Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie: Auf dem Weg zu einem guten Umweltzustand der Meeresgewässer in Europa? 1

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1 Weiß, Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie AUFSÄTZE Viele dieser Fragen, wie etwa die Verpflichtung zu Instrumenten der räumlichen Planung, der Umgang mit Unsicherheit, die Möglichkeiten nachträglicher Anforderungen, implizieren aber politische Konsequenzen. Die grundsätzliche Ausrichtung der Umweltregularien muss daher zunächst politisch d.h. zwischen den Vertragsstaaten erörtert und entschieden werden. 73 Die Diskussionen und Verhandlungen werden voraussichtlich noch einige Zeit in Anspruch nehmen. Im März 2017 fand in Berlin ein vom Umweltbundesamt, der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe sowie dem ISA Sekretariat organisierter Workshop zur Diskussion der Draft Environmental Regulations statt. An dem fünftägigen Workshop nahmen ca. 100 Personen teil. Vertreten waren Natur- und Rechtswissenschaftler, Kontraktoren, Nicht-Regierungsorganisationen sowie internationale Organisationen. Der Workshop-Bericht 74 soll nun zusammen mit dem Discussion Paper der LTC auf der Sommersitzung 2017 vorgelegt werden. Es bleibt abzuwarten, ob der Entwurf der Umweltregularien nach der Jahrestagung im August 2017 direkt in ein öffentliches Konsultationsverfahren gegeben oder ob er zunächst basierend auf den Workshop-Ergebnissen überarbeitet wird. Bislang hatte die LTC eine entscheidende Rolle bei den Regulierungsaktivitäten gespielt. Wegen der erforderlichen politischen Weichenstellungen könnte es nunmehr sinnvoll sein, die Vertragsstaaten stärker in die Erarbeitung des Regelwerks für Ausbeutungsvorhaben einzubeziehen. Vorstellbar wäre etwa, einzelne Themen von Arbeitsgruppen von Delegierten aus den Vertragsstaaten sowie von Observers bearbeiten zu lassen sei es via Korrespondenz oder im Rahmen tatsächlicher Treffen. In anderen internationalen Regimen wie etwa dem London Übereinkommen über die Verhütung der Meeresverschmutzung durch das Einbringen von Abfällen sowie sonstiger Materialien ist das ein übliches und erfolgreiches Vorgehen. 75 Hans-Peter Damian Umweltbundesamt, Fachgebiet II 2.3 Meeresschutz, Wörlitzer Platz 1, Dessau Dr. Harald Ginzky Umweltbundesamt, Fachgebiet II 2.1 Übergreifende Angelegenheiten, Gewässergüte und Wasserwirtschaft, Grundwasserschutz, Wörlitzer Platz 1, Dessau. Aktuelle Veröffentlichungen: Terra incognita die Regulierung der Ausbeutung von mineralischen Abfällen am Tiefseeboden, ZUR 2016, 577 (zusammen mit H.-P. Damian); International Soil Protection Law: History, Concepts and latest Developments, International Yearbook of Soil Law and Policy 2016, 49 (zusammen mit B. Boer und I. Heuser); Wofür Expertise? Das Verhältnis von Recht und außerrechtlichen Aspekten in der internationalen Rechtssetzung, in: Olaf Dilling/Till Markus, Ex Rerum Natura Ius?, 2014, S Ginzky, in: Dilling/Markus, Ex Rerum Natura Ius? Sachzwang und Problemwahrnehmung im Umweltrecht, 2014, S. 105 ff. 74 Der Workshop-Bericht wird derzeit erstellt. Er soll als ISA Technical Study veröffentlicht werden. 75 Ginzky/Frost, CCLR 2014, 82,94. Andrea Weiß Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie: Auf dem Weg zu einem guten Umweltzustand der Meeresgewässer in Europa? 1 Mit der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie (2008/56/EG, MSRL) 2 der EU liegt seit 2008 ein Rahmen für einen ganzheitlichen Schutz der europäischen Meere vor. Mit der Erstellung von Maßnahmenprogrammen ist für die EU-Mitgliedstaaten 2016 der erste MSRL-Berichtszyklus zu Ende gegangen. Der Artikel berichtet über praktische Erfahrungen der bisherigen MSRL- Umsetzung im Lichte der Anforderungen an eine integrierte, an Ökosystemansatz und Nachhaltigkeit ausgerichtete und regional kohärente Bewirtschaftung der Meeresgewässer und analysiert die Vorschläge der EU-Kommission zur Behebung von Umsetzungsdefiziten in Bezug auf den guten Umweltzustand. A. Meeresumweltschutz in Europa Die europäischen Meere unterliegen seit je her einer Vielzahl von Nutzungen durch den Menschen, z.b. durch Fischerei, Aquakultur, Schifffahrt, Meeresbergbau, Energiegewinnung, Infrastrukturmaßnahmen und Tourismus. Aktivitäten an Land und auf See bedingen zahlreiche Belastungen mit negativen Auswirkungen auf die Meeresökosysteme, z.b. durch den Eintrag von Nähr- und Schadstoffen, Müll, Unterwasserlärm und nichteinheimischer Arten sowie physischer Eingriffe in marine Lebensräume und biologische Gemeinschaften. Mit Blick auf die zunehmenden marinen Nutzungsansprüche und die Rolle der Meere für das Weltklima sind intakte Meeresökosysteme wichtiger denn je. I. Meeresumweltschutz im Wandel Die deutsche Meeresschutzpolitik für Nord- und Ostsee stützt sich auf jahrzehntelange globale und regionale Zusammenar- 1 Die Autorin ist Mitarbeiterin am Umweltbundesamt. Der vorliegende Beitrag gibt ausschließlich ihre persönliche Auffassung wieder. 2 Richtlinie 2008/56/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Meeresumwelt (Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie), ABl. L 164, v , S. 19 ff. ZUR 6/

2 AUFSÄTZE Weiß, Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie beit. Deutschland und die Anrainerstaaten von Nord- und Ostsee haben sich unter anderem im Rahmen der Übereinkommen zum Schutz der Meeresumwelt des Nordostatlantiks (OSPAR- Übereinkommen, OSPAR) 3 und der Ostsee (Helsinki-Übereinkommen mit Helsinki Kommission, HELCOM) 4 sowie der Trilateralen Wattenmeerzusammenarbeit (TWSC) 5 zum Ökosystemansatz und zu einem umfassenden Meeresumweltschutz verpflichtet. Sie haben hierzu Ziele und Maßnahmen vereinbart, um Schutz und Nutzung der Meere in Einklang zu bringen, und Instrumente entwickelt, um den Erfolg von Maßnahmen, den Fortschritt bei der Zielerreichung und den Zustand der Meeresökosysteme zu erfassen und zu bewerten. Die EU hat unter anderem mit der Wasserrahmenrichtlinie (2000/60/EG, WRRL) für die Küstengewässer und mit der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (92/43/EWG, FFH-Richtlinie) sowie der Vogelschutzrichtlinie (kodifizierte Fassung 2009/147/ EG) Einzelaspekte des Meeresschutzes im Anwendungsbereich der regionalen Meeresschutzübereinkommen aufgegriffen und geregelt. Im Bereich der Wasserpolitik sind ferner z.b. die Nitratrichtlinie (91/676/EWG), die Badegewässerrichtlinie (2006/7/EG), die Kommunalabwasser-Richtlinie (91/271/EWG) und die Umweltqualitätsnormen-Richtlinie (2008/105/EG) für die Verbesserung des Zustands der Meeresgewässer bedeutsam. Neu an der MSRL ist unter anderem, dass sie die auf nationaler, europäischer, regionaler und internationaler Ebene auf eine Vielzahl von Akteuren und Rechtsgrundlagen verstreuten Anforderungen an Schutz und Nutzung der Meeresgewässer in einem umfassenden Planungsrahmen mit dem Ziel zusammenführt, zur Kohärenz der verschiedenen Politiken und Maßnahmen, die sich auf die Meeresumwelt auswirken, beizutragen. Neu ist die Einbeziehung der Bedeutung der Ökosystemdienstleistungen für das menschliche Wohlbefinden und die expliziten Vorgaben zur Betrachtung wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Belange bei der Bewirtschaftung der Meeresgewässer. Neu auf europäischer Ebene ist, dass die bestehenden völkerrechtlichen Kooperationsstrukturen in den Regionalmeeren, d.h. für Deutschland insbesondere OSPAR und HELCOM, in den MSRL-Umsetzungsprozess einbezogen werden. Ihnen kommt eine zentrale Rolle bei der Koordinierung und Kohärenz der MSRL-Umsetzung in den europäischen Meeresregionen und -unterregionen, d.h. für Deutschland Nord- und Ostsee, zu, die die räumliche Bezugsgröße für die Erreichung des guten Umweltzustands darstellen. Schließlich ist für den deutschen Meeresumweltschutz der strukturierte und systematische Planungsund Aktualisierungsprozess der MSRL unter Beteiligung der Öffentlichkeit neu. II. Die Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie Die MSRL ist die Umweltsäule der europäischen Meerespolitik. Sie findet auf alle Meeresgewässer, den Meeresgrund und -untergrund im Küstenmeer und in der Ausschließlichen Wirtschaftszone der EU-Mitgliedstaaten Anwendung. In den Küstengewässern im Sinne der WRRL findet die MSRL nur Anwendung, sofern bestimmte Aspekte des Umweltzustands der Meeresumwelt nicht bereits durch die WRRL oder andere EU-Rechtsvorschriften abgedeckt sind (Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 MSRL). Die MSRL schafft einen Rahmen, innerhalb dessen die Mitgliedstaaten die notwendigen Maßnahmen ergreifen, um spätestens bis zum Jahr 2020 einen guten Zustand der Meeresumwelt zu erreichen oder zu erhalten. Die EU-Mitgliedstaaten entwickeln hierzu für jede betreffende Meeresregion oder -unterregion eine Meeresstrategie für ihre Meeresgewässer. Zweck der Meeresstrategien ist es, neben der schrittweisen Beseitigung von Verschmutzungen (Art. 1 Abs. 2 Buchstabe b MSRL) die Meeresumwelt zu schützen und zu erhalten, ihre Verschlechterung zu verhindern oder, wo durchführbar, Meeresgewässerökosysteme in Gebieten, in denen sie geschädigt wurden, wiederherzustellen (Art. 1 Abs. 2 Buchstabe a MSRL). Die MSRL postuliert damit ein auf den guten Umweltzustand bezogenes Gebot zur Verbesserung der Meeresumwelt und ein Verschlechterungsverbot. Letzteres setzt auch die Grenze für die Geltendmachung von bestimmten Ausnahmen von der Erreichung des guten Umweltzustands (s. Art. 14 Abs. 1 und Abs. 4 MSRL). Die EU-Mitgliedstaaten müssen in Ausnahmefällen angemessene Maßnahmen ergreifen, die darauf abstellen, dass die Umweltziele weiter verfolgt, eine weitere Verschlechterung des Zustands der betreffenden Meeresgewässer verhindert und nachteilige Auswirkungen innerhalb der betreffenden Meeresregion bzw. -unterregion oder in den Meeresgewässern anderer Mitgliedstaaten abgeschwächt werden (Art. 14 Abs. 1 Unterabsatz 3 MSRL). Die Mitgliedstaaten folgen dem in Art. 5 Abs. 2 MSRL dargelegten Aktionsplan zur Entwicklung und der Aktualisierung ihrer Meeresstrategien alle sechs Jahre (Art. 17 MSRL). Danach waren die Mitgliedstaaten erstmalig 2012 aufgefordert, eine Anfangsbewertung des Zustands ihrer Meeresgewässer vorzunehmen (Art. 8 MSRL), den guten Umweltzustand ihrer Meeresgewässer zu beschreiben (Art. 9 MSRL) sowie Umweltziele zur Erreichung des guten Umweltzustands festzulegen (Art. 10 MSRL), 2014 Monitoringprogramme für die fortlaufende Bewertung des Umweltzustands ihrer Meeresgewässer aufzustellen (Art. 11 MSRL) und 2015/2016 Maßnahmenprogramme zu erstellen und zur Durchführung zu bringen (Art. 13 MSRL). Sie arbeiten dabei mit den Mitgliedstaaten, die Anrainerstaaten derselben Meeresregion oder -unterregion sind, zusammen, um sicherzustellen, dass innerhalb jeder Meeresregion oder -unterregion die zur Erreichung der Ziele der MSRL erforderlichen Maßnahmen und Bestandteile der Meeresstrategien kohärent sind und koordiniert werden (Art. 5 Abs. 2 MSRL). Hierfür nutzen die Mitgliedstaaten vorhandene regionale institutionelle Ko- 3 Übereinkommen über den Schutz der Meeresumwelt des Nordostatlantiks v (Oslo-Paris-Übereinkommen, OSPAR), BGBl II, S Das Übereinkommen ersetzt das Oslo-Übereinkommen von 1972 zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch das Einbringen durch Schiffe und Luftfahrzeuge und das Paris-Übereinkommen von 1974 zur Verhütung der Meeresverschmutzung vom Lande aus; 4 Übereinkommen über den Schutz der Meeresumwelt der Ostsee v (Helsinki-Übereinkommen), BGBl II, S Das Übereinkommen ersetzt das Übereinkommen von 1974 zum Schutz der Meeresumwelt des Ostseegebietes; 5 Gemeinsame Erklärungen von 1982 und 2010 zur Trilateralen Regierungszusammenarbeit zum Schutz des Wattenmeers; ZUR 6/2017

3 Weiß, Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie AUFSÄTZE operationsstrukturen, einschließlich derjenigen im Rahmen regionaler Meeresübereinkommen (Art. 6 Abs. 1 MSRL). Die Mitgliedstaaten veröffentlichen Zusammenfassungen der Bestandteile ihrer Meeresstrategien bzw. diesbezüglicher Aktualisierungen und bieten der Öffentlichkeit die Möglichkeit der Stellungnahme (Art. 19 Abs. 2 MSRL). Sie teilen der EU-Kommission die erstellten bzw. aktualisierten Bestandteile ihrer Meeresstrategien mit. Darüber hinaus übermitteln die Mitgliedstaaten der EU-Kommission innerhalb von drei Jahren nach Veröffentlichung bzw. Aktualisierung eines Maßnahmenprogramms gemäß Art. 19 Abs. 2 MSRL einen kurzen Zwischenbericht mit Angaben zu den bei der Durchführung des Programms erzielten Fortschritten (Art. 18 MSRL). Die EU-Kommission bewertet die von den Mitgliedstaaten mitgeteilten Bestandteile ihrer Meeresstrategien, insbesondere ob sie einen geeigneten Rahmen darstellen, um den Anforderungen der Richtlinie zu genügen (Art. 12 und 16 MSRL). Bislang hat die EU-Kommission die Berichte der Mitgliedstaaten von 2012 zu Bewertung, gutem Umweltzustand und Umweltzielen (Art. 8, 9 und 10 MSRL) sowie von 2014 zu Monitoringprogrammen (Art. 11 MSRL) mit Blick auf Adäquanz zur Umsetzung der MSRL-Anforderungen, Konsistenz mit bestehendem EU-Recht sowie Koordinierung und Kohärenz in der jeweiligen Meeresregion ausgewertet. 6 Bis Ende März 2017 hatten vierzehn von dreiundzwanzig Küsten-Mitgliedstaaten ihre Maßnahmenprogramme vollständig berichtet; die Auswertung der Kommission hatte noch nicht begonnen. Die EU-Kommission veröffentlicht spätestens bis 2019 einen ersten Bewertungsbericht zur Umsetzung der MSRL (Art. 20 MSRL). Die EU-Kommission und die Mitgliedstaaten haben eine gemeinsame MSRL-Implementierungsstrategie (Common Implementation Strategy, CIS) etabliert, durch die sie unter Einbeziehung unter anderem der regionalen Meeresschutzübereinkommen ein gemeinsames Verständnis zu Anforderungen der MSRL entwickeln und zur fachlichen Umsetzung der Richtlinie zusammenarbeiten. Die fachliche Zusammenarbeit erfolgt im Rahmen der Arbeitsgruppen zum guten Umweltzustand (WG GES), zu Maßnahmen und sozioökonomischer Analyse (WG POMESA) und zum Daten-, Informations- und Wissensaustausch (WG DIKE) sowie in technischen Expertengruppen für Meeresmüll (TG Marine Litter) und Unterwasserlärm (TG Noise). Das Thema Schadstoffe soll von der Arbeitsgruppe Schadstoffe (WG Chemicals) des WRRL-CIS Prozesses begleitet werden. Eine Steuerungsgruppe (Marine Strategy Coordination Group, MSCG) übernimmt das operative Management des CIS-Prozesses für die Meeresdirektoren (Marine Directors), die sich zwei Mal im Jahr unter dem jeweiligen Ratsvorsitzland treffen und sich zu übergreifenden Fragen im Rahmen gemeinsamer Tagesordnungspunkte mit den Wasserdirektoren der WRRL austauschen. 7 Im Rahmen des MSRL-CIS Prozesses entwickelte Leitfäden unterstützen die EU-Mitgliedstaaten bei der Erstellung und Aktualisierung der einzelnen Bestandteile ihrer Meeresstrategien. 8 III. Stand der MSRL-Umsetzung in Deutschland Das Wasserhaushaltsgesetz (WHG) setzt die rechtlichen Vorgaben der MSRL zur Bewirtschaftung der Meeresgewässer in 45a 45l mit dem Ziel einer 1:1 Umsetzung um. 9 Die Meeresgewässer sind dementsprechend so zu bewirtschaften, dass eine Verschlechterung ihres Zustands vermieden (Verschlechterungsverbot) und ein guter Zustand erhalten oder spätestens 2020 erreicht wird (Verbesserungsgebot) ( 45a Abs. 1 WHG). Nordund Ostsee sind jeweils gesondert zu bewirtschaften ( 45a Abs. 3 WHG). Die Verordnungsermächtigung der Bundesregierung nach 23 Abs. 1 WHG wurde erweitert, um Detailregelungen zur Bewirtschaftung nach Maßgabe der Ziele in 45a WHG zu ermöglichen. Von dieser Ermächtigung hat die Bundesregierung bislang keinen Gebrauch gemacht. Die Bundesländer Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein sowie die Bundesressorts Umwelt, Verkehr und Landwirtschaft führen die Umsetzung der MSRL auf der Grundlage eines Verwaltungsabkommens von 2012 gemeinschaftlich im Rahmen des Bund/Länder- Ausschusses für die Nord- und Ostsee (BLANO) durch. Deutschland hat bisher alle Bestandteile seiner Meeresstrategie fristgerecht an die EU-Kommission berichtet. Mit der Anfangsbewertung gemäß 45c WHG hat Deutschland 2012 erstmals systematisch für Nord- und Ostsee alle bestehenden und geeigneten Analysen und Bewertungen zu Belastungen der Meeresgewässer und zum Zustand von marinen Arten und Lebensräumen zusammengestellt. 10 Obgleich es in einigen Bereichen an Datenerhebungen und Bewertungsverfahren fehlte und bestehende Bewertungen oftmals nicht MSRL-spezifisch waren, konnten belastbare Aussagen zum Zustand wesentlicher Elemente der Ökosysteme der Nord- und Ostsee und zu Belastungen gemacht werden. Die Anfangsbewertung kam zu dem Ergebnis, dass Nord- und Ostsee insgesamt nicht in einem guten Zustand sind. Vor allem sind benthische Lebensräume und Arten, Fische, Seevögel, Meeressäuger, Makrophyten und Phytoplankton nicht in einem guten Zustand. Hauptbelastungen der Nord- und Ostsee sind u.a. Eutrophierung, Fischerei, Schadstoffe und Müll. Dabei haben weiterhin landseitige Quellen einen wesentlichen Anteil an der Belastung der Meeresgewässer und am Verfehlen des guten Umweltzustands. Dies gilt z.b. für den Eintrag von Nähr- und Schadstoffen aus der Landwirtschaft und von Müll über die Flüsse ins Meer. Emissionen von Nähr- und Schadstoffen, z.b. durch Verkehr, Landwirtschaft, Kraftwerke und Industrie, finden über den Luftpfad ihren Weg ins Meer. Deutschland zog bestehende EU-rechtliche, regionale und internationale Qualitätsziele und Bewertungsstandards für die Beschreibung des guten Umweltzustands ( 45d WHG) ausgehend 6 S. alle bisherigen Berichte, einschließlich der Landes- und Regionalmeerbewertungen, unter eu-coast-and-marine-policy/implementation/reports_en.htm. 7 In jüngster Zeit wurden gemeinsame Sitzungskomponenten auch um die Naturschutzdirektoren erweitert, um eine verbesserte Abstimmung der verschiedenen CIS-Prozesse zu erzielen. 8 Alle bisher entwickelten Leitfäden sowie sämtliche Ressourcen zum MSRL-CIS-Prozess (z.b. Arbeitsgruppenmandate, Sitzungsdokumente und Protokolle, Sitzungskalender, Workshopergebnisse, Studien) sind unter Environment /,Marine Strategy auf öffentlich zugänglich. 9 BT-Drs. 17/6055, S S. Anfangsbewertungen für Nord- und Ostsee unter ZUR 6/

4 AUFSÄTZE Weiß, Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie von den Deskriptoren in Anhang I MSRL heran; die Beschreibung ist vielfach qualitativ. 11 Die gemäß 45e WHG abgeleiteten operativen Umweltziele sind ebenfalls qualitativ. Sie beziehen sich auf die Reduzierung der wesentlichen Belastungen und die Etablierung von Schutzanforderungen und haben unmittelbaren Maßnahmenbezug. 12 Die Anfangsbewertung und die Umweltziele von 2012 bilden die Grundlage des gemäß 45h WHG erstellten Maßnahmenprogramms, das für 2016 bis 2021 das planungsrechtliche Instrument zur Erreichung des guten Umweltzustands ist. 13 Das Maßnahmenprogramm berücksichtigt die bereits nach anderen wasser- und naturschutzrechtlichen Bestimmungen, einschließlich regionaler Meeresübereinkommen, festgelegten Maßnahmen, die geeignet sind, zur Zielerreichung beizutragen ( 45h Abs. 3 WHG). So verweist das Maßnahmenprogramm z.b. für die erforderliche Reduzierung landseitiger stofflicher Belastungen auf das Maßnahmenprogramm der WRRL. Zur Verdeutlichung des wechselseitigen Beitrags zur Zielerreichung unter WRRL und MSRL wurde der Maßnahmenkatalog der WRRL um die einunddreißig MSRL-spezifischen Maßnahmen fortgeschrieben und dient als gemeinsame Planungsgrundlage für die WRRL- und MSRL-Umsetzung. Diese MSRL-Maßnahmen adressieren entsprechend schwerpunktmäßig seeseitige stoffliche Eintragsquellen (u.a. die Schifffahrt), Belastungen durch Müll und Unterwasserlärm und den Schutz von Arten und Habitaten. Neben den neuen Maßnahmen ist es erforderlich, die Umsetzung, Intensität und Effektivität der im Rahmen anderer Politiken bestehenden Maßnahmen sicherzustellen und ggf. zu verstärken. Dies gilt insbesondere für die Reduzierung der Stickstoffeinträge aus der Landwirtschaft in die Meeresgewässer, die dort wesentlich zur Eutrophierungsproblematik in Nord- und Ostsee beitragen. Die Maßnahmen sind programmatisch angelegt, d.h. dass sie mehrere Einzelmaßnahmen, Maßnahmenkombinationen und verschiedene Umsetzungsmodi (rechtlich, technisch, politisch, ökonomisch) umfassen können, die parallel oder in zeitlicher Abfolge unmittelbar Verhalten steuern, verhaltenssteuernde Maßnahmen vorbereiten (z.b. durch Machbarkeitsstudien, Forschungs- und Entwicklungsvorhaben) und zur Beförderung von Maßnahmen auf internationaler Ebene (z.b. im Rahmen der EU zur Fischerei und der Internationalen Schifffahrtsorganisation) beitragen können. Im Rahmen der regionalen Koordinierung haben die Vertragsstaaten von OSPAR und HELCOM unter der federführenden Mitwirkung Deutschlands regionale Aktionspläne zum Meeresmüll für den Nordostatlantik und die Ostsee vereinbart. Sie bilden einen abgestimmten Rahmen für nationale Maßnahmen, so auch für das deutsche Maßnahmenprogramm für Nord- und Ostsee, um Einträge von Müll ins Meer und ihre Auswirkungen auf die Meeresökosysteme effektiv zu reduzieren. Nach 45h Abs. 5 WHG führen die zuständigen Behörden die im Maßnahmenprogramm aufgeführten Maßnahmen bis zum durch. Der Gesetzgeber versteht dies als die Verpflichtung, dass die Maßnahmen zu diesem Zeitpunkt in Vollzug gesetzt worden sind. 14 Die Bundesressorts und betroffenen Bundesländer haben in diesem Sinne 2016 mit der Durchfüh- rung des Maßnahmenprogramms begonnen. Sie arbeiten hierzu innerhalb und außerhalb der BLANO-Strukturen zusammen und nutzen bestehende Kooperationsstrukturen im Rahmen der betroffenen Politiken. Die koordinierte Umsetzung der regionalen Aktionspläne und MSRL-Maßnahmen zum Meeresmüll wird durch den Runden Tisch Meeresmüll unterstützt, der hierfür unter der Schirmherrschaft der Bundesumweltministerin, des niedersächsischen Umweltministers und der Präsidentin des Umweltbundesamtes 2016 gegründet wurde. Er bringt Vertreter unter anderem aus Fischerei, Schifffahrt, Tourismus, Abwassermanagement, Kunststoffindustrie, Kosmetik- und Reifenindustrie, Einzelhandel, Wissenschaft, Umweltverbänden sowie Landes-, Bundes- und Kommunalbehörden zusammen. Die bisherige Erfahrung mit der MSRL hat gezeigt, dass die für die Realisierung des Ökosystemansatzes zum Teil idealtypischen Vorgaben der MSRL erhebliche Herausforderungen an ihre praktische Umsetzung stellen. Dies betrifft zum Beispiel die Integration von Politiken, die Monetarisierung von Ökosystemdienstleitungen und ihrer Verschlechterung im Rahmen gesellschaftlicher und ökonomischer Analysen, die Verknüpfung des Vorsorgeprinzips mit dem risiko-basierten Ansatz, die Wahl von Meeresregionen und -unterregionen als räumliche Bezugsgrößen für die Bewirtschaftung der Meeresgewässer, und nicht zuletzt die umfassende Bewertung des Zustands mariner Ökosysteme und der auf sie wirkenden Belastungen. Es fehlt nicht nur oftmals an der erforderlichen Daten- und Wissensgrundlage für eine lehrbuchartige Umsetzung dieser Anforderungen, sondern auch an einem gemeinsamen Verständnis der zugrundeliegenden Konzepte. Je nach Ausgestaltung der Anforderungen kann dies zu einer Stärkung oder Schwächung des bestehenden Schutzniveaus der Meeresgewässer führen. Die MSRL setzt einen umfassenden Regelungsrahmen. Sie fordert eine Steuerung menschlichen Handelns, die gewährleistet, dass die Gesamtbelastung durch diese Tätigkeiten auf ein Maß beschränkt bleibt, das mit der Erreichung des guten Umweltzustands vereinbar ist, und die Fähigkeit der Meeresökosysteme, auf vom Menschen verursachte Veränderungen zu reagieren, nicht beeinträchtigt wird, und die gleichzeitig die nachhaltige Nutzung von Gütern und Dienstleistungen des Meeres heute und durch die künftigen Generationen ermöglicht (Art. 1 Abs. 3 MSRL). Die Zielsetzung könnte dahingehend ausgelegt werden, dass der gute Umweltzustand als Ziel und als Grundlage für eine nachhaltige Nutzung der Meeresgewässer angesehen wird. In ihrem Anhang VI listet die MSRL Beispiele für Maßnahmen zu ihrer Zielerreichung auf, so auch zur Steuerung der räumlichen und zeitlichen Verteilung von menschlichen Tätigkeiten im Meer und Instrumenten, die Managementmaßnahmen koordinieren. Die MSRL verweist damit unter anderem auf die maritime Raumordnung und -planung als ein wichtiges Managementinstrument. Mit der Richtlinie zur maritimen Raum- 11 S. Beschreibungen des guten Umweltzustands für Nord- und Ostsee unter 12 S. Umweltziele für Nord- und Ostsee unter berichte.html. 13 S. Maßnahmenprogramm unter 14 BT-Drs. 17/6055, S ZUR 6/2017

5 Weiß, Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie AUFSÄTZE planung (2014/89/EU) hat die EU ein gesondertes Instrument mit dem Ziel geschaffen, das nachhaltige Wachstum der Meereswirtschaft, die nachhaltige Entwicklung der Meeresgebiete und die nachhaltige Nutzung der Meeresressourcen zu fördern. Die Richtlinie beschreibt mit der maritimen Raumplanung einen Prozess, bei dem die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten zur Verwirklichung ökologischer, wirtschaftlicher und sozialer Ziele menschliche Tätigkeiten in Meeresgebieten analysieren und organisieren. In dieser fachübergreifenden Koordinierung menschlicher Tätigkeiten und fachlicher Zielsetzungen ist der gute Umweltzustand ein Ziel unter vielen gleichberechtigten Zielsetzungen ökonomischer und sozialer Art. Dies wirft interessante Fragen zum Verhältnis der MSRL und ihrem Verständnis der Raumplanung als Instrument nach Anhang VI MSRL und der maritimen Raumplanungsrichtlinie auf. 15 Die Rechtsgrundlagen für viele der für die MSRL relevanten Handlungsfelder liegen im Bereich anderer Politiken. In einigen Fällen besteht zudem keine autonome Entscheidungskompetenz, wie z.b. bei Fischerei und Schifffahrt. Soll die MSRL über Erfassen und Bewerten hinausgehen, ist es wichtig, die Ziele der MSRL in andere Politikbereiche aufzunehmen, so dass diese bei der Nutzung und dem Schutz der Meeresgewässer und der Auswirkung landseitiger Aktivitäten mit Auswirkungen auf die Meeresgewässer berücksichtigt werden. Dies setzt voraus, dass der gute Umweltzustand und die Umweltziele konkret und möglichst quantitativ sind. Der integrative Charakter der MSRL findet auch in der Ausprägung verschiedener Berücksichtigungsgebote ihren Niederschlag. Ziel ist die Vermeidung von Doppelarbeit und Widersprüchen. Dies stößt unter anderem dort an Grenzen, wo die MSRL explizit von bestehenden Anforderungen abweicht. So ergeben sich für die Küstengewässer in entscheidenden Regelungen Abweichungen von der WRRL. Dies betrifft zum Beispiel die Fristen der Richtlinienumsetzung, die Beschreibung der guten Zustände nach WRRL und MSRL, Ausnahmetatbestände und die Anforderungen an wirtschaftliche Abwägungen. Dies und sich daraus ergebende mögliche Handlungsbedarfe, auch in Bezug auf landseitige Verschmutzungsquellen und Tätigkeiten, sollten bei der Fortschreibung des MSRL-Maßnahmenprogramms berücksichtigt werden. Als Fazit der bisherigen Umsetzung der MSRL ist und bleibt eine messbare und EU-weit vergleichbare Beschreibung des guten Umweltzustands und darauf aufbauend die Quantifizierung der Ziele zur Reduktion von Belastungen und zum Schutz mariner Ökosysteme für eine erfolgreiche und ambitionierte Umsetzung der Richtlinie die zentrale Herausforderung. B. Was ist ein guter Umweltzustand? Der gute Umweltzustand ist das Ziel der MSRL. Er ist zugleich die zentrale Bezugsgröße für die operativen Bestimmungen der Richtlinie. So sind die Beschreibung des guten Umweltzustands und die Methoden zu seiner Bewertung der Maßstab für eine aktuelle Zustandsklassifizierung der Meeresökosysteme und des Grad ihrer Belastungen (gut/nicht gut). Der gute Umweltzustand ist die Vergleichsgröße für den aktuellen Zustand, um die für seine Erreichung erforderlichen Umweltziele und Maßnahmen ableiten zu können. Die Verfahren zur Bewertung des (guten) Umweltzustands sind maßgeblich, um Verschlechterungen des Zustands festzustellen. Schließlich beziehen sich auch die Fristverlängerungen und Ausnahmen auf den guten Umweltzustand. Die Vergleichbarkeit der Beschreibung und Bewertung des guten Umweltzustands unter den EU-Mitgliedstaaten ist daher entscheidend für das Schutzniveau und die Wirksamkeit der Richtlinienumsetzung in der EU und den Regionalmeeren. I. Die Regelungslogik der MSRL Die MSRL folgt dem Ökosystemansatz bei der Bewirtschaftung der Meeresgewässer. Dazu gehört eine integrierte Zustandsbewertung. Sie führt Einzelbeobachtungen zu wesentlichen Belastungen und Wirkungen menschlichen Handelns auf die biotischen und abiotischen Komponenten der Meeresökosysteme zusammen. Sie soll Rückschlüsse darüber zulassen, ob Meeresgewässer in einem guten oder nicht guten Zustand sind (s. Gesamtzustand, Art. 3 Abs. 4 MSRL). Hierzu bedarf es einer möglichst messbaren Festlegung, wo die Grenze zwischen gut und nicht gut verläuft und wie die Einzelbeobachtungen miteinander zu einer Zustandsaussage verbunden (integriert) werden. Art. 3 Abs. 5 MSRL definiert den guten Umweltzustand als den Umweltzustand, den Meeresgewässer aufweisen, bei denen es sich um ökologisch vielfältige und dynamische Ozeane und Meere handelt, die im Rahmen ihrer jeweiligen Besonderheiten sauber, gesund und produktiv sind und deren Meeresumwelt auf nachhaltigem Niveau genutzt wird. Ausgehend von dieser allgemeinen Definition konkretisiert Anhang I MSRL den guten Umweltzustand qualitativ anhand von elf Themen, sogenannten Deskriptoren. Die Deskriptoren zu Biodiversität (1), marinen Nahrungsnetzen (4) und benthischen Lebensräumen (6) lassen sich der Struktur, den Funktionen und den Prozessen der einzelnen Meeresökosysteme (Art. 3 Abs. 5 Buchstabe a MSRL) sowie den Merkmalen der Tabelle 1 in Anhang III MSRL zuordnen. Die Deskriptoren zu nicht-einheimischen Arten (2), kommerziell befischten Fisch- und Schalentierarten (3), Eutrophierung (5), hydromorphologische Veränderungen (7), Schadstoffen in der Meeresumwelt und in Meeresfrüchten (8, 9), Meeresmüll (10) und Unterwasserlärm (11) lassen sich auf die hydromorphologischen, physikalischen und chemischen Verhältnisse der Ökosysteme, einschließlich der sich aus menschlichen Tätigkeiten ergebenden Belastungen (Art. 3 Abs. 5 Buchstabe b MSRL) sowie auf die Belastungen und Auswirkungen der Tabelle 2 in Anhang III MSRL beziehen. In seiner geltenden Fassung hält Anhang III MSRL diese Struktur allerdings nicht systematisch durch. Die Mitgliedstaaten beschreiben nach Art. 9 Abs. 1 MSRL für jede betreffende Meeresregion bzw. -unterregion eine Reihe von 15 Für die Umsetzung dieser Richtlinie arbeiten die EU-Kommission und die EU-Mitgliedstaaten im Rahmen einer weiteren EU Common Implementation Strategy zusammen. Die Federführung für die Raumordnung liegt in vielen EU-Mitgliedstaaten, so auch in Deutschland, nicht bei den Umweltressorts, sondern bei wirtschaftsorientierten Ressorts. ZUR 6/

6 AUFSÄTZE Weiß, Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie Merkmalen des guten Umweltzustands dieser Meeresgewässer. Die Deskriptoren in Anhang I MSRL und die Zustandsbewertung nach Art. 8 Abs. 1 MSRL sollen hierfür als Grundlage dienen. Die indikativen Listen von Merkmalen, Belastungen und Auswirkungen in Anhang III MSRL sind zu berücksichtigen. Um Kohärenz zu gewährleisten und um vergleichen zu können, inwieweit in den verschiedenen Meeresregionen ein guter Umweltzustand erreicht ist, ermächtigt Art. 9 Abs. 3 i.v.m. Art. 25 Abs. 3 MSRL die EU-Kommission im Ausschussverfahren (Prüfungsverfahren), Kriterien und methodische Standards festzulegen, die von den Mitgliedstaaten bei der Beschreibung und Bewertung des guten Umweltzustands anzuwenden sind. Hierdurch sollen einheitliche Bedingungen für die Umsetzung der Richtlinie geschaffen und die Deskriptoren in Anhang I MSRL durch Bewertungskriterien und -verfahren konkretisieren werden, auf deren Grundlage die Mitgliedstaaten nach Art. 9 Abs. 1 MSRL die für die Meeresregion relevanten Merkmale zur Beschreibung und Bewertung des guten Umweltzustands festlegen können. Art. 11 Abs. 4 i.v.m. Art. 25 Abs. 3 MSRL ermächtigt die EU-Kommission ferner, über Art. 9 Abs. 3 MSRL hinaus Spezifikationen und standardisierte Verfahren für die Überwachung und Bewertung zu erlassen, um die Vergleichbarkeit der Bewertungen in der EU sicherzustellen. Die EU-Kommission hat 2010 mit dem Erlass des Kommissionsbeschlusses 2010/477/EU 16 von ihrer Ermächtigung nach Art. 9 Abs. 3 MSRL Gebrauch gemacht. In seiner geltenden Fassung listet der Beschluss in Teil B seines Anhangs 29 Kriterien und 56 konkretisierende Indikatoren. Die gelisteten Kriterien und Indikatoren benennen Bewertungskriterien und Parameter, um zu beurteilen, inwieweit der gute Umweltzustand erreicht wurde (Art. 1 des Kommissionsbeschlusses). Die Vorgaben des Kommissionsbeschlusses sind heterogen in ihrer Konkretheit und Präzision und lassen den Mitgliedstaaten weite Spielräume. In vielen Fällen gibt der Kommissionsbeschluss nicht vor, wie die Kriterien und Indikatoren für die Beschreibung des guten Umweltzustands ausgewählt, konkretisiert und angewendet werden sollen. Der Beschluss führt zudem mit dem Begriff Indikator an der Stelle methodischer Standards eine sprachliche Unschärfe ein. Nach Art. 10 Abs. 1 MSRL legen die EU-Mitgliedstaaten eine umfassende Reihe von Umweltzielen sowie zugehörigen Indikatoren für ihre Meeresgewässer fest, die als Richtschnur für die Erreichung des guten Umweltzustands dienen. Art. 9 und 10 MSRL haben unterschiedliche Aufgaben und rechtliche Implikationen und sind nicht austauschbar. 17 Art. 9 MSRL ist das Ziel der Richtlinie im Sinne der zu erreichenden Umweltqualität, bezieht sich auf die Meeresregionen bzw. -unterregionen, basiert auf bester wissenschaftlicher Erkenntnis und ist Gegenstand weitergehender EU-Regelungsbefugnis. Die Umweltziele nach Art. 10 MSRL dagegen sind ein Bewirtschaftungsinstrument mit Handlungszielen zur Erreichung des guten Umweltzustands, beziehen sich auf die Meeresgewässer des EU-Mitgliedstaates, berücksichtigen gesellschaftliche und wirtschaftliche Belange und sind nicht Gegenstand einer Regelungsbefugnis der EU. Maßnahmen zur Erreichung des guten Umweltzustands werden schließlich unter Bezug auf die Umweltziele nach Art. 10 MSRL abgeleitet. II. Umsetzungsdefizite Die Auswertung der Berichte der Mitgliedstaaten von 2012 durch die EU-Kommission zur Beschreibung des guten Umweltzustands zeigte, dass, abgesehen von einzelnen ambitionierten Zielen, die meisten Mitgliedstaaten bei der in der Richtlinie vorgesehenen elementaren Beschreibungen des guten Umweltzustands nach Anhang I MSRL verblieben. Diese qualitative und allgemeine Beschreibung ist für quantitative Rückschlüsse auf den Stand des erreichten guten Umweltzustands in Bezug auf die Merkmale nach Art. 9 Abs. 1 MSRL nicht geeignet. Die EU- Kommission rügte auch, dass bestehendes EU-Recht und die Standards regionaler Meeresübereinkommen nicht oder nur selektiv berücksichtigt wurden, und die EU-Mitgliedstaaten meist nicht über geltende rechtlich verbindliche Verpflichtungen hinausgingen. 18 Die Kommission stellte allgemein für alle EU-Mitgliedstaaten fest, dass es derzeit keine gemeinsamen oder vergleichbaren Ziele der EU-Mitgliedstaaten in den Meeresregionen gebe; mit dem Erreichen der berichteten Definitionen des guten Umweltzustands die Qualität der Meere kaum verbessert werden würde; 19 es trotz europäischer und regionaler methodischer Standards EU-weit 20 verschiedene Beschreibungen des guten Umweltzustands gebe; 20 es an einem gemeinsamen Verständnis zur Regelungslogik der MSRL, insbesondere von Art. 9 und Art. 10 MSRL, fehle. 21 Die EU-Kommission hat 2014 gemeinsam mit den EU-Mitgliedstaaten und unter Einbeziehung der betroffenen regionalen Meeresschutzübereinkommen einen umfassenden Prozess zur Verständigung über die Anforderungen der MSRL und zur konzeptionellen wie fachlichen Überprüfung des Kommissionsbeschlusses 2010/447/EU und des Anhangs III MSRL eingeleitet. Es ist den EU-Mitgliedstaaten bislang nicht gelungen, sich auf ein gemeinsames Verständnis zu Art. 9 und 10 MSRL zu einigen. Gleichwohl konnte eine gemeinsame Basis als Grundlage für die Überprüfung und Revision der beiden Instrumente gefunden werden. 22 Dazu gehört die Verständigung auf ein Bewertungs- 16 Beschluss der Kommission 2010/477/EU v über Kriterien und methodische Standards zur Feststellung des guten Umweltzustands von Meeresgewässern, ABl. L 232, v , S. 14 ff. 17 A.A. einzelne EU-Mitgliedstaaten, für die die Beschreibung des guten Umweltzustands übergeordneter und qualitativer Natur ist und durch die Umweltziele nach Art. 10 Abs. 1 MSRL konkretisiert wird. 18 S. KOM(2014) 97 endg. S. auch die begleitenden detaillierten Landesund Regionalberichte der EU-Kommission unter environment/marine/eu-coast-and-marine-policy/implementation/ reports_en.htm. 19 KOM(2014) 97 endg., S KOM(2014) 97 endg., S Vgl. Verständnis der EU-Kommission zu Art. 9 und 10 MSRL und ihrem Verhältnis zueinander in SWD(2014) 49 endg., Anhang IV, S. 186 ff. 22 DG Environment, Review of the GES Decision 2010/477/EU and MSFD Annex III cross-cutting issues (version 5), MSCG_ Überarbeitung für Marine Strategy Coordination Group (MSCG) im Mai 2017 geplant. Dokument ist bislang nicht durch EU-Mitgliedstaaten angenommen. 336 ZUR 6/2017

7 Weiß, Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie AUFSÄTZE konzept, das die künftige Beschreibung und Bewertung des guten Umweltzustands leiten soll. Ziel der Revision sind einfachere, präzisere, kohärentere und vergleichbarere Kriterien und methodische Standards zum guten Umweltzustand. Es sollen EU-weite Mindestanforderungen für die Beschreibung und Bewertung des guten Umweltzustands unter Berücksichtigung der Besonderheiten der jeweiligen Meeresregion festgelegt werden. Dabei soll eine bessere Konsistenz und systematischere Synergie zwischen verschiedenen Akten des EU- Rechts und bestehenden methodischen Standards der regionalen Meeresschutzübereinkommen erzielt werden. III. Novellierung der EU-rechtlichen Vorgaben Der Art. 25 MSRL-Regelungsausschuss hat am eine positive Stellungnahme zu den Entwürfen der EU-Kommission zur Revision des Kommissionsbeschlusses 2010/477/EU (nachfolgend Revisionsentwurf zum GES-Beschluss) und Anhang III MSRL abgegeben. 23 Mit dem Abschluss des Regelungsverfahrens wird Ende April 2017 gerechnet. Im Fall der Annahme wird der Revisionsentwurf zum GES-Beschluss den Kommissionsbeschluss 2010/477/EU ersetzen. Die Revisionsentwürfe zum GES-Beschluss und zu Anhang III MSRL mit Stand vollziehen insgesamt die Regelungslogik der MSRL durch einen nunmehr klar nach Status und Belastungen strukturierten Bewertungsansatz und bauen logisch aufeinander auf. Der Revisionsentwurf zum GES-Beschluss bildet die Merkmale und Belastungen des Revisionsentwurfs zu Anhang III MSRL ab. Er beschreibt die Kriterien zur Bewertung des guten Zustands der Bewertungselemente normativ. Zur Bewertung des erreichten Qualitätsniveaus eines Kriteriums müssen Schwellenwerte festgelegt werden, die, wo möglich, die Erheblichkeit einer Beeinträchtigung für das Kriterium widerspiegeln und in Beziehung zu einem Referenzzustand gesetzt werden sowie dem Vorsorgegrundsatz folgen. Der Revisionsentwurf zum GES-Beschluss stellt klar, dass Schwellenwerte zur Bewertung des guten Umweltzustands beitragen, mit diesem aber nicht gleich zu setzen sind. Für die Festlegung der Bewertungselemente und ihrer Schwellenwerte bezieht sich der Revisionsentwurf zum GES-Beschluss systematisch auf relevantes bestehendes EU-Recht und verpflichtet die EU-Mitgliedstaaten, dort, wo keine EU-Festlegungen bestehen, die entsprechenden Festlegungen im Wege der Zusammenarbeit in der EU (z.b. zu Meeresmüll und Unterwasserlärm) oder den regionalen Meeresschutzübereinkommen zu vereinbaren. Schließlich werden für jedes Kriterium die relevanten Bewertungsräume, unter Berücksichtigung relevanter bestehender EU-rechtlicher Festlegungen, beschrieben. Auf der Grundlage der Ermächtigung nach Art. 11 Abs. 4 MSRL enthält der Revisionsentwurf zum GES-Beschluss auch Detailfestlegungen v.a. zu Monitoring und sucht auch hier Verknüpfungen mit relevanten EU-Standards. Neu ist die Unterscheidung zwischen verpflichtenden primären Kriterien (EU-Mindeststandard) und sekundären Kriterien, die zur Ergänzung eines primären Kriteriums angewendet werden oder dann, wenn bei einem Kriterium die Gefahr besteht, dass für die Meeresumwelt ein guter Umweltzustand nicht erreicht oder aufrechthalten werden kann. Über die Anwendung entscheidet der EU-Mitgliedstaat. Gleichwohl gilt auch für die Fälle der Anwendung sekundärer Kriterien, dass die Festlegung der Bewertungselemente und Schwellenwerte, soweit nicht bestehende EU-Vorgaben zu beachten sind, im Wege der regionalen Kooperation festzulegen sind. Fraglich bleibt, wie dieser zu einer Flexibilisierung und einer risikobasierten Anwendung der MSRL gedachte Ansatz in der Praxis umgesetzt wird. Je mehr Kriterien bewertet werden, umso größer ist die Wahrscheinlichkeit, dass der gute Umweltzustand verfehlt wird. Dies könnte zu einer konservativen Handhabung der Risikobewertung und Anwendung sekundärer Kriterien führen. Interessant am Revisionsentwurf zum GES-Beschluss ist auch, dass nicht alle Kriterien unmittelbar zur Bewertung des Zustands eines Merkmals beitragen. Im Einzelfall bedürfen sie keines Schwellenwertes und werden bei der Bewertung anderer Kriterien berücksichtigt. Vor allem bei der Bewertung des Zustands von Habitaten und Arten sollen eine Vielzahl von Belastungskriterien berücksichtigt werden. Hier ist noch eine eingehende fachliche Diskussion auf EU-Ebene erforderlich, um den angedachten konzeptionellen Bewertungsrahmen praktikabel auszugestalten. Insgesamt enthält der Revisionsentwurf zum GES-Beschluss wichtige Präzisierungen und Verbindlichkeiten, um die Umsetzung der Richtlinie in Europa vergleichbarer zu gestalten. Gleichwohl lässt er eine wesentliche Frage offen. Anders als Art. 2 Abs. 17 i.v.m. Nr Buchstabe i des Anhang V WRRL, die die allgemeine Bezeichnung für den Zustand eines Oberflächengewässers auf der Grundlage des jeweils schlechteren Wertes für den ökologischen und den chemischen Zustand festlegen (sog. one out all out Regel), trifft die MSRL keine konkrete Aussage darüber, wie der Gesamtzustand der Meeresgewässer anhand der Deskriptoren und der sie konkretisierenden Kriterien zu bewerten ist. Fraglich ist, ob die Festlegung von Regeln zur Klassifizierung des Gesamtzustands als gut oder nicht gut von der Ermächtigungsbefugnis des Art. 9 Abs. 3 MSRL abgedeckt ist. So wird z.t. argumentiert, dass eine solche Ergänzung in das Ermessen der Mitgliedstaaten nach Art. 9 Abs. 1 MSRL eingreife, festzulegen, was gut ist. Hieraus wird abgeleitet, dass die Festlegung von Regeln zur Klassifizierung des Gesamtzustands eine über die Ermächtigungsgrundlage der EU-Kommission nach Art. 9 Abs. 3 MSRL hinausgehende Änderung wesentlicher Elemente der Richtlinie sei. Dem könnte entgegengehalten werden, dass die Methode zur Feststellung des guten / nicht guten Zustands der Meeresgewässer gerade den Kern der Ermächtigungsbefugnis nach Art. 9 Abs. 3 MSRL trifft, die Vergleichbarkeit der Bewertungen und des Schutzniveaus in der EU sicherzustellen. Im Ergebnis beschränkt sich der Revisionsentwurf zum GES-Beschluss auf Vorgaben, wie die Einzelergebnisse pro Kriterium oder pro Bewertungselement (z.b. Art, Schadstoff) dargestellt werden sollen, um Rückschlüsse zuzulassen, inwieweit ein guter Umweltzustand für jedes bewertete Gebiet erreicht wurde. Methoden zur Einstufung 23 Dossier CMTD(2016)1403. ZUR 6/

8 AU FSÄTZE Mißling/Unger, Schutz und nachhaltige Nutzung der marinen Biodiversität des Zustands der Meeresgewässer als gut oder nicht gut sollen von den Mitgliedstaaten in einem EU-Leitfaden vereinbart werden. Die Arbeiten hierzu haben 2016 und 2017 begonnen. Eine Einigung zur Anwendung abgestimmter Methoden bei der Aktualisierung der Beschreibung und Bewertung des guten Umweltzustands ist für eine Anwendung 2018 nicht gelungen. Die Mitgliedstaaten sind angehalten, individuell und im Rahmen der Zusammenarbeit in den Meeresschutzübereinkommen, die bisher diskutierten Methodenvorschläge für die Aktualisierung ihrer Bewertungen 2018 zu testen und ihre Erfahrungen in die weitere Diskussion einzubringen. 24 Die angestrebte Vereinbarung auf EU-Ebene zu Methoden zur Einstufung des Zustands der Meeresgewässer kann daher erst bei der nächsten Bewertung 2024 greifen. Bis dahin wird sich zeigen, ob die Darstellungsanforderungen zusammen mit den Berichtspflichten eine hinreichende Transparenz schaffen können, um Unterschiede der Mitgliedstaaten bei der Bewertung und in der Ambition der Richtlinienumsetzung sichtbar zu machen. C. Fazit und Ausblick Die MSRL hat sich als wichtige Triebfeder beim Fortschritt der fachlichen Arbeiten in den regionalen Meeresschutzübereinkommen, insbesondere zu Biodiversität, Meeresmüll und Unterwasserlärm, erwiesen. Seit 2012 hat Deutschland zusammen mit den Vertragsstaaten von HELCOM und OSPAR erhebliche Anstrengungen unternommen, regional abgestimmte Indikatoren und Verfahren zur Bewertung des Zustands von Nord- und Ostsee zu entwickeln, die nun bei der Aktualisierung der Beschreibung und Bewertung des guten Umweltzustands 2018 herangezogen werden können. Gleichwohl bleiben zahlreiche Wissenslücken, die es über die kommenden Jahre zu schließen gilt. Hinzukommt, dass mit dem Revisionsentwurf zum GES-Beschluss neue bzw. veränderte Anforderungen an die Zustandsbewertung vorliegen und bisher entwickelte Bewertungswerkzeuge entsprechend angepasst werden müssen. Die zügige Umsetzung der neuen Vorgaben und der darin vorgesehenen im Rahmen von EU, HELCOM und OSPAR zu verhandelnden Vereinbarungen ist wesentlich, um die erforderlichen Fortschritte beim Meeresschutz zu erzielen. Andrea Weiß Wissenschaftliche Mitarbeiterin im Fachgebiet Meeresschutz am Umweltbundesamt, Dessau. Sie wirkt an der Koordinierung der MSRL-Umsetzung in Deutschland und in relevanten Gremien in der EU sowie von OSPAR und HELCOM mit. 24 GES_ , Draft Guidance for assessments under Art. 8 of the Marine Strategy Framework Directive, Integration of assessment results, February 2017, Draft document released for testing. Sven Mißling/Sebastian Unger Schutz und nachhaltige Nutzung der marinen Biodiversität in Gebieten jenseits nationaler Hoheitsgewalt Der Verhandlungsprozess für ein neues SRÜ-Durchführungsübereinkommen 1 Der Schutz und die nachhaltige Nutzung der Meere stehen zunehmend im Fokus der internationalen Politik. Vor allem die Gebiete jenseits der Grenzen nationaler Hoheitsgewalt sind schutzbedürftig. Der hierfür bestehende, internationale Völkerrechts- und Governance-Rahmen weist bei genauer Betrachtung Defizite auf. Bei den Vereinten Nationen eruiert aktuell die sogen. BBNJ-PrepCom unter dem Dach des Seerechtsübereinkommens Elemente für ein mögliches, rechtsverbindliches Instrument zum Schutz und zur nachhaltigen Nutzung der marinen Biodiversität in Gebieten jenseits der Grenzen nationaler Hoheitsgewalt. Ein solches Instrument böte die Chance, bestehende Schwächen des gegenwärtigen Rahmens auszugleichen. Vor allem könnte die Möglichkeit geschaffen werden, in den Gebieten jenseits der Grenzen nationaler Hoheitsgewalt universell bindende Schutz- und Managementmaßnahmen wie die Einrichtung von Meeresschutzgebieten vorzunehmen. Zudem könnte mit ihm bessere Koordinierung und eine Stärkung der Kooperation zwischen bestehenden Sektor- und Regionalorganisationen erreicht werden. A. Einleitung Der Schutz und die nachhaltige Nutzung der Meere stehen zunehmend im Mittelpunkt der internationalen politischen Aufmerksamkeit. Unter der Agenda 2030 für Nachhaltige Entwicklung und zur Umsetzung der darin enthaltenen Sustainable Development Goals (SDGs) wird bei den Vereinten Nationen im Juni 2017 eine hochrangige Konferenz zum Schutz und zur nachhaltigen Nutzung der Meere und Ozeane stattfinden. 2 1 Der Beitrag gibt ausschließlich die persönliche Meinung der Autoren wieder. Die Aussagen des Beitrags sind weder der Bundesregierung noch einzelnen Bundesministerien noch anderen Institutionen zuzurechnen. Die Autoren danken Frau Dr. Carole Durussel (IASS, Potsdam) für anregende Diskussionen und viele wertvolle Hinweise, die in den vorliegenden Beitrag eingeflossen sind. 2 Vom wird bei den Vereinten Nationen in New York eine High Level-Konferenz Our oceans, our future: partnering for the implementation of Sustainable Development Goal 14 stattfinden, in welcher Stand und Perspektiven der Umsetzung des SDG 14 zu Schutz und nachhaltiger Nutzung der Meere diskutiert werden. Beabsichtigt ist, einen Call for action zu verabschieden, der weitere Impulse für die Implementierung von SDG 14 geben soll. Vgl. dazu: ZUR 6/2017