Staatliche und private Akteure im Streit um die Sportwetten Fußball, Sport und der Lotteriestaatsvertrag

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1 Staatliche und private Akteure im Streit um die Sportwetten Fußball, Sport und der Lotteriestaatsvertrag Merten Haring 1 Sportwetten sind ein Selbstfinanzierungselement des Sports ( ), die Erlöse sind keine Steuergelder, sondern vor allem eine besondere Leistung des Fußballs. Theo Zwanziger, DFB-Präsident 2 Am 13. Dezember 2006 beschloss die Ministerpräsidentenkonferenz einen neuen Lotteriestaatsvertrag. Mit dieser Regelung wird bis ins Jahr 2011 ein strenges staatliches Glücksspielmonopol festgeschrieben. Wie es dazu gekommen ist und welche Akteure sich mit ihren Interessen durchsetzen konnten, ist das Kernthema dieses Beitrages. Von großer Bedeutung ist dabei die Rolle des Fußballs, da über 85 Prozent aller Sportwetten Fußballwetten sind. Wenig überraschen kann es vor diesem Hintergrund, dass sich im Vorfeld der Entscheidung der Ministerpräsidenten u.a. die Vertreter des organisierten Fußballs in Deutschland zu Wort gemeldet hatten. Theo Zwanziger vom Deutschen Fußballbund und Werner Hackmann von der Deutschen Fußballliga sprachen sich vehement gegen ein staatliches Monopol aus und warnten von einer Enteignung des organisierten Fußballs durch ein staatliches Monopol. Die Erforschung der Geschichte und der Hintergründe des Glücksspiels in Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg weist große Lücken auf. Ähnlich der Untersuchung des Verhältnisses von Sport und Politik im Allgemeinen hat sich auch in diesem Politikfeld die Politikwissenschaft bisher stark zurückgehalten. Gleichwohl ist der Einfluss der Politik auf das Glücksspiel in Deutschland erdrückend und eine eingehendere Erforschung der Hintergründe der handelnden Akteure geboten. Die erhebliche Förderung von Kunst und Kultur hierbei insbesondere die des Sports sowie die Ereignisse um die Zulassung privatwirtschaftlicher Anbieter von Sportwetten sind Ausdruck der Bedeutung und Aktualität des Themas. Beim Glücksspiel in Deutschland im Allgemeinen und bei den Sportwetten im Besonderen treffen vielfältige staatliche und nicht-staatliche Akteure aufeinander. Ziel dieses Aufsatzes ist es, diese Vielfalt zu systematisieren, einen Überblick zu geben, welche Akteure im Bereich des Glücksspiels aktiv 1 Merten Haring hat an der Universität Osnabrück Politik- und Geschichtswissenschaften studiert. Seine Abschlussarbeit von 2004 hatte den Verfassungswandel in Großbritannien zum Thema. Seit 2005 promoviert er an der Universität Osnabrück zum Thema Die Sportförderung der deutschen Bundesländer im Vergleich und ist als Lehrbeauftragter tätig. Seine Kontaktdaten sind: Merten Haring, An der Tentenburg 1,49074 Osnabrück Tel.: & , mharing@gmx.de. 2 Zit. nach Jörg Hahn: 5:1 für den Fußball Status Quo für den übrigen Sport; in: Frankfurter Allgemeine Zeitung,

2 sind und welche Implikationen daraus resultieren. Darüber hinaus soll gezeigt werden, welche Ziele mit welcher Politik verfolgt wurden und wer sich wie weit durchsetzen konnte. Um die jüngsten Entwicklungen und Entscheidungen im Rahmen des Lotteriestaatsvertrags im historischen Kontext zu verorten, werden zunächst die wichtigsten Züge der Geschichte des Glücksspiels in Deutschland skizziert. Darauf aufbauend folgt eine Analyse der gegenwärtig geltenden Grundlagen und Bestimmungen des Glücksspiels in Deutschland. In einem dritten Abschnitt des Beitrags rückt dann der Konflikt zwischen öffentlichen und privaten Anbietern von Sportwetten in den Mittelpunkt. In diesem Zusammenhang werden die Positionen der einzelnen Akteure analysiert, verglichen und systematisiert. Schließlich sollen Antworten auf die Frage gegeben werden, wer sich mit seinen Standpunkten durchsetzen konnte und welche Rolle dem Fußball in diesem Zusammenhang zukommt. Geschichte des Glücksspiels in Deutschland Der Begriff Glücksspiel umfasst alle Spiele, bei dem der Erfolg im Spiel nur vom Glück abhängt. Dazu gehören vor allem Würfelspiele, das Roulette, Lotto und Lotterien sowie einige Kartenspiele und generell Wetten. 3 Nicht der eigene Verstand oder die eigene Spielstrategie entscheiden über Sieg oder Niederlage, sondern der Zufall. War ein Spiel jedoch vom absoluten Zufall abhängig, also zum Beispiel vom Fall der Würfel oder Stäbchen, vom Ziehen oder Fallen der Lose oder Loskugeln (...), so sprechen wir von Glücksspielen (...). 4 Gespielt wurde vor allem auf Festen aller Art, Messen und Jahrmärkten. Das Glücksspiel ist keineswegs eine Erfindung der Neuzeit, sondern so alt wie die Menschheit selbst. Zum spielerischen Tun gehört seit Urzeiten der Umgang mit Schicksalsspielen und Glücksspielen. 5 Eine besondere Rolle nimmt die Zahlenlotterie ein, die ihren Ursprung in Genua hat. 6 3 Beim Wetten handelt es sich um ein Glücksspiel, das von logischen Überlegungen und Berechnungen (Näther) beeinflusst wird. Wetten existieren vor allem im Bereich des Sports und die Wettteilnehmer sehen sich selbst als Kenner der Materie. Gleichwohl handelt es sich um ein Glücksspiel, da das Ergebnis nicht von den Wettteilnehmern beeinflusst wird und der Zufall immer noch eine übermächtige Rolle spielt. Wetten sind gleichzeitig auch die einfachste Form des Glücksspiels, da für sie keine Spielgegenstände wie Karten oder Würfel benötigt werden, sondern sie sich auf einer Übereinkunft zwischen verschiedenen Parteien gründen. 4 Günther G. Bauer: 6 aus 45. Das Österreichische Lotto von , in ders. (Hg.): Homo Ludens. Der spielende Mensch. VII. Internationale Beiträge des Instituts für Spielforschung und Spielpädagogik an der Hochschule Mozarteum Salzburg, München 1997, S ; hier S Günther G. Bauer: Vorwort, in: ders. (Hg.): Homo Ludens. Der spielende Mensch. VII. Internationale Beiträge des Instituts für Spielforschung und Spielpädagogik an der Hochschule Mozarteum Salzburg, München 1997, S. 9-21; hier S Mit der Verfassung von 1576 wurde die Wahl der Senatoren eingeführt. Jeder der acht Senatoren war für zwei Jahre gewählt und jedes halbe Jahr schieden zwei Senatoren aus dem Amt. Unter ca. 120 Bewerbern wurde nun ausgelost, wer die beiden freien Plätze übernehmen durfte. Da vorher bekannt war, wer zu den Bewerbern zählte, begannen die Genueser bald zu wetten, wen das Los treffen würde. Diese Lotterie hatte einen solchen Erfolg, dass Genua diese Ämter-Lotterie schließlich 1643 offiziell einführte, die Zahl der gezogenen Lose auf fünf erhöhte und beschloss, dass die Gewinne der Stadt zugute kamen. 2

3 Mitte des 18. Jahrhunderts hatte sich die Lotterie unter der Formel 5 aus 90 und mit dem Segen der Päpste, die das Lottospiel im Kirchenstaat erlaubt hatten, in ganz Italien verbreitet. Von dort aus verbreitete es sich im restlichen Europa. Lotteries and lotto were already common in the eighteenth and nineteenth centuries in most European countries. 7 Dieses Lotto di Genua ist von anderen Formen der Lotterie, insbesondere der Tombola, zu unterscheiden. Im Gegensatz zur Zahlenlotterie werden hier viele nummerierte Lose verkauft, die für einen Gewinn mit der gezogenen Glücksnummer übereinstimmen müssen. Beim Zahlenlotto hingegen muss eine bestimmte Zahl richtig geraten werden, um zu gewinnen. Bereits früh sahen sich die Anbieter von Glücksspielen moralischen Bedenken ausgesetzt. Wer als Adeliger Vermögen besaß, konnte und durfte dieses auch im Spiel einsetzen und verlieren. Anders sah es bei sozial niedrigeren Schichten aus, denen das Recht zum Glücksspiel abgesprochen wurde. Sie sollten ihr mühsam erarbeitetes Geld nicht für Glücksspiele ausgeben, während die Kirche den sittlichen Verfall der Spieler befürchtete. Die Obrigkeit wollte verhindern, dass sich Spieler ruinieren und somit als Steuerzahler entfielen. 8 Sie sahen die Unterschicht vom Würfelspiel verführt; bereit ihren gesamten Besitz, das Wenige, das sie hatten, samt Frau und Kind zu verspielen. Weitere Folgeerscheinungen der Spielleidenschaft waren für sie übermäßiger Alkoholgenuss, gewalttätige Auseinandersetzungen und Gotteslästerung. 9 Um diesen Vorwürfen zu begegnen, wurde schon früh der karitative Aspekt gegenüber der Befriedigung der Spielleidenschaft und des Profits für den Lotterieanbieter betont. So fanden Lotterien bevorzugt zu sozialen und kirchlichen Zwecken statt, um zum Beispiel Kirchen, Klöster oder Armen- und Krankenhäuser errichten zu können. Brandlotterien fanden statt, um den Wiederaufbau abgebrannter Städte zu finanzieren. In Deutschland gab es während des 30jährigen Krieges von kaum noch größere Lotterien. Nach dem Ende des Krieges lebten sie hingegen umso stärker auf und halfen mit, die Kriegsschäden zu beseitigen. Eine der ersten Lotterien in Deutschland fand 1611 in Hamburg statt. Mit dem Erlös der Lotterie, an der sich über Bürger beteiligten, wurde ein Werk- und Zuchthaus finanziert. Nach dem 30jährigen Krieg kam es zu einem sprunghaften Anstieg von Glücksspielen und 7 Helma Houtman-de Smedt: Nort-West Europe under the spell of lotteries and lotto in the eighteenth and nineteenth centuries; in: Bauer, Günther G. (Hg.): Homo Ludens. Der spielende Mensch. VII. Internationale Beiträge des Instituts für Spielforschung und Spielpädagogik an der Hochschule Mozarteum Salzburg, München 1997, S ; hier S In bildlichen Darstellungen im Mittelalter wurde der Spieler vom Ribaldus verkörpert, der für Raufbolde, Landstreicher, Buben, Schurken und Taugenichtse steht. In Abbildungen wirft der Ribaldus drei Würfel in die Luft und symbolisiert als spielender Mensch eine Randfigur der Gesellschaft, die von der Obrigkeit bekämpft wird. 9 Ulrike Näther: Zur Geschichte des Glücksspiels; Forschungsstelle Glücksspiel Universität Hohenheim. < ( ). 3

4 zwischen 1697 und 1699 fand in Leipzig die erste deutsche Klassenlotterie statt. Von großer Bedeutung war die Einführung der Zahlenlotterie in Preußen. Berlin war dabei der Trendsetter mit der hier eingeführten Zahlenlotterie im Jahr Am 8. Februar 1763 begründete Friedrich II. mit der Unterzeichnung des Patents, eine Königlich Preußische Lotterie betreffend eine Zahlenlotterie, bei der auf dem Vorbild aus Genua aufbauend 5 aus 90 gespielt wurde; also 5 Zahlen aus einer Menge von 90 richtig erraten werden mussten. 11 Weitere Länder folgten dem Beispiel, so that around 1771 throughout Germany there were no fewer then 26 lottos which were either administered directly by the state or where the state had issued operating licences. 12 Auch hier wurde frühzeitig versucht, Lotto mit wohltätigen Zwecken zu verknüpfen. 13 Eine Ausnahme bildete Sachsen unter Kurfürst Friedrich II. Er schloss sich der Kritik an Glücksspielen an und verurteilte sie als moralisch verwerflich. 14 Die schon länger bestehenden Klassenlotterien, 15 die sich aus der so genannten holländischen Lotterie entwickelt hatten, nahm er vom Verbot aus, da durch den höheren Einsatz nicht alle sozialen Schichten der Bevölkerung die Möglichkeit hatten, sich zu beteiligen. 16 Damit folgte er einerseits der bekannten vor allem kirchlichen Kritik an Glücksspielen und andererseits blieben ihm damit die Lottospieler erhalten, die über besonders viel Geld zum Spielen verfügten. Der große Erfolg und die starke Verbreitung des Zahlenlottos ließen die alte Kritik wieder aufflammen. Berichte, wonach die dem Spieltrieb Verfallenen nicht nur ihr eigenes Hab und Gut verspielten, sondern auch keiner geregelten Arbeit mehr nachgingen und schließlich völlig verarmt den Gemeinden zur Last fielen, waren Öl ins Feuer der nie ganz verstummten öffentlichen und vor allem kirchlichen Kritik am Zahlenlotto. 17 Die bisherige Entwicklung 10 Houtman-de Smedt, S Es war bis dahin unüblich gewesen, dass ein Monarch selber eine Lotterie durchführte, anstatt sie inklusive des damit verbundenen finanziellen Risikos zu verpachten. 12 Ebd. 13 König Friedrich II. hatte verfügt, dass jede der 90 möglichen Zahlen mit dem Namen eines unverheirateten jungen Mädchens verbunden wurde und im Falle der Ziehung dieser Nummer erhielt die Betreffende eine Aussteuer von 50 Talern. Auch führte die preußische Zahlenlotterie das Prinzip eines Hauptgewinns ein. So konnten die Spieler mit einem Einsatz von einem Taler einen Gewinn von erzielen. Auch wenn niemals in der Geschichte der Hauptgewinn erzielt wurde, lockte doch die Aussicht darauf, in Preußen tatsächlich Lottomillionär werden zu können, viele Spieler an und spülte so noch mehr Geld in die Staatskassen, was wiederum den Anreiz für andere Länder erhöhte, Preußen nachzueifern. 14 Lotto Brandenburg: Das große Spiel ums Glück. Ein Streifzug durch die Geschichte des Zahlenlottos (2005), S Bei einer Lotterie tippt bzw. wettet der Spieler auf die Ziehung bestimmter Zahlen bzw. den Ausgang eines sportlichen Ereignisses. Klassenlotterien bzw. Endziffernlotterien haben hingegen einen festen Spielplan mit im Voraus feststehenden Quoten, bei denen man gewinnt, wenn die gezogene Zahl mit der eigenen Losnummer übereinstimmt. 16 Vgl. Lotto Brandenburg, S Ebd. 4

5 kehrte sich radikal um und Zahlenlotto wurde in mehr und mehr deutschen Ländern verboten. Als letztes Land geschah dies 1861 in Bayern, wodurch knapp 98 Jahre nach der Einführung kein Zahlenlotto mehr in deutschen Ländern gespielt wurde und sich das Glücksspiel auf Tombolas auf Jahrmärkten und die Klassenlotterien beschränkte. Gerade die Tatsache, dass die Lospreise beim Zahlenlotto im Vergleich zur Klassenlotterie relativ niedrig waren und sie somit besonders viel Erfolg in der Unterschicht hatte, wurde ihr schließlich zum Verhängnis. 18 Nach 1945 wurde zuerst von West-Berlin im Jahr 1952 ein Zahlenlotto 5 aus 90 eingeführt, da die Klassenlotterie immer weniger Geld einspielte. Das war die erste Zahlenlotterie in Deutschland seit Zu dieser Zeit waren die Sportverbände gegen die Einführung der Zahlenlotterie, da sie durch Sportwetten gute Einnahmen hatten. Dieses ging soweit, dass der Deutsche Fußballbund drohte, die Bundesländer von Belieferung mit Fußballterminlisten auszuschließen, die sich für Zahlenlotto entschieden. Als aber immer mehr Spieler aus Westdeutschland am Zahlenlotto in West-Berlin teilnahmen, führten die westdeutschen Bundesländer 1955 eine eigene Zahlenlotterie 6 aus 49 ein, der sich schließlich alle Bundesländer anschlossen. Als Sportwetten sind heute in Deutschland insbesondere zwei Formen von herausragender Bedeutung: die Wetten im Pferdesport und im Fußball. Eine wegweisende und einflussreiche Erfindung erfolgte 1865, als in Paris die Wette mit dem Totalisator erfunden wurde. Im Endeffekt schlossen die Spieler ihre Wetten nicht mehr bei einem Buchmacher ab, sondern wetteten am Totalisator untereinander. Wegweisend war die Technik für die Fußballwette, wie schon am Begriff Fußballtoto deutlich wird. Ab 1921 breitete sich die Fußballwette von Großbritannien ausgehend nach Europa aus. Als in Schweden der Versuch misslang, den englischen Wetteinfluss zu unterbinden, reagierte man 1934 mit der Einführung eines eigenen, gemeinnützigen Wettunternehmens. 19 Westdeutschland folgte nach 1945 dem Vorbild Schwedens. Nach dem Krieg lag die Wirtschaft am Boden und der Wiederaufbau band die knappen Ressourcen. An den Sport 20 und an Lotto dachten zunächst nur die wenigsten. 21 In den Jahren 1948 und 1949 wurde das Fußballtoto jeweils durch Landesgesetze zugelassen, um damit die Sportförderung zu finanzieren. Treibende Kraft waren dabei verständlicherweise 18 Vgl. Pressemitteilung DLTB vom Vgl. Rolf-Peter Leonhardt: Sportwetten und Lotterien in Deutschland, in: Gerhard Trosien (Hg.): Die Sportbranche. Wachstum Wettbewerb Wirtschaftlichkeit, Frankfurt am Main/New York 1994, S Vgl. Leonhardt, S Hans-Peter Schössler: Die Geschichte des Lottoglücks ist auch ein Stück Sportgeschichte; in: Deutscher Sportbund (Hg.): Der Sport ein Kulturgut unserer Zeit. 50 Jahre Deutscher Sportbund, Frankfurt am Main 2000, S ; hier S

6 die Sportverbände, wobei es weniger um die Form der Sportwette, als vielmehr um die finanziellen Möglichkeiten gegangen sein dürfte. Als zum Beispiel die Einnahmen im Fußballtoto nach der Einführung des Zahlenlottos immer weiter zurückgingen, hatten die Sportverbände keine Skrupel, die Regierung in Baden-Württemberg von der eigentlichen Sportwette Fußballtoto hin zu einer Beteiligung am Zahlenlotto zu drängen, da diese höhere Beträge für die Sportförderung versprach. Im Jahr 1971 wurde die Glücksspirale als Endziffernlotterie eingeführt. Sie basiert auf der Olympia-Lotterie, die seit 1967 durchgeführt und 1974 als Spiel 77 weitergeführt wurde. Die Glücksspirale sollte ursprünglich dazu mithelfen, die Kosten für die Olympischen Spiele 1972 und die Fußballweltmeisterschaft 1974 zu tragen. Aufgrund ihres Erfolges wurde sie aber auch danach fortgeführt. Ihre Erlöse gingen vor 1990 zur Hälfte an den Sport und an Wohlfahrtsverbände. Seit 1991 wurden sukzessive der Denkmalschutz und der Umweltschutz ebenfalls mit einbezogen und seit Februar 1999 gibt es den staatlichen Sportwettenanbieter Oddeset. Rechtliche Grundlagen des Glücksspiels in Deutschland Das Glücksspiel in Deutschland wird maßgeblich von drei Elementen geprägt: den Bestimmungen im Grundgesetz und im Strafgesetzbuch sowie dem Lotteriestaatsvertrag. Ähnlich wie der Sport findet auch das Glücksspiel im Grundgesetz keine Erwähnung, so dass es in die Zuständigkeit der Länder fällt. 22 Das Strafgesetzbuch bestimmt in 284 (1): Wer ohne behördliche Erlaubnis öffentlich ein Glücksspiel veranstaltet oder hält oder die Einrichtungen hierzu bereitstellt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft. Die Paragraphen 284 bis 287 sehen verschiedene Strafen für Veranstalter und Teilnehmer an nicht genehmigten Glücksspielen vor. Das dritte Element ist schließlich der Lotteriestaatsvertrag. In Nutzung ihrer Gesetzgebungskompetenz haben alle Bundesländer im Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom 1. Juli 2004 einen einheitlichen Rahmen für das Glücksspiel und für die Erlangung der im 284 StGB genannten behördlichen Erlaubnis festgelegt. Er ist eine Reaktion auf den Druck, der durch juristische Entscheidungen hin zu einer Öffnung des Lottomonopols und von den durch die DDR erteilten Glücksspiellizenzen auf das staatliche Lotteriemonopol ausgeht. Im Staatsvertrag akzeptieren die Länder, dass das Spielen ein natürlicher Trieb der Menschen ist und nicht unterbunden werden kann. Um die Auswirkungen aber so gering wie mög- 22 Die einzige Ausnahme bilden Pferdewetten, die in die Hoheit des Bundes fallen und durch das seit 1922 geltende Rennwett- und Lotteriegesetz geregelt werden. 6

7 lich zu halten, bietet der Staat einerseits selbst Glücksspiele an, versucht aber gleichzeitig, gegen den eigenen Erfolg zu arbeiten und das Glücksspiel einzudämmen. Dort, wo es nicht zu verhindern ist, sollen die Glücksspiele wenigstens in einem ordnungsgemäßen Rahmen ablaufen, die Spieler nicht betrogen und gleichzeitig die Gewinne im Sinne der Allgemeinheit verwendet werden. Der neue Lotteriestaatsvertrag, der auf der Ministerpräsidentenkonferenz am 13. Dezember 2006 beschlossen wurde, soll vom 1. Januar 2008 an bis ins Jahr 2011 gelten und ist erheblich stärker an der Bekämpfung der Spielsucht ausgerichtet. Neu ist, dass er auch für Spielbanken gilt. Jede Form von Fernseh-, Trikot- und Bandenwerbung wird in dem Lotteriestaatsvertrag verboten. Glücksspiele im Internet sind nicht mehr erlaubt und der Jackpot bei Lotterien wird beschränkt. Lottoannahmestellen unterliegen einer Genehmigungspflicht und ihre Zahl soll verringert werden. Daneben ist der Aufbau umfangreicher Möglichkeiten zur Sperrung von Spielern geplant, die der Spielsucht verfallen sind. In der Diskussion um private Anbieter von Glücksspiel spielen die DDR-Lizenzen eine große Rolle. Kurz vor dem Beitritt der fünf östlichen Bundesländer zum Geltungsbereich des Grundgesetzes wurden von Behörden der DDR vier Lizenzen für private Wettanbieter ausgestellt. Die Inhaber dieser Lizenzen argumentieren, dass ihre Lizenzen gemäß Artikel 19 des Einigungsvertrages in Kraft bleiben und bundesweit gültig sind. In verschiedenen Urteilen und Instanzen wurde diese Auffassung bestätigt oder widerlegt. Eine ausführliche Darstellung der verschiedenen Erwägungen und Argumente beider Seiten finden sich im jüngsten Urteil vom Bundesverwaltungsgericht, das am 21. Juni 2006 entschieden hat, dass diese DDR- Lizenzen nicht für Bayern gelten. 23 Im Rennwett- und Lotteriegesetz ist geregelt, dass staatliche Glücksspielunternehmen wie Oddset eine Lotteriesteuer von 16 2/3 Prozent zahlen. Dazu kommen Zweckabgaben, die in ihrer Höhe von Bundesland zu Bundesland variieren. Im Schnitt schütten staatliche Glücksspielanbieter etwa 55 Prozent ihrer Einnahmen wieder an die Spieler aus. Viele private Wettanbieter haben ihren Sitz in so genannten Steueroasen (z. Bsp. Gibraltar und Malta), wo nur vergleichsweise geringe Steuern fällig werden, die aber zugleich in der Europäischen Union liegen. Somit können sich die Wettanbieter auf den einheitlichen Binnenmarkt berufen. Private Wettanbieter zahlen nur vergleichsweise geringe Steuern und können im Schnitt 90 Prozent ihrer Einnahmen wieder an die Spieler ausschütten. Auch die Inhaber der DDR-Lizenzen zahlen keine Steuern, weil sie nach Rechtsauffassung der Bundesländer gar nicht legal sind. Private Unternehmer können somit den Spielern erheblich bessere Quoten anbieten. Sie argu- 23 Urteil des 6. Senats vom 21. Juni 2006, BVerwG 6 C

8 mentieren damit, die größeren freien Mittel an die Spieler zurückzugeben oder über Werbung und Sponsoring wohltätigen Zwecken zuzuführen. Die staatlichen Anbieter argumentieren ihrerseits, dass sie aufgrund der Steuern und Zweckabgaben erheblich unattraktivere Quoten als die privaten Unternehmen anbieten könnten. Gleichzeitig würden diese über die hohen Quoten und über Werbung und Sponsoring die Spielsucht fördern, während die staatlichen Unternehmen mit ihren Abgaben wirklich wohltätigen Zwecken dienen würden. Am 6. November 2003 hat der Europäische Gerichtshof das so genannte Gambelli-Urteil erlassen. Gambelli hatte in Italien die Vermittlung von Sportwetten übernommen, die in Großbritannien angeboten wurden. Der italienische Staat hatte ihm das untersagt, weil laut italienischem Recht nur der Staat Sportwetten anbieten darf und Gambelli und andere Beschuldigte sich somit des Betruges am Staat schuldig gemacht hätten. Gambelli und weitere Betroffene klagten daraufhin vor dem Europäischen Gerichtshof, weil sie ihre Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr verletzt sahen. Im Urteil vom 6. November 2003 hat der Europäische Gerichtshof entschieden, dass es sich um eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs nach den Artikeln 43 und 49 des EG-Vertrages handelt. Eine derartige Beschränkung sei zulässig, wenn der Staat andere Ziele, wie zum Beispiel die Bekämpfung der Glücksspielsucht, geltend machen könne, die glaubhaft nur mit einer derartigen Beschränkung zu erreichen seien. Es sei Aufgabe der vorhergehenden Instanz, zu prüfen, ob die Beschränkungen und die verfolgten Ziele im Verhältnis zueinander stehen. 24 Eine Buchmacherin aus München hatte vor dem Bundesverfassungsgericht gegen das staatliche Sportwettenmonopol in Bayern geklagt, da sie sich in ihrem Grundrecht auf Berufsfreiheit verletzt sah. Am 28. März 2006 hat das Bundesverfassungsgericht der Beschwerde teilweise stattgegeben und festgestellt, dass das Wettmonopol in seiner derzeitigen Ausgestaltung rechtswidrig ist. Der Gesetzgeber muss bis zum 31. Dezember 2007 entweder den Wettmarkt liberalisieren oder ein Wettmonopol einrichten, das strikt an der Suchtbekämpfung ausgerichtet ist. In der Übergangszeit bleibt das bestehende Monopol erhalten, wenn die Länder Maßnahmen ergreifen, die einer Suchtbekämpfung dienen. Auch benötigen private Anbieter oder Vermittler weiterhin eine Erlaubnis der Länder. Das Bundeskartellamt hat am 23. August 2006 eine Entscheidung getroffen, in der es den Lottogesellschaften wettbewerbswidriges Verhalten bescheinigt und dieses untersagt. 25 Die 24 Vgl. EuGH, Urteil vom 6. November Az.: C-101/ Beschluss B Kc-148/05. 8

9 Lottogesellschaften müssen demnach die durch terrestrische Vermittlung erzielten Spielumsätze gewerblicher Spielvermittler annehmen. 26 Sie dürften keine räumliche Marktaufteilung zwischen den sechzehn Bundesländern vornehmen und Spieleinnahmen nicht regionalisieren. Diese beiden Punkte sollen laut Bundeskartellamt den Wettbewerb zwischen den staatlichen Lottounternehmen verhindern. Der Deutsche Lotterie- und Totoblock wehrt sich vor Gerichten gegen diese Entscheidung. Konflikte über die Zulassung privater Anbieter von Sportwetten Nach der Wende von 1989/1990 hat sich der Konflikt zwischen privaten und staatlichen Akteuren sukzessive ausgeweitet, wobei der Schwerpunkt der Auseinandersetzungen bei der Zulassung privater Vermittler und Anbieter von Sportwetten liegt. 27 Zwei wichtige Auslöser sind hierbei die genannten DDR-Lizenzen und der Vertrag von Maastricht vom 1. November 1993, der den freien Dienstleistungsverkehr innerhalb der Europäischen Union festschrieb. Unter Bezug auf diese beiden Aspekte versuchen immer mehr private Unternehmen, in den Bereich des Glücksspiels vorzudringen. 28 Gleichzeitig argumentieren sie, dass der Staat sein Monopol nur aus finanziellen Gründen behalten will und nicht wirklich an einer Bekämpfung der Spielsucht interessiert ist. Ein wichtiger Katalysator ist die immer stärkere Verbreitung des Internetzugangs im letzten Jahrzehnt. Über das Internet wurde es immer einfacher, sich dem Zugriff des eigenen Staates zu entziehen und von einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union aus zu agieren. Die Kunden wiederum können das (Internet-)Angebot nutzen, ohne dass der Anbieter eine teure Vertriebsstruktur aufbauen muss. Mit dem Gambelli -Urteil vom 6. November 2003 des Europäischen Gerichtshofs haben die privaten Anbieter einen wichtigen Teilerfolg errungen. Die Bundesländer in Deutschland reagierten darauf mit dem Lotteriestaatsvertrag, der am 1. Juli 2004 in Kraft trat. Er sollte den weiteren Wildwuchs von privaten Anbietern beenden, klare Regeln für die Zulassung privater Akteure aufstellen und indirekt die Monopolstellung der öffentlichen Glücksspielanbieter sichern. Gleichwohl nahm der Druck auf die Länder weiter zu, wobei sich die privaten Anbie- 26 Damit ist die Vermittlung von Glücksspielen in ortsgebundenen Vermittlungsstellen, wie beispielsweise in Supermärkten oder Tankstellen, gemeint. 27 Gewerbliche Organisatoren von Spielgemeinschaften, wie zum Beispiel Faber, gibt es seit Anfang der 1980er Jahre. Versuche des DLTB, die gewerbliche Vermittlung staatlicher Glücksspiele zu verhindern, scheiterten (vgl. Bundeskartellamt, S. 21f.). Im Lotteriestaatsvertrag von 2004 wurden diese dann neu geregelt. 28 Als private Akteure sind alle Unternehmen zu verstehen, die entweder selber Sportwetten anbieten oder als gewerblicher Vermittler Glücksspiel staatlicher Anbieter an Kunden vermitteln. Gewerbliche Vermittler agieren aufgrund der Möglichkeiten des Lotteriestaatsvertrages. Unternehmen, die selber Sportwetten anbieten, berufen sich meist auf eine DDR-Lizenz oder auf eine Lizenz in einem Mitgliedsstaat der Europäischen Union, die aufgrund der Dienstleistungsfreiheit auch in Deutschland gültig ist. Die Rechtmäßigkeit beider Varianten ist umstritten. 9

10 ter auch auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs beriefen. Seit dem 19. Januar 2006 ist Lotto kein eingetragener Markenname mehr und am 28. März 2006 fällte das Bundesverfassungsgericht sein Urteil zum Sportwettenmonopol. Am 23. August 2006 untersagte das Bundeskartellamt schließlich den Lottogesellschaften wettbewerbswidriges Verhalten. Das an der Wiener Börse notierte Unternehmen bwin Interactive Entertainment AG ist die Muttergesellschaft der in Deutschland agierenden Firma betandwin e. K. Es gibt Tochtergesellschaften in zahlreichen Ländern. Bwin setzt sich für eine Liberalisierung des Sportwettenmarktes und gegen ein staatliches Monopol ein. Das Argument, dass das Unternehmen mit seinen derzeitigen geschäftlichen Aktivitäten gegen Gesetze verstieße, wird zurückgewiesen. Bwin beruft sich einerseits auf eine DDR-Lizenz und argumentiert gleichzeitig, dass die Vermittlung von Sportwetten an in der Europäischen Union konzessionierte Buchmacher nach EU-Recht zulässig ist. Den Bundesländern und insbesondere Oddset wirft bwin vor, dass es ihnen keineswegs um den Schutz von Spielsüchtigen geht, sondern darum, die eigenen Einnahmen nicht zu gefährden. Für Hannes Androsch, den Aufsichtsratschef von bwin, sind das scheinheilige Fiskalmonopole, mit denen die Regierungen ihre leeren Kassen auffüllen wollen. 29 Am 10. August 2006 hat das Regierungspräsidium Chemnitz bwin die Vermittlung und Durchführung von Sportwetten verboten. 30 Bwin hat angekündigt und begonnen, sich mit allen juristischen Mitteln gegen das Verbot durch Sachsen zu wehren und Schadenersatzansprüche in Höhe von 500 Millionen Euro gestellt. Am 17. Oktober 2006 hat das Verwaltungsgericht Dresden im Eilverfahren einer vorläufigen Beschwerde von bwin stattgegeben. Das Gericht vertritt die Auffassung, dass angesichts der unklaren Rechtslage durch ein Verbot nicht vorschnell Tatsachen geschaffen werden sollten, zumal Sachsen viele Jahre nicht gegen bwin vorgegangen sei. Eine Entscheidung in der Hauptsache steht noch aus. 31 Nach der Entscheidung der Ministerpräsidentenkonferenz, am staatlichen Lotteriemonopol festzuhalten, hat bwin begonnen, Sponsoring-Verträge zu kündigen. Die Fluxx-AG ist ein börsennotiertes Unternehmen, das als Dienstleister für Lottogesellschaften und Pferderennbahnen sowie als Anbieter eigener Lotto- und Werbeplattformen wie Jaxx und Telewette aktiv ist. Die Tochtergesellschaft Jaxx GmbH war eine der Verfahrensbeteilig- 29 Burkhard Riering: In Geheimdienst-Manier gegen private Anbieter, in: Die Welt, Der Kurs der bwin-aktie brach daraufhin um mehr als ein Drittel ein. 31 Vgl. SpiegelOnline vom 10. August 2006; Klaus Ott: Schlag gegen größte private Sportwette. Bundesländer pochen auf Wettmonopol, in: Süddeutsche Zeitung ; Sportwettenverbot in Sachsen zieht weite Kreise, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung,

11 ten bei der Entscheidung des Bundeskartellamts vom 23. August Der private Anbieter Fluxx begrüßte das Urteil des Bundeskartellamts und wendet sich gegen die Kritik des DLTB. Dabei verweist Fluxx auf Studien, die darauf verweisen, dass Automatenspiele, aber nicht Lotterien ein hohes Suchtpotential aufweisen. Somit läuft das Argument des DLTB, dass terrestrische private Spielvermittlung die Suchtgefahr erhöht, laut Fluxx in die Leere. Der Staat versucht mit allen noch so abstrusen Mitteln sein Monopol zu verteidigen. 32 Fluxx setzt sich für eine Liberalisierung des Glücksspielmarkts ein, weil ein striktes staatliches Glücksspielmonopol auch zu einer starken Verringerung der Einnahmen des DLTB führen würde, wodurch viel weniger Geld für wohltätige Zwecke zur Verfügung stehen würde. Durch die Entscheidung des Bundeskartellamts sieht Fluxx auch die Förderung des Breitensports gestärkt, da mehr Wettbewerb zu vermehrten Einnahmen führe. Grundsätzlich setzt sich Fluxx dafür ein, den Wettmarkt nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zu liberalisieren. 33 Der Verband Privater Rundfunk und Telekommunikation e.v. (VPRT) besteht seit Oktober Er spricht sich mit den deutschen Privatsendern für eine Öffnung des Wettmarkts und gegen ein Werbeverbot für Sportwetten im Fernsehen aus. Teilweise möchten die Sender auch selbst Wetten anbieten. 34 Unter dem Dach des VPRT hat sich im Mai 2006 der Arbeitskreis Wetten organisiert, an dem unter anderem RTL, Bild.T-Online, Premiere, ProSiebenSat1 und DSF beteiligt sind. Am 12. Oktober 2006 hat der Arbeitskreis eine Studie von Deloitte & Touche vorgestellt, 35 die sich für ein Duales System der Sportwetten ausspricht, bei dem private und staatliche Anbieter von Sportwetten nebeneinander agieren. Damit soll einer Erhöhung der Umsätze erzielt und gleichzeitig Suchtprävention betrieben werden. Der Arbeitskreis richtet sich mit der Studie gegen ein staatliches Monopol und gegen jedes Werbeverbot: Der Markt für Sportwetten ist ein Wachstumsmarkt. Ein staatliches Monopol würde nicht nur die Medienwirtschaft, sondern auch andere Unternehmungen von diesen Wachstumsmöglichkeiten abschneiden. 36 Gleichzeitig betont der Arbeitskreis, dass der Jugendschutz und die Suchtprävention nicht vernachlässigt werden sollen und verweist auf die Erfahrungen in der Vergangenheit: Als Rundfunkunternehmen in einem regulierten Markt haben wir in den letzten Jahren gezeigt, dass wir uns der gesellschaftlichen Verantwortung stellen. 37 Wie die auch 32 Pressemitteilung Fluxx-AG vom Vgl. Pressemitteilung Fluxx-AG vom ; Pressemitteilung Fluxx-AG vom ; Pressemitteilung Fluxx-AG vom Vgl. Pressemitteilung VPRT vom Vgl. Pressemitteilung VPRT vom Pressemitteilung VPRT vom Ebd. 11

12 die privaten Unternehmen weist der VPRT daraufhin hin, dass ein strenges Monopol zu erheblich geringeren Steuereinahmen und Zweckerträgen führen würde. Das DSF als Mitglied des VPRT ist direkt vom Vorgehen der staatlichen Behörden betroffen. Da sich die Landesmedienanstalt in Bayern aufgrund des Beschlusses der Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten (ALM) geweigert hat, DSF die Werbung für Sportwetten zu verbieten, hat es die Landesregierung DSF auf dem Wege der Ersatzvornahme direkt verboten. Das DSF hat daraufhin angekündigt, notfalls Bayern zu verlassen und sich in einem anderen Bundesland anzusiedeln. Der Geschäftsführer des DSF, Rainer Hüther, hatte folgenden Eindruck von der Politik: Die Standortpolitik der bayrischen Landesregierung erinnert mich derzeit mehr an Vertreibungspolitik. 38 Ein wichtiges Argument für DSF ist dabei, dass der direkte Konkurrent Eurosport weiterhin für Sportwetten werben könnte, da er vom bayrischen Vorgehen nicht betroffen wäre. Die Bayrische Landesmedienanstalt ist vor Gericht gegen die Bayrische Landesregierung vorgegangen, so dass DSF zunächst weiter mit Sportwetten Werbung machen kann. Laut Rainer Hüther erzielt DSF derzeit bis zu fünfzehn Prozent seines Werbeumsatzes mit der Werbung von Sportwetten. 39 Der Verband Europäischer Wettunternehmer (VEWU) unterstützt die Bemühungen privater Akteure um eine Liberalisierung des Glücksspielmarkts. Der Verband wirft den Bundesländern vor, das Glücksspielmonopol um jeden Preis erhalten zu wollen und damit auf umfangreiche Umsätze zu verzichten. Somit würde erheblich weniger Geld für wohltätige Zwecke zur Verfügung stehen und sich die Nachfrage nach Glücksspiel in die Illegalität verlagern. Wer einer solchen Logik folgt, sollte nicht berechtigt sein, die Geschicke seines Landes zu führen, denn sie ist volkswirtschaftlich unverantwortlich. 40 Die Entscheidung der Ministerpräsidentenkonferenz vom 22. Juni 2006 wird heftig kritisiert. Die Entscheidung ist anachronistisch und zielt in die falsche Richtung. 41 Das staatliche Wettmonopol würde die Landeshaushalte, den Sport und die Medien um wichtige Einnahmen bringen. Der VEWU wirft den Ministerpräsidenten vor, gegen Europarecht zu verstoßen und die privaten Anbieter aushungern zu wollen. Das Vorgehen von Sachsen gegen bwin wird ebenfalls heftig kritisiert. Der Politik wird vorgeworfen, Unternehmen und Arbeitsplätze zu gefährden. Mit blindem Aktio- 38 Nichts wie weg aus München. Interview mit dem Geschäftsführer des Deutschen Sportfernsehens Rainer Hüther; in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, Vgl. Nichts wie weg aus München; Hans-Jürgen Jakobs: Staatliches Wettmonopol. Wer nicht spielt, hat schon verloren, in: Süddeutsche Zeitung, Pressemitteilung VEWU vom Pressemitteilung VEWU vom

13 nismus trifft die Politik Fehlentscheidungen mit fatalen Folgen. 42 Damit würde auch der Sport schwere finanzielle Verluste zu tragen haben. Die deutschen Bundesländer sind für die Beibehaltung des staatlichen Wettmonopols. In Konsequenz des Urteils des Bundesverfassungsgerichts sprechen sie sich für die Variante aus, das staatliche Wettmonopol massiv zu auszubauen. In allen Ländern wird seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts konsequent gegen die privaten Anbieter von Sportwetten vorgegangen. Die Innenministerkonferenz (IMK) vom 5. Mai 2006 hat sich mit dem Thema Sportwetten beschäftigt. Sie begrüßt das Urteil und spricht sich für ein staatliches Monopol aus, wobei sie eine gemeinsame Neuregelung durch die Länder für notwendig hält. Gegen illegale Anbieter soll einheitlich und konsequent vorgegangen werden und der DLTB wird aufgefordert, sein Verhalten konsequent am Urteil des Bundesverfassungsgerichts auszurichten. 43 Die IMK wird in ihrer Position von der Sportministerkonferenz (SMK) unterstützt, die die Beschlüsse begrüßt und mitträgt. 44 Die Ministerpräsidenten haben sich auf der Ministerpräsidentenkonferenz (MPK) am 22. Juni 2006 mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts und dem weiteren Vorgehen beschäftigt. Sie begrüßen, dass das Bundesverfassungsgericht mit der Sportwett-Entscheidung vom 28. März 2006 die grundsätzliche Zulässigkeit eines konsequent am Ziel der Suchtbekämpfung ausgerichteten staatlichen Lotteriemonopols bestätigt hat. Sie haben (...) sich dafür ausgesprochen, das staatliche Lotteriemonopol zu erhalten. 45 Eine Arbeitsgruppe wurde eingerichtet, die einen Entwurf für einen Lotteriestaatsvertrag ausarbeiten soll, der den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts folgt. Am 13. Dezember 2006 hat die MPK den Entwurf schließlich zustimmend zur Kenntnis genommen. Fünfzehn Länder (ohne Schleswig- Holstein) haben dem vorliegenden Entwurf zugestimmt, der noch ratifiziert werden muss. Laut dem Vertragstext tritt er in Kraft, sobald ihm dreizehn Länderparlamente zugestimmt haben. Die Ministerpräsidenten haben am 22. Juni 2006 beschlossen, bis zum Inkrafttreten eines neuen Vertrages konsequent gegen illegale Anbieter von Sportwetten vorzugehen und begrüßen das Vorgehen des DLTB, seine Werbung zu reduzieren. Sachsen hat am 10. August 2006 in Umsetzung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts alle Sportwettenanbieter verboten, die keine staatliche Lizenz besitzen. Betroffen ist davon vor allem bwin, das sich auf eine DDR-Lizenz berufen hat, die in Sachsen erlassen worden war. Das Vorgehen im Sofortvoll- 42 Pressemitteilung VPRT vom Vgl. IMK Vgl. Pressemitteilung SMK vom MPK

14 zug unter Androhung von Zwangsmaßnahmen lässt sich von dem klar erkennbaren Ziel des Bundesverfassungsgerichtsurteils leiten, unverzüglich den Schutz vor Wett- und Spielsucht sicherstellende Verhältnisse herbeizuführen. 46 Gleichwohl ist die Position der Parteien nicht einheitlich. CDU, SPD, Bündnis90/Die Grünen und Die Linke.PDS sind grundsätzlich für die Beibehaltung des staatlichen Monopols, wobei häufig auch die Bedeutung der Zweckabgaben für wohltätige Zwecke betont wird. Die FDP setzt sich vermehrt für eine kontrollierte Liberalisierung des Wettmarktes ein. Holger Zastrow, Vorsitzender der FDP-Fraktion im sächsischen Landtag, hat das Verbot von bwin durch Sachsen mehrfach kritisiert. 47 Allerdings ist die FDP in Sachsen nicht an der Regierung beteiligt, sondern nur in Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg. Gerade die Landesregierung in dem mit Abstand bevölkerungsreichstem Bundesland Nordrhein- Westfalen geht besonders intensiv gegen private Unternehmen vor. Auf der Bundesebene hat sich der sportpolitische Sprecher der FDP-Fraktion Detlef Parr mehrfach für eine Liberalisierung ausgesprochen. Ein interessanter Fall ist Schleswig-Holstein, wo CDU und SPD unter Peter Harry- Carstensens (CDU) in einer großen Koalition zusammenarbeiten. Verschiedentlich haben sich CDU-Abgeordnete dahingehend geäußert, dass das staatliche Lotteriemonopol aufzubrechen sei. Die CDU-Fraktion hat ein Eckpunktepapier vorgestellt, in dem ausgeführt wird, wie mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts umzugehen sei. Wir sprechen uns für eine weitgehende Liberalisierung des deutschen Lotteriemarktes aus. Der Lotteriemarkt soll sich künftig an den Grundsätzen unserer sozialen Marktwirtschaft orientieren. 48 Am 5. Oktober 2006 fand ein Treffen zwischen Vertretern privater Wettanbieter und der CDU-Fraktion statt, bei dem Alternativen zum staatlichen Lotteriemonopol besprochen wurden. Das Eckpunktepapier und das Treffen werden teilweise euphorisch von den privaten Unternehmen und deren Interessenverbänden gefeiert; der VEWU überschrieb seine Pressemitteilung mit Der erste Domino-Stein ist gefallen. 49 Günter Neugebauer (SPD), Vorsitzender des Finanzausschusses des Schleswig-Holsteinischen Landtages, hat am 12. Oktober 2006 im Landtag erklärt, dass sich die SPD für ein staatliches Lotteriemonopol einsetzt. Die Liberalisierung des Lotteriemarktes, wie es die CDU- und FDP-Landtagsfraktionen wünschen, wäre ein falsches Signal. Der Landtag von Schleswig-Holstein hat am 29. November 2006 einstimmig beschlossen, am 13. Dezember 2006 keinem neuen Lotteriestaatsvertrag zuzustimmen, sondern abzuwarten. 46 Pressemitteilung Innenministerium Sachsen vom Vgl. für eine Liste Pressemitteilung FDP Sachsen. 48 Pressemitteilung CDU Schleswig-Holstein. 49 Pressemitteilung VEWU vom

15 Für das Frühjahr 2007 werden richtungweisende Urteile des EuGH erwartet, aufgrund derer Schleswig-Holstein über den Glücksspielmarkt entscheiden möchte. Der deutsche Lotto- und Totoblock (DLTB) 50 hat das Urteil des Bundesverfassungsgerichts begrüßt und die Entscheidung des Bundeskartellamtes kritisiert. Der DLTB beruft sich darauf, dass die Ausgestaltung des Glücksspiels in Deutschland in die Zuständigkeit der Bundesländer fällt und er an die Bestimmungen des Lotteriestaatsvertrages gebunden sei. Eine Untergrabung dieser Zuständigkeit zum Beispiel durch Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs würde die föderale Ordnung der Bundesrepublik an sich in Frage stellen. Die Entscheidungen der Ministerpräsidentenkonferenz werden begrüßt. Das Bundeskartellamt hat die Lottogesellschaften aufgefordert, bis zum 7. November 2006 um 24 Uhr ihre Spielangebote auch für die Spieler anderer Bundesländer zu öffnen und bei Zuwiderhandlung hohe Zwangsgelder angedroht. Die Lottogesellschaften argumentieren, dass sie gegen das Urteil des Bundesverfassungsgerichts verstoßen würden, kämen sie der Aufforderung nach und haben in Folge dessen ihr komplettes online-angebot bis zu einer Entscheidung des Bundesgerichtshofes eingestellt, anstatt sich gegenseitig Konkurrenz zu machen. Auch wurde ihnen von den Innenministern verboten, ihr Angebot auszuweiten, da die Lottogesellschaften nur Lizenzen für jeweils ein Bundesland besäßen und die Kompetenz zur Erteilung derartiger Lizenzen bei den Bundesländern und nicht dem Bundeskartellamt liege. Oddset hat auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, dass die Ausgestaltung des Wettangebots viel stärker auf die Bekämpfung der Spielsucht auszurichten ist, mit verschiedenen Maßnahmen reagiert. Oddset betreibt sein Angebot als Reaktion auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts nur noch unter strikter Beachtung der vom Bundesverfassungsgericht vorgegebenen Kriterien. 51 Live-Wetten, Wetten nach Spielbeginn, Wetten per SMS und Wettterminals in Fußballstadien wurden eingestellt. Bereits angemeldete Kunden von Oddset wurden erneut auf ihre Volljährigkeit geprüft und über Kundenkarten soll sichergestellt werden, dass niemand mehr als 500 in der Woche verspielen kann; auch werden die Kunden über die Schufa überprüft. Im Bereich der Werbung wurde jede Fernseh-, Banden- und Trikotwerbung eingestellt. Die für die WM 2006 erworbenen Bandenwerbeflächen stellte Oddset kostenlos SOS-Kinderdörfern zur Verfügung. Oddset plädiert für ein striktes staatliches 50 Der DLTB ist Mitglied bei EL. Die European State Lottery and Toto Association, kurz European Lotteries (EL), wurde im Mai 1999 gegründet. Sie ist der Zusammenschluss aller staatlichen Glücksspielanbieter und gibt das Mitgliedsmagazin Panorama heraus. Die EL ist für die Beibehaltung des staatlichen Glücksspielmonopols. 51 Pressemitteilung Oddset vom

16 Glücksspielmonopol und für das Verbot privater Anbieter von Sportwetten durch die Länder. 52 Der Deutsche Olympische Sportbund (DOSB) tritt für ein staatliches Lotteriemonopol ein, um die Finanzierung des Sports und insbesondere des Breitensports sicherzustellen. 53 Um den Konflikt mit dem DFB und der DFL zu bereinigen, fand am 22. August 2006 ein Spitzengespräch zum Thema Sportwetten und Glücksspiele statt, dessen Folge ein gemeinsames Kommunique zum Thema Sportwetten und Glücksksspiele war. Im Kommunique wird die Bedeutung des Sports und insbesondere des Fußballs betont, um überhaupt Sportwetten anbieten zu können, so dass die Erträge aus diesen Wetten auch vor allem an den Sport und den Fußball gehen müssen. Sportwetten sind ein Selbstfinanzierungselement des Sports, so Zwanziger, die Erlöse sind keine Steuergelder, sondern vor allem eine besondere Leistung des Fußballs. 54 Festgehalten wird: Jede Neuregelung im gesamten Glücksspielbereich muss eine Ausweitung verbindlich abgesicherter Zweckerträge bzw. Einnahmen für den gesamten Sport gewährleisten. 55 Die Sportverbände fordern somit eine Ausweitung der finanziellen Mittel und eine höhere Verbindlichkeit und Sicherheit. Auch wollen sie an den Entscheidungen unbedingt beteiligt werden: Eine gesetzliche Neuregelung darf nicht ohne angemessene und rechtzeitige Beteiligung des Sports (...) entwickelt und verabschiedet werden. 56 Der Sport selber soll ausdrücklich im Lotteriestaatsvertrag genannt werden. Als letztes vereinbarten die Gesprächsteilnehmer, zusammen mit Oddset eine Sportförderungsgesellschaft zu gründen, die aus Oddset, dem DFB und dem DOSB bestehen und Zweckerträge von Oddset zur Förderung des Sports einsetzen soll. Dabei wurde im Kommunique zwischen DOSB und DFB eine Aufteilung der Gelder von eins zu fünf zu Gunsten des DFB vereinbart. Der organisierte Fußball soll mehr Geld für die Sportwetten erhalten, die ohne ihn gar nicht möglich wären, ohne dass der Rest des Sports weniger bekommt. Im Deutschen Fußballbund (DFB) sind alle Fußballvereine Deutschlands außer den Teilnehmern der 1. und 2. Bundesliga Mitglied. Die Vereine der 1. und 2. Liga sind in der Deutschen Fußball-Liga (DFL) organisiert, die über die alleinigen Vermarktungsrechte für die 1. und 2. Liga verfügt. Der DFB und die DFL befürworten eine Liberalisierung des Wettmarkts, da sie 52 Vgl. Pressemitteilung Oddset vom ; PM Oddset vom ; Matthias Thiele: Das Monopol schlägt zurück. Der Staat will die Einnahmen aus dem Wettgeschäft für sich allein. Sein Angebot: Mehr Suchtprävention, in: Die Welt, 17. August Seit Mai 2006 sind der Deutsche Sportbund (DSB) und das Nationale Olympische Komitee Deutschlands (NOK) zum Deutschen Olympischen Sportbund (DOSB) fusioniert. Im DOSB sind über Turn- und Sportvereine organisiert, die zusammen über 27 Millionen Mitgliedschaften haben. 54 Hahn: 5:1 für den Fußball. 55 Kommunique zum Thema Sportwetten/Glücksspiele; Ebd. 16

17 sich davon höhere Gewinne versprechen. Auch verlangen sie höhere Einnahmen, da sie als Veranstalter des Fußballs überhaupt erst dafür sorgen, dass Fußballwetten möglich sind. Theo Zwanziger betonte nach dem Spitzengespräch vom 22. August 2006: Die Interessen des Fußballs und dessen Bedeutung für das Zustandekommen einer Sportwette sind anerkannt worden. 57 Ungefähr 85 Prozent aller Sportwetten sind Fußballwetten. Um daraus Kapital zu schlagen, strebt die DFL danach, ihre Spielpläne urheberrechtlich zu schützen, um so Lizenzgebühren von Wettanbietern fordern zu können. Der DFB hat eine Arbeitsgruppe Wetten eingerichtet und zieht in Betracht, selbst Sportwetten anzubieten; dies wäre nach dem neuen Lotteriestaatsvertrag kaum noch möglich. Dieser Vorschlag wird seit 2005 diskutiert und ursprünglich sollte nach der Weltmeisterschaft eine eigene Wette starten. Dieses Vorhaben stößt bei privaten und staatlichen Akteuren gleichermaßen auf massive Kritik: befürchtet wird ein Interessenkonflikt, wenn Sportwetten sowie die Veranstaltung der Sportveranstaltungen, über die gewettet wird und die Sportgerichtsbarkeit, die über Wettergebnisse entscheidet, in einer Hand liegen. Im Vorfeld der Entscheidung der Ministerpräsidentenkonferenz am 13. Dezember 2006 haben sich der DFB und die DFL mit einem Brief an die MPK gewandt und vor einem staatlichen Glücksspielmonopol gewarnt. Theo Zwanziger und Theo Hackmann sehen darin eine Enteignung ihrer Verbände und haben Verfassungsbeschwerde angekündigt. Direkt nach der Entscheidung der MPK haben sie den früheren Bundesinnenminister, Professor Rupert Scholz aus Berlin beauftragt, ein Rechtsgutachten zu erstellen und damit eine Klage vorzubereiten. 58 Die Landessportbünde treten für ein staatliches Wettmonopol ein. Im Falle einer Liberalisierung des Wettmarkts befürchten sie einen starken Rückgang der Zuschüsse an den Breitensport, den dieser nicht wie Profivereine in der Fußball-Bundesliga durch neue Sponsoringverträge auffangen könnte. Dr. Rolf Müller, Präsident des LSB Hessen brachte die Sichtweise auf den Punkt: Die Zukunft des organisierten Sports ist eng mit dem Erhalt es staatlichen Wettmonopols verknüpft. 59 Die Landessportbünde unterstützen ein konsequentes Vorgehen gegen illegale Wettanbieter, um den Umsatz von Oddset nicht zu gefährden. Die Fußballvereine nehmen eine uneinheitliche Position ein. Bwin hatte vor seinem Lizenzentzug durch Sachsen mit vielen Vereinen Sponsorenverträge abgeschlossen. Die bekanntesten sind die Bundesligaklubs Werder Bremen, Borussia Dortmund, Arminia Bielefeld, VFB Stuttgart und der Zweitligist 1860 München; aber auch Handball, Basketball und viele Amateure wurden gefördert. Darüber hinaus haben bis zu zwanzigtausend Fußball- 57 Pressemitteilung DFB vom Vgl. Pressemitteilung DFB vom Pressemitteilung LSB Hessen vom

18 Amateurmannschaften von dem Wettanbieter preisgünstig Trikots mit Werbelogo bezogen. 60 Mit dem Vorgehen der Bundesländer sind die privaten Wettanbieter und damit deren Sponsoring für illegal erklärt geworden, wogegen sich die geförderten Sportvereine wehren. So hatte Werder Bremen zum Beispiel an seine Fans mehr als sechstausend bwin-trikots verkauft, die nun nicht getragen werden dürfen. Zum Saisonstart waren sie in Bremen selbst noch erlaubt, aber zum ersten Spiel auswärts am in Hannover waren die Trikots von Hannover verboten worden. Wie die anderen betroffenen Profivereine zog auch Werder Bremen vor die zuständigen Gerichte. Arminia Bielefeld konnte sich so zum Beispiel gegen die Stadt Bielefeld durchsetzen, die ein sofortiges Verbot der Bandenwerbung durchsetzen wollte München war ebenso betroffen und zeigte wie andere Vereine seine Unterstützung für bwin, indem es beim Lokalderby gegen Bayern München mit We Win auftrat. Somit verstießen sie nicht gegen das Werbeverbot, aber hatten dennoch Reklame für bwin gemacht. Teilweise stand bei Spielen die Staatsanwaltschaft am Spielrand, um sicherzustellen, dass keine bwin-trikots getragen werden. Die uneinheitlichen Entscheidungen der Gerichte führten dazu, dass Vereine bei einigen Spielen ihre bwin-trikots tragen dürfen und bei anderen nicht; je nachdem, wie das für die betreffende Stadt zuständige Gericht entscheidet. Beim VfB Stuttgart ist Bandenwerbung erlaubt, beim Länderspiel in Stuttgart hingegen nicht; in Köln darf mit bwin.com, aber nicht mit bwin.de geworben werden. Die Basketball- (BBL) und die Handballbundesliga (HBL) sind strikt für eine Liberalisierung des Wettmarktes. Sie haben umfangreiche Sponsoring-Verträge mit bwin und auf ihren Internetseiten gibt es verschiedene Links direkt auf Wettscheine von bwin. Am haben sich beide Verbände aufgrund des bevorstehenden Vorgehens Sachsens gegen private Wettunternehmer in einem offenen Brief an den Ministerpräsidenten und den Innenminister Sachsens gewandt. Sie wenden sich in ihm entschieden gegen das Vorhaben Sachsens: Mit Unverständnis müssen wir nun zur Kenntnis nehmen, dass die Landesregierungen unter Federführung des Bundeslandes Sachsen vorhaben, unserem wichtigen und verlässlichen Partner bwin die Konzession und damit die Geschäftsgrundlage zu entziehen. 61 Sie weisen auf die zu erwartenden Einnahmeverluste hin, die für die beiden Ligen und den Amateursport fatale Folgen hätten. Sie sprechen sich deswegen für eine Liberalisierung aus, da ein Monopol in der Form, wie es das Bundesverfassungsgericht gefordert hatte, zu verminderten Einnahmen für den Sport allgemein führen würde. 60 Vgl. Jörg Hahn: Vereinstreue Rechtsbrecher. Der Sport, das Verbot des Wettanbieters Bwin und die Folgen, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, Offener Brief von BBL und HBL vom

19 Der Deutsche Buchmacherverband Essen e.v. (DBV) vertritt die Interessen der in Deutschland nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz zugelassenen Buchmacher. Er spricht sich für eine Liberalisierung des Wettmarkts aus. 62 Der DBV ist der Auffassung, dass ein strenges staatliches Lotteriemonopol zu verminderten Einnahmen der Sportverbände führen würde. Außerdem koste es Arbeitsplätze und spiele ausländischen Wettanbietern in die Hände. Im Vorfeld des Urteils des Bundesverfassungsgerichts führte der Sprecher des DBV aus: Die deutschen Buchmacher leisten seit Jahrzehnten durch Lizenzzahlungen bei Pferdewetten einen Beitrag zur Förderung der Pferdezucht, dies könnte auch bei Sportwetten geschehen. 63 Ein liberalisierter Markt stände also nicht zwangsläufig im Widerspruch zur Förderung des Sports. Am 19. Oktober 2006 hat der DBV in Bayern eine Popularklage gegen das Lotteriemonopol in Bayern eingereicht, bei der er vom VPRT unterstützt wird. Pro und Contra der Liberalisierung: von staatlichen und privaten Akteuren sowie Profiteuren Die staatlichen und privaten Akteure im Bereich des Glücksspiels und der Sportwetten können in drei Gruppen unterteilt werden. Nicht mit aufgenommen werden hierbei politische Entscheidungsträger auf Bundesebene. Hierbei handelt es sich vor allem um den Sportausschuss des Deutschen Bundestages und um die Bundesregierung selbst. Sie sind zwar handelnde Akteure, haben sich aber eine Selbstzurückhaltung auferlegt. Die Bundesregierung hat in einer Antwort auf eine Kleine Anfrage erklärt, dass die Zuständigkeit zur Regelung von Sportwetten und der Förderung des Breitensports bei den Ländern liegt und sie sich nicht in der Verantwortung sieht. In der Antwort nimmt die Bundesregierung ausdrücklich keine Stellung zu den vorliegenden Vorschlägen, da sie sich nicht für zuständig erklärt. 64 Aufgrund dieser Selbstzurückhaltung hat auch der Sportausschuss so gut wie keine Möglichkeit, als gestaltender Akteur aktiv zu werden, da die Meinung der Bundesregierung die Mehrheit der Mitglieder des Deutschen Bundestages repräsentiert. Es sind derzeit keinerlei Anzeichen zu erkennen, dass eine der Regierungsfraktionen ein stärkeres Engagement des Bundes zu Lasten der Länder fordern würde. Der Sportausschuss hat sich bisher auch nur auf sehr wenige Stellungnahmen beschränkt, die die Position der Länder gestützt haben. Bei aller Differenzierung der Akteure und Konflikte darf jedoch nicht übersehen werden: Die Kompetenz, über die Zukunft des Glücksspielmonopols zu entscheiden, liegt einzig und allein bei den Ministerpräsidenten und den sie tragenden Mehrheiten in den Landtagen. Alle ande- 62 Vgl. Pressemitteilung DBV Pressemitteilung DBV vom Vgl. Deutscher Bundestag Drucksache 16/

20 ren Akteure versuchen, diese Entscheidung zu beeinflussen, sind aber im Endeffekt keine Vetoplayer. Auffallend ist dabei, dass Befürworter und Gegner jeweils eine sehr aktive und umfangreiche Lobby-Arbeit betreiben. Es kann selbstverständlich nicht ausgeschlossen werden, dass sich im Nachhinein ein Gericht als Vetoplayer betätigt. Gleichzeitig kann die Bedeutung der Sportart Fußball sowie von DFB und DFL nicht zu hoch eingeschätzt werden. Sportwetten sind Fußballwetten, weil Fußball einfach die Sportart in Deutschland ist. Keine andere Sportart wird auch nur annähernd so intensiv betrieben wie Fußball und das öffentliche Interesse ist dementsprechend groß. Der DFB hat über 6 Millionen Mitglieder, die in über Vereinen aktiv Fußball betreiben. Weil so viele Menschen Fußball spielen und sich für Fußball interessieren, mit ihrem Verein mitfiebern und selbst die Sportart betreiben, sind Sportwetten vor allem Fußballwetten. Die Wettanbieter bieten den Spielern Wetten zu jeder möglichen Sportart an, aber zu über 85% wollen die Spieler Wetten auf Fußballspiele abschließen. Der Weg von der privaten Fußballwette zwischen Freunden zu einem gewerblichen Wettanbieter ist dabei kurz, weil spontane Wetten über den Herbstmeister oder auf den Sieger einer Begegnung in Bundesliga oder Champions-League in Deutschland sehr häufig, über den Sieger eines Turnwettbewerbes oder eines Marathons hingegen selten sind. Und DFB/DFL sind die Anbieter und Organisatoren des Lieblingssports der Deutschen. Private Akteure: Die erste Gruppe enthält alle privaten Akteure, die sich für eine Liberalisierung des staatlichen Lotteriemonopols einsetzen. Dazu gehören zuallererst die privaten Glücksspielunternehmen wie bwin, Fluxx-AG oder Tipp24 sowie zahlreiche kleinere Wettstuben selbst, aber auch Fernsehsender wie DSF oder Eurosport. Darunter fallen auch Interessenverbände wie der VPRT und der VEWU. Staatliche Akteure: Die zweite Gruppe umfasst alle staatlichen Akteure, die sich für die Aufrechterhaltung eines staatlichen Lotteriemonopols einsetzen. Hierunter sind zuerst die in der MPK zusammengeschlossenen Ministerpräsidenten zu verstehen. Dazu gehören auch die sie tragenden Fraktionen sowie die SMK und die IMK. Der DLTB und seine Mitgliedsorganisationen sowie Oddset sind ebenso dazu zu zählen. Sie sind als eine Form von Quangos vielfach personell und institutionell mit den Bundesländern verknüpft. Auch die EL gehört zur zweiten Gruppe. Profiteure: Die dritte Gruppe ist erheblich heterogener als die ersten beiden Gruppen und kann als Gruppe der Profiteure subsumiert werden. In Gruppe drei finden sich alle Akteure, die von den Einnahmen des Glücksspiels profitieren oder profitieren wollen. Gleichzeitig sind sie aber keine privatwirtschaftlichen Unternehmen, sondern haben zum Beispiel einen ge- 20