Rechtliche Grenzen der gewerblichen Sammlung und der Behälteroptimierung

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1 260 Rechtliche Grenzen der gewerblichen Sammlung und der Behälteroptimierung AbfallR Überlassungen von Elektroaltgeräten an Einrichtungen zur Sammlung und Erstbehandlung von den Nachweispflichten ausnimmt. Dies gilt insbesondere für die Hersteller und Vertreiber von Elektrogeräten sowie die öre und deren Verrichtungsgehilfen. Lediglich bei Dritten, die ohne Genehmigung gewerblich Elektroaltgeräte sammeln, sollte für die Überlassung an solche Einrichtungen nach Sinn und Zweck der abfallrechtlichen Überwachung weiterhin eine Nachweispflicht angenommen werden, um den unsachgemäßen Umgang mit gefährlichen Elektroabfällen weiterhin effektiv sanktionieren zu können. Auf eine freiwillige Fortführung des Nachweisverfahrens besteht zwar rechtlich kein Anspruch, so dass die Entscheidung bei der zuständigen Behörde liegt. Aufgrund drohender Wettbewerbsnachteile bei einer divergierenden Rechtspraxis in den einzelnen Ländern und dem bestehenden öffentlichen Interesse an einer Überwachung von gefährlichen Elektroabfällen dürfte jedoch letztlich nur eine Zulassung solcher freiwilliger Nachweise ermessensgerecht sein. In diesem Zusammenhang erscheint es auch wünschenswert und sinnvoll, wenn sich beispielsweise über die Bund/ Länder-Arbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA) eine bundesweit einheitliche Verwaltungspraxis herausbilden würde. Dr. Ralf Bleicher Rechtliche Grenzen der gewerblichen Sammlung und der Behälteroptimierung I. Einleitung Der nachfolgende Beitrag betrachtet die rechtlichen Grenzen der gewerblichen Sammlung und die in Anführungszeichen gestellte Behälteroptimierung. Dass es bei der gewerblichen Sammlung um die Auslegung des 13 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 KrW-/AbfG gehen wird, versteht sich von selbst. Nach dieser Vorschrift müssen Bürger Abfälle nicht dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überlassen, wenn sie die Abfälle stattdessen einer gewerblichen Sammlung zuführen, überwiegende öffentliche Interessen nicht entgegenstehen und der Sammler die ordnungsgemäße und schadlose Entsorgung nachweisen kann. Der Begriff der Behälteroptimierung entstammt eigentlich der Logistik und auch der Ingenieurwissenschaft. Die Behälteroptimierung zeigt in der Logistik zum einen (vor allem innerbetrieblich) Möglichkeiten auf, Betriebsprozesse einschließlich der Entsorgung durch die Wahl einer bestimmten Art, Größe, Anzahl und Zweckbestimmung von Behältern zu verbessern. In der Ingenieurskunst bewahren uns die Erkenntnisse der Behälteroptimierung vor berstenden Hochdruckbehältern und Druckwasserreaktoren. Im abfallrechtlichen Jargon steht die Behälteroptimierung für die Aktivitäten einiger Anbieter, vor allem im Auftrag von großen Wohnungsunternehmen befüllte graue Abfallcontainer an ihrem Standort in der Großwohnanlage nach Wertstoffen zu durchsuchen und diese in die für den Vermieter kostenfreien gelben Container oder Altglascontainer bzw. in die kostengünstigen Altpapiercontainer zu füllen (und ggf. auch der Altkleidersammlung oder der Elektroaltgeräteentsorgung zuzuführen). Oftmals wird die Optimierung fortgesetzt durch eine Verdichtung des Müllvolumens in den grauen Behältern. Der eigenen Arbeitserleichterung der in diesem Geschäftsfeld tätigen Unternehmen dienen Maßnahmen der Abfallberatung der Bewohner, die ebenfalls im Paket angeboten werden. Ziel dieser Operation ist aufseiten der Auftraggeber die Verringerung der Abfallgebühren als Bestandteil der sogenannten Zweiten Miete durch die Abmeldung von kostenpflichtigen grauen Tonnen, soweit dies unter Berücksichtigung des in den kommunalen Abfallsatzungen festgesetzten Mindestbehältervolumens überhaupt möglich ist. Unter den Begriff Behälteroptimierung, dann aber ohne Anführungszeichen, lassen sich auch die von einigen Kommunen selbst ergriffenen (und nicht selten gescheiterten) Maßnahmen fassen, um durch die Ausstattung von Abfallbehältern mit Schlössern oder Müllschleusen (z. B. Landkreis Zwickauer Land) eine missbräuchliche Nutzung von Abfallbehältern durch Dritte zu verhindern bzw. eine nutzungsabhängige Abfallgebühr zu erheben. Auf den letztgenannten Aspekt wird hier nicht eingegangen. Beide Themenkreise, die gewerbliche Sammlung und die Behälteroptimierung, haben einen gemeinsamen Nenner: In beiden Fällen mischt sich entweder ein gewerblicher Sammler oder ein haushaltsnaher Vorsortierer in das Entsorgungsgeschehen ein und bringt den öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger im ersten Fall um Verwertungserlöse, die dem Abfallgebührenhaushalt gutgeschrieben werden könnten, und im zweiten Fall um Gebühreneinnahmen. In beiden Fällen ist der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger gezwungen und wegen der vorgeschriebenen 100%igen Deckung der Ausgaben durch Gebühren auch rechtlich verpflichtet (unterstellt, dass alle übrigen * Der Autor ist Beigeordneter des Deutschen Landkreistages für das Dezernat Planung und Umweltschutz, Wirtschaft und Verkehr, Berlin. Dieser Aufsatz ist die schriftliche Fassung seines Vortrags anlässlich des Berliner Abfallrechtstages am

2 AbfallR Rechtliche Grenzen der gewerblichen Sammlung und der Behälteroptimierung 261 Kostenpositionen unverändert blieben), die Abfallgebühr für das einzelne graue Müllgefäß anzuheben, da auch im Falle der Abmeldung grauer Tonnen ein Fixkostenblock von etwa 80 % der Ausgaben zu bedienen ist. Da der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger gewillt und rechtlich gehalten ist, zusätzliche Gebührenbelastungen von seinen Bürgerinnen und Bürgern fernzuhalten, verwundert es nicht, dass beide Fallgestaltungen mehrfach die Verwaltungsgerichte beschäftigt haben, im Ergebnis teilweise mit sich widersprechenden Entscheidungen bei im Wesentlichen identischen Sachverhalten, teilweise mit aus kommunaler Sicht unbefriedigenden Urteilssprüchen, die möglicherweise für den Gesetzgeber Anlass für Korrekturen des oder Klarstellungen im KrW-/AbfG sein sollten. Das macht es reizvoll, sich mit diesen beiden Themenfeldern auseinanderzusetzen. II. Rechtliche Grenzen der gewerblichen Sammlung Verwertungserlöse für Altpapier in einer Größenordnung von gegenwärtig über 100 /Mg veranlassen im laufenden Jahr 2007 eine immer größer werdende Zahl von Entsorgungsunternehmen, Haushalten vor allem in verdichteten Siedlungsbereichen wohlfeile Angebote zur Entsorgung von Altpapier zu machen. Teilweise wird Wohnungsbaugesellschaften oder auch Einzelhaushalten die Aufstellung kostenloser Altpapiertonnen angeboten, teilweise wird sogar etwa bei dem Geschäftsmodell ein Entgelt von 25 /Mg Altpapier und ein Entgelt für die Aufstellung von Depotcontainern ausgelobt. Schwerpunkt dieser Aktivitäten scheint vor allem die Südhälfte Deutschlands zu sein, während dem Vernehmen nach die Begehrlichkeiten gewerblicher Sammler in Nordrhein-Westfalen wenig ausgeprägt sind. Bei allen Konstellationen ist davon auszugehen, dass der betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die gemeinsame Entsorgung des grafischen Papiers und von Verkaufsverpackungen aus Papier, Pappe und Karton für einen bestimmten Zeitraum durch den Abschluss eines Entsorgungsvertrages mit einem privaten Entsorger nach europaweiter Ausschreibung oder durch die Eingehung eines zulässigen In-House-Geschäfts mit seinem öffentlichen Entsorgungsunternehmen geregelt hat. Also beruft 1 Eine nahezu lückenlose Zusammenstellung der Kommentar- und Aufsatzliteratur sowie der bislang ergangenen Rechtsprechung zur gewerblichen Sammlung enthält der Beschluss des VG Lüneburg vom 17. September B 56/07 (Landkreis Lüchow-Dannenberg), eingestellt in die Rechtsprechungsdatenbank des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, Nahezu gleichlautend ist der Beschluss des VG Lüneburg vom 18. September 2007 (Landkreis Uelzen) 2 B 59/07. Hinzuweisen ist zusätzlich auf BayVGH, Beschluss vom 12. Januar CS und Urteil vom 12. Juli BV sowie den Beitrag von Dinger, Müll und Abfall 2007, 280ff. 2 Nachweise in: VG Lüneburg (Fn. 1), S. 6f. sich der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger gegenüber dem gewerblichen Sammler vor allem auf das Vorhandensein entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen im Sinne des 13 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 KrW-/AbfG und untersagt die gewerbliche Sammlung. Vor den Verwaltungsgerichten wird dann gestritten über die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung, mit wechselnden Erfolgen für die Beteiligten und oftmals nur im Verfahren des Einstweiligen Rechtsschutzes. Das Bundesverwaltungsgericht konnte bislang zur Klärung der rechtlichen Grenzen der gewerblichen Sammlung wenig beitragen. Lediglich in seinem Urteil vom 16. März C 9.05 (Versandhandel) hat es zur Frage der entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen Folgendes ausgeführt:... das kann der Fall sein, wenn ohne die Überlassung dieser Abfälle zur Verwertung die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung gefährdet wäre. Unter dieser Voraussetzung diente die angefochtene Verfügung der Erfüllung der gesetzlichen Überlassungspflicht ( 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG). Was unter Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung im Einzelnen zu verstehen ist, konnte das Bundesverwaltungsgericht in dieser Entscheidung offen lassen. Das Terrain der gewerblichen Sammlung ist daher höchstrichterlich bislang noch nicht erschlossen Ausgangspunkt: Überlassungspflicht gemäß 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG Nach 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen abweichend von 5 Abs. 2 und 11 Abs. 1 gemäß 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/ AbfG verpflichtet, diese den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung selbst nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Zumindest in der Rechtsprechung einer Reihe von Oberverwaltungsgerichten und Verwaltungsgerichtshöfen 2 dürfte die Diskussion über die Beantwortung der Frage, ob die Überlassungspflicht entfällt, wenn der Abfallerzeuger oder -besitzer einen privaten Dritten mit der Verwertung seiner Abfälle beauftragt, ausgestanden sein. Ausnahmen von der Überlassungspflicht sind auf die Fälle der Eigenverwertung zu begrenzen, sodass die Überlassungspflicht des Altpapierbesitzers nicht schon allein dadurch entfällt, dass er einen Dritten mit der Verwertung seines Papiers beauftragt. 2. Ausnahme von der Überlassungspflicht gemäß 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG (gewerbliche Sammlung) Der Abfallerzeuger oder -besitzer wird aber von seiner Überlassungspflicht frei, wenn er seine Abfälle im Wege

3 262 Rechtliche Grenzen der gewerblichen Sammlung und der Behälteroptimierung AbfallR einer gewerblichen Sammlung erfassen lässt, die den ganz zu Beginn genannten gesetzlichen Anforderungen des 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG genügt. a. Keine gewerbliche Sammlung von gebrauchten Verkaufsverpackungen und Elektro- und Elektronikaltgeräten Die Entsorgung gebrauchter Verkaufsverpackungen und von Elektro- und Elektronikaltgeräten, die in privaten Haushalten und diesen gleichgestellten Anfallstellen anfallen, dürfte für gewerbliche Sammlungen im Sinne des 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG verschlossen sein. Eine Überlassungspflicht besteht für Abfälle, die einer Rücknahmeverordnung im Sinne des 24 KrW-/AbfG unterfallen, generell nicht ( 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG). Auf der Grundlage der Verpackungsverordnung ist das Entsorgungsmonopol des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers hinsichtlich der Entsorgung gebrauchter Verkaufsverpackungen durchbrochen und abschließend geregelt 3. Inzwischen organisieren neun Betreiber von dualen Systemen im Auftrag ihrer Lizenznehmer die haushaltsnahe Erfassung und die weitere Entsorgung der gebrauchten Verkaufsverpackungen auf der Grundlage einer Systemfeststellung durch die zuständigen Behörden der Länder. Ohne eine Systemfeststellung ist jedenfalls der Weg einer gewerblichen Sammlung von Verpackungen, auch solchen aus Papier, Pappe und Karton, über 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/ AbfG versperrt. Ebenso ist im Wege der Auslegung der zwingende Schluss zu ziehen, dass das ElektroG die Entsorgung gebrauchter Altgeräte abschließend regelt. Den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern obliegt die Verantwortung für die Sammlung der Geräte, mit der Bereitstellung von Containern an den Übergabestellen setzt die Verantwortung der Hersteller und Vertreiber ein, die unter anderem konkrete Verwertungsquoten nachzuweisen haben. Dies alles schließt parallel durchgeführte gewerbliche Sammlungen von Elektro- und Elektronikaltgeräten gemäß 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/ AbfG aus. Eine schwer zu kontrollierende Grauzone ist der kreative Gebrauchtgerätehandel, der Bürgern und Bürgerinnen gegen ein geringes Entgelt auch defekte Altgeräte abkauft, die dann häufiger den Weg in die Metallschmelze als repariert in die Weiterverwendung finden. Jedenfalls ist dies kein Problem des 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Vereinzelt wird die Auffassung vertreten, dass eine (gewerbliche) Sammlung im Sinne des 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/ AbfG weder auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung zwischen dem Sammelunternehmen und dem einzelnen Bürger stattfinden könne, noch für den überlassenen Abfall ein Entgelt gezahlt werden dürfe 4. Danach soll für den Sammlungscharakter einer Maßnahme der Umstand typisch sein, dass der Sammlungserfolg nicht planbar ist. Der Abschluss von Überlassungsverträgen zwischen einem Entsorger und den Bürgern, die über den einzelnen Überlassungsvorgang hinaus reichen, führe gerade zu einer Planbarkeit. Sobald sich der Bürger im Rahmen eines längerfristigen Vertragsverhältnisses zur Überlassung von Altpapier verpflichtet habe, sei der einzelne Überlassungsvorgang aus rechtlicher Sicht nicht mehr freiwillig, sondern die Erfüllung einer vertraglichen Verpflichtung 5. Als Folge handele es sich nicht mehr um eine Sammlung im rechtlichen Sinn. Der Ausnahmetatbestand von der Überlassungspflicht für gewerbliche Sammlungen sei nicht erfüllt. Auch könne der Zulässigkeit einer gewerblichen Sammlung entgegenstehen, wenn zwischen Bürger und Entsorger vertraglich vereinbart wird, für die Überlassung des Altpapiers ein Entgelt zu zahlen. Bereits die Vorgängervorschrift zu 13 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 KrW-/AbfG habe sich nur auf Vorgänge bezogen, bei denen der Übergabe von Abfällen regelmäßig eine Schenkung zugrunde lag. Es sei nicht zu erkennen, dass der Gesetzgeber des KrW-/AbfG hiervon abrücken wollte. Gegen die Möglichkeit, Sammlungen als entgeltpflichtigen Vorgang aufzufassen, spreche auch, dass die anderen in 13 Abs. 3 S. 1 KrW-/AbfG aufgeführten Ausnahmen von der Überlassungspflicht für den Bürger kostenlose Entsorgungsalternativen sind 6. Zum Gesichtspunkt des Vertragsverhältnisses, das der Annahme einer gewerblichen Sammlung entgegenstehen könnte, ist anzumerken, dass offenbar die Vorfrage ausgeblendet wird, ob nämlich der Altpapiersammler ohne Rechtsverstoß überhaupt einen wirksamen Entsorgungsvertrag dieser Art abschließen durfte. Oder ist der Entsorgungsvertrag unwirksam, weil die gewerbliche Sammlung, der er eine gewisse Regelmäßigkeit geben sollte, nach dem gewählten Argumentationsansatz unzulässig ist? Hinsichtlich der Entgeltzahlung für gesammelte Wertstoffe, die ebenfalls der Annahme einer (gewerblichen) Sammlung entgegenstehen könnte, ist zu berücksichtigen, dass auch das Leitbild des gewerblichen Sammlers, das der Schaffung der Vorgängervorschrift des 13 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 KrW-/AbfG zugrunde gelegen haben mag, nämlich der klassische Lumpen- und Altmetallhändler, je nach dem Wert des überlassenen Materials seinen Kunden ein Entgelt gezahlt hat. Es bleibt abzuwarten, ob die aufgezeigte Argumentation Eingang in die künftige Rechtsprechung zu 13 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 KrW-/AbfG finden wird. b. Der Sammlungscharakter einer Maßnahme 3 Vgl. hierzu VGH Kassel, Beschluss vom 20. August TG 3140/98, NVwZ 2000, Hierzu Dinger, Müll und Abfall 2007, S. 280ff. 5 Dinger, a.a.o., unter Hinweis auf VG Chemnitz, Beschluss vom 27. Februar 2004, Az. 2 K 142/04 (nicht veröffentlicht). Anderer Ansicht: VG Lüneburg (Fußn. 1), S Dinger, a.a.o.

4 AbfallR Rechtliche Grenzen der gewerblichen Sammlung und der Behälteroptimierung 263 c. Gewerbliche Sammlung Eine gewerbliche Sammlung liegt vor, wenn eine Person mit Gewinnerzielungsabsicht Abfälle als Gewerbetreibender einsammelt, ohne selbst entsorgungspflichtig zu sein oder von einem Entsorgungspflichtigen dazu beauftragt worden zu sein 7. Nach Auffassung des VG Lüneburg 8 lassen sich aus dem Begriff Sammlung keine Einschränkungen hinsichtlich des Umfangs und der Verfahrensweise des Einsammelns ableiten. Eine Sammlung kann sowohl flächendeckend als auch punktuell erfolgen und ein einmaliger oder auch ein regelmäßiger Vorgang sein. Soweit 4 Abs. 5 KrW-/AbfG sowohl Sammeln als auch Einsammeln durch Hol- und Bringsysteme von Abfällen zur Verwertung als Formen der Kreislaufwirtschaft nennt, kann daraus nicht für 13 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 KrW-/AbfG gefolgert werden, eine gewerbliche Sammlung könne nicht mit einem Hol- und Bringsystem erfolgen. Vielmehr stellt Sammeln den Oberbegriff dar, sodass auch freiwillige Hol- und Bringsysteme unter diesen Begriff fallen.... In dem vom VG Lüneburg entschiedenen Fall hatte ein Entsorgungsunternehmen den Bürgerinnen und Bürgern die Nutzung einer Blauen Tonne angeboten. Das erkennende Gericht folgerte aus diesem Angebot keine rechtliche Verpflichtung der Abfallbesitzer, ihre Papierabfälle auch oder ausschließlich dem anbietenden Entsorgungsunternehmen zu überlassen. Für die Haushalte bestehe grundsätzlich auch die Möglichkeit, die Tonne gar nicht erst entgegen zu nehmen oder sie nicht zu nutzen oder sie nachträglich zurückzugeben. Der Umstand, dass sich (das Entsorgungsunternehmen) von der Aufstellung der Blauen Tonne einen wirtschaftlichen Erfolg verspricht und ihre Nutzung erwartet, ist rechtlich unverbindlich und verpflichtet die Abfallbesitzer in keiner Weise. 9 d. Nachweis der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung Gemäß 13 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 KrW-/AbfG hat der gewerbliche Sammler dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Wertstoffe nachzuweisen. Der Nachweis soll die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger in die Lage versetzen, gegenüber solchen Sammlungen Maßnahmen zu ergreifen, welche keine ordnungsgemäße und schadlose 7 Statt vieler: VG Lüneburg (Fußn. 1), S. 8 m.w.n. 8 A.a.O. 9 A.a.O. 10 VG Lüneburg (Fußn. 1), S. 9 m.w.n. 11 VG Karlsruhe, Beschluss vom 19. September K 2219/07, A.U. S. 8 (Verneinung überwiegender öffentlicher Interessen) und VG Lüneburg, Beschlüsse vom 17. und 18. September B 56/07 und 2 B 59/07 (Fußn. 1). 12 Beschluss vom 14. Oktober B 135/04 in beck online und juris. Verwertung gewährleisten. Zur Erreichung dieses Zieles müssen die Informationen vor Beginn der Sammlung übermittelt werden sowie deren Gegenstand und das Verfahren der Verwertung beschreiben, um eine Beurteilung der Ordnungsgemäßheit und Schadlosigkeit ( 5 Abs. 5 KrW-/AbfG) zu ermöglichen. Das kann auch dadurch geschehen, dass der gewerbliche Sammler sein vertragliches Innenverhältnis mit einem Verwertungsunternehmen offen legt, das selbst über die erforderlichen Genehmigungen, namentlich etwa aufgrund des Immissionsschutzrechts, verfügt 10. Zwar ist in einigen Verwaltungsverfahren auch über die an diesen Nachweis zu stellenden Anforderungen gestritten worden, allerdings nicht als Kernfrage. Zumeist haben die erkennenden Gerichte keine allzu hohen Hürden errichtet. Eine Entscheidung, in der wegen Scheiterns der Nachweisführung eine gewerbliche Sammlung untersagt wurde, hat es bislang offenbar noch nicht gegeben. e. Entgegenstehen überwiegender öffentlicher Interessen Vielmehr stand im Mittelpunkt fast aller Verwaltungs- und verwaltungsgerichtlichen Verfahren die Frage, unter welchen Voraussetzungen einer gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Nahezu alle Gerichte, die sich mit der Frage des Überwiegens öffentlicher Interessen befasst haben, knüpfen zumindest inhaltlich an das bereits erwähnte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. März C 9.05 (Versandhandel) an und stellen darauf ab, ob bei Zulassung der gewerblichen Sammlung die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung gefährdet wäre. Die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Entsorgung als Kriterium für das Überwiegen öffentlicher Interessen hat auch Eingang gefunden in die Kommentarliteratur. Es sollte aber nicht übersehen werden, dass die Formulierung des Bundesverwaltungsgerichts eingeleitet wird mit den Worten:... das kann der Fall sein, wenn.... Es heißt dort weder... das ist immer der Fall, wenn... und auch nicht... das kann nur dann der Fall sein, wenn.... Wie bereits erwähnt wurde, hatte das Bundesverwaltungsgericht in dem genannten Urteil keine Veranlassung, diesen Gesichtspunkt zu vertiefen. Auch gerichtlichen Entscheidungen 11, die mit einem völlig gegensätzlichen Ergebnis enden, haben unter Hinweis auf einen Beschluss des OVG Brandenburg 12 bei der Prüfung des Überwiegens öffentlicher Interessen folgende gemeinsame Ausgangsbasis: Öffentliche Interessen überwiegen das Interesse des gewerblichen Sammlers an seiner freien wirtschaftlichen Betätigung insbesondere dann, wenn ohne die Übernahme der für eine gewerbliche Sammlung in Betracht kommenden Abfälle zur Verwertung die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung gefährdet wäre. Eine solche Gefährdung liegt insbesondere vor, wenn die zum Betrieb der öffentlichen Entsorgungseinrichtungen notwendige Planungssicherheit

5 264 Rechtliche Grenzen der gewerblichen Sammlung und der Behälteroptimierung AbfallR nicht mehr gewährleistet ist, wenn ein betriebswirtschaftlich sinnvoller Betrieb unmöglich gemacht wird oder wenn die geordnete Abfuhr und Entsorgung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sonst nicht mehr gewährleistet ist. Unbestritten dürfte auch sein, dass eine Gefährdung der Erfüllung der Pflichten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers auch dann anzunehmen ist, wenn dieser die Entsorgung nicht selbst vornimmt, sondern nach entsprechender Ausschreibung einen Privaten mit der Entsorgung vertraglich verpflichtet hat und selbst nur das Verfahren der Entsorgung in seiner Satzung öffentlich-rechtlich geregelt, aber der Bestand dieses vertraglich gesicherten und satzungsgemäßen Entsorgungssystems nunmehr gefährdet ist 13. An dieser Stelle gehen die Entscheidungen, die mit gegensätzlichen Ergebnissen enden, auseinander: Das VG Lüneburg 14 vertritt die Auffassung, dass die Funktionsfähigkeit der von den Landkreisen sicherzustellenden Altpapierentsorgung für private Haushalte beeinträchtigt wäre, wenn ein gewerblicher Sammler parallel dazu gewerbliche Sammlungen durchführen würde, bei der die Firma durch die angekündigte flächendeckende Verteilung von Blauen Tonnen in großem Umfang das Altpapier der öffentlichen Entsorgung entziehen würde. Die von den Landkreisen mit der Papiereinsammlung längerfristig vertraglich verpflichtete Firma könnte die Altpapiersammlung auf Dauer nicht mehr wirtschaftlich fortführen. Sie müsste dann entweder aus dem Gebührenhaushalt bezuschusst werden oder die Verträge müssten aufgelöst werden. Beide Alternativen beeinträchtigen aber nach Auffassung des Verwaltungsgerichts die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Abfallentsorgung. Eine Gebührenerhöhung erhöhe die Gefahr wilder Müllablagerungen und illegaler Entsorgungen, während eine Vertragsauflösung die Beendigung des bisher funktionierenden Entsorgungssystems zur Folge hätte. Der Antragsteller unterliege keinen vertraglichen Verpflichtungen und könne seine Sammlung jederzeit etwa bei fallenden Altpapierpreisen wieder einstellen. Anders beurteilt das VG Karlsruhe 15 den fast identischen Sachverhalt: Selbst wenn man davon ausginge, dass durch das Konzept des gewerblichen Sammlers der Stadt Karlsruhe ein erheblicher Anteil des Altpapiers und der mit ihm erzielten Erlöse entginge, würde dies nach den Angaben der Stadt Karlsruhe allenfalls zu einer Erhöhung der Abfallgebühren um voraussichtlich 10,00 pro Jahr führen, nicht jedoch deren Funktionsfähigkeit als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger gefährden. Zwar sei auch denkbar, dass eine private Firma ihre Entsorgungstätigkeit wieder einstellen könnte und dann die Stadt Karlsruhe als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger diesen Ausfall auffangen müsse. Es sei der Stadt jedoch möglich und zumutbar, dies in ihrer Planung zu berücksichtigen zumal die Stadt selbst davon ausgehe, dass sich bei der Einführung der Blauen Tonne ihr Aufwand bei den Sammelfahrten hinsichtlich Personal und Fahrzeugen nicht wesentlich reduzieren werde. Ein der gewerblichen Sammlung entgegenstehendes überwiegendes öffentliches Interesse liege auch nicht darin, dass die von der Stadt betriebene Wert-Mischtonne abfallwirtschaftliche Vorteile gegenüber der von der Antragstellerin beabsichtigten sortenreinen Erfassung des Altpapiers haben könnte. Vielmehr seien beide Erfassungssysteme für eine geordnete Altpapierabfuhr und -entsorgung geeignet. Soweit bei Einführung der Blauen Tonne die bislang Altpapiersammlungen durchführenden Vereine Einnahmen und Zuschüsse verlieren würden, begründe dies ebenfalls kein entgegenstehendes öffentliches Interesse. Die Förderung gemeinnütziger Organisationen sei kein abfallrechtlich beachtlicher Gesichtspunkt. Es ist bemerkenswert, mit welcher Leichtigkeit das Verwaltungsgericht Karlsruhe unter ausdrücklichem Hinweis auf das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger darauf verweist, Einnahmeausfälle wegen gewerblicher Sammlungen, die er nicht untersagen darf, im Wege einer Gebührenerhöhung auf die Abfallgebührenzahler umzulegen. Sollte sich dieser rechtliche Ansatzpunkt durchsetzen, könnten gewerbliche Sammlungen im Ergebnis nie unter Hinweis auf das Entgegenstehen überwiegender öffentlicher Belange untersagt werden ( 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG). Nach der Argumentation des Verwaltungsgerichts Karlsruhe wäre eine Untersagung allenfalls dann möglich, wenn die Zulassung einer gewerblichen Sammlung zu unzumutbar hohen Abfallgebühren führen würde. In der Praxis dürfte diese Schwelle bei einzelnen Wertstoffsammlungen nie überschritten werden. Anders als das Verwaltungsgericht Lüneburg stellt das Verwaltungsgericht Karlsruhe bei der Prüfung des Vorliegens überwiegender öffentlicher Interessen für die Untersagung einer gewerblichen Sammlung auf das Gesamtsystem der öffentlichen Entsorgung (und dessen Gesamtkosten) ab, während das Verwaltungsgericht Lüneburg nur die Altpapierentsorgung für sich genommen betrachtet. Zumindest ansatzweise geht das Verwaltungsgericht Lüneburg auf die Frage ein, welche Konsequenzen die angestrebte gewerbliche Sammlung für das Vertragsverhältnis mit dem mit der Altpapierentsorgung beauftragten Unternehmen hat. Erwogen werden sowohl die Notwendigkeit zur Auflösung dieses Vertragsverhältnisses als auch mögliche Zahlungsverpflichtungen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gegenüber dem beauftragten Unternehmen. Ausnahmslos alle Verwaltungsgerichte, die sich jemals mit der Zulässigkeit der Untersagung einer gewerblichen Sammlung befasst haben, stellen mit mehr oder minder großer Intensität bei der Prüfung des Entgegenstehens überwiegender öffentlicher Belange darauf ab, dass die öffentliche Entsorgung gefährdet sein müsse, um eine 13 VG Lüneburg, a.a.o., S. 10 m.w.n. 14 A.a.O. 15 A.a.O.

6 AbfallR Rechtliche Grenzen der gewerblichen Sammlung und der Behälteroptimierung 265 gewerbliche Sammlung untersagen zu können. Es ist an der Zeit, diesen Ansatz kritisch zu hinterfragen. Kann es richtig sein, dass einem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zugemutet wird, sich Schadensersatzansprüchen seines Auftragnehmers auszusetzen, nur weil der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger eine gewerbliche Sammlung, die in dieses Vertragsverhältnis spürbar eingreift, nicht unterbinden kann? Nach Auffassung der kommunalen Spitzenverbände sollte es für die Annahme eines die Untersagung einer gewerblichen Sammlung rechtfertigenden überwiegenden öffentlichen Interesses ausreichend sein, wenn sich ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger dagegen zur Wehr setzt, dass ein durch einen langfristigen Vertrag geregelter Lebenssachverhalt (hier: Altpapierentsorgung) durch ein drittes Unternehmen gestört wird. Dieser Ansatzpunkt hat allerdings in der bisherigen Verwaltungsrechtsprechung noch keine hinreichende Berücksichtigung gefunden. III. Rechtliche Grenzen der Behälteroptimierung Mindestens ebenso schwierig ist es, die rechtlichen Grenzen der Behälteroptimierung im eingangs beschriebenen Sinn aufzuzeigen. Zwei in sich ebenso schlüssige wie sich bei nahezu identischem Sachverhalt vollkommen widersprechende Entscheidungen des VG Düsseldorf (Urteil vom 21. Februar 2006, Az. 17 K 4567/05) und des VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 27. März 2007, Az. 10 S 1684) markieren das verminte juristische Terrain, auf das sich ein öffentlichrechtlicher Entsorgungsträger begibt, wenn er einem Unternehmen untersagt, Abfälle an Ort und Stelle vorzusortieren. Beide Urteile sind nicht rechtskräftig, die Entscheidungen des OVG Münster und vor allem des Bundesverwaltungsgerichts sind abzuwarten. 1. Urteil des VG Düsseldorf vom 21. Februar 2006 Mit Urteil vom 21. Februar 2006 hat das VG Düsseldorf eine Regelung in der kommunalen Abfallsatzung der Stadt Düsseldorf, die ein Verpressen des Inhalts von Restmüllbehältern mit maschinellen Vorrichtungen sowie ein Durchsuchen und/oder Entnehmen der Inhalte von Restmüllbehältern für unzulässig erklärt, als rechtmäßig angesehen. Beim Verpressen, Durchsuchen oder Entnehmen von Abfall könne es so das Gericht jederzeit zu einer Situation kommen, in der Keime in gesundheitsbeeinträchtigender Menge freigesetzt werden. Das Verbot diene somit der Abwehr von Gesundheitsgefahren sowohl für die in der Entsorgung tätigen Personen als auch für die Anwohner und sonstige Dritte. Darüber hinaus führe das Verpressen der Abfälle zu einer vermehrten Beanspruchung und damit zu einem höheren Verschleiß der Container. Folglich erhöhe sich die Gefahr, dass die Abfallbehälter beschädigt werden. Darüber hinaus erklärte das VG Düsseldorf auch die Durchsuchung bzw. die Wegnahme der Abfälle aus den grauen Hausmüllcontainern für rechtswidrig. Die Abfälle seien zum Zeitpunkt des Durchsuchens bzw. der Wegnahme bereits angefallen und zur Abholung bereitgestellt. Eine solche Bereitstellung sei nicht nur am Abholtag durch das Aufstellen der Container im Straßenraum gegeben, sondern bereits mit dem Einwurf der Abfälle in den Container. Der Kommune stehe nicht erst ab dem Zeitpunkt der tatsächlichen Überlassung am Abholtag die Befugnis zu abfallbezogenen gefahrenabwehrenden Regelungen zu, sie sei auch zuvor befugt, besondere Regelungen zur Gefahrenabwehr zu treffen. 2. Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 27. März 2007 Der VGH Baden-Württemberg kommt hingegen in seinem Urteil vom 27. März 2007 zu dem Ergebnis, dass eine auf Abfallentsorgung spezialisierte Firma im Auftrag des Vermieters bis zur Überlassung der Abfälle an den öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger Wertstoffe aus den fehlerhaft befüllten Restabfallbehältern entnehmen und einer Verwertung zuführen darf. Die Entnahme von Wertstoffen aus den Restabfallbehältern stehe nicht im Widerspruch zu der gesetzlichen Pflicht, Abfälle dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen, da das Sortieren von Abfällen auch nach den einschlägigen Bestimmungen der beklagten Stadt Mannheim vor dem Zeitpunkt der Überlassung des Abfalls erfolge. Zu der Maßnahme sei die Wohnbaugesellschaft als Eigentümerin der Mietobjekte als Abfallbesitzerin auch befugt. Sie dürfe sich zur Durchführung der Abfallsortierung Dritter bedienen. Überlassen werde der Abfall frühestens zum Zeitpunkt der öffentlich bekannt gemachten Abfuhrzeiten. Die Abfallsortierung vor Ort, bei der in den Abfallcontainer eingeworfene Abfallbeutel aufgeschlitzt und Wertstoffe entnommen werden, wodurch der Abfall lose im Abfallbehälter verbleibt, könne auf Grund der Ausgestaltung der städtischen Abfallwirtschaftssatzung auch nicht als satzungsrechtlich unzulässige Verdichtung des Abfalls gewertet werden. Denn es sei nicht verboten, den Abfall ohne Abfallbeutel in den Abfallbehälter einzuwerfen. Auch die während des Berufungsverfahrens seitens der Stadt Mannheim vorgenommene Satzungsänderung, mit der Sortierungsmaßnahmen auch in dem Zeitraum vor der Pflicht zur Abfallüberlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger untersagt werden, sei nicht geeignet, die Untersagungsverfügung der Stadt Mannheim gegen die Vorsortiermaßnahmen zu rechtfertigen. Denn dieses Verbot der Abfallsortierung könne sich bei rechtskonformer

7 266 Rechtliche Grenzen der gewerblichen Sammlung und der Behälteroptimierung AbfallR Auslegung nur auf Unbefugte beziehen. Das im Auftrag des Abfallbesitzers agierende Drittunternehmen handele jedoch nicht unbefugt. Vielmehr erfülle die Firma durch die Trennung der Wertstoffe vom Restmüll und ihre anschließende Verwertung im Auftrag des Abfallbesitzers nur diejenigen Pflichten, die sowohl nach dem geltenden Abfallrecht als auch nach der städtischen Abfallwirtschaftssatzung bereits den Abfallerzeugern (Mietern) obliegen. Die Hinweise auf Schäden an den Abfallbehältern als Folge der Verpressung der Abfälle, denen das VG Düsseldorf in seinem Urteil mit anderem Ergebnis erheblichen Raum eingeräumt hatte, erschöpften sich in dem vom VGH Baden-Württemberg entschiedenen Fall in allgemeinen Mutmaßungen und Spekulationen der Stadt Mannheim. Auch eine Gesundheitsgefährdung von Menschen, seien es Bewohner, seien es mit der Abfallsortierung beauftragte Mitarbeiter, lässt sich anders als in der Entscheidung des VG Düsseldorf aus den vom VGH Baden-Württemberg verwerteten Gutachten nicht ableiten. 3. Wie weiter? Da die Verdichtung von Abfällen durch Pressen mit einem relativ geringen Druck nicht das Kernstück der Geschäftsidee der Vorsortierungsunternehmen sein dürfte, steht zu erwarten, dass es maßgeblich darauf ankommt, mit welchem Ergebnis das Bundesverwaltungsgericht entscheidet, wann zum einen Abfälle im Verhältnis zum öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger angefallen sind und damit dem Tätigwerden von haushaltsnahen Vorsortierern entzogen sind, zum anderen, ob das haushaltsnahe Vorsortieren von Abfällen insbesondere wegen der Entstehung von Bioaerosolen für mit der Sortierung von Abfällen beauftragte Mitarbeiter und/oder Anwohner unter dem Gesichtspunkt des Arbeits- und/oder des Gesundheitsschutzes bedenklich ist oder nicht. Das VG Düsseldorf hatte in seiner Entscheidung diese Frage nach ausführlicher Auseinandersetzung mit den vorgelegten und eingeholten gutachterlichen Stellungnahmen, anders als der VGH Baden-Württemberg, bejaht. Ohne die Entscheidung des VGH Baden-Württemberg herabwürdigen zu wollen, würden sich die kommunalen Spitzenverbände aus verbandspolitischer Sicht eher eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts wünschen, die die Erwägungen des VG Düsseldorf aufgreift. Im Übrigen ist bislang noch nicht die Frage erörtert worden, ob nicht ein Bürger oder eine Bürgerin, der oder die einen Abfallsack in einen Container geworfen hat, davon ausgehen darf, dass unter dem Gesichtspunkt des Persönlichkeits- und des Datenschutzes dieser Abfallsack bis zu seiner endgültigen (anonymen) Entsorgung ungeöffnet bleibt. Ein in den grauen Container eingeworfener Sack mit Abfällen, der in relativer Nähe zum einwerfenden Bürger aufgeschlitzt, durchsucht und getrennt entsorgt wird, kann durchaus Informationen über das Konsumund/oder Entsorgungsverhalten eines Bürgers oder einer Bürgerin preisgeben, die er oder sie zum Zeitpunkt der Entsorgung des verschlossenen Abfallsacks ausdrücklich nicht preisgeben wollte. Werden, wenngleich abfallpolitisch nicht gewollt, an den Abfallverursacher adressierte Schriftstücke in demselben Abfallsack entsorgt, in den er auch Verkaufsverpackungen, Elektrokleingeräte, Batterien oder anderes ihm zuzuordnendes Material hereingegeben hat, ist kaum anzunehmen, dass der Abfallverursacher mit einer Aufdeckung seiner Identität einverstanden sein dürfte. IV. Zusammenfassung Beide untersuchten Problemkreise, die gewerbliche Sammlung und die Behälteroptimierung sind in der Rechtsprechung geprägt durch verwaltungsgerichtliche Entscheidungen mit gegensätzlichen Ergebnissen bei nahezu identischen Sachverhalten. Bei der Untersagung einer gewerblichen Sammlung bleibt klärungsbedürftig, in welchen Fällen ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Der Abschluss eines Vertrages mit einem Entsorgungsunternehmen über die Altpapierentsorgung, dessen Durchführung durch die parallele Zulassung einer gewerblichen Sammlung gestört würde, muss ein Untersagungsgrund sein. Ggf. sollte dies durch eine Neufassung des 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG klargestellt werden. Auch die Europäische Kommission hat ein Beschwerdeverfahren (2000/4769) zu demselben Sachverhalt im Mai 2004 eingestellt. Dies ist zumindest ein wichtiges Indiz dafür, dass auch die Wettbewerbshüter der Kommission grundsätzlich die Untersagung gewerblicher Sammlungen für zulässig halten, wenn bereits ein anderes Unternehmen hiermit von der Kommune beauftragt worden ist. Warum sollte dieses Unternehmen unter dem Gesichtspunkt der Freiheit der Berufsausübung nicht schutzwürdiger sein als der Unternehmer, der eine parallele gewerbliche Sammlung aufbauen will? Für die Beantwortung der Frage der Behälteroptimierung bleibt klärungsbedürftig, zu welchem Zeitpunkt Abfälle anfallen und vor allem, ob von einer haushaltsnahen Vorsortierung gesundheitliche Gefahren ausgehen.