ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG. Begleitunterlage zur. Empfehlung der Kommission

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1 EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den XXX SWD(2014) 233 ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zur Empfehlung der Kommission mit Grundsätzen für den Schutz von Verbrauchern und Nutzern von Online- Glücksspieldienstleistungen und für den Ausschluss Minderjähriger von Online- Glücksspielen {C(2014) 4630} {SWD(2014) 232} DE DE

2 Einleitung Online-Glücksspieldienstleistungen werden in Europa in großem Umfang angeboten, beworben und genutzt. Der Anteil der EU am weltweiten Markt für Online-Glücksspiele beträgt etwa 45 %, wobei in der EU mehr als 12 % des Markts für Glücksspiele auf Online- Glücksspieldienstleistungen entfallen (10,54 Mrd. EUR (BGE) im Jahr 2012). Online- Glücksspieldienstleistungen decken ein breites Spektrum an Glücksspielen ab, von Sportwetten über Poker und Kasinospiele bis hin zu Lotterien, und rund 6,8 Mio. Verbraucher nehmen an einem oder mehreren Online-Glücksspielen teil. Allerdings gibt es auch Tausende unregulierter Glücksspiel-Websites, oft außerhalb der EU, zu denen die Verbraucher Zugang haben und die, beispielsweise in Bezug auf Betrug und Geldwäsche, erhebliche Risiken bergen. Trotz der grenzübergreifenden Bedeutung von Online-Glücksspielen gibt es keine branchenspezifischen EU-Rechtsvorschriften zur Regulierung von Glücksspieldienstleistungen. Gleichzeitig wurden in den meisten Mitgliedstaaten Regulierungsreformen durchgeführt, um insbesondere neue Formen von Glücksspieldienstleistungen, die vorwiegend online stattfinden, besser zu erfassen. Eine 2011 durchgeführte öffentliche Konsultation hat ergeben, dass der Schutz der Bürger, einschließlich Minderjähriger, und Verbraucher im Bereich der Online-Glücksspiele als Priorität angesehen wird. 1 Auf dieser Grundlage hat die Kommission einen Dialog mit den Mitgliedstaaten und der Branche über die Nutzer von Online-Glücksspieldienstleistungen und die kommerzielle Kommunikation für Glücksspiele aufgenommen. 1. Problematik Ein wichtiger Faktor ist die Zugänglichkeit zu Online-Glücksspielen sowohl zu solchen, die in den Mitgliedstaaten reguliert sind, als auch zu solchen, die sich jeglicher Kontrolle durch die EU entziehen (unreguliert). Das Wachstum der Online-Glücksspiele ist auch eine Folge der rasanten technologischen Entwicklungen, der zunehmenden Verfügbarkeit des Internets und des Komforts mobiler Anwendungen. Sobald Online-Spieler den Eindruck gewinnen, dass das Angebot mangelhaft oder unattraktiv ist oder sich nur geringe Gewinne erzielen lassen, suchen sie nach anderen Spielgelegenheiten. An solchen Alternativen häufig in Form von unregulierten Glücksspiel-Websites mangelt es nicht. Die Verbraucher werden durch Werbung angezogen, für die sowohl gewerbliche als auch staatliche Glücksspielbetreiber erhebliche Ausgaben tätigen. Schädliche Geschäftspraktiken sind weit verbreitet. Aggressive und irreführende Verkaufsmethoden, einschließlich der Art und Weise, in der diese häufig durchgeführt werden, führen dazu, dass Entscheidungen auf falscher Grundlage getroffen werden und Minderjährige sich von Glücksspielen angezogen fühlen

3 Eine der Hauptursachen für solche Entscheidungen ist das Fehlen vorab verfügbarer, klarer, verbraucherfreundlicher Informationen. Informationen über verantwortungsvolles Glücksspiel, die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der finanziellen Mittel der Spieler vor Insolvenz sind ungeachtet der Vorschriften der Richtlinie über missbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen häufig in langen, im Juristenjargon geschriebenen Texten auf der Glücksspiel-Website versteckt. Wenn die Informationen nicht transparent und eindeutig sind, sind die Verbraucher möglicherweise nicht in der Lage, die Risiken richtig einzuschätzen oder sich, falls nötig, Hilfe zu suchen. Durch die unzulängliche Überwachung und Unterstützung besteht die Gefahr, dass die Verbraucher beim Spielen den Überblick über ihre Zeit und/oder ihr Geld verlieren und so ein Glücksspielproblem, unter anderem in Form eines gesundheitlichen Problems, entwickeln könnten. In Bezug auf die Angebotsregulierung gibt es zwei Hauptgründe für die festgestellten Probleme: das Fehlen wirksamer Maßnahmen zum Verbraucherschutz und die geringe Anzahl bzw. das Fehlen von Maßnahmen bezüglich der kommerziellen Kommunikation für Glücksspiele. Durch die bestehenden Rechtsvorschriften konnten diese Probleme nicht effektiv bewältigt werden. Der Umfang und die Art der Maßnahmen in Bezug auf den Verbraucherschutz und eine verantwortungsvolle kommerzielle Kommunikation sind in den Mitgliedstaaten unterschiedlich. Meist entwickeln die Mitgliedstaaten ihre Strategien eigenständig und es gibt keine übergreifenden Maßnahmen auf EU-Ebene, um diese besser aufeinander abzustimmen. Dies hat zu Unterschieden und Mängeln bei der Aufsicht durch die Regulierungsbehörden geführt. Oft ist nicht klar, wie die Mitgliedstaaten die Glückspieldienstleistungen im Hinblick auf soziale Verantwortlichkeit und Risikomanagement kontrollieren. Darüber hinaus verursacht die unnötige Verdopplung von rechtlichen Anforderungen in der EU einen erheblichen Verwaltungsaufwand für regulierte Betreiber und beeinträchtigt ihre Wettbewerbsfähigkeit. Die oben beschriebenen Faktoren führen zu zahlreichen Problemen. Einzelne Verbraucher erhalten unter Umständen keine realistische Vorstellung von Glücksspielen und den gesundheitlichen und wirtschaftlichen Risiken, die durch zwanghaftes oder übermäßiges Spielen entstehen können. Ohne wirksame Kontrollen und Überwachung besteht die Gefahr, dass Verbraucher eine Art von Glücksspielstörung entwickeln. Zwar hängt übermäßiges Spielen u. a. vom individuell verfügbaren Einkommen und der verfügbaren Zeit ab, doch besteht ohne ausreichende Kontrollmöglichkeiten die Gefahr, dass der Zeit- und Geldaufwand für das Online-Glücksspiel höher ist als vom Spieler beabsichtigt. In Bezug auf die kommerzielle Kommunikation können Bilder und Texte zu Fehleinschätzungen von Glücksspielen und den sowohl in finanzieller als auch in sozialer Hinsicht zu erwartenden Ergebnissen führen. Die kommerzielle Kommunikation kann Anreize zu unverantwortlichem Glücksspiel liefern. Neben den gesundheitlichen Erwägungen sind die Verbraucher beim Besuch unregulierter Glücksspiel-Websites Risiken von Betrug und anderen kriminellen Praktiken ausgesetzt. Minderjährige sind aufgrund unzureichender Alterskontrollen, eines mangelnden Bewusstseins für Glücksspiele und der Verfügbarkeit von unregulierten Glücksspielen gefährdet. 2

4 Der Verbraucherschutz muss daher verbessert werden, damit die Geschäftspraktiken, die Schadensbegrenzung, der Schutz vor problematischem Spielverhalten und die Überwachung des Spielverhaltens einer strengeren Regulierung unterliegen. Am Markt für Online-Glücksspiele herrscht starker Wettbewerb. Wird die Nachfrage der Verbraucher durch die von der EU regulierten Betreiber nicht befriedigt, werden sie sich auch in Zukunft unkontrollierten Websites zuwenden. Solange die EU nicht tätig wird, werden die Mitgliedstaaten vermutlich weiterhin isoliert voneinander arbeiten und bleiben die Unterschiede in Umfang und Art der Maßnahmen vermutlich bestehen. Ein Rückgang der kommerziellen Kommunikation für Glücksspiele, der die EU-Bürger ausgesetzt sind, ist in keinem Mitgliedstaat zu erwarten und Nutzer von Glücksspieldienstleistungen werden weiterhin im Internet nach Spielgelegenheiten suchen. 2. Hat die EU das Recht, tätig zu werden? Der Verbraucherschutz ist ein Bereich, in dem sich die EU und die Mitgliedstaaten die Zuständigkeit teilen. Gemäß dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union sind Maßnahmen auf EU-Ebene gerechtfertigt, wenn abweichende einzelstaatliche Vorschriften und unzureichende oder unwirksame Maßnahmen zu einer Fragmentierung des Binnenmarkts für Verbraucher und Unternehmen führen. Ein Tätigwerden der EU ist auch gerechtfertigt, wenn die EU-Bürger anderenfalls unzureichend geschützt wären. Aufgrund der Eigenheiten des Online-Umfelds, der grenzüberschreitenden Dimension von Online-Glücksspielen und der Art, in der diese beworben werden, reichen einzelstaatliche Maßnahmen alleine nicht aus. Ein Tätigwerden der EU ist notwendig, um unionsweit ein ausreichendes und einheitliches Schutzniveau zu gewährleisten. 3. Ziele Die Initiative soll dazu beitragen, in Bezug auf Online-Glücksspiele ein ausreichendes und ausgeglichenes Schutzniveau für Bürger, Verbraucher und Minderjährige zu gewährleisten. Im Einzelnen werden folgende spezifische Ziele verfolgt: Schutz der Nutzer von Online-Glücksspielen Schutz Minderjähriger vor Glücksspielen Gewährleistung kohärenterer Geschäftspraktiken stärkere Sensibilisierung mit dem Ziel, die nachteiligen Auswirkungen unregulierter Glücksspiel-Websites in der EU auf Verbraucher soweit wie möglich abzuschwächen Aus operativem Blickwinkel sind die Ziele: 1. transparente und verständliche Informationen, gezielte Unterstützung und Überwachung des Spielverhaltens 2. Förderung einer größeren sozialen Verantwortung bei den Geschäftspraktiken und Sensibilisierung für die mit Glücksspielen verbundenen gesundheitlichen Risiken 3

5 3. effizientere Maßnahmen, um den Schutz Minderjähriger vor Glücksspielen sicherzustellen und ihren Kontakt mit Glücksspielen soweit wie möglich einzuschränken 4. Bindung der Nutzer von Online-Glücksspielen an einen regulierten EU-Rahmen 4. Handlungsoptionen Folgende politische Optionen werden in Betracht gezogen: Verbesserung der Informations- und Identifizierungsanforderungen in Bezug auf die verwendeten Geräte und die kommerzielle Kommunikation über die verschiedenen Kanäle; Verbesserung der Registrierungssysteme zur Eröffnung eines Spielerkontos sowie Einführung strengerer Überprüfungsverfahren, um Minderjährige von vornherein vom Glücksspiel auszuschließen; Erhöhung der Anforderungen, die das Wohlergehen der Online-Spieler sicherstellen und gewährleisten, dass ihre Glücksspieltätigkeit eine Freizeitbeschäftigung bleibt; Erleichterung eines EU-weiten Selbstausschlusses der Spieler durch eine Online- Datenbank, in der die Betreiber, die ihren Sitz in einem oder mehreren Mitgliedstaaten haben, die Angaben zur Identifizierung überprüfen können, um ausgeschlossene Spieler herauszufiltern; Verbesserung der regulierungsbehördlichen Aufsicht, um ein hohes Maß an Sicherheit für Verbraucher und Bürger zu gewährleisten und auf die mit dem Glücksspiel verbundenen Risiken aufmerksam zu machen. Die nachstehende Tabelle veranschaulicht, inwieweit diese Ziele im Rahmen der jeweiligen Optionen erreicht werden können. 4

6 Handlungsoptionen Ziele Effektivität Bereitstellung transparenter und verständlicher Informationen, gezielter Unterstützung und Überwachung für die Verbraucher Gewährleistung einer sozial verantwortungsvollen kommerziellen Kommunikation für Glücksspiele und Sensibilisierung für die inhärenten Risiken Einführung wirksamerer Maßnahmen zum Ausschluss Minderjähriger von Glücksspielen und zur weitestmöglichen Verringerung ihres Kontakts zu Glücksspielen Bindung der Nutzer von Online- Glücksspielen an einen regulierten EU-Rahmen Option 1 keine Änderung Option 2 Inhalts- und Identifizierungsanforderungen Option 3 Elektronische Spielerregistrierungssysteme Option 4 Anforderungen an die Unterstützung der Spieler Option 4a EU-weiter Selbstausschluss von Spielern o. A. o. A o. A Option 5 Verbesserung der Regulierungsaufsicht durch Echtzeit-Überwachungssysteme Verringerung der Marktfragmentierun g für in der EU ansässige Betreiber, die Lizenzen in einem oder mehreren Mitgliedstaaten besitzen Wirksamkeit Akzeptanz durch die Mitgliedstaaten durch die Industrie

7 5. Mögliche politische Instrumente Folgende Möglichkeiten werden in Betracht gezogen: EU-Gesetzgebung in Form einer Richtlinie, Selbstregulierung der Branche, intensiver Informationsaustausch zwischen den Regulierungsbehörden sowie eine Empfehlung der Kommission. Obwohl eine EU-Richtlinie zur Erreichung der Ziele am besten geeignet wäre, ist es derzeit nicht möglich, eine legislative Lösung vorzuschlagen. Dies ist in erster Linie auf die fehlende Unterstützung für diese Vorgehensweise zurückzuführen, die sich aus den Antworten auf die öffentliche Konsultation, dem Standpunkt der Mehrheit der Mitgliedstaaten und den Entschließungen des Europäischen Parlaments ablesen lässt. Ein intensiver Informationsaustausch zwischen den Regulierungsbehörden ist ebenfalls auszuschließen. Zwar könnten so gemeinsame Herausforderungen angegangen und Fachwissen ausgetauscht werden, aber die Ziele könnten nicht in ausreichendem Maße erreicht werden. Ein allgemeiner Informationsaustausch zwischen den Glücksspiel-Regulierungsbehörden kann aber weiterhin im Rahmen der Expertengruppe der Kommission ermöglicht werden. Eine Selbstregulierung der Branche würde bedeuten, dass die Bewältigung der Probleme allein auf freiwilligen Maßnahmen basieren würde. Bei dieser Option wären die Umsetzung und Einhaltung nicht verpflichtend, auch wenn einige Betreiber auf der Grundlage ihrer eigenen Standards überprüft würden. Eine Selbstregulierung der Branche kann als Ergänzung der rechtlichen Anforderungen dienen. Da die Mitgliedstaaten nicht genug Vertrauen in Initiativen aus der Branche haben, kann eine Selbstregulierung also nur ergänzend zur staatlichen Regulierung stattfinden. Eine Empfehlung der Kommission an die Mitgliedstaaten könnte diese bei der Verwirklichung der politischen Ziele unterstützen. Eine Empfehlung würde die Mitgliedstaaten dazu anregen, Maßnahmen auf nationaler Ebene zu ergreifen, ihnen aber die freie Entscheidung über die Mittel lassen. Eine Überprüfungsklausel würde eine Bewertung der Wirksamkeit der vorgeschlagenen Maßnahmen ermöglichen. Eine Empfehlung der Kommission würde am ehesten auf Akzeptanz stoßen, da so die großen Vorbehalte der Mitgliedstaaten und des Europäischen Parlaments gegenüber einer legislativen Lösung, gleichzeitig aber auch ihre wiederholten Aufforderungen zum Handeln, um Verbraucher und Minderjährige vor den Risiken im Zusammenhang mit Glücksspielen zu schützen, berücksichtigt würden. 6. Bevorzugte Option Option 3 (elektronische Registrierung), Option 4a (EU-weiter Selbstausschluss) und Option 5 (Echtzeit-Überwachung) werden zu diesem Zeitpunkt nicht weiter berücksichtigt. Diese Optionen hätten wesentlich zur Erreichung der Ziele beigetragen. Insbesondere in Bezug auf den Gegenstand dieser Folgenabschätzung Online-Glücksspiele stellen diese Optionen Online-Lösungen dar, die für Verbraucher, Betreiber und Aufsichtsbehörden von Vorteil sind, müssen aufgrund der mangelnden Akzeptanz (siehe obige Tabelle) aber verworfen werden. 6

8 Die Optionen 2 und 4 werden auf der Grundlage der durchgeführten Analyse im Hinblick auf ein wirksames Vorgehen gegen die einzelnen Probleme beibehalten. Diese Kombination erscheint als optimale Lösung zur Erreichung der spezifischen und operativen Ziele. In Anbetracht der festgestellten Probleme und der Ziele würde sich die Empfehlung auf Verbraucher und Spieler von Online-Glücksspielen konzentrieren und dabei das Ziel verfolgen, die Transparenz, die Unterstützung der Spieler und die Überwachung des Spielverhaltens sowie die Aufklärung und Sensibilisierung für Glücksspiele im Allgemeinen zu verbessern. Außerdem würde sie darauf abzielen, Minderjährige vom Glücksspiel abzuhalten. Ein weiterer Schwerpunkt läge auf der kommerziellen Kommunikation, wobei unter Berücksichtigung der größeren Reichweite und gesundheitlicher sowie gesellschaftlicher Überlegungen sichergestellt werden soll, dass die kommerzielle Kommunikation unabhängig von den verwendeten Kanälen unter sozial verantwortungsvollen Bedingungen stattfindet. 7. Auswirkungen Aus wirtschaftlicher Sicht entstehen den meisten Betreibern durch die Änderungen marginale Befolgungskosten. Gleichzeitig führen die Änderungen zu einer stärker vereinheitlichten Vorgehensweise, die dazu beitragen kann, ihre Bedenken bezüglich der Einhaltung der Vorschriften und insbesondere der Lizenzkosten für mehrere Rechtssysteme auszuräumen. Es wird eine Reihe grundlegender gemeinsamer Anforderungen eingeführt, die stärkere Auswirkungen auf Anbieter kommerzieller Kommunikation haben werden. Aus sozialer Sicht profitiert die Öffentlichkeit von einem besseren Schutz vor den mit Glücksspielen verbundenen Risiken, vom Ausschluss Minderjähriger, von einem besseren Verbraucherschutz sowie strengeren Anforderungen an die Betreiber von Online- Glücksspielen im Hinblick auf die soziale Verantwortung. Der verwaltungstechnische Aufwand dürfte minimal sein. Die Mitgliedstaaten müssen möglicherweise Vorschriften und Lizenzanforderungen ändern und die Regulierungsbehörden ihre Organisation anpassen. Eine kombinierte Vorgehensweise kann zur Verringerung des unnötigen Verwaltungsaufwands für Regulierungsbehörden und Betreiber gleichermaßen beitragen. Abhängig davon, ob und inwieweit die Mitgliedstaaten der Empfehlung der Kommission nachkommen, werden geringe bis mäßig hohe Durchführungskosten erwartet. 8. Überwachung und Bewertung Die Kommission plant, die Fortschritte regelmäßig vor allem durch die Expertengruppe für Glücksspieldienste zu überwachen. Auf kurze Sicht liegt der Schwerpunkt auf der Frage, inwieweit die Mitgliedstaaten der Empfehlung nachgekommen sind. Dies könnte auf zwei Sitzungen der Experten auf der Grundlage noch aufzustellender Indikatoren besprochen werden. Mittel- bis langfristig plant die Kommission eine Überprüfung der Fortschritte in den Mitgliedstaaten anhand der Anzahl der eröffneten Spielerkonten, der Anzahl der gescheiterten Registrierungsvorgänge, des Anteils der Personen, die einen Selbstausschluss von Glücksspielen beantragen, des Anteils 7

9 der Minderjährigen, die nach Schätzungen auf Glücksspiel-Websites zugegriffen haben, sowie anhand der Art von Verstößen im Bereich der kommerziellen Kommunikation. Unter Umständen veranstaltet die Kommission auch Workshops, um die von der Industrie auf der Grundlage der Empfehlung vorgenommenen Verbesserungen weiterzuverfolgen, z. B. durch berufliche Fortbildungen und Kontakte zu Behandlungszentren. Die Kommission sollte 24 Monate nach der Annahme der Empfehlung eine Bewertung vornehmen. 8