Die Kommunen in der Finanzverfassung des Bundes und der Länder

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1 Die Kommunen in der Finanzverfassung des Bundes und der Länder Darstellung von Prof. Dr. jur. Hans-Günter Henneke Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Deutschen Landkreistages Vizepräsident des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes Honorarprofessor an der Universität Osnabrück 5. Auflage KOMMUNAL- UND SCHUL-VERLAG WIESBADEN

2 Finanzverfassung - Inhaltsübersicht Die Kommunen in der Finanzverfassung des Bundes und der Länder DARSTELLUNG von Prof. Dr. jur. Hans-Günter Henneke, Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Deutschen Landkreistages, Honorarprofessor an der Universität Osnabrück Inhaltsübersicht Literaturverzeichnis 15 Vorwort Öffentliche in der Bundesrepublik Deutschland Absicherung der Kompetenzen von Bund, Ländern, Kreisen und Gemeinden durch die Finanzverfassung des Bundes Anliegen und Aufbau des X. Abschnitts des Grundgesetzes Die Bundesrepublik Deutschland als Bundesstaat Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung im Grundgesetz Schutzbereich der Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden Schutzbereich der Selbstverwaltungsgarantie der Kreise Leitentscheidungen in der höchstrichterlichen Rechtsprechung BVerfG Landesverfassungsgerichtsbarkeit BVerwG Zentrale Ergebnisse Anspruch auf angemessene Finanzausstattung Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung Verpflichtungsadressaten der Selbstverwaltungsgarantie Unterschied zwischen GG und AEUV Funktion der Finanzverfassung des Grundgesetzes Für die Eigenstaatlichkeit von Bund und Ländern Eigenverantwortung Selbstverwaltung 50 11

3 Inhaltsübersicht - Finanzverfassung 2.6 Finanzverfassung als Verfahrensordnung Die Aufgaben von Bund, Ländern, Kreisen und Gemeinden nach dem GG Grundsatz des Art. 30 GG Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes Ausschließliche Gesetzgebung Konkurrierende Gesetzgebung Ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen des Bundes Gesetzgebungskompetenzen der Länder Der Anwendungsbereich des Art. 31 GG Kommunale Rechtsetzungsbefugnisse Aufteilung der Verwaltungskompetenzen Landeseigener Vollzug von Landesgesetzen Landeseigener Vollzug von Bundesgesetzen Bisherige Verfassungsrechtslage bei bundesunmittelbaren übertragungen auf Kommunen Aufgabenübertragungsverbot in Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG n. F Bundesauftragsverwaltung Bundeseigene Verwaltung Ungeschriebene Verwaltungskompetenzen des Bundes Grundsätzliches Verbot der Mischverwaltung Gemeinschaftsaufgaben und gemeinschaftlich wahrgenommene Aufgaben Grundsicherung für Arbeitsuchende Kommunale Aufgaben Die Aufgabenstruktur der Gemeinden Die Aufgabenstruktur der Landkreise Kommunale Aufgabenträgerschaft auf Antrag (Optionsmodell) Verteilung der Selbstverwaltungsauf gaben im kreisangehörigen Raum Übergemeindliche Aufgaben Landesgesetzliche Generalklausel mit ergänzenden und ausgleichenden Aufgaben ohne ausdrückliche Normierung ergänzender und ausgleichender Aufgaben Ergänzende Aufgaben Ausgleichende Auf gaben Aufgabenfinanzierungsverantwortung von Bund, Ländern, Kreisen und Gemeinden Der Lastenverteilungsgrundsatz Art. 104 Abs. 1 GG 95 2

4 Finanzverfassung - Inhaltsübersicht 4.2 Die und Zweckausgaben Das Auseinanderfallen von Aufgabenzuständigkeit und Aufgabenverantwortung Bundesauftragsverwaltung Geldleistungsgesetze Art. GG Verwaltungshaftung und Lastentragung bei Verletzung supra- oder internationaler Verpflichtungen Gegenseitige Haftung für ordnungsmäßige Verwaltung, Art. 104a Generelles Ausführungsgesetz und Teilausführungsregelungen Art. Satz 1 GG Gemeinschaftsrechtliche Anlastungen Lastentragung bei Verletzung supra- oder internationaler Verpflichtungen gemäß Art. 104a Abs. 6 GG LastG Verhältnis von Art. Abs. 6 GG zu anderen Finanzverfassungsnormen Mitfinanzierung von Aufgaben der Länder und Kommunen durch den Bund Gemeinschaftsaufgaben und gemeinschaftlich wahrgenommene Aufgaben Geldleistungsgesetze, bei denen der Bund nur einen Teil der Zweckausgaben trägt Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Kommunen Tatbestand Art. 104 Abs. 1 GG Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet Förderung des wirtschaftlichen Wachstums der Finanzhilfen Ausführungsregelungen Art. und Entflechtungsgesetz Befristung, periodische Überprüfung und degressive Gestaltung nach Art. Abs. GG Überprüfung Degressive Gestaltung Unterrichtung nach 3 GG Ungeschriebene des Bundes Finanzierungsausgleich für den öffentlichen Personennahverkehr Verteilung der Steuergesetzgebungskompetenzen im Bundesstaat Steuern und andere Abgabearten 128

5 Inhaltsübersicht - Finanzverfassung 5.2 Verfassungsrechtlicher Steuerbegriff Art. als Sondernorm Art. GG Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes Ausschließliche Gesetzgebung, Art. 105 Abs. 1 GG Konkurrierende Gesetzgebung, Art. 105 Abs. 2 GG Steuergesetze Mindesthebesatzbestimrnung bei Kommunalsteuern Gesetzgebungszuständigkeit der Länder Konkurrierende Gesetzgebung, Art. 105 Abs. 2 GG Ausschließliche Art GG Gleichartigkeitsverbot Definition Örtliche Regelungen in den Landesverfassungen Einfach-gesetzliche Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben Art. 105 und Ausführungsgesetze Ausschließliche die Kirchensteuer Gesetzgebungskompetenz für die übrigen Abgaben Kommunale Abgabenerhebungskompetenzen (Steuererfindungsrecht) Verfassungsrechtliche Grundlagen Quantitative Bedeutung Entwicklungen Hundesteuer Vergnügungsteuer Zweitwohnungsteuer Kulturfördernde" Übernachtungen Resümee Verteilung der Steuererträge auf Bund, Länder, Kreise und Gemeinden Begriff, Funktion, System und Ziel des Finanzausgleichs im Bundesstaat Verteilung der Steuererträge auf Bund, Ländergesamtheit und Kommunen Trennsystem Bund und Länder Gemeinden und Kreise Gewerbesteuergarantie Hebesatzgarantie Gewerbesteuerumlage Örtliche Aufwandsteuern 179

6 Finanzverfassung - Inhaltsübersicht Verbundsystem bei den Gemeinschaftsteuern Beteiligungsverhältnis Einkommensteuer Art. 106 Abs. 3 Satz 1 und 2, Abs. 5 Satz 1 und 2 GG Hebesätze für den Gemeindeanteil Art. 106 Abs. 5 Satz 3 GG Beteiligungsverhältnis Umsatzsteuer Verteilung der Steuern unter den Ländern Örtliches Aufkommen Zerlegungsgebot Einwohnerzahl Ergänzungsanteile für Länder mit unterdurchschnittlichen Steuereinnahmen Verteilung der Steuern unter den Kommunen Verteilung des kommunalen Einkommensteueranteils auf die Gemeinden Verteilung des kommunalen Umsatzsteueranteils auf die Gemeinden Umverteilung zwischen den Ländern: Länderfinanzausgleich Umverteilung zwischen Bund und Ländern Bundesergänzungszuweisungen Mehrbelastungsausgleich Sonderlastenausgleich Art. 106 Abs. 8 GG Prüfbefugnisse des Bundes? Öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch Verteilung der Erträge aus den übrigen Abgaben Die Kreise und Gemeinden im Schuldenregime des Staates Finanzielle Lage Verfassungsrechtliche Finanzausstattungsgarantie der Kommunen Geltung der Schuldenbremsen für die Kommunen Art. 109 Abs. 2 GG Art. 109 Abs. 3 GG Berücksichtigung der konjunkturellen Entwicklung gemäß Art. 109 Abs. 3 Satz 2 Hs. 1 GG Naturkatastrophen und außergewöhnliche Notsituationen gemäß Art. 109 Abs. 3 Satz 2 Hs. 2 und Satz 3 GG Übergangsregelung Art. Abs. 1 GG Fiskalvertrag Kurzfristige Herausforderungen der Länder in ihrem Schuldensinkflug Schuldenbremsen Schleswig-Holstein und Rheinland-Pfalz 221

7 Inhaltsübersicht - Finanzverfassung Hessen und Mecklenburg-Vorpommern Absicherung der Kreise und Gemeinden in den Landesverfassungen Verhältnis von Grundgesetz und Landesverfassungen Vorgaben für die Durchführung eines kommunalen Finanzausgleichs in Art. 106 Abs. 7 GG Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung und ihrer finanzverfassungsrechtlichen Flankierungen in den Landesverfassungen Landesverfassungsrechtliche Konnexität Entwicklung des Landesverfassungsrechts Sachsen, und Thüringen Schleswig-Holstein Brandenburg Mecklenburg-Vorpommern Saarland Hessen Bayern Rheinland-Pfalz Landesverfassung KonnexAG Nordrhein-Westfalen Niedersachsen Baden-Württemberg Derzeitige Verfassungslage in den Ländern Ausformung durch die Rechtsprechung Aufgabenzuweisung ist Eingriff in kommunale garantie Duale Finanzgarantie in den Landesverfassungen Mehrbelastungsausgleich Fortwirkende verfassungsgerichtliche Ausführungen zum relativen Konnexitätsprinzip StGH und VGH Baden-Württemberg Verfassungsgericht Brandenburg LVerfG Sachsen-Anhalt Sächsischer VerfGH BVerfG Thüringer Verfassungsgerichtshof LVerfG Mecklenburg-Vorpommern BayVerfGH VerfGH NW HessStGH Ausgaben 324

8 Finanzverfassung - Inhaltsübersicht Gebotener Umfang kommunaler Finanzausstattung Verfassungsbestimmungen Verhältnis: Mehrbelastungsausgleich - Angemessene Finanzausstattung Notwendigkeit einer Struktursicherung durch Recht wegen Defensivposition der Kommunen Das Kern- und Randbereichsmodell BayVerfGH NdsStGH BVerwG VfG Brandenburg ThürVerfGH Resümee Das Leistungsfähigkeitsvorbehaltsmodell VerfGH NW StGH Baden-Württemberg Sachsen-Anhalt SächsVerfGH LVerfG BVerfG-K VfG Brandenburg BayVerfGH NdsStGH Rheinland-Pfalz Aufgabenbezogene horizontale Verteilung 402 Interkommunale Gleichbehandlung und Verbot der (Über-)Nivellierung BayVerfGH VerfGH Rheinland-Pfalz SächsVerfGH NdsStGH Einwohnerveredelung BVerfG BayVerfGH StGH VerfGH NW VfG Brandenburg SächsVerfGH LVerfG MV Flächenansatz NdsStGH VfG Brandenburg Soziallasten und Kreisumlage 422

9 Inhaltsübersicht - Finanzverfassung VerfGH NW OVG Münster VerfGH Rheinland-Pfalz Finanzausgleichsumlage NdsStGH LVerfG Sachsen-Anhalt SächsVerfGH LVerfG MV Sonderlastenausgleich (Verkehrslasten und Zulässigkeitsanforderungen an kommunale Verfassungsbeschwerden Mehrbelastungsausgleich LVerfG Sachsen-Anhalt VerfGH NW LVerfG Mecklenburg-Vorpommern Verfassungsgericht Brandenburg Aufgabenangemessene Finanzausstattung ThürVerfGH BVerfG-K VfG Brandenburg Finanzwirksame Volksgesetzgebung BVerfG VfG Brandenburg ThürVerfGH SächsVerfGH BerlVerfGH Volksgesetzgebung Finanzgarantien Aufgabenangemessene bzw. Mindest-Finanzausstattung Mehrbelastungsausgleichspflicht Konsultationsregelungen und spezifische Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände bei Finanz(-verteilungs-)fragen Bundesebene Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesrninisterien (GGO) Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO BT) Konjunkturrat und Stabilitätsrat Rechtspolitische Vorschläge 480 Anhörungsrecht kommunaler Spitzenverbände in Art. 28 Abs. 2 GG Länderbezogene Kostenfolgeabschätzung Landesverfassungsrechtliche und -gesetzlich verankerte Anhörungsrechte der kommunalen Spitzenverbände Konsultationsverfahren Bayern Nordrhein-Westfalen 487 8

10 Finanzverfassung - Inhaltsübersicht Rheinland-Pfalz Schleswig-Holstein Besondere landesrechtliche Regelungen bei Finanzverteilungsfragen Baden-Württemberg Brandenburg Hessen Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt Kommunaler Rat in Rheinland-Pfalz Kommunaler Finanzausgleich Funktionen und Klassifizierung Durchführung des kommunalen Finanzausgleichs Finanzausgleichsmasse Finanzausgleichsumlage Zuweisungsarten Verteilung der Schlüsselzuweisungen auf die Kommunen Ermittlung der Ausgangsmesszahl Ermittlung der Steuerkraftmesszahl Ausgleichsmodus Kreisfinanzen Die Kreisumlage Funktionen Gestaltungsspielraum des Kreistages Freie Spitze Ermessen bei der Rangordnung der Einnahmebeschaffung Umlagegrundlagen Umlagesatz Normative Vorgaben für die Umlagefestsetzung Grundsatz: Ausgleichsfunktion der Kreisumlage Ausnahme: Äquivalente Kostenzurechnung 516 bzw. Belastung Nach Aufgaben differenzierte Kreisumlage Kostenerstattung für Gemeindejugendämter Genehmigung Steuerertragsbeteiligung der Kreise 532 Anhang Stichwortverzeichnis 555 9