Abgabenlösungen als Instrument der Mikroschadstoffpolitik: Abwasserabgabe und Arzneimittelabgabe

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1 Abgabenlösungen als Instrument der Mikroschadstoffpolitik: Abwasserabgabe und Arzneimittelabgabe Arzneimittel und Mikroschadstoffe in Gewässern 18./19. Juni 2018 Univ.-Prof. Dr. Erik Gawel

2 Warum Abgaben? Die Grundidee Wer im eigenen Interesse / zum eigenen Vorteil anderen (Dritten / der Allgemeinheit) nicht kompensierte Kosten auferlegt, der sollte diese Kosten (= URK) selbst tragen. Gebot der Fairness Effizienzgebot (Treffen informierter Entscheidungen unter Abwägung aller Nutzen und Kosten) Seite 2 weithin anerkannt. deliktische Haftung im BGB Umweltökonomie Art. 9 WRRL aber längst nicht überall umgesetzt z. B. Arzneimittel, Pestizide, Nitrat,

3 Mehrwerte von Abgabenlösungen gegenüber anderen Instrumenten der Mikroschadstoffpolitik (Ordnungsrecht, Abwassergebühren, allg. Steuermittel, freiwillige Lösungen ) erbringen Finanzmittel der öff. Hand (anders als z. B. Ordnungsrecht/freiw. Lsg) verursachergerecht (anders als allg. Steuerfinanzierung); vermittelt monetäre Verantwortung für URK von Gewässerfolgen von MV, und zwar auch für die zulässige Restbelastung (anders als Ordnungsrecht / freiwillige Lsg.) können Entscheider auch vor der Abwasserentstehung heranziehen (anders als Abwassergebühren) milderes Mittel des Vorsorgeprinzips (anders als z. B. Arzneimittel-Zulassungsrecht) setzen ökonomische Anreize / self-selection kosteneffizienter Maßnahmen / Preiskorrektur z. B. von Produkten Seite 3

4 Die drei Funktionen von Abgaben Finanzierung Ausgleich von Umwelt- und Ressourcenkosten (externer Kosten) nach dem Verursacherprinzip Impulse zur umweltverträglichen Verhaltensänderung ( Lenkung ) Seite 4

5 Die Finanzierungsfunktion Finanzierungsalternativen mit Schwachstellen: allgemeine Steuern: nicht verursachergerecht / keine Anreize für kosteneffiziente Schädlichkeitsverringerung Fiskalisch: Konkurrenz der Zwecke Herausforderung Ertragskompetenz Abwassergebühren der Maßnahmen-Kläranlagen: nicht verteilungsgerecht: nur an ausgewählte Kläranlagen angeschlossene Bürger müssen zahlen, obwohl alle verantwortlich sind für MV) Seite 5 keine Trennung von Effizienzregel (wer soll tätig werden?) und Lastausteilungsregel (wer muss für die Kosten aufkommen?) möglich

6 Die Abgaben-Kandidaten Wasserwirtschaftliche Sphäre (Entscheidungen über Abwasserentstehung und -behandlung): Abwasserabgabe Vorgelagerte Sphäre (Entscheidungen über gewässerrelevante Stoffströme): Arzneimittelabgabe Pflanzenschutzmittelabgabe Seite 6

7 Beiträge der Abwasserabgabe durch eigene Anreizsetzung eigener Schadparameter für MV? Ermäßigungen; Verrechnungen?? durch Vollzugshilfe Unterstützung des Vollzuges ordnungsrechtlicher Pflichten (z. B. über Ermäßigungen) durch Finanzierung bei der Mittelabschöpfung (Schonung) bei der Mittelverwendung (Aufkommensverwendungszwecke) Seite 7

8 Abwasserabgabe: Das UFZ-Modell Leipziger Modell : Lenkungsertüchtigte Abwasserabgabe (als schädlichkeitsbezogene Lenkungsabgabe für Direkteinleiter) stellt Zuschüsse (z.b. 75% Investitionsausgaben) für effizient ausgewählte Maßnahmenträger zur Verfügung (Solidarmodell für Effizienzopfer + Aufstockungsmodell des SRU: Zusatzanreize durch Mittelverwendung); es verbleibt ein vertretbarer Selbstbehalt für Maßnahmen-KA (Gebührenfinanzierung) ähnelt dem Schweizer Modell auf der Ausgabe-, nicht aber auf der Einnahmenseite! Seite 8

9 Aufkommen der Abwasserabgabe 2014 liegt das reale Aufkommen um fast 60 % unter dem Wert von 1994! Rückgang auch durch Verrechnungen bedingt! Selbst eine Verdoppelung der Zahllast würde nur 80% der realen Belastungswirkung von 1994 erreichen. Seite 9

10 Beiträge einer Arzneimittelabgabe Funktions-Dreiklang: Ausgleichsfunktion URK Finanzierungsfunktion Lenkungsfunktion Lenkung ist lediglich Ergänzung und stellt Abgabe bei Wirkungsbrüchen nicht in Frage! Preis(korrektur) nicht im Widerspruch zur Ethik! Vermeidet harte Zulassungsentscheidungen im Interesse des Gewässerschutzes. 2-Stufentarif (Regelveranlagung nach Vorsorgeprinzip + Zuschlagsstufe), aber auch konditionierte Befreiungsmöglichkeit bei Insignifikanz Seite 10

11 Anknüpfungspunkte und potenzielle Abgabenzahler Abgabe auf das Inverkehrbringen Herstellungsstufe Hersteller Importeure Abgabe auf das Abgeben von AM Handelsstufe Großhandel Apotheken und sonstige Abgabestellen Zuzahlung als Ergänzung Entscheidungsstufe Anwendg. Anwender Ärzte Refinanzierungsstufe Anwender Krankenkassen Beteiligung von Herstellen Hersteller als Abgabezahler! Seite 11

12 Die Botschaften des Gutachtens I Voll vertretbare Alternativen: Abgabe auf das Inverkehrbringen (Herstellerabgabe) Abgabe auf Abgeben von AM an Endverbraucher/Anwender (Handelsstufenabgabe) Herstellerabgabe: maximale Reichweite, aber nur geringe Lenkungswirkung durch Herstellerpreispolitik und internationalen Wettbewerb. Handelsstufenabgabe: deutlich besserer Lenkungszugriff (insb. bei preissensiblen Segmenten Tier-AM und nicht-verschr.pfl. AM; auch ökon. Druck auf Informationsbeschaffung) notwendig aber: Anpassung des Preisrechts; Problem: Heterogenität der Zahlerlandschaft (mit absehbaren Forderungen nach Sonder- und Ausnahmeregelungen: Perforierungsrisiko!) Seite 12

13 Die Botschaften des Gutachtens II Rechtsform der AM-Abgabe: Steuer oder nichtsteuerliche Abgabe. Steuerlösungen: Als VerbrauchSt in der Erhebung problemlos, aber für speziellen Finanzierungszweck 4. RS so kaum geeignet (anderweitiger Einsatz von Bundesmitteln begrenzt). Bei VerkehrSt umgekehrt: Hier rechtliche Risiken bei Erhebung, aber dafür unmittelbare Landesmittel. Nichtsteuerliche Lösungen: AM-A sind keine Wassernutzungsabgaben! Als Herstellerabgabe: Finanzierungs-Sonderabgabe möglich. Hier Sonderfonds für 4. RS denkbar. Seite 13

14 Fazit Abgaben als sinnvoller Teil einer umfassend instrumentierten Mikroschadstoffpolitik mit wichtigen Mehrwerten (Finanzierung, Verursacherprinzip, milderes Eingriffsmittel, Lastgerechtigkeit) Wasserwirtschaftliche Sphäre: Sinnvoller Beitrag einer lenkungsertüchtigten Abwasserabgabe über die Mittelverwendungsseite möglich: Aufstockungsmodell des SRU 1974 Vorgelagerte Sphäre gewässerrelevanter Stoffströme: Pestizidabgabe und Arzneimittelabgabe als sinnvolle Ergänzung für wichtige Eintragspfade und z. T. mit Co-Benefits (terrestrische Biodiversität, Gesundheit),,, hierbei aber Ertragskompetenz evtl. als limitierender Faktor, falls Mittel auf die kommunale Ebene gelenkt werden sollen. Seite 14

15 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!