Umweltabgaben zur Ökologisierung der Landwirtschaft

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1 Umweltabgaben zur Ökologisierung der Landwirtschaft Von Stefan Möckel Duncker & Humblot Berlin

2 Inhaltsverzeichnis Einleitung 25 Erster Teil Notwendigkeit ökonomischer Lenkungsinstrumente zur Ökologisierung der Landwirtschaft 27 1 Umweltprobleme der Landwirtschaft in Deutschland 27 A. Arten-und Biotopschwund 27 B. Bodenbeeinträchtigung 29 C. Gewässerbelastung 30 D. Luftbelastung 31 E. Lebensmittelbelastung 32 2 Gegenwärtige Bewältigung der landwirtschaftlichen Umweltprobleme durch Politik und Recht 33 A. Einsatz von Subventionen 35 B. Einsatz ordnungsrechtlicher Regelungen 40 3 Umweltabgaben als alternatives Instrument im Umweltschutz 47 A. Ökonomische Konzeption von Umweltabgaben 47 I. Defizite einer vollständigen Internalisierung der externen Umweltkosten 48 II. Konzept eines politischen Steuerungsmodells (Standard-Preis- Ansatz) 49 B. Lenkungspolitische Vor- und Nachteile von Umweltabgaben 50 C. Exkurs: Umweltabgaben versus Zertifikate und Kontingente 53

3 10 Inhaltsverzeichnis Zweiter Teil Steuer- und Abgabenmodelle zur ökologischen Ausrichtung der Landwirtschaft 56 4 Ziele und Anknüpfungspunkte von Umweltabgaben zur Ökologisierung der Landwirtschaft 56 5 Ökologische Ausrichtung der Grundsteuer 61 A. Gegenwärtige Ausgestaltung und Reformbedürftigkeit der Grundsteuer 61 B. Möglichkeiten einer Lenkung landwirtschaftlicher Bewirtschaftungsweisen 63 C. Ökologische und ökonomische Folgenabschätzung einer Differenzierung 66 D. Zusammenfassung 67 6 Ökologische Ausrichtung der Umsatzsteuer 69 A. Gegenwärtige Umsatzsteuersysteme 69 B. Änderungsmöglichkeiten 71 7 Möglichkeiten der Belastung des Einsatzes von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln mit Abgaben 74 A. Studien, Erfahrungen und Vorschläge in der Europäischen Gemeinschaft und in Deutschland 74 I. Studien zu Abgaben auf Pflanzenschutzmittel im Auftrag der Europäischen Kommission Studie von Oskam, Vijftigschild und Graveland Studie von Hoevenagel, van Noort und de Kok 76 II. Erfahrungen in anderen Mitgliedstaaten Schweden Dänemark Niederlande Österreich Finnland 87

4 Inhaltsverzeichnis 11 III. Diskussion in Deutschland 88 B. Ausgestaltungsmöglichkeiten von Abgaben auf Dünge- und Pflanzenschutzmittel 89 I. Abgabe auf Düngemittel Anknüpfungspunkte für eine Abgabe 90 a) Handelbarer Mineraldünger 90 b) Wirtschaftsdünger 92 c) Nährstoffüberschuss 94 d) Nährstoffgehalt im Boden Abgabesatz und seine ökologischen sowie ökonomischen Auswirkungen 95 II. Abgabe auf Pflanzenschutzmittel Differenzierung nach den Umweltgefahren Differenzierung nach festgelegten Standarddosen Abgabesatz und seine ökologischen sowie ökonomischen Auswirkungen 117 III. Exkurs: Finanzieller Ausgleich 120 C. Zusammenfassung 121 Dritter Teil Europarechtliche Zulässigkeit von Umweltabgaben zur Ökologisierung der Landwirtschaft Primärrechtliche Schranken 126 A. Souveränität der Mitgliedstaaten im Steuer- und Abgabenrecht 127 B. Verbot abgabenrechtlicher Diskriminierungen nach Art. 90 EGV 128 I. Maßstab für Umweltabgaben 128 II. Vereinbarkeit der vorgeschlagenen Umweltabgaben mit Art. 90 EGV Änderung der Umsatzsteuer Abgaben auf Dünge- und Pflanzenschutzmittel 133 C. Beschränkungsverbot in Art. 28 EGV 134

5 12 Inhaltsverzeichnis D. Gemeinsame Agrarpolitik gemäß Art. 32 ff. EGV 135 I. Kompetenzabgrenzung zwischen nationalem Steuer- und Abgabenrecht und der Gemeinsamen Agrarpolitik 137 II. Vereinbarkeit der vorgeschlagenen Umweltabgaben mit Art. 32 ff. EGV Relevanz und Umfang der Prüfung 139 a) Einfluss auf die Preisbildung oder die Struktur der landwirtschaftlichen Betriebe 140 b) Behinderung des Funktionierens der Mechanismen der gemeinsamen Marktorganisationen Änderung der Grundsteuer Änderung der Umsatzsteuer Abgaben auf Dünge- und Pflanzenschutzmittel 150 E. Unzulässigkeit von Beihilfen gemäß Art. 87 EGV 152 I. Anwendbarkeit für abgabenrechtliche Ermäßigungen und Befreiungen 153 II. Vereinbarkeit der vorgeschlagenen Umweltabgaben mit Art. 87 EGV Änderung der Grundsteuer Änderung der Umsatzsteuer Abgaben auf Dünge- und Pflanzenschutzmittel 160 F. Allgemeiner Gleichheitsgrundsatz 161 G. Zusammenfassung Abkommen im Rahmen der World Trade Organisation Sekundärrechtliche Schranken 167 A. Änderung der Umsatzsteuer 168 I. Regelung der ermäßigten Steuersätze in Art. 12 Abs. 3 a) und 4 i. V. m. Anhang H der 6. EG-Umsatzsteuer-Richtlinie 168 II. Gemeinsame Pauschalregelung für landwirtschaftliche Erzeuger in Art. 25 der 6. EG-Umsatzsteuer-Richtlinie 170 B. Abgaben auf Dünge- und Pflanzenschutzmittel 173

6 Inhaltsverzeichnis 13 I. Regelungen zu Düngemitteln Richtlinie 76/116/EWG zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für Düngemittel Richtlinie 86/278/EWG über den Schutz der Umwelt und Böden bei der Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft Richtlinie 91/676/EWG zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen 175 II. Regelungen zu Pflanzenschutzmitteln Richtlinie 91/414/EWG über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln Richtlinie 67/548/EWG über die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe 176 a) Anwendbarkeit von Artikel 30 der Richtlinie auf Pflanzenschutzmittel 177 b) Beschränkung des Inverkehrbringens gefährlicher Stoffe im Sinne von Art. 30 der Richtlinie 178 c) Anwendbarkeit von Art. 30 der Richtlinie auf Abgaben 178 d) Abgabenrechtliche Anknüpfung als schutzverstärkende Maßnahme nach Art. 95 Abs. 4 und 5 EGV oder Art. 176 EGV Richtlinie 1999/45/EG über die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Zubereitungen 187 III. Regelungen zu Verbrauchsteuern Richtlinie 92/12/EWG über das allgemeine System, den Besitz, die Beförderung und die Kontrolle verbrauchsteuerpflichtiger Waren EG-Umsatzsteuer-Richtlinie 191 C. Zusammenfassung 192 Vierter Teil Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Umweltabgaben zur Ökologisierung der Landwirtschaft Verfassungsrechtliche Finanzordnung 196 A. Verfassungsrechtlicher Steuerbegriff. 196

7 14 Inhaltsverzeichnis I. Allgemeine Legitimation von Steuern 198 II. Legitimer Anknüpfungsgegenstand von Steuern 199 B. Gesetzgebungskompetenz 201 I. Neue Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 72 Abs. 2GG 201 II. Regelungswidersprüche zwischen Steuer- und Sachgesetzgeber doppelte Gesetzgebungskompetenz oder Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung? 203 C. Vereinbarkeit der vorgeschlagenen Umweltabgaben mit der Finanzordnung 208 I. Änderung der Grundsteuer Steuerliche Gesetzgebungskompetenz Widersprüche gegenüber Sachregelungen 211 II. Änderung der Umsatzsteuer 213 III. Abgaben auf Dünge- und Pflanzenschutzmittel Verhältnis der Sonderabgaben zu den Steuern Verfassungsrechtlicher Steuerbegriff Steuerfindungsrecht des Bundes bzw. der Länder 219 a) Schutz der Finanzverteilung nach Art. 106 GG 221 b) Schutz der Bürger 223 c) Sonderabgaben als Ersatz für ein Steuerfindungsrecht Subsumtion von Steuern auf Dünge- und Pflanzenschutzmittel unter den Begriff der Verbrauchsteuer 224 D. Zusammenfassung Freiheitsgrundrechte 233 A. Grundrechtsprüfung von Lenkungssteuern im Allgemeinen 235 I. Bestimmung des Eingriffsbegriffs 235 II. Wirkungen von Lenkungssteuern Belastungswirkung Gestaltungswirkung 240 III. Rechtfertigungsmaßstab bei Lenkungssteuern 243

8 Inhaltsverzeichnis Anwendbarkeit des Verhältnismäßigkeitsprinzips bei Lenkungssteuern Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsprinzips bei Umweltsteuern 248 a) Öffentlicher Zweck 248 b) Geeignetheit 248 c) Erforderlichkeit 250 d) Angemessenheit 252 B. Bei Umweltsteuern im Agrarbereich relevante Freiheitsgrundrechte 254 I. Berufsfreiheit-Art. 12 Abs. 1 GG Allgemeine Anforderungen für Umweltsteuern Vereinbarkeit der vorgeschlagenen Umweltsteuern mit Art. 12 Abs. 1GG 257 a) Änderung der Grundsteuer 257 b) Änderung der Umsatzsteuer 260 c) Steuern auf Dünge- und Pflanzenschutzmittel 262 II. Eigentumsgarantie-Art. 14 Abs. 1 GG Allgemeine Anforderungen an Umweltsteuern 264 a) Belastungswirkung 265 b) Gestaltungswirkungen Vereinbarkeit der vorgeschlagenen Umweltsteuern mit Art. 14 Abs. 1GG 272 a) Änderung der Grundsteuer 272 b) Änderung der Umsatzsteuer 275 c) Steuern auf Dünge- und Pflanzenschutzmittel 276 III. Schutz des Existenzminimums - Art. 1 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 20 Abs. 1GG 277 C. Zusammenfassung 279 > 13 Gleichheitsgrundsatz 282 A. Allgemeine Dogmatik des Gleichheitsgebots 284 I. Bestimmung objektiver Gerechtigkeitsmaßstäbe 286

9 16 Inhaltsverzeichnis II. Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips 290 III. Gesetzesvorbehalt 290 IV. Schlussfolgerung 292 B. Gerechtigkeitsmaßstäbe bei Umweltsteuern 292 I. Leistungsfähigkeitsprinzip als Gerechtigkeitsmaßstab hinsichtlich des Finanzierungszwecks 293 II. Verursacherprinzip als Gerechtigkeitsmaßstab bei Umweltschutzzielen 296 III. Konflikt von Leistungsfähigkeitsprinzip und Verursacherprinzip 299 IV. Exkurs: Gerechtigkeitsmaßstäbe bei Umweltsonderabgaben 302 C. Vereinbarkeit der vorgeschlagenen Umweltabgaben mit Art. 3 Abs. 1GG 302 I. Änderung der Grundsteuer 302 II. Änderung der Umsatzsteuer 306 III. Steuern auf Dünge-und Pflanzenschutzmittel 311 D. Zusammenfassung 312 Fünfler Teil Möglichkeiten einer Ökologisierung der Landwirtschaft mittels Umweltabgaben durch die Europäische Gemeinschaft Steuer- und abgabenrechtliche Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft zur Ökologisierung der Landwirtschaft 315 A. Art. 93 EGV - Kompetenz zur Harmonisierung der indirekten Steuern 317 B. Art. 95 EGV - Harmonisierungskompetenz zur Verwirklichung des Binnenmarktes 318 C. Art. 94 EGV - Harmonisierungskompetenz zur Verwirklichung des Gemeinsamen Marktes 320 D. Art. 175 Abs. 2 EGV - Kompetenz für umweltrechtliche Vorschriften überwiegend steuerlicher Art 321 E. Art. 37 Abs. 2 EGV i. V. m. Art. 34 Abs. 2, 35 EGV - Kompetenz zur Regelung der Gemeinsamen Agrarpolitik 324

10 Inhaltsverzeichnis 17 I. Verhältnis von Art. 37 EGV zu Art. 175 EGV 325 II. Verhältnis von Art. 37 EGV zu Art. 93, 94 EGV 327 III. Verhältnis von Art. 37 EGV zu Art. 152 EGV 328 IV. Ergebnis 328 F. Art. 152 EGV - Kompetenz für Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung 329 G. Art. 269 EGV - Kompetenz zur Erhebung von Eigenmitteln der Gemeinschaft 330 H. Zusammenfassung Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft zur Verwirklichung der vorgeschlagenen Umweltsteuern 332 A. Kompetenz zur ökologischen Ausrichtung der Grundsteuer 332 B. Kompetenz zur ökologischen Ausrichtung der Umsatzsteuer 333 C. Kompetenz für die Einführung von Steuern auf Dünge- und Pflanzenschutzmittel 335 D. Zusammenfassung 338 Zusammenfassung der Untersuchungsergebnisse 339 Literaturverzeichnis 352 Sachregister 372