Sachstand der Fortschreibung des Abwasserabgabengesetzes und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung. Prof. Dr. jur.

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1 Sachstand der Fortschreibung des Abwasserabgabengesetzes und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung Prof. Dr. jur. Peter Nisipeanu 14. Göttinger Abwassertage Februar 2014 Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 1

2 Agenda 1. Vergangenheit der Abwasserabgabe 2. Entwicklung der Abwasserabgabe 3. Fortschreibungsüberlegungen 4. Versuch eines Ausblicks Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 2

3 veranlasst durch schlechte Gewässerqualität Vergangenheit des Abwasserabgabengesetzes Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 3

4 Vergangenheit des AbwAG Hintergrund : 1970er Jahre Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 4

5 Vergangenheit des AbwAG Hintergrund : 1970er Jahre schlechter Zustand der Gewässer schlechter Entwicklungsstand der Kläranlagen mangels Nachfrage kaum Fortschritte in der Kläranlagentechnik Ordnungsrecht als unzureichendes Instrumentarium erst beginnendes ökologisches Bewusstsein Ausreden für den unterbliebenen Bau von Kläranlagen (keine verfügbare Reinigungstechnik, Anlage bestellt aber nicht geliefert, Kassenlage, beabsichtigte Produktionsumstellung) Forcierung von Abwasseranlagenbau nur durch staatliche Förderung kein Eigeninteresse an Abwasserbehandlung a.a.r.d.t. = kollektives Schweigen der Oberingenieure Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 5

6 Vergangenheit des AbwAG gesetzgeberische Begründung Hans D. Genscher Günther Hartkopf Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 6

7 Vergangenheit des AbwAG Intention der Abwasserabgabe Abwasserabgabe soll den Einleiter nicht normativ (ordnungsrechtlich) zu qualitätsverbessernden Maßnahmen anhalten, sondern ihm solche aus wirtschaftlichen Gründen nahe legen. Zweck der Abwasserabgabe war heute: dabei letztlich: Für Sog. die Anreiz- Zukunft oder eine Antriebsfunktion: wirksame Reinhaltung Wirksame der Reinhaltung Gewässer zu der erreichen Gewässer (Vorsorgeprinzip) durch Schaffung ökonomischer Anreize, um Kläranlagen zu bauen, um den Stand der Reinigungstechnik Die zu verbessern, Kostenlast für abwasserarme die Vermeidung, / -lose die Verfahren Beseitigung zu entwickeln, und den abwasserintensive Ausgleich von Gewässerschädigungen Produktion verteuern und gerechter deswegen zu verteilen sparsamer (Verursacherprinzip) herzustellen Sog. Ausgleichs- und Finanzierungsfunktion: Die Kostenlast für Vermeidung, Beseitigung und Ausgleich von Gewässerschädigungen soll gerechter verteilt werden. Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 7

8 Vergangenheit des AbwAG Grundkonzept der Abwasserabgabe Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 8

9 Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 9

10 Zahlpflichten machen erfinderisch: Entwicklung der Abwasserabgabe Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 10

11 Entwicklung der Abwasserabgabe Gewässerzustände Gewässergüte1975 Gewässergüte 2000 Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 11

12 Entwicklung des AbwAG Novellierungen 1. AbwAG-Änderungsgesetz, vom (BGBl. I S. 1515) 2. AbwAG-Änderungsgesetz, vom (BGBl. I S. 2619) 3. AbwAG-Änderungsgesetz, vom (BGBl. I S. 2425) 4. AbwAG-Änderungsgesetz, vom (BGBl. I S. 1453) 6. Gesetz zur Änderung des WHG, vom (BGBl. I S. 1690) VO über Anforderungen an das Einleiten von Abwasser in Gewässer und zur Anpassung der Anlage des AbwAG, vom (BGBl. I S. 566) Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 12

13 Entwicklung des AbwAG Novellierungen Gesetz zur Ausführung des Protokolls vom zum Übereinkommen über die Verhütung der Meeresverschmutzung durch das Einbringen von Abfällen und anderen Stoffen von 1972, vom (BGBl. I. S. 24, ber. S. 3582) 7. Euro-Umstellungsgesetz, vom (BGBl. I S. 2331) 5. AbwAG-Änderungsgesetz, vom (BGBl. I S. 3332) Gesetz zur Neuregelung des Wasserrechts, vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2585) Gesetz zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie auf dem Gebiet des Umweltrechts sowie zur Änderung umweltrechtlicher Vorschriften vom 11. August 2010 (BGBl. I S. 1163) Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 13

14 Entwicklung der Abwasserabgabe sonstige AbwAG-relevante Änderungen Statt der allgemein anerkannten Regeln der Technik (a.a.r.d.t.) ist seit 1996 für alle Abwassereinleitungen der Stand der Technik (ST.d.T.) einzuhalten Verordnung über Anforderungen an das Einleiten von Abwasser in Gewässer (Abwasserverordnung - AbwV) Fortschreibung des Standes der Technik Wechsel von der 2 h-mischprobe zur qualifizierten Stichprobe, Wechsel von der abgesetzten Probe zur homogenisierten Probe Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 14

15 Entwicklung der Abwasserabgabe sonstige AbwAG-relevante Änderungen Wechsel von der arithmetischen Mittelwertberechnung zur sog. 4-aus-5-Regelung mit Begrenzung neue ordnungsrechtliche Parameter (AOX, Pflanzennährstoffe ) mit abwasserabgabenrechtlichen Folgerungen Anforderungen an Mischwasserbehandlung Landesrechtliche Umsetzungen und Verschärfungen Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 15

16 Entwicklung der Abwasserabgabe Gewässerzustände 25 Jahre später: Gewässerqualitäten sind okay und auch danach wurden noch Kläranlagen, Kanäle, Niederschlagswasserbehandlungsanlagen etc. gebaut Letzte Defizite haben besondere Gründe (Ostdeutschland, Emscher) und werden sukzessiv ausgeräumt Fazit: Es gibt keine Qualitätsdefizite, weil nahezu allenthalben die ordnungsrechtlichen Vorgaben eingehalten werden Defizite in der Gewässermorphologie und Gewässerstruktur lassen sich nicht durch abwasserabgabenrechtliche Anreize und Sanktionen beseitigen Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 16

17 Entwicklung der Abwasserabgabe Stand der öffentlichen Abwasserbeseitigung über 96 % der Gesamtbevölkerung an die öffentliche Kanalisation angeschlossen km Abwasserkanäle der öffentlichen Kanalisationen Kläranlagen etwa 10,07 Milliarden m 3 Abwasser werden jährlich behandelt davon ca. 0,1 % nur mechanisch, 1,9 % biologisch ohne gezielte Entfernung von Nährstoffen, und ca. 98 % biologisch mit gezielter Nährstoffentfernung Deutsche und europäische Standards werden eingehalten Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 17

18 Entwicklung der Abwasserabgabe Einnahmerückgang Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 18

19 Entwicklung der Abwasserabgabe Einnahmerückgang Entwicklung des Aufkommens aus der AbwA von 1983 bis 1987 und von 1994 bis 2008 (NBL=Neue Bundesländer, ABL= Alte Bundesländer) Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 19

20 Entwicklung der Abwasserabgabe Einnahmerückgang Aus ökologischer Sicht: Zielerreichung Aus ökonomischer Sicht: Effizienzversagen Als Beispiel: Abwasserabgabenaufkommen in Brandenburg Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 20

21 als Reaktion auf leere Kassen der Länder: Fortentwicklung des AbwAG Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 21

22 Fortschreibung des AbwAG Teil 1: Wassernutzungsabgaben Weiterentwicklung von Abwasserabgabe und Wasserentnahmeentgelten zu einer umfassenden Wassernutzungsabgabe Prof. Dr. rer. pol. Erik Gawel, Prof. Dr. jur. Wolfgang Köck, Dr. jur. Katharina Kern, Dr. jur. Stefan Möckel Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung - UFZ Dipl.-Wirtsch.-Ing Marcel Fälsch, Dipl.-Kfm. Thomas Völkner, Prof. Dr.-Ing. Robert Holländer Institut für Infrastruktur und Ressourcenmanagement (IIRM), Universität Leipzig Im Auftrag des Bundesumweltamtes; Februar 2011 Kritik: Palm / Wermter / Grünebaum / Lemmel / Nisipeanu / Pehl / Amrath; KA Korrespondenz Abwasser Abfall 2012 (Heft 11), S Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 22

23 Fortschreibung des AbwAG Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 23

24 Fortschreibung des AbwAG Teil 2: Abwasserabgabe Praktische Ausgestaltung einer fortzuentwickelnden Abwasserabgabe sowie mögliche Inhalte einer Regelung Prof. Dr. rer. pol. Erik Gawel, Prof. Dr. jur. Wolfgang Köck, Dr. jur. Katharina Kern, Harry Schindler M.A. Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung - UFZ Prof. Dr.-Ing. Robert Holländer, Dipl.-Ing. Katrin Anlauf, Dipl.-Kffr. Jana Rüger, Christoph Töpfer, B. Sc. Institut für Infrastruktur und Ressourcenmanagement (IIRM), Universität Leipzig Im Auftrag des Bundesumweltamtes; November 2013 Kritik: Nisipeanu, Natur und Recht 2013, S Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 24

25 kritische Überprüfung folgender Aspekte gefordert: Anpassung der Abgabensätze Messlösung statt Bescheidlösung unter Beibehaltung der den Vollzug unterstützenden Funktion der Abgabe Optimierung der Verzahnung mit dem Wasserordnungsrecht, insbesondere mit der Abwasserverordnung Praktikabilität der Einbeziehung der Indirekteinleiter Parameterauswahl unter Berücksichtigung neuerer Erkenntnisse sowie von Effizienzgesichtspunkten (TOC, TNb, biologische Wirktests, Wärme, Salze, prioritäre Stoffe etc.) Ermäßigungs- und Ausnahmemöglichkeiten Verrechnungsmöglichkeiten, insbes. Diskussion der Einbeziehung der Abwasserkanäle Verwendung der Einnahmen Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 25

26 Abschaffung des AbwAG??? wegen Übererfüllung der Zielsetzung gut vertretbar Probleme: Länder- Abwasserabgabengesetze im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit als Surrogat des AbwAG möglich fortbestehender Finanzbedarf der Bundesländer für eine Umsetzung der landesrechtlich konkretisierten Ziele der EU-Wasserrahmenrichtlinie Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 26

27 Umsetzung EU-WRRL benötigt Geld Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 27

28 Die Entwicklung der Abwasserabgabe erinnert an die sog. Schaumweinsteuer: Diese wurde zu Zeiten Kaiser Wilhelms eingeführt, um die deutsche Flotte zu finanzieren. Die Flotte wurde inzwischen zweimal versenkt, die Sektsteuer zehnmal erhöht. Ähnlich sieht es bei der Abwasserabgabe aus: Sind die gesetzgeberischen Ziele erreicht, werden eben neue Ziele erfunden; man hat sich halt an die schönen Einnahmen ohne parlamentarische Kontrolle gewöhnt! Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 28

29 Letzter Sachstand: Vorstellung des UBA-Gutachtens in Leipzig am Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 29

30 Letzter Sachstand: Vorstellung des UBA-Gutachtens in Leipzig am Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 30

31 Drei Szenarien Die drei Szenarien unterscheiden sich in der jeweiligen Gewichtung der Ziele Lenkungsertüchtigung, Vollzugsunterstützung des Wasserrechts und Verwaltungsvereinfachung. U.a.: Aufnahme relevanter neuer Schadstoffe Ersatz bisherige Parameter (TOC) Ausrichtung an gemessenen Einleitungen (sog. Messlösung) Anpassung der Abgabesätze an die Inflation Reduzierung von Ausnahme- und Verrechnungsmöglichkeiten Deckelung von Strafzuschlägen als Optionen Vorschläge für die pauschalierten Abgaben für Kleineinleitungen und Niederschlagswasser Jedenfalls aber (deutlich) höhere Einnahmen Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 31

32 Grundsatzdiskussion oder Beibehaltung der Abwasserabgabe in der derzeitigen Ausgestaltung??? ministeriell beherrschbare Änderungen zur Steigerung des Aufkommens aus der Abwasserabgabe möglich: ggf. Erhöhung der Abgabesätze ( Inflationsausgleich ; Abgabesatzglättung ) ggf. Streichung der Abgabesatzhalbierung (= Verdoppelung) ggf. Streichung der Heraberklärung nach 4 Abs. 5 AbwAG ggf. Streichung der Verrechnung nach 10 Abs. 4 AbwAG ggf. Limitierung der Verrechnung nach 10 Abs. 3 AbwAG ggf. neue Abgabeparameter keine Grundsatzdebatte über Sinn / Unsinn der Abgabe Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 32

33 Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung Allgemeine Probleme: Demographischer Wandel: sinkende Zahl von Gebührenpflichtigen bei stagnierenden Fixkosten Verbrauchsveränderung: Sinkende Zahl von Bezugsmengen Gerontologische Veränderungen: weniger Wasserverbrauch, höherer Medikamentenanteil Klimatischer Wandel: veränderter sporadischer Niederschlagswasseranfall Kanal- / Kläranlagensanierung vierte Behandlungsstufe Investitionen der dritten Behandlungsstufe sind weder bezahlt noch abgeschrieben Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 33

34 Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung Allgemeine Probleme: Kosten der Klärschlammentsorgung Ausstieg aus Klärschlammdüngung Klärschlammverbrennung Phosphatrückgewinnung Keine Mit-Verbrennung & Aschenzwischenlagerung Ökostrom-Verteuerung steigende Strombezugspreise Wegfall von Steuervorteilen der Eigenenergieversorgung Es gibt keine freien finanziellen Ressourcen im Bereich der Ortsentwässerung Stabilität der pro-kopf-bezogenen Gebührenbelastung als kommunalpolitische Herausforderung Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 34

35 Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung Spezifische Probleme: Zusätzliche Verteuerung der Abwasserbeseitigung Unplausible Kostenbelastung trotz Einhaltung und Übererfüllung der ordnungsrechtlichen Vorgaben Zweckentfremdung der Abwasserabgabe-Einnahmen für von den Abwasserproduzenten nicht zu verantwortende Gewässersanierungsmaßnahmen (Struktur und Morphologie) Abwasserabgabegesetzgebung provoziert die Einführung neuer ordnungsrechtlicher Begrenzungen (Mikroschadstoffe, Arzneimittelreste, ) Ungleichbehandlung: gewässerrelevante Emittenten (Arzneimittelhersteller, Indirekteinleiter, Landwirtschaft, Kraftwirtschaft ) zahlen nichts Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 35

36 nach der Bundestagswahl Versuch eines Ausblicks Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 36

37 Keine Aussage über Fortschreibung der Abwasserabgabe Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 37

38 Keine Aussage über Fortschreibung der Abwasserabgabe Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 38

39 Der Bund braucht keine Abwasserabgabe aber die Bundesländer Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 39

40 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Rechtsanwalt Prof. Dr. jur. Peter Nisipeanu, Kötterbachstraße 11, Schwerte Telefon / Telefax / Rechtsanwalt@Nisipeanu.de Webadresse: www. nisipeanu.de Sachstand Fortschreibung des AbwAG und deren Auswirkungen auf die kommunale Abwasserbeseitigung 40