösung im bestehenden System zu finden, hat sich wegen der besonderen Problemlage der Inselgemeinden in der Vergangenheit wiederholt als sehr schwierig erwiesen. Um der sehr spezifischen Situation der Inseln im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs zukünftig aber gegebenenfalls besser Rechnung zu tragen, wird bei der derzeitigen Überprüfung untersucht, ob es hierzu neue Erkenntnisse gibt, die eine entsprechende Neuausrichtung ermöglichen. Profitiert haben einige Ostfriesische Inseln allerdings bereits von der grundlegenden Neuordnung des Bedarfszuweisungsverfahrens im Jahr Die Bedarfszuweisungen werden seither konzentriert und ausschließlich an besonders finanzschwache Kommunen bewilligt. Ein aussagekräftiger Vergleich der Finanzkraft der antragstellenden kommunalen Gebietskörperschaften wird anhand der durchschnittlichen Steuereinnahmekraft ermittelt, die der Steuereinnahmekraft einer jeweils individuellen Vergleichsgruppe von Kommunen gegenübergestellt wird. Die Vergleichsgruppe enthält dabei im Regelfall sämtliche Kommunen, deren Einwohnerzahl um maximal 25 % größer bzw. kleiner ist ohne die zu vergleichende Kommune selbst. Diesen individuellen Vergleichsgruppen gehören im Ergebnis zwischen 18 und 168 Verwaltungseinheiten an. Eine individuelle gleitende Gemeindegrößenklasse kann für die 26 kleinsten kommunalen Einheiten schon wegen der systembedingten Randlage nicht gebildet werden. Es wird folglich eine feste Vergleichsgruppe, bestehend aus den 50 kleinsten Verwaltungseinheiten, festgelegt; die zu vergleichende Kommune bleibt auch hier außen vor. Diese hier zusammengefassten Verwaltungseinheiten weisen Einwohnerzahlen zwischen 523 und auf. Die kleinste Einheit dieser Vergleichsgruppe kommt danach auf 8 % des Einwohnerbestandes der größten Einheit. Die Steuereinnahmekraft bzw. die Vergleichswerte werden jeweils einwohnerbezogen ausgewiesen. Die Abweichung der Steuereinnahmekraft vom Vergleichswert wird in Prozent dargestellt. Diese Betrachtung geht in der oben beschriebenen festen Vergleichsgruppe in der Regel zulasten der einwohnerschwächeren Einheiten und führt zwangsläufig dazu, dass diese das Einstiegskriterium der besonderen Finanzschwäche im Bedarfszuweisungsverfahren nicht erreichen. Um dieser Entwicklung entgegenzuwirken, wird bei der Ermittlung der durchschnittlichen Steuereinnahmekraft je Einwohner bei Verwaltungseinheiten mit weniger als Einwohnerinnen und Einwohnern grundsätzlich von einer Einwohnerzahl von ausgegangen. Mit dieser Regelung wird das Bedarfszuweisungsverfahren für die kleinsten kommunalen Verwaltungseinheiten geöffnet. 3

4 Seit 2006 ist es über diesen Weg gelungen, den erkennbaren Haushaltsproblemen der Inselgemeinden entgegenzuwirken. Darüber hinaus wurden die Gemeinden Juist und Wangerooge in den Jahren 2009 bzw über die Gewährung sogenannter kapitalisierter Bedarfszuweisungen teilentschuldet. Mit den Gemeinden Baltrum und Langeoog finden derzeit noch die Gespräche dazu statt. Des Weiteren können in Niedersachsen Gemeinden, die als Kur-, Erholungs- oder Küstenbadeorte ganz oder teilweise staatlich anerkannt sind, zur Deckung ihrer Kosten, die ihnen aus dem Tourismus entstehen, Fremdenverkehrs- und Kurbeiträge nach dem Niedersächsischen Kommunalabgabengesetz erheben. Diese Möglichkeit besteht bereits seit dem Alle sieben Ostfriesischen Inseln sind als Nordseeheilbäder staatlich anerkannt und erfüllen demnach die Voraussetzungen, Kur- und Fremdenverkehrsbeiträge erheben zu können. Da die gemeindlichen Einnahmen aus den Kur- und Fremdenverkehrsbeiträgen zweckgebunden sind, ist ein direkter Rückfluss zur Refinanzierung touristisch geprägter Ausgaben (z. B. touristische Infrastruktur, touristisches Marketing) sichergestellt. Bislang wird der Kurbeitrag auf sämtlichen Inseln erhoben, Fremdenverkehrsbeiträge werden nur auf vier der sieben Inseln erhoben. Zu 4: Auf den Ostfriesischen Inseln werden dem Wohnungsmarkt und dem Ferienwohnungsmarkt Wohnraum bzw. Unterkunftsmöglichkeiten in erheblichem Umfang durch die Bildung von Zweitwohnungen entzogen. Hinzu kommen Rechtsunsicherheiten bei der Frage der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit bzw. Steuerung von Ferienwohnungen. Entsprechend der Landtagsentschließung hat die Landesregierung eine Bundesratsinitiative zur Verbesserung der Wohnsituation auf Inseln zur Ergänzung der Regelung des 22 Baugesetzbuch (BauGB) über die Sicherung von Gebieten mit Tourismusfunktionen eingebracht. Dementsprechend hat der Bundesrat am die Entschließung gefasst, die Bundesregierung zu bitten, über eine Änderung des 22 Abs. 1 Satz 1 BauGB den Genehmigungsvorbehalt auf die Begründung von Bruchteilseigentum auszudehnen (BR-Drs. 180/15 [Beschluss]). Die Nutzungsart Ferienwohnungen findet in der Baunutzungsverordnung (BauNVO) bisher keine Erwähnung. Fragen zur Aufnahme der Ferienwohnungen in die BauNVO, deren Begriffsdefinition sowie deren Zulässigkeit und Steuerungsmöglichkeiten sind Gegenstand einer Projektgruppe der Fachkommission Städtebau der Bauministerkonferenz, in der auch das Land Niedersachsen vertreten ist. Das Land Niedersachsen setzt sich in der Projektgruppe dafür ein, den Gemeinden insbesondere auch aus Gründen der Rechtsklarheit mit der Änderung der BauNVO die Möglichkeit zu geben, die Ferienwohnungen u. a. in reinen und allgemeinen Wohngebieten ausnahmsweise und in besonderen Wohngebieten, Dorf-, Misch- und Kerngebieten allgemein zuzulassen. Inzwischen hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in einer Normenkontrollentscheidung zudem bestätigt, dass in einem Baugebiet Ferienwohnungen und Wohnungen als Regelnutzungen nebeneinander zugelassen werden können. Das Gericht hat darüber hinaus entschieden, dass die Gemeinde bei Vorliegen städtebaulicher Gründe die zulässige Wohnnutzung auf eine Dauerwohnnutzung durch Personen beschränken kann, die ihren Lebensmittelpunkt in der Gemeinde haben. Über die Aufstellung von Bebauungsplänen können die Gemeinden die planungsrechtliche Zulässigkeit von Wohnungen und Ferienwohnungen im Rahmen ihrer Planungshoheit steuern. Zu 5: Anlässlich der Inselkonferenz am sind für den Bau von Mietwohnungen auf den Ostfriesischen Inseln unter Berücksichtigung der besonderen Inselsituation Ausnahmen von den Förderbestimmungen des Wohnraumförderprogramms in Aussicht gestellt worden. Damit auf den Inseln bezahlbarer Wohnraum geschaffen werden kann, wurden höhere Förderbeträge und für die Inseln verträgliche Anfangsmieten zugelassen. Für zwei Mietwohnungsbauvorhaben auf den Inseln Borkum und Norderney wurden diese Ausnahmen von den Förderbedingungen in Anspruch genommen. Weitere Bauvorhaben auf den Ostfriesischen Inseln befinden sich in der Planungsphase. 4

5 Zu 6: Das städtebauliche Instrument der Erhaltungssatzung gibt den Gemeinden die Möglichkeit, Gebiete zu bezeichnen, in denen u. a. zur Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt oder zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung bestimmte Baumaßnahmen nur mit ihrer Genehmigung durchgeführt werden dürfen. Über den Erlass von Erhaltungssatzungen entscheiden die Gemeinden im Rahmen ihrer Planungshoheit in eigener Verantwortung. Nach Kenntnis der Landesregierung werden durch die Städte und Gemeinden soweit erforderlich Bebauungspläne zur Steuerung der Zulässigkeit der Wohn- und Ferienwohnnutzung aufgestellt oder bestehende Bebauungspläne geändert. Zur Sicherung der Planung während des Aufstellungsverfahrens kann die Gemeinde eine Veränderungssperre erlassen. Die Landkreise, die Ämter für regionale Landesentwicklung und das MS stehen den Gemeinden bei Bedarf beratend zur Verfügung. An der Schnittstelle zwischen Landesregierung, Kommunen und anderen regionalen Akteuren steht den Inselgemeinden und Landkreisen mit dem Amt für regionale Landesentwicklung Weser-Ems zudem ein Ansprechpartner zur Verfügung, der die räumlichen und strukturellen Entwicklungen beobachtet, bewertet und an dem Entwicklungsprozess der ostfriesischen Fremdenverkehrsregion im Rahmen seiner Zuständigkeit im Bedarfsfall beratend mitwirken kann. Die sachliche Umsetzung ist anschließend die Aufgabe der für den bauaufsichtlichen Vollzug zuständigen Landkreise bzw. der für die städtebauliche Entwicklung zuständigen Inselgemeinden. Zu 7: Mit Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom (BGBl. I S. 2034) zum (Föderalismusreform I) haben die Länder die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für das Recht des Wohnungswesens erhalten (Artikel 72 Abs. 1 und Artikel 74 Abs. 1 Nummer 18 Grundgesetz - GG). Der mit dem Zweckentfremdungsverbot verbundene Eingriff in das Grundrecht auf Eigentum (Artikel 14 Abs. 1 GG) setzt voraus, dass die grundlegenden Entscheidungen durch den Gesetzgeber mittels eines förmlichen Gesetzes getroffen werden (vgl. BVerfGE 33, 125/159; 45, 393/399). Auch Regelungen zum Betretungsrecht einer Wohnung und zum Ordnungswidrigkeitenrecht bedürfen gemäß Artikel 13 Abs. 7 GG bzw. Artikel 103 Abs. 2 GG einer formell gesetzlichen Grundlage (vgl. BVerfGE 32, 346/363). Eine von der Landesregierung erlassene Verordnung würde diesen Anforderungen nicht genügen. Die Möglichkeit zur Wiedereinführung einer Zweckentfremdungsverbotsverordnung durch die Landesregierung ist daher nicht mehr gegeben. Formell käme daher ausschließlich eine gesetzliche Regelung in Betracht. Von der Möglichkeit, das Zweckentfremdungsverbot von Wohnraum in Gebieten mit angespanntem Wohnungsmarkt auf gesetzlicher Basis zu regeln, haben bislang die Länder Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Hamburg und Nordrhein-Westfalen Gebrauch gemacht. In den drei Flächenländern entscheiden die Gemeinden eigenverantwortlich durch Satzung, ob der Wohnungsmarkt bei ihnen angespannt ist und sie von den Möglichkeiten, die das Gesetz bietet, Gebrauch machen. Eine genehmigungspflichtige Zweckentfremdung wäre etwa die Umwandlung von Wohnraum in Ferienappartements, Büro- oder Geschäftsräume, Arztpraxen sowie ein längeres Leerstehenlassen oder die Beseitigung (Abriss) von Wohnraum. Die insbesondere auf den Ostfriesischen Inseln stark zunehmende Anzahl von Zweitwohnungen, die nur für kurze Zeit in der Saison bewohnt werden und dem Dauerwohnen entzogen sind, lässt sich indes mit einem Zweckentfremdungsverbotsgesetz nicht steuern. Wohnraum, der als Zweitwohnung genutzt wird, unterliegt nicht dem Verbot der Zweckentfremdung. Auch eine Zweitwohnung dient - wenn auch nur vorübergehend - dem Wohnen im Sinne eines unabhängig gestalteten häuslichen Wirkungskreises (Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom , 1 LA 123/13, DVBl 2014, 254). Diesem Grundsatz folgend haben 5

6 die Länder, die bereits Gesetze zum Verbot der Zweckentfremdung erlassen haben, die Nutzung der eigenen Wohnung als Zweitwohnung nicht der Genehmigungspflicht unterworfen. Selbst wenn eine lediglich zeitweise Selbstnutzung einer Eigentums- oder auch Mietwohnung als genehmigungspflichtige Zweckentfremdung zu werten wäre, würde es einen erheblichen Kontrollund Überwachungsaufwand der Gemeinde erfordern, um ein lediglich zeitweises Wohnen vom Dauerwohnen rechtssicher abzugrenzen. Zudem lassen sich Umgehungstatbestände, etwa eine Gebrauchsüberlassung zum Schein an vorgebliche Dauermietende, Nutzungseinschränkungen wegen angeblicher Renovierungsvorhaben usw. nicht ausschließen. Die Landesregierung sieht daher in einem Zweckentfremdungsverbotsgesetz kein geeignetes Instrument, um eine unerwünschte Bildung von Wohneigentum zum Zwecke der Nutzung als Zweitwohnung zu verhindern. Soweit die Inselgemeinden zusätzlich die Umwandlung von Dauerwohnraum in Ferienappartements verhindern möchten, wäre zunächst der Bedarf einer landesweiten gesetzlichen Regelung zu ermitteln. 6 (Ausgegeben am )