Abfallwirtschaftliche Gesamtkosten versus Müllgebühren

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1 Kommunale Optionen im Zeichen der Effizienz Abfallwirtschaftliche Gesamtkosten versus Müllgebühren MR Otto Bischlager Bayerisches Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit

2 MR Otto Bischlager Abfallwirtschaftliche Gesamtkosten versus Müllgebühren Einleitung Zusammenkommen ist der Anfang - Zusammenarbeiten ist der Erfolg Dieser Satz von Henry Ford, entnommen einer Anzeige der Ford Motor Company vor 15 Jahren in der Süddeutschen Zeitung, kann ebenso als Leitsatz der Idee kommunaler Zusammenarbeit Verwendung finden. Im Projekt Forum für kommunale Zusammenarbeit geht es nämlich vordergründig darum, das kommunale Zusammenarbeiten auch in den sensiblen Bereichen der Kosten und Gebühren zu moderieren und zu intensivieren - zum Nutzen aller Beteiligten. Gegenseitiges voneinander Lernen beginnt dabei, sich selbst in Frage zu stellen und den gestern gewählten Lösungen auch anderen Ideen gegenüberzustellen. So verstanden kann Benchmarking nicht nur die Transparenz in der komplexen Abfallwirtschaft erhöhen, sondern auch im Sinn von Good Practice zu neuen kostenminimierenden Lösungen führen. 15 Jahre Gebührenstatistik in Bayern Was zahlen die Bürger in Bayern für Ihre Abfallentsorgung? Das war die zentrale Frage, die das Bayerische Umweltministerium 1996 in einer Umfrage den entsorgungspflichtigen Körperschaften stellte. Die Gebührenstrukturen wurden in den neunziger Jahren in vielen Gebietskörperschaften Bayerns immer weiter differenziert und dem vielfältigen Verwertungs- und Beseitigungsangebot angepasst. Ziel war, die Gebühren möglichst nur entsprechend den tatsächlich in Anspruch genommenen Leistungen an die Gebührenschuldner (Haushalte) weiterzugeben. Dazu wurden Gebührenmodelle vor allem mit folgenden leistungsorientierten Ansätzen angewandt: Gesonderte Gebühren für die Bioabfall- und Sperrmüllsammlung, Splitting der Restmüllgebühr in eine feste Grund- und eine variable Leistungsgebühr je nach Behältergröße und Leerungshäufigkeit, Kommunale Optionen im Zeichen der Effizienz 2

3 MR Otto Bischlager Abfallwirtschaftliche Gesamtkosten versus Müllgebühren Ermäßigung der Gebühren bei Eigenkompostierung. Daraus wird deutlich, dass es nicht mehr die Entsorgungsgebühr gibt, sondern komplexe Gebührensysteme an ihren Platz getreten sind. Im Mittel zahlten die Bürger Bayerns ca. 225 EUR im Jahr, sofern sie einen 120 Liter Behälter, bei 14-tägiger Abfuhr benutzten. Die Entsorgung in Wohnanlagen kostete für einen Liter Behälter rund EUR im Jahr. Die Gebührenunterschiede lagen damals - ohne Berücksichtigung der Extremwerte - bei der 120 Liter Tonne bei 250 %, d. h. sie bewegten sich zwischen 115 EUR und 400 EUR im Jahr. Bezogen auf einen 4-Personen-Musterhaushalt, der den kleinsten zulässigen Behälter für Restmüll und Bioabfall gewählt hat, erfolgten dann die Auswertungen zu den Müllgebühren in den Jahren 2000 bis Im bayerischen Mittel lagen die Abfallgebühren für diesen Musterhaushalt relativ konstant zwischen 160 und 170 EUR im Jahr. Abfallgebühren und Gebührenbedarf Seit es Gebührenvergleiche gibt, wird in der Branche kontrovers über den Sinn dieser Studien diskutiert. Für eine junge Familie Eltern und zwei Kinder - ist die Abfallgebühr die einzige Kennzahl der Abfallwirtschaft, die wirklich interessiert. Für sie ist es unwichtig, ob der kommunale Abfallwirtschaftsbetrieb dieses oder jenes Konzept verantwortet, ein gutes oder weniger gutes Ergebnis bei der Ausschreibung der Hausmüllsammlung erzielt hat oder an eine günstige Restmüllverwertung angeschlossen ist. Ausschließlich die niedrigste mögliche Abfallgebühr bestimmt diese unumgänglichen Wohnnebenkosten der Familie. Wer aus einem Gebührenvergleich Rückschlüsse auf die abfallwirtschaftliche Effizienz der mitwirkenden Kommunen ziehen will, braucht zusätzliche Informationen. Der Gebührenbedarf und die Gebühr einer vierköpfigen Familie, die üblicherweise in vielen Studien verglichen wird, dürfen nicht verwechselt werden. Mehr noch sie haben nichts miteinander zu tun. Kommunale Optionen im Zeichen der Effizienz 3

4 MR Otto Bischlager Abfallwirtschaftliche Gesamtkosten versus Müllgebühren Der Gebührenbedarf stellt die Summe dar, die beim Bürger über die Hausmüllgebühren vereinnahmt werden muss, um kostendeckend zu wirtschaften. Vereinfacht kann dies aus den gesamten abfallwirtschaftlichen Kosten abzüglich der Erlöse aus dem operativen Betrieb des Entsorgungsträgers, Erlösen aus direkten Annahmegebühren, z.b. am Wertstoffhof und den Entnahmen aus den Rückstellungen zur Deponienachsorge ermittelt werden. Der Gebührenbedarf stellt die Summe dar, die beim Bürger über die Hausmüllgebühren vereinnahmt werden muss, um kostendeckend zu wirtschaften. Vereinfacht kann dies aus den gesamten abfallwirtschaftlichen Kosten abzüglich der Erlöse aus dem operativen Betrieb des Entsorgungsträgers, Erlösen aus direkten Annahmegebühren, z.b. am Wertstoffhof und den Entnahmen aus den Rückstellungen zur Deponienachsorge ermittelt werden. Gebühren können allerdings in völlig unterschiedlicher Weise auf die einzelnen Behältnisse verteilt werden: Möglicherweise gibt es einen linearen Gebührenmaßstab oder die Kommune beaufschlagt das Mülltonnengefäß mit dem geringsten Volumen mit einem niedrigeren Anteil der Fixkosten als größere Gefäße, um einen zusätzlichen Anreiz zur Verwertung zu bieten (Lenkungsgebühr). Auch die Tatsache einer Grundgebühr und der Anteil sich daran beteiligender Gewerbebetriebe oder ob die Biotonne mit einer Gebühr beaufschlagt wird, beeinflusst die niedrigste mögliche Gebühr einer 4-köpfigen Familie. Und dies geschieht unabhängig von den echten Kosten. Die abfallwirtschaftlichen Gesamtkosten dagegen stellen die finanzielle Realität der Abfallwirtschaft dar. Für die am Vergleich mitwirkenden Kommunen bringt die Gegenüberstellung ihrer Kosten mit den Kollegen eine erste Einschätzung ihrer Arbeit. Eine Wertung kann damit nicht verbunden werden dazu sind die Strukturen zu vielschichtig. Legt man die Kosten- und Leistungsvergleiche aus den vergangenen Jahren - erstellt im Rahmen des kommunalen Wissensportals ForumZ - zu Grunde, sind in den Kosten für abfallwirtschaftliche Leistungen erhebliche Unterschiede vorhanden, die sich nicht immer nur durch unterschiedliche Strukturen bzw. Leistungen erklären. Kommunale Optionen im Zeichen der Effizienz 4

5 MR Otto Bischlager Abfallwirtschaftliche Gesamtkosten versus Müllgebühren Abfallgebühren neu sortiert: Ein Beispiel aus der Stadt München Gebührenvergleiche sagen mehr über das jeweilige Gebührensystem aus als über die Kostensituation der einzelnen Kommune war ein Kommentar im ForumZ. Das folgende Beispiel mag dies verdeutlichen. Die großen Container werden ab 2005 billiger, aber die 120-Liter- Tonne deutlich teurer titelte die TZ im Mai Die Gebühren für die 120-Liter-Tonne werden sich von 150 auf 195 EUR pro Jahr erhöhen, das sind knapp 30 %. Viel Müll - weniger Gebühren war das Fazit der Abendzeitung. Für 80 % der Haushalte wird der Müll billiger. 20 % werden bis zu 29 % mehr zahlen. Die Stadt München teilte mit: Die Müllgebühren werden nach mehr als 10 Jahren Gebührenstabilität auch in den nächsten beiden Jahren nicht erhöht. Meine Müllgebühren verringerten sich laut Gebührenbescheid von 150 auf 145 EUR pro Jahr. Alle Aussagen sind richtig. Was ist passiert? Die Stadt München hat den linearen Gebührenmaßstab verlassen, einen verursachergerechteren degressiven Maßstab eingeführt und gleichzeitig Haushalten, die abfallbewusst handeln, eine neue 80-Liter-Tonne angeboten. Die 120-Liter-Tonne als bisher kleinste Einheit kostete bei 14-tägiger Leerung 150 EUR pro Jahr. Die neue 80-Liter-Tonne kostete bei 14-tägiger Leerung dann nur noch 145 EUR pro Jahr. Und für 80 % der Haushalte, die ihren Restmüll in Großbehältern entsorgten (770 Liter und Liter), wurden mit dem degressiven Gebührenmaßstab die Müllgebühren um bis zu 8,7 % günstiger. Der durch die Abfallgebühren zu deckende Finanzbedarf ist gleich geblieben. Kommunale Optionen im Zeichen der Effizienz 5

6 MR Otto Bischlager Abfallwirtschaftliche Gesamtkosten versus Müllgebühren Reale Abfallgebühren und Gebührenbedarf Die Gebühren werden von der Abfallwirtschaftsverwaltung bewusst gestaltet. Die vom Bürger verwendeten, unterschiedlich großen Behältnisse werden mit Gebühren belegt, die sich am Volumen, der Häufigkeit der Leerung und der Art des gesammelten Abfalls oder Wertstoffes orientieren. Natürlich kostet den Bürger die Papiertonne weniger als die Restmülltonne. Restmüll kostet bei der Entsorgung viel Geld - Papier dagegen bringt als Wertstoff sogar Erlöse. Da die Höhe dieser Erlöse vom Weltmarkt abhängen und sich ständig ändern, ändern sich letztlich auch die Kosten der Sammlung und damit die Auskömmlichkeit der festgelegten Gebühr. Deshalb werden die Gebühren im Turnus von mehreren Jahren nach oben oder unten angepasst, um wieder Kostendeckung zu erreichen und die veränderte Situation am Entsorgungsmarkt abzubilden. Trotz dieser grundsätzlichen Unterschiede ist die Fachwelt der Abfallwirtschaft davon ausgegangen, dass die recht einfach zu überprüfenden und zu vergleichenden Abfallgebühren eines 4-köpfigen Haushaltes zumindest annähernd auch die Kosten und damit die Wirtschaftlichkeit der einzelnen Gebietskörperschaften widerspiegeln. Aber das ist nicht so. Durch den umfangreichen Vergleich des Gebührenbedarfs bei 67 Entsorgungsträgern ermittelt aus den gesamten abfallwirtschaftlichen Kosten abzüglich der Erlöse ist es möglich, eine Korrelation zu den Abfallgebühren eines Musterhaushaltes mit vier Personen, der das kleinste zulässige Restmüllgefäß nutzt, herzustellen. Kommunale Optionen im Zeichen der Effizienz 6

7 MR Otto Bischlager Abfallwirtschaftliche Gesamtkosten versus Müllgebühren Vergleich reale Abfallgebühren und Gebührenbedarf Abfallgebühren in EUR pro Musterhaushalt und Jahr* Gebührenbedarf in EUR pro Einwohner und Jahr * bei kleinstem zulässigen Restmüllbehälter öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger Bild: Vergleich reale Abfallgebühren und Gebührenbedarf der Kommunen Über die dargestellten Trendlinien wird mehr als bisher vermutet deutlich, dass beide Begriffe wenig miteinander zu tun haben. Fazit Gebührenvergleiche über die Zeit liefern einen guten Überblick über die Belastung für den 4-köpfigen Musterhaushalt. Dieser Wert lässt aber in ländlichen Gebieten einen großen Teil der Bevölkerung, in Großstädten mit überwiegend Geschosswohnungsbau sogar den größten Teil außen vor. Die Erhebung der Gesamtkosten (Kosten und Erlöse) der Abfallwirtschaft, d. h. der durch die Abfallgebühren zu deckende Finanzbedarf bietet für die jeweilige Kommune mehr als die Betrachtung der Abfallgebühren die Möglichkeit, die finanzielle Realität der Abfallwirtschaft abzubilden und einen direkten Bezug zu den angebotenen Leistungen herzustellen. Ob die Gebühren dann günstig ausfallen, weil hohe Vermarktungserlöse erzielt, Dienstleistungen günstig eingekauft oder die angebotenen Leistungen vorteilhaft Kommunale Optionen im Zeichen der Effizienz 7

8 MR Otto Bischlager Abfallwirtschaftliche Gesamtkosten versus Müllgebühren geplant und umgesetzt wurden, lässt sich auch aus den Gesamtkosten noch nicht direkt ablesen, aber man erhält Anregungen für weitere Nachforschungen. Um die unterschiedlichen Kosten zu erklären sind weitere Benchmarks und Systembeschreibungen erforderlich, die auch einzelne Kostenbereiche, wie Abfallsammlung, Verwertungs- und Behandlungsanlagen oder Personal und Verwaltung vergleichen und den abfallwirtschaftlichen Gesamtkosten, abzüglich aller Erlöse aus dem operativen Betrieb, wie z. B. dem Verkauf von Gas- bzw. Strom, Kompost und Wertstoffen und Erlöse aus gewerblichen Anlieferungen an den Müllheizkraftwerken sowie Anlieferungen aus andern Kommunen gegenüber stellen. Kosten- und Leistungskennzahlen bieten für eine umweltgerechte und bezahlbare Abfallwirtschaft wertvolle Hilfestellungen. Benchmarking ist für ForumZ ein bewusster Akt der Kommunikation! Kommunale Optionen im Zeichen der Effizienz 8

9 Kosten versus Gebühren 15 Jahre ForumZ Kommunale Optionen im Zeichen der Effizienz Otto Bischlager Bayerischen Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit Abfallwirtschaft, Bodenschutz und Altlasten Holzkirchen

10 Mein Gebührenbescheid TZ im Mai 2004: Die großen Container werden ab 2005 billiger, aber die 120- Liter-Tionne deutlich teurer - 30 % Gebührenerhöhung Abendzeitung: Viel Müll - weniger Gebühren Für 80 % der Haushalte wird der Müll billiger. Kommune: Die Müllgebühren werden nach mehr als 10 Jahren Gebührenstabilität auch in den nächsten beiden Jahren nicht erhöht. Meine Müllgebühren verringern sich laut Gebührenbescheid dabei von 150 auf 145 EUR pro Jahr. Folie: 2

11 Die Lösung: Die Kommune hat den linearen Gebührenmaßstab verlassen Der durch die Abfallgebühren zu deckende Finanzbedarf ist gleich geblieben Neu: verursachergerechterer degressiver Maßstab und 80-Liter-Tonne für abfallbewusste Haushalte 120-Liter-Tonne: 14-tägige Leerung 150 =>195 EUR pro Jahr 80-Liter-Tonne 14-tägiger Leerung 145 EUR pro Jahr 80 % der Haushalte Gebührensenkung um 8,7 % Großbehältern 770 Liter und Liter Folie: 3

12 Müllgebühren: beliebter Vergleich SPIEGEL ONLINE (2008) zeigt exklusiv, wer wo wie viel zahlt 1100 Euro in Berlin, 6500 Euro in Mönchengladbach: Die Müllgebühren schwanken in Deutschland erheblich Zwischen den Kommunen gibt es Preisunterschiede von knapp 500 Prozent - bei fast gleicher Leistung europaticker (2008): Der erste Müllgebührenvergleich für die 100 größten Städte Deutschlands Über 500 Euro Unterschied bei den Müllgebühren Folie: 4

13 Novelle Kreislaufwirtschaftsgesetz: FAZ vom Folie: 5

14 Deutschland: Gebühren in den Großstädten [ / Monat bei 14-tägiger Leerung] 120 l Restmülltonne 80 l Biotonne 1) Mischkalkulation Behälter/Sack 2) Kein Vollservice Quelle: AWM Folie: 6 Duisburg Koeln Hamburg Bremen 2) Dortmund Stuttgart Dresden Düsseldorf Region Hannover 1) Frankfurt Berlin Muenchen Nuernberg monatl. Gebühr

15 Entwicklung der Abfallgebühren in Bayern Folie: 7

16 Entwicklung der Abfallgebühren in Bayern : Von der Aschentonne zum Beginn der getrennten Sammlung => Verdoppelung der Gebühren in 20 Jahren 1980 bis Mitte 90-iger: Ausbau der getrennten Sammlung, Optimierung der Entsorgung => Verdreifachung der Gebühren in 15 Jahren Ab Mitte 90-iger: Hoher Standard bei Verwertung und Beseitigung => Gebühren steigen im Mittel kaum noch Folie: 8

17 [ / a ] 230 Abfallgebühren in Bayern 240 mittlere Gebühr eines 4 Personen-Haushalts mit Einzeltonne (ab 1998 kleinste zulässige Tonne) Die Gesamtkosten je Einwohner (Gebührenbedarf waren 2000 und 2009 bei ca. 65 /EW,a) Folie: 9

18 Gebührenunterschiede 1997 für 120 l Restmülltonne Folie: 10

19 Gebührenstrukturen Volumenmaßstab, Gewichtsmaßstab Personenmaßstab Gebührenmodelle mit leistungsorientierten Ansätzen Gesonderte Gebühren für die Bioabfall- und Sperrmüllsammlung Annahmegebühren am Wertstoffhof Splitting der Restmüllgebühr in eine feste Grund- und eine variable Leistungsgebühr je nach Behältergröße und Leerungshäufigkeit Ermäßigung der Gebühren bei Eigenkompostierung Ziel war, die Gebühren möglichst nur entsprechend den tatsächlich in Anspruch genommenen Leistungen an die Gebührenschuldner (Haushalte) weiterzugeben Folie: 11

20 Vergleich reale Abfallgebühren und Gebührenbedarf Abfallgebühren in EUR pro Musterhaushalt und Jahr* Gebührenbedarf in EUR pro Einwohner und Jahr * bei kleinstem zulässigen Restmüllbehälter öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger Folie: 12

21 Kosten, Erlöse und Gebührenbedarf abfallwirtschaftlichen Gesamtkosten Summe der einzelnen Kostenbereiche, wie Abfallsammlung, Verwertungs- und Behandlungsanlagen oder Personal und Verwaltung Erlöse aus dem operativen Betrieb aus direkten Annahmegebühren, z.b. am Wertstoffhof oder der MVA, Entnahmen aus den Rückstellungen zur Deponienachsorge ungedeckter Finanzbedarf Gesamtkosten - (Erlöse + Rückstellungsentnahmen) Gebührenbedarf Summe, die beim Bürger über die Hausmüllgebühren vereinnahmt werden muss, um kostendeckend zu wirtschaften Lenkungsgebühr Gebühren können unterschiedlich auf die einzelnen Behältnisse / Bürger verteilt werden Folie: 13

22 Kosten, Erlöse und Gebührenbedarf Kosten - Erlöse - Gebührenbedarf Abfallwirtschaftliche Gesamtkosten Erlöse Gebührenbedarf [EUR pro Einwohner und Jahr] Folie: 14

23 Abfallgebühren und Gebührenbedarf Gebührenvergleiche: über die Zeit guter Überblick über die Belastung für den 4-köpfigen Musterhaushalt Erhebung der Gesamtkosten (Kosten und Erlöse): bildet eher die finanzielle Realität der Abfallwirtschaft ab Kein direkter Bezug zu den angebotenen Leistungen aber jede Kommune erhält Anregungen für weitere Nachforschungen in seinem Bereich Folie: 15

24 Abfallwirtschaft im Vergleich: Gebühren, Kosten, Leistungen Size does matter Mit diesem Satz kommentiert in einer Karikatur einer einschlägigen Männerzeitung eine viel zu klein geratene Tanne in freier Flur, dass gerade ein neben ihr stehendes recht stattliches Exemplar als potentieller Weihnachtsbaum der Axt zum Opfer fiel Vergleiche beeinflussen immer mehr unser Handeln Abfallwirtschaft privatisieren oder rekommunalisieren? Informationen aus einem direkten Vergleich können weiter helfen Ein Benchmark ist ein sich ständiges Orientieren am Besten seiner Klassen : Good Practice Good Bye Folie: 16

25 ForumZ Benchmarking und Best Praxis Forum für f r kommunale Zusammenarbeit Mai 1996 Folie: 17