Rohstoffstrategien Deutsche Rohstoffpolitik im internationalen Vergleich WHITEPAPER RESSOURCENSTRATEGIE

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1 Juni 11 Rohstoffstrategien Deutsche Rohstoffpolitik im internationalen Vergleich WHITEPAPER RESSOURCENSTRATEGIE Die Rohstoffstrategien verschiedener Länder unterscheiden sich in der ihnen zugrunde liegenden Problemwahrnehmung zum Teil deutlich. Während Deutschland, die EU, Australien und Japan sich in erster Linie um die Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit ihrer Industrien sorgen, verfolgen Länder wie China, Russland und die USA mit ihren Strategien auch dezidiert geo- bzw. sicherheitspolitische Ziele. Während die meisten Staaten zudem auf heimische Produktion und Ressourceneffizienz setzen, spricht sich Deutschland ausdrücklich für multilaterale Ansätze aus, die den internationalen Rohstoffhandel befördern sollen. Das hieraus erwachsende strategische Ziel ist es, die globale Rohstoffordnung zu gestalten.

2 Autoren Dr. Cornelius Adebahr Roderick Kefferpütz Dr. Niklas Niemann Marcel Viëtor Weitere Mitglieder der Forschungsgruppe Ressourcenstrategie : Victoria Bittner Dr. Philipp Pforr Dr. Matthias Sabathil Sebastian Schröer Dr. Henrike Sievers Kontakt Dr. Cornelius Adebahr, Fellow ca@stiftung-nv.de stiftung neue verantwortung e.v. Berliner Freiheit 2 D Berlin T: F: info@stiftung-nv.de 2

3 Aus den Reihen deutscher Unternehmen stammt der Aufruf zu mehr Engagement Deutschlands und der Europäischen Union (EU) in Fragen der Rohstoffsicherung. Er wurde unterlegt mit dem Verweis, dass dies in anderen Ländern, insbesondere in China, üblich sei, weshalb man darauf gleichermaßen reagieren müsse. Im Oktober 2010 hat die Bundesregierung eine Rohstoffstrategie veröffentlicht, die EU-Kommission stellte im Februar 2011 eine Mitteilung zu Grundstoffmärkten und Rohstoffen vor. Dieses Whitepaper geht der Frage nach, wie andere Staaten ihre Rohstoffpolitik formulieren und ob diese Ansätze mit dem der Bundesregierung vergleichbar sind. Hierzu werden neben Deutschland und der EU die Rohstoffstrategien von fünf Ländern analysiert, die über strategische Ansätze in der Rohstoffpolitik verfügen. Die USA und Japan sind wie Deutschland und die EU insgesamt in erster Linie Rohstoffkonsumenten und konzentrieren sich deshalb insbesondere auf Fragen der Versorgung. Für Russland und Australien als großen Rohstoffproduzenten sind insbesondere Absatz- und Produktionsfragen relevant. China schließlich beschäftigt sich ganzheitlich sowohl aus der Sicht des Konsumenten als auch des Produzenten mit Rohstofffragen. Die sechs Staaten und die EU haben ihre Strategien zum Teil in einzelnen Dokumenten gebündelt, zum Teil finden sich mehrere Textquellen mit unterschiedlichem Fokus. Die Texte werden hier darauf untersucht, welche Motivationen zur Strategieformulierung sie anführen, auf welche Herausforderungen und Probleme sie dabei reagieren und welche Lösungen und Handlungsansätze sie propagieren. Verglichen werden zunächst in Teil I dieses Papiers die einzelnen Aspekte der sieben Strategien miteinander, in Teil II werden die Länderstrategien im Einzelnen vorgestellt und schließlich wird in Teil III der Mehrwert staatlicher Rohstoffpolitik bewertet. I. Vergleichende Analyse 1. Motivation Die Rohstoffstrategien illustrieren die verschiedenen Motivationen der untersuchten Länder. Einen grundsätzlichen Unterschied gibt es zwischen Import- und Exportländern. Während Importeure wie Deutschland, die EU, Japan, die Vereinigten Staaten und zum Teil auch China (da China bei bestimmten Rohstoffen ein Einfuhrland ist) den Zugang zu Rohstoffen sicherstellen wollen, besteht die Motivation bei den Exportländern Russland und Australien eher darin, die Rohstoffförderung zu verbessern und Exportmärkte für ihre Rohstoffe und somit wertvolle Einnahmequellen zu sichern. 3

4 Unabhängig von dieser Einteilung lassen sich zwei Gruppen identifizieren. Bei der einen bestehend aus Deutschland im Besonderen, der EU insgesamt und Australien ist die Motivation hinter ihren Rohstoffstrategien bis jetzt hauptsächlich wirtschaftlicher Art. Bei der anderen ist die Motivation nicht nur wirtschaftlich, sondern zusätzlich geo- und sicherheitspolitisch geprägt. So dienen Chinas heimische Ressourcen auch als politisches Druckmittel, wie zum Beispiel der komplette Exportstopp von Seltenen Erden nach Japan im September 2010 illustriert, während Russlands Strategie explizit die geopolitischen Interessen des Landes befördern will. Auch die USA berücksichtigen die sicherheitspolitische Dimension: Für die militärische Weltmacht besteht das Interesse vor allem darin, die Versorgung mit kritischen Rohstoffen für die Militär- und Rüstungsindustrie zu sichern. Geopolitische Erwägungen werden aber auch zunehmend von Japan in Betracht genommen, nachdem die rohstoffpolitische Abhängigkeit von China mit dem Exportstopp 2010 schmerzhaft deutlich wurde. In der letztgenannten Gruppe können diese unterschiedlichen wirtschafts- und geo-/sicherheitspolitischen Interessen innerhalb eines Landes gegebenenfalls in Konflikt geraten. Zum Beispiel war Chinas Machtdemonstration mit dem Exportstopp gegen Japan nicht in Chinas wirtschaftlichem Interesse. Eine amerikanische Bevorratung von kritischen Rohstoffen für das Militär wiederum kann kurzfristig die Rohstoffpreise steigen lassen, da wichtige Vorräte vom Markt genommen werden, was wiederum der amerikanischen Industrie schaden kann. 2. Herausforderungen und Probleme Diese grobe Unterteilung der Staaten in solche mit und ohne besondere Berücksichtigung von geo- und sicherheitspolitischen Interessen lässt sich auf die Herausforderungen bzw. Probleme zurückführen, die in den Strategien genannt werden. Die USA, Japan, China und Russland priorisieren Fragen der Sicherheit, wobei die Definition von Sicherheit unterschiedlich ausfällt. Während für die USA die Sicherheit ihrer militärischen Handlungsfähigkeit an erster Stelle steht, geht es für Japan und China um Versorgungssicherheit und für Russland um Absatzsicherheit. Diese Staaten streichen dabei auf je eigene Art und Weise heraus, dass sie ihre Importabhängigkeiten bei Rohstoffen und Ausrüstung bzw. die Abhängigkeit von einzelnen Ländern als problematisch sehen. Auch Deutschland und die EU sehen die Importabhängigkeit bei einzelnen Rohstoffen als Herausforderung, betrachten dies aber unter anderen Vorzeichen. Denn zusammen mit Australien und Japan Japan lässt sich hier beiden Gruppen zuordnen sorgen sie sich in erster Linie um die Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit ihrer Industrien, die sie durch die mangelnde Funktionsfähigkeit des Welthandels in Frage gestellt sehen. Als Grund identifizieren die Strategien zum einen marktspezifische Probleme wie etwa die Verflechtung von Grundstoffmärkten und Finanzmärkten, Spekulation, Intransparenz und Preisvolatilität. Zum anderen stellen sie fest, dass Staaten mit einer dezidiert geo- und sicherheitspolitischen 4

5 Herangehensweise den Welthandel dadurch stören können, dass sie ihre Rohstoffinteressen strategisch abzusichern suchen. Darüber hinaus spielen für Deutschland, die EU und Australien Gedanken zu einer nachhaltigen Wirtschaftsweise eine Rolle. Die Strategiepapiere benennen zudem weitere, mitunter sehr länderspezifische Herausforderungen. So hat für Australien die Versöhnung mit der indigenen Bevölkerung Priorität, Russland hingegen sorgt sich um schwierige Förderbedingungen und unattraktive Investitions- und Arbeitsbedingungen. China schließlich hat mit massiven ökologischen und sozialen Herausforderungen zu kämpfen und muss mit einer zunehmend misstrauischen internationalen Aufmerksamkeit umgehen. 3. Lösungen und Handlungsansätze Die untersuchten Staaten stimmen darin überein, dass sie die Lösungen auf ihre oben genannten Probleme in erster Linie auf eigenem Territorium sehen. So ist der erste nahe liegende Handlungsansatz die verstärkte Förderung heimischer Rohstoffe, die etwa durch Investitionsanreize sowie Maßnahmen zur Verbesserung der geologischen Datenlage erzielt werden soll. Während dies für Exportländer eine Selbstverständlichkeit ist, wollen auch die Importeure hier stärker tätig werden, um den Importbedarf möglichst gering zu halten. Einzige Ausnahme ist Japan aufgrund seiner geringen heimischen Rohstoffvorkommen. Der zweite von allen geteilte Handlungsansatz besteht in der Erhöhung der Rohstoffeffizienz, inklusive Maßnahmen in den Bereichen Recycling, Substitution und Einsparungen. Diese soll insbesondere durch die Förderung von Forschung und Entwicklung (F&E), in China auch durch Quotenregelung, erzielt werden. Japan und China schließlich wollen ihre Versorgungssituation zusätzlich mit Hilfe nationaler Bevorratungssysteme verbessern. Handlungsansätze unter Einschluss externer Akteure werden deutlich zurückhaltender formuliert und das auch nur von Seiten der Importeure. So streben Deutschland, die EU, Japan und China bilaterale Partnerschaften mit rohstoffreichen Staaten an, wobei für Deutschland und die EU Transparenz und Gute Regierungsführung zentrale Elemente dieser Partnerschaften sein sollen. Multilaterale Ansätze, die den internationalen Rohstoffhandel befördern sollen, werden hingegen nur von Deutschland und der EU ausdrücklich propagiert. Beide wollen, unter Mitwirkung der USA, den internationalen Handel mit Rohstoffen gewährleisten und Marktverzerrungen beispielsweise im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) entgegen treten. 5

6 II. Länderstrategien 1. Deutschland Die Rohstoffstrategie der Bundesregierung wurde federführend durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi) entwickelt und im Oktober 2010 veröffentlicht. Sie baut auf den Elementen einer Rohstoffstrategie der Bundesregierung (2007) und einem Zwischenbericht des 2007 eingesetzten Interministeriellen Ausschusses Rohstoffe (2009) auf. Ihren Fokus richtet die Rohstoffstrategie dabei auf nicht-energetische mineralische Rohstoffe, die von grundlegender Bedeutung für die deutsche Industrie sind. Diese ist von Rohstoffimporten und einer bedarfsgerechten Versorgung abhängig. Zentrales Problem einer bedarfsgerechten Rohstoffversorgung seien Marktstörungen, die einen fairen Welthandel behindern. Insbesondere dürfe die zunehmende strategische Absicherung vor allem chinesischer und indischer Rohstoffinteressen nicht negativ für deutsche Unternehmen ausfallen. Zu den weiteren Herausforderungen, die sich hierbei ergeben, gehöre die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen künftiger Generationen und die Bewahrung der Innovationsfähigkeit im Technologiebereich. Als Handlungsansätze propagiert die Bundesregierung ein breites Bündel an Maßnahmen. So gelte es, Handelshemmnisse und Wettbewerbsverzerrungen abzubauen, die deutsche Wirtschaft bei der Diversifizierung von Bezugsquellen im In- und Ausland sowie bei nachhaltigem Wirtschaften und Steigerung der Materialeffizienz zu unterstützen. Zudem sollen die Rahmenbedingungen für das Recycling verbessert, die Substitutions- und Materialforschung sowie rohstoffbezogene Forschungsprogramme gefördert werden. Des Weiteren sollen bilaterale Rohstoffpartnerschaften mit ausgewählten Staaten aufgebaut, Transparenz und Gute Regierungsführung bei der Rohstoffgewinnung hergestellt und nationale Maßnahmen mit der Rohstoffpolitik der Europäischen Union verzahnt werden. Die Bundesregierung sieht den Handlungsbedarf in erster Linie bei den Wirtschaftsunternehmen, prominent vertreten durch den Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI), die selbst ihre Versorgung sichern sollen. Staatliche Aktivitäten sollen dies nur flankieren, die Bundesregierung will ihrerseits nicht unternehmerisch tätig werden. Zu den staatlichen Akteuren, die einzelne Aspekte der Rohstoffstrategie umsetzen sollen, gehören neben dem BMWi die Bundesministerien für Bildung und Forschung (BMBF), für Umweltschutz (BMU), für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und das Auswärtige Amt sowie die Außenhandelskammern (AHK) und die Wirtschaftsförderungsgesellschaft der Bundesrepublik Deutschland Germany Trade and Invest (GTAI). Auf internationaler Ebene werden die WTO, die Europäische Union (EU), die Vereinten Nationen (UN) sowie die G8- und G20-Prozesse als 6

7 relevante Arenen bezeichnet, in denen die Bundesregierung Elemente ihrer Rohstoffstrategie umzusetzen gedenkt. 2. EU Im Rahmen der 2008 lancierten EU-Rohstoffinitiative veröffentlichte die Europäische Kommission am 2. Februar 2011 die Mitteilung Grundstoffmärkte und Rohstoffe: Herausforderungen und Lösungsansätze (KOM(2011) 25). Federführend war ursprünglich die Generaldirektion (GD) Unternehmen und Industrie. Nach mehreren Verzögerungen übernahm allerdings das Kabinett des EU-Kommissionspräsidenten Barroso das Dossier bis zur Veröffentlichung. Seitdem betreut die GD Unternehmen und Industrie weiterhin die Mitteilung. Diese bezieht sich auf mehrere Berichte, wie z.b. die erste Rohstoffmitteilung (2008), den Bericht über Critical Raw Materials for the EU (2010) und den über Improving Framework Conditions for Extracting Minerals for the EU (2010) sowie den EU-Handelsbericht zu Rohstoffen (2009). Die neueste Mitteilung besteht grundsätzlich aus zwei unterschiedlichen Teilen. Der erste Teil widmet sich der zunehmenden Verflechtung von Grundstoffmärkten und entsprechenden Finanzmärkten vor allem für Agrar- und Energierohstoffe. Als Kernproblem werden Spekulation, Intransparenz und exzessive Preisvolatilität identifiziert. Diesen Herausforderungen möchte sich die EU-Kommission stellen, indem sie mit einer Reihe von Initiativen für mehr Transparenz sorgen will. Dazu gehören zum Beispiel die Marktmissbrauch-Richtlinie und die Richtlinie über Märkte für Finanzinstrumente. Der zweite und hauptsächliche Teil der Mitteilung widmet sich der allgemeinen Rohstoffversorgung. Der Fokus liegt hier auf nicht-energetischen, nicht-landwirtschaftlichen Rohstoffen. Zu diesen gehören metallische Mineralstoffe und Industrieminerale, vor allem 14 als kritisch eingestufte Rohstoffe (Antimon, Beryllium, Kobalt, Flussspat, Gallium, Germanium, Graphit, Indium, Magnesium, Niob, Platinmetalle, Seltene Erden, Tantal und Wolfram), sowie Baustoffe, Holz und Naturkautschuk. Für die EU-Kommission sind die zentralen Probleme bei der Versorgung dieser Rohstoffe u.a. die steigende Nachfrage bei unzureichendem globalem Angebot, breite Ausfuhrbeschränkungen, die einen fairen Zugang zu Rohstoffen verhindern, sowie die hohe Importabhängigkeit bei bestimmten Rohstoffen. Die durch das knappe Angebot steigenden Preise werden zusätzlich als Bedrohung für die europäische Industrie und deren Wettbewerbsfähigkeit gesehen. Dies gefährdet im Übrigen auch die von der Kommission angestrebte Wende zu einer nachhaltigen, effizienten Wirtschaft. Die EU-Rohstoffinitiative begegnet diesen Herausforderungen mit einem dreigliedrigen Konzept: der fairen und dauerhaften Versorgung mit Rohstoffen von den Weltmärkten, der Förderung einheimischer Quellen sowie der Steigerung der Ressourceneffizienz und des Recyclings. Jede Säule enthält ein umfangreiches Paket an Maßnahmen. Die erste Säule 7

8 fokussiert u.a. auf strategische Rohstoffpartnerschaften mit rohstoffreichen Ländern, vor allem in Afrika. Finanzielle Mittel, geologische Kompetenzen, Unterstützung beim Ausbau der Infrastruktur und politische Gespräche sollen solche Partnerschaften voran bringen. Dabei spielen auch entwicklungspolitische Maßnahmen wie Gute Regierungsführung und Transparenz eine Rolle. Des Weiteren sollen der Handel mit Rohstoffen weiterhin überwacht und Ausfuhrbeschränkungen angesprochen werden, z.b. innerhalb der WTO. Hier hat die EU bereits zusammen mit Mexiko und den USA ein Verfahren gegen China angestrengt, das Exportbeschränkungen von neun Rohstoffen untersucht. Die zweite Säule soll die einheimische Produktion durch eine bessere Koordinierung der nationalen geologischen Dienste, der Festlegung von nationalen Mineralpolitiken und einer Raumordnungspolitik für Rohstoffe fördern. Währenddessen soll die dritte Säule mit Fokus auf Ressourceneffizienz und Recycling durch verstärkte F&E neue wirtschaftliche Anreize setzen, illegale Abfallexportströme verhindern und andere Initiativen voran bringen. Wesentliche Akteure bei diesen Maßnahmen sind innerhalb der Kommission neben der GD Unternehmen und Industrie die GD Umwelt, GD Handel, EuropeAid und der neue Europäische Auswärtige Dienst (EAD). Auf internationaler Ebene bezeichnet die Kommission folgende Organisationen als relevant: die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), die G8 und G20, die WTO, die UN, die Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD), die Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO), die Weltbank, die Europäische Investitionsbank (EIB), die Afrikanische Entwicklungsbank (AfDB), sowie den Internationalen Währungsfonds (IWF). 3. USA Offiziell haben die Vereinigten Staaten keine umfassende Rohstoffstrategie, da die Rohstoffsicherung hauptsächlich als Aufgabe auf Unternehmensebene verstanden wird. Trotzdem widmen sich die USA dem Thema schon seit längerem, vor allem im militärischen Rahmen. In diesem Kontext gibt es schon eine Reihe von älteren legislativen Maßnahmen, die bis heute noch eine Rolle in der Rohstoffversorgung spielen. Dazu zählen in erster Linie der Strategic Materials Act von 1939, welcher ein nationales Rohstoffbevorratungssystem für das Militär (National Defence Stockpile) etablierte und mehrere Male ergänzt wurde (z.b. durch den Strategic and Critical Material Stockpiling Revision Act von 1979), sowie der Defence Production Act aus der Zeit des Koreakriegs (1950), durch den die Produktion von bestimmten kritischen Rohstoffen subventioniert wurde. Zudem sind zu nennen der Mining and Minerals Policy Act (1970), welcher einen Rahmen für die einheimische Produktion schafft, und der National Materials and Mineral Policy, Research and Development Act (1980), durch den die Informationssammlung über Rohstoffe sowie F&E-Maßnahmen gefördert werden. 8

9 Die USA widmen der geopolitischen Dimension der Rohstoffversorgung besondere Aufmerksamkeit. Die Abhängigkeit von Drittstaaten und die Bedeutung von einzelnen Rohstoffen für das Militär und die Rüstungsindustrie werden hier als Kernprobleme angesehen. Heute betrifft dies vor allem Seltenen Erden aus China. Als sich im Laufe des Jahres 2010 das bilaterale Verhältnis zur Volksrepublik über chinesische Exportbeschränkungen von Seltenen Erden verschlechterte, wurden mehrere legislative Initiativen im Repräsentantenhaus und im Senat initiiert, die sich den Seltenen Erden widmen (H.R.6160: Rare Earths and Critical Materials Revitalization Act of 2010; H.R.4866: RESTART Act; S.3521 RESTART Act). Bisher haben die USA allerdings keine der genannten Initiativen umgesetzt, unter anderem wegen der Kongresswahlen im November Allerdings wurden 2009/2010 zwei Finanzplanmaßnahmen beschlossen, welche sich dem Thema Rohstoffe widmeten (P.L : 2010 National Defence Authorisation Act; H.R.5136 Fiscal Year 2011 National Defence Authorisation Act). Unter P.L hat das Verteidigungsministerium (DOD) u.a. analysiert, welche Waffensysteme von Seltenen Erden abhängen und was die Risiken solch einer Abhängigkeit sind. H.R fordert den Verteidigungsminister auf, die Lieferkette von Seltenen Erden zu analysieren, vor allem um festzustellen, welche Materialien kritisch für die nationale Sicherheit sind. Das Gesetz fordert auch einen Plan bis 2015, der die langfristige Versorgung mit diesen Materialien gewährleisten soll. Des Weiteren wurden seit den Wahlen mehrere neue Rohstoffinitiativen auf den Weg gebracht (H.R.618: Rare Earths and Critical Materials Revitalization Act of 2011; S.383: Critical Minerals and Materials Promotion Act; H.R.952: Energy Critical Elements Renewal Act; H.R.1314: RARE Act). Eine neue Entwicklung bei diesen Gesetzesvorschlägen ist, dass nun auch andere kritische Rohstoffe angesprochen werden, selbst wenn der Schwerpunkt immer noch auf Seltenen Erden liegt. H.R.952 behandelt zum Beispiel auch energiekritische Elemente, also chemische Stoffe, die für neue energiebezogene Technologien (z.b. Hybridautos, Windturbinen, etc.) wichtig sind. Als Maßnahmen setzen die Gesetzesvorschläge starke Akzente auf F&E, die Förderung der einheimischen Produktion verbunden mit Subventionen für deren Ankurbelung, die Verbesserung der Ressourcen- und Materialeffizienz sowie von Recyclings- und Substituierungsmaßnahmen. Die Hauptakteure in diesen Bereichen sind neben der Legislative das Verteidigungsministerium, das Energieministerium sowie zum Teil das Ministerium für Heimatschutz. Daneben sind auch das Außenministerium, das Handelsministerium, das Büro für Wissenschafts- und Technologiepolitik im Weißen Haus sowie der amerikanische Handelsrepräsentant relevant. Einheimischen Rohstoffproduzenten wie Molycorp wird ebenso eine strategische Bedeutung beigemessen. Obwohl internationale Akteure wie WTO und OECD auch als bedeutsam angesehen werden, finden sie in den Rohstoffinitiativen nur selten Erwähnung. 9

10 4. Japan Obwohl Japan nicht über eine explizite Rohstoffstrategie verfügt, so verfolgt das Land doch als eine importabhängige Industrienation eine sehr strategisch ausgerichtete Politik. Die Verfügbarkeit von Rohstoffen sicherzustellen, vor allem von Seltenen Erden, ist Teil der grundlegenden japanischen Wirtschaftsstrategie. Ausführlich hat die Regierung dies zuletzt im White Paper on International Economy and Trade aus dem Jahre 2008 behandelt; auch die 100 Actions to Launch Japan s New Growth Strategy vom August 2010 führen als Maßnahme 43 die Sicherung eines stabilen Angebots von seltenen Metallen und anderen metallischen Rohstoffen auf. Erklärtes Ziel dieser Maßnahmen ist es, die Importabhängigkeit des Landes zu reduzieren und seine Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten. Als Beispiel für Erstere wird der Bezug von Seltenen Erden aus China genannt; Letztere wird durch den Verweis auf den Vorsprung in der Hybrid- Automobiltechnik von Toyota illustriert. Dabei wird auch deutlich, wie umfassend Japan Lehren aus der Ölkrise der 1970er Jahre gezogen hat. Seit damals hat das Land sein Bruttoinlandsprodukt (BIP) bei gleichbleibendem Energieverbrauch verdoppelt, sprich: seine Energieeffizienz wesentlich erhöht. Neben diesem historischen Bezug, der ja für alle Industrieländer bedeutsam war, spielt für Japan aus geographischen Gründen auch das Verhältnis zu China eine besondere Rolle. Der große Nachbar und Rivale ist ein Land, von dem die Japaner in ganz besonderer Weise nicht abhängig sein wollen. Der primäre strategische Ansatz Japans liegt also aufbauend auf der Erfahrung im Energiebereich in der Erhöhung der Ressourceneffizienz, bildlich verdeutlicht an den 3R : reduce, reuse, recycle. Hierfür investiert das Land großflächig in die Forschungsförderung, inklusive der Erforschung alternativer Technologien. Daneben hat das Land auch zielgerichtete internationale Kooperationen etabliert. Mit Unterstützung der Japan Oil, Gas and Metals National Corporation (JOGMEC) erkunden die japanische Sumimoto Corporation und die staatliche Kasachische Atomgesellschaft Kazatomprom den Abbau von Seltenen Erden aus Resturanerzen. Im Erfolgsfalle soll zukünftig bis zu 10% des japanischen Bedarfs an Seltenen Erden aus dieser Quelle gedeckt werden. Eine Diversifizierung seiner Importe strebt Japan auch durch Kooperationen mit Kanada oder Vietnam an. Zusammen mit den Regierungen in Südafrika und Botswana unterstützt Japan den nachhaltigen Abbau von Rohstoffen vor Ort. Schließlich gibt es ein nationales Programm zur Bevorratung von Seltenen Erden. Die wesentliche Rolle der japanischen Regierung in Rohstofffragen wird durch das Engagement des federführenden Ministeriums für Wirtschaft, Handel und Industrie (METI) sowie auch des Ministeriums für Wissenschaft und Technologie unterstrichen. Einen aktiven Part übernimmt auch die staatliche JOGMEC. 10

11 5. China China verfolgt seit Jahren einen strategischen Ansatz bezüglich Rohstoffen und Rohstoffversorgung sowohl von Massenrohstoffen als auch von High-Tech-Rohstoffen für militärische und nicht-militärische Schlüsseltechnologien. Der 11. Fünf-Jahres-Plan (2006 bis 2010) und der 12. Fünf-Jahres-Plan ( ) enthalten Abschnitte zu Rohstofffragen. Einsichtnahme in einschlägige Strategiedokumente wie den Nationalen Entwicklungsplan für die Seltene-Erden- Industrie ( ) war nicht möglich, weshalb für dieses Papier auch auf nicht-chinesische Sekundärtexte und Analysen zurückgegriffen wird. China steht vor der Herausforderung, seinen immensen Rohstoffbedarf decken zu müssen, um weiteres Wirtschaftswachstum zu gewährleisten. Dieses wiederum ist zentral, um die Ansprüche der über 1,3 Mrd. Bewohner des Landes an die Zunahme des persönlichen Wohlstands zu erfüllen und damit den sozialen Zusammenhalt der Gesellschaft zu sichern. Eine weitere Zunahme des Rohstoffbedarfs ist zu erwarten, da Chinas industrielle Leistung sowohl für den heimischen als auch für den globalen Markt aller Voraussicht nach weiter ansteigen wird. Dabei führt die heimische Förderung von Rohstoffen mit ihren teilweise massiven ökologischen und sozialen Folgen zu Auseinandersetzungen zwischen der rohstofffördernden Industrie und der ansässigen Bevölkerung. Konflikte entstehen hier insbesondere durch geringe ökologische und soziale Standards sowie durch enge Verbindungen zwischen lokalen politischen und industriellen Akteuren bis hin zu offensichtlich illegalen Praktiken. Zudem führen Chinas globale Aktivitäten zur Sicherung seines Rohstoffbedarfs, gepaart mit der restriktiven Politik gegenüber ausländischen Investoren, zu internationaler Aufmerksamkeit und mitunter zu politischen Konflikten. Dies ist der Fall, wenn China seine heimischen Ressourcen als politisches Druckmittel einsetzt, wie das Beispiel des kompletten Exportstopps von Seltenen Erden nach Japan im September 2010 illustriert. Auch die vielzitierte Aussage von Deng Xiaoping: Der Nahe Osten hat Öl, China hat Seltene Erden kann in diesem Sinne mehrdeutig verstanden werden und sorgt so international für Besorgnis. China verfolgt in seiner Rohstoffpolitik mehrere Handlungsansätze. So will China seine Ressourcennutzung durch Quoten und Steuern lenken und strebt eine rationale Nutzung und Konservierung der einheimischen Rohstoffe an. Es will ein Rohstoffbevorratungssystem für kritische Minerale etablieren und die sozialen und ökologischen Standards in der Produktion und Weiterverarbeitung von Rohstoffen anheben. Auf internationaler Ebene baut China bilaterale politische Partnerschaften zu rohstoffreichen Staaten auf, teilweise begleitet von Infrastrukturprojekten. Globale wirtschaftliche Aktivitäten von chinesischen Unternehmen (unternehmerische Expansion, Beteiligung an ausländischen Firmen) werden von politischen Maßnahmen flankiert, wobei der Staat teilweise als Eigentümer oder Anteilseigener auftritt. 11

12 Die Förderung von heimischen Rohstoffen wird oftmals in der Hand von chinesischen (Staats-) Konzernen konzentriert und ausländischen Investoren der Zugang verwehrt. Aus externer Perspektive sind die Akteure und ihre jeweiligen Zuständigkeiten nur schwer zu erkennen. Zentrale Akteure sind insbesondere die Ministerien für Industrie und Informationstechnologie, für Land und Ressourcen sowie für Handel, aber auch das Chinesische Informationsbüro für Seltene Erden und die Chinesische Gesellschaft für Seltene Erden. 6. Russland Die russische Regierung verabschiedete im Juni 2010 die vom Ministerium für Bodenschätze und Ökologie erarbeitete Strategie zur Entwicklung des Geologischen Sektors bis Sie baut auf dem Langfristigen Programm zur Erforschung und Förderung von Bodenschätzen bis 2020 von 2005/2008 auf. Unklar ist, ob und welche Verbindungen es zur Metallurgiestrategie 2020 des Industrie- und Handelsministeriums sowie der Energiestrategie 2030 der Regierung gibt, die beide im Jahr 2009 veröffentlicht wurden. Die Geologiestrategie richtet ihren Fokus auf Bodenschätze allgemein, inkl. Energieträgern, Metallen, Phosphor, Salzen etc. Als Anlass zur Formulierung der Geologiestrategie nennt die russische Regierung die Vernachlässigung des Sektors nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion ( ), obwohl jener etwa 53 Prozent zum Staatshaushalt beiträgt. Die Strategie soll als effektives Instrument zur Verwaltung der Bodenschätze dienen und gleichzeitig die geopolitischen Interessen Russlands befördern sowie die Rohstoff-, Energieund Wirtschaftssicherheit des Landes erhöhen. Dabei sieht sie den Bergbau vor allem vor der Herausforderung, die unattraktiven Investitions- und Arbeitsbedingungen zu verbessern. Denn diese seien, zusammen mit den wegen Geographie, Klima und (fehlender) Infrastruktur schwierigen Förderbedingungen, dafür verantwortlich, dass 70 Prozent der Lizenzauktionen in den Jahren 2009 und 2010 keine Gebote von Unternehmen erhielten. Darüber hinaus weist die Strategie daraufhin, dass im Zuge der technologischen Modernisierung des Sektors die Abhängigkeit von Ausrüstungsimporten ansteigen dürfte. Die Strategie benennt als Handlungsansätze, eine bessere Datenerfassung sicherzustellen, bessere Ausbildung und Ausrüstung von Personal zu gewährleisten und hierfür modernere Technologien selbst herzustellen. Zudem sollen ökonomische Anreize geschaffen werden, damit Unternehmen in weitere Erkundungs- und Förderprojekte investieren, vor allem in Russland selbst, aber auch in Arktis und Antarktis sowie am Grund der Weltmeere. Darüber hinaus sollen sich die vielen kleineren Serviceunternehmen zu einem größeren, Rosgeologiya, zusammenschließen, um im Vergleich mit ausländischen Unternehmen wettbewerbsfähig zu werden. 12

13 Die Strategie spricht von circa 500 staatlichen und wirtschaftlichen Akteuren, die im geologischen Sektor zusammen spielen müssen. Den Handlungsbedarf sieht die Strategie dabei vor allem auf staatlicher Seite, insbesondere bei der Regierung und beim Ministerium für Bodenschätze und Ökologie. Punktuell werden zudem den Ministerien für wirtschaftliche Entwicklung, für Industrie und Handel, für Finanzen sowie für Bildung und Wissenschaft Zuständigkeiten zugewiesen. 7. Australien Die Rohstoffstrategie Australiens betrifft in erster Linie den Export der reichhaltigen Bodenschätze des Landes. Neben Öl, Gas, Kohle und Uran handelt es sich hierbei um Eisenerz, Nickel, Bauxit, Gold, Blei, Kupfer, Zink, Mineralsand und Diamanten. Außerdem exportiert Australien verarbeitete Rohstoffe wie Zement, Aluminium und Stahl. Politikleitendes Dokument für die Entwicklung des Rohstoffsektors ist die seit 2003 gültige Vision for the Development of the Minerals and Petroleum Sector. Sie wird ergänzt durch Programme zur Nachhaltigen Entwicklung des Bergbausektors (Leading Practice Sustainable Development Program for the Mining Industry) und zur Unterstützung der indigenen Bevölkerung (Working in Partnership). Zuvor gab es das Regional Minerals Program (RMP) zur Förderung des heimischen Abbaus. Federführend ist der Ministerielle Rat für Mineralien und Petroleum Ressourcen (MCMPR), der im Juni 2001 als Nachfolger des Australischen und Neuseeländischen Mineralien- und Energierats gegründet wurde. Ihm gehören die Minister für Rohstoffe, Energie und Tourismus auf Bundes- sowie Länderebene Australiens an; zusätzlich haben die vergleichbaren Minister von Neuseeland und Papua Neuguinea einen Beobachterstatus. Mit ihrem Rohstoffprogramm verfolgt die australische Regierung drei weit gefasste strategische Prioritäten: die Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit, die Sicherung der Nachhaltigkeit und die Versöhnung mit den indigenen Völkern. Im Einzelnen setzt die Regierung dabei auf unterschiedliche Schwerpunkte. Bei der Investitionsförderung verfolgt sie einen koordinierten internen Ansatz, um Zugang zu Weltmärkten zu erleichtern und die Qualität geowissenschaftlicher Informationen zu erhöhen. Ihre Steuergesetzgebung passt sie an internationale Standards an, wobei sie darauf bedacht ist, die Gewinne aus dem Rohstoffgeschäft im Land zu halten und durch Best Practice-Regulierung neue Firmen anzuziehen. Im Bereich F&E erarbeitet sie in Zusammenarbeit mit der Industrie die jeweiligen Prioritäten und unterstützt deren Umsetzung, so z.b. bei den Geowissenschaften und bezüglich möglicher Strategien zum Treibhausgas- Management. Daneben zielen die Maßnahmen auf Ausbildungsförderung sowie die Verbesserung der Beziehungen mit den indigenen Gemeinschaften. Der Rohstoffansatz Australiens stellt also eine primär national ausgerichtete Strategie dar, die auf die staatliche Unterstützung des Rohstoffexports ausgerichtet ist. Verantwortlich sind in erster Linie die Regierung selbst (hier das Ministerium für Rohstoffe, Energie und Tourismus) 13

14 sowie die exportierenden Unternehmen. Außer mit dem Verweis auf internationale Handelsrunden wird kein Bezug zu internationalen Akteure hergestellt. III. Bewertung Die unterschiedlichen nationalen Ansätze sind in erster Linie auf individuelle Bedingungen zurückzuführen, die sich kurz- bis mittelfristig nicht maßgeblich ändern werden. Dabei ist die von Vertretern der deutschen Wirtschaft vorgebrachte Argumentation, Deutschland brauche eine nationale Rohstoffsicherung, weil andere Staaten dies auch tun, nicht Ziel führend. Denn Staaten, deren Rohstoffpolitik auch geo- und sicherheitspolitisch geprägt ist, werden nicht dadurch zu Verfechtern eines Freihandels von Rohstoffen und multilateralen Lösungsansätzen, dass die Bundesrepublik mit gleicher Münze reagiert. Eine solche letztlich versicherheitlichende Politik resultiert aus einem Fehlverständnis von Freihandel und ignoriert zyklische Prozesse von Angebot und Nachfrage. Dadurch würde Deutschland nur eine weitere Unterminierung des Freihandelssystems für Rohstoffe riskieren. Die Bundesregierung sollte vielmehr echtes Marktversagen adressieren, das in der mangelnden Beachtung von Sozial- und Umweltstandards in den Förder- und Produktionsländern besteht. Die Frage des hier identifizierten tatsächlichen Marktversagens und insbesondere der Punkt, inwieweit staatliche Eingriffe in die Rohstoffmärkte angemessen sind, werden ausführlich im Whitepaper Rohstoffpolitik Rückkehr des Staates? untersucht. 14