Aufgabenzuständigkeit und Finanzierungsverantwortung verbesserter Kinderbetreuung

Transkript

1 Aufgabenzuständigkeit und Finanzierungsverantwortung verbesserter Kinderbetreuung Von Prof. Dr. Friedrich Schoch Freiburg i. Br. und Prof. Dr. Joachim Wieland Frankfurt a. M. RICHARD BOORBERG VERLAG Stuttgart München Hannover Berlin Weimar Dresden

2 sverzeichnis A. Bildung und Betreuung von Kindern als öffentliche Aufgabe 17 I. Impulse zur Verbesserung der Bildung und Betreuung von Kindern 17 II. Ausbau der Bildungs- und Betreuungsangebote für Kinder in Deutschland Öffentliche Verantwortung für das Aufwachsen von Kindern und Jugendlichen Bildungsauftrag von Schule sowie Kinder-und Jugendhilfe Aufgabenzuordnung und Finanzierungsverantwortung als rechtliches Problem 23 III. Verbesserung der Bildungs- und Betreuungsangebote für Kinder in den Ländern (am Beispiel des Landes Baden-Württemberg) Konzept Kinderfreundliches Baden-Württemberg" Umsetzung des Konzepts Kinderfreundliches Baden- Württemberg" 30 a) Betreuung von Kleinkindern 30 aa) Kinder unter drei Jahren 30 bb) Kindergartenkinder 32 b) Betreuung von Schulkindern 33 aa) Betreuung durch die bzw. an der Schule 33 bb) Jugendsozialarbeit an der Schule 35 IV. Aufgabenzuständigkeit und Finanzierungsverantwortung Maßgeblichkeit des Kinder-und Jugendhilferechts Vorrang des Schulrechts Fazit: Drohende Friktionen zwischen Realbereich und Rechtsstrukturen 41 V. Rechtliche Problemstellung: Verschränkung von Bundesrecht und Landesrecht 43 B. Verfassungsrechtlicher Rahmen 47 I. Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Kinder- und Jugendhilferecht 47

3 10 1. Sachkompetenz des Bundes für das Kinder- und Jugendhilferecht 47 a) Jugendfürsorge und Jugendpflege 48 b) BayVerfGH: Kindergarten als Einrichtung des Bildungswesens 50 c) BVerfG: Kindergarten als fürsorgende Betreuungseinrichtung" 54 d) Kritik und Perspektive 55 e) Fazit Organisationskompetenz des Bundes zur Bestimmung kommunaler Aufgabenträger 60 a) Praxisrelevanz des bundesgesetzlichen Durchgriffs auf Kommunen 60 b) Grundsatz: Landeskompetenz für die Begründung kommunaler Aufgabenträgerschaft 62 c) Finanzierungsverantwortung des Landes für die Aufgabenerledigung 64 d) Folgen einer bundesgesetzlichen Aufgabenzuweisung an Kommunen 66 e) Kompetenzrechtliche Voraussetzungen für den bundesgesetzlichen Durchgriff auf die kommunale Ebene 69 f) Anforderungen an die Ausübung der Durchgriffskompetenz des Bundes 71 aa) Strikte Auslegung von Kompetenzvorschriften 71 bb) Bundesgesetzlicher Durchgriff auf die kommunale Ebene als eng begrenzte Ausnahme 73 cc) Kommunale Aufgabenträgerschaft als unabweisbare und punktuelle Annexregelung 75 g) Verfassungsrechtliche Würdigung des 69 Abs. 1 S. 2 SGB VIII 76 aa) Verfassungspolitische Kontroverse bei der Schaffung des 69 Abs. 1 S. 2 SGB VIII 78 bb) Preisgabe einer bundeseinheitlichen Zuständigkeitsregelung durch den Bundesgesetzgeber 80 cc) Verfassungswidrigkeit des 69 Abs. 1 S. 2 SGB VIII 83 (1) Zweifel bezüglich punktueller Annexregelung" 83

4 (2) Fehlende Notwendigkeit" des bundesgesetzlichen Durchgriffs für einen wirksamen Gesetzesvollzug Fazit zur Verfassungsrechtslage 88 II. Kompetenzen und Verantwortlichkeiten des Landes Sachregelungsbefugnisse des Landes 90 a) Kinder- und Jugendhilferecht 91 aa) Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Tagespflege 91 bb) Träger der öffentlichen Jugendhilfe und Gesamtverantwortung 93 b) Schulwesen Finanzierungsverantwortung des Landes 96 a) Konnexitätsprinzip (Art. 71 Abs. 3 LVBW) 96 b) Allgemeine kommunale Finanzgarantie (Art. 73 LV BW) 98 C. Weiterentwicklung der Kinderbetreuung in Baden-Württemberg 101 I. Rechtlicher Rahmen nach Kinder- und Jugendhilferecht Gesamtverantwortung der örtlichen Träger öffentlicher Jugendhilfe 102 a) Leistungsverpflichtung der örtlichen Träger öffentlicher Jugendhilfe 102 b) Gebot der Jugendhilfeplanung 105 aa) Bedeutung der Jugendhilfeplanung 105 bb) Optimierungsmöglichkeiten bei der Jugendhilfeplanung 106 cc) Problem der Bedarfsermittlung 108 c) Rechtsstellung kreisangehöriger Gemeinden 112 aa) Bundesgesetzliche Stellung kreisangehöriger Gemeinden im Kinder- und Jugendhilferecht 112 bb) Landesgesetzliche Durchbrechung der bundesgesetzlich vorgegebenen Kompetenzordnung 114 cc) Wahrung der bundesgesetzlich normierten Kompetenzordnung 116 dd) Neuere Entwicklung: Durchsetzung der bundesgesetzlichen Kompetenzordnung

5 12 ee) Einbeziehung kreisangehöriger Gemeinden in die Aufgabenwahrnehmung 120 ff) Fazit 122 d) Rechtsstellung des Landes 124 aa) Gesetzliche Gestaltungskompetenzen 124 bb) Verwaltungskompetenzen und-aufgaben 125 e) Rechtsstellung der Träger freier Jugendhilfe 128 aa) Duales System" von Trägern der freien und der öffentlichen Jugendhilfe 128 bb) Rahmenbedingungen institutioneller Förderung 130 cc) Anspruchsvoraussetzungen und Leistungsverpflichtung 134 dd) Gebundenes Entschließungsermessen des Leistungsverpflichteten 137 ee) Direktiven für die Höhe der Förderung 140 ff) Gleichbehandlung und Diskriminierungsverbot 143 f) Finanzierungsverantwortlichkeit des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe Neuordnung der Betreuungsangebote für Kindergartenkinder und Kleinkinder in Baden-Württemberg 146 a) Weiterentwicklung des Kindergartenwesens 147 aa) Absehen von einer gesetzlichen Kindergartenpflicht 147 bb) Anspruch auf Besuch eines Kindergartens und Leistungsangebot des Kindergartens 149 (1) Hervorhebung des Bildungsauftrags 151 (2) Einführung der Sprachförderung 152 cc) Leistungsverpflichtung und Inpflichtnahme der Gemeinden 154 (1) Sicherstellungsaufgabe und Planungsverantwortung der Gemeinden ( 3 KGaG BW) 157 (a) Kindergartenversorgung als Pflichtige gemeindliche Selbstverwaltungsaufgabe 157 (b) Zulässigkeit landesgesetzlicher Inpflichtnahme der Gemeinden 159 (aa) Gemeindliche Gewährleistung eines ausreichenden Kindergartenplatzangebots 160 (bb) Gemeindliche Bedarfsplanung 162

6 (c) Landesverfassungsrechtliche Determinanten (Art. 71 Abs. 3 LV BW) 165 (2) Finanzierungsverantwortung der Gemeinden ( 8 KGaG BW) 166 (a) Landesgesetzliches Finanzierungsmodell (b) Bundesgesetzliche Vorgaben für die finanzielle Förderung der Träger der freien Jugendhilfe 168 (aa) Kompetenzrechtliche Bindungen des Landesgesetzgebers 168 (bb) Strukturelle Determinanten des Förderungssystems 170 (cc) Landesgesetzliche Aufhebung der Entscheidungskompetenz des Jugendhilfeausschusses 172 (c) Fazit: Bundesgesetzliche Restriktionen für landesgesetzliche Finanzierungsmodelle der freien Jugendhilfe 176 b) Kleinkindbetreuung und Tagespflege 178 aa) Kleinkindbetreuung in Kinderkrippen 178 bb) Förderung der Tagespflege Fazit: Dilemmasituation des Landesgesetzgebers 183 II. Rechtlicher Rahmen nach Schulrecht Abgrenzung der Bereiche von Schule, Jugendhilfe und freiwilliger kommunaler Selbstverwaltung Einschlägige Rechtsnormen 190 a) Verfassungsrechtliche Vorgaben 190 b) Gesetzliche Vorgaben 193 aa) Schulrecht 193 bb) Kinder- und Jugendhilferecht 197 cc) Kommunalrecht Rechtliches Verhältnis zwischen Kinder- und Jugendhilferecht, Schulrecht sowie Kommunalrecht 201 a) Probleme unterschiedlicher Gesetzgebungskompetenzen 202 b) Systematische Zuordnung und Abgrenzung der Rechtsmaterien 203 c) Fazit

7 4. Konsequenzen für die Betreuungsangebote 209 a) Betreuung von Kindern im Rahmen der Schulpflicht 210 aa) Verlässliche Grundschule und Nachmittagsbetreuung an Grundschulen und weiter führenden Schulen 210 (1) Offizielle Haltung des Landes Baden-Württemberg 210 (2) Formenmissbrauch des Landes Baden-Württemberg 213 bb) Ganztagsschulen 217 b) Jugendsozialarbeit an Schulen 218 D. Finanzierungsverantwortung des Landes für die verbesserte Kinderbetreuung in Baden-Württemberg 221 I. Finanzierung des Konzepts Kinderfreundliches Baden- Württemberg" Betreuungsangebote für Kindergartenkinder und Kleinkinder Betreuungsangebote für schulpflichtige Kinder 224 II. Finanzierungsverantwortung nach der Landesverfassung Konnexitätsprinzip (Art. 71 Abs. 3 LV BW) 227 a) Normativer Gehalt des Art. 71 Abs. 3 LV BW 227 aa) Schutzfunktion des Konnexitätsprinzips 228 bb) Anwendungsbereich des Konnexitätsprinzips 231 (1) Gesetzliche Aufgabenübertragung 231 (2) Begriff der.aufgabe" 232 (3) Übertragung neuer" Aufgaben 235 cc) Kostendeckungsregelung und Mehrbelastungsausgleich 239 b) Beachtung des Konnexitätsprinzips bei der Umsetzung verbesserter Kinderbetreuung in Baden-Württemberg 242 aa) Anwendbarkeit des Konnexitätsprinzips (Art. 71 Abs. 3 LV BW) 243 (1) Bundesgesetzliche Aufgabenübertragung auf die Kommunen 244 (2) Landesgesetzliche Aufgabenübertragung auf die Kommunen 244 (3) Landesgesetzliche Konkretisierung und Ergänzung des Bundesrechts

8 bb) Einhaltung des Konnexitätsprinzips (Art. 71 Abs. 3 S. 2 und S. 3 LV BW) 249 (1) Betreuungsangebote für Kindergartenkinder und Kleinkinder 250 (a) Sicherstellungsaufgabe und Planungsverantwortung der Gemeinden 250 (b) Finanzierungsverantwortung der Gemeinden 252 (c) Bildungsauftrag und Sprachförderung 253 (d) Fazit: Defizit an Transparenz bei Kostendeckungsregelung und Mehrbelastungsausgleich 255 (2) Betreuungsangebote für schulpflichtige Kinder Aufgabenangemessene kommunale Finanzausstattung (Art. 73 LVBW) 259 E. Zusammenfassung in Thesen 261 Anhang I: Kindergartengesetz Baden-Württemberg und 29 FAG BW und Begründung zum Gesetz zur Änderung des Kindergartengesetzes und des Finanzausgleichsgesetzes 273 Anhang II: VwV Kinderkrippen und VwV Tagespflege sowie Erläuterungen zu der VwV Tagespflege 315 Anhang III: Förderrichtlinien des Kultusministeriums zur Verlässlichen Grundschule" und zu Betreuungsangeboten an Ganztagsschulen" 337 Literaturverzeichnis