Rechtsfragen des Gesetzes über die elektromagnetische Verträglichkeit von Geräten (EMVG)

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1 Armin Dittmann Rechtsfragen des Gesetzes über die elektromagnetische Verträglichkeit von Geräten (EMVG) Zur Problematik einer Beitragsfinanzierung des Gesetzesvollzuges durch die Rundfunkanstalten Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden 1994

2 Inhaltsverzeichnis Vorbemerkungen - Gegenstand, Eingrenzung und Vorgehensweise der Untersuchung 1. Gegenstand der Untersuchung Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes 15 a) Die Fragestellung 15 b) Maßstäbe der juristischen Prüfung 15 (1) Ausgangspunkt 15 (2) Europarechtliche Aspekte 16 (3) Innerstaatliche "Maßstabsnormen" Vorgehensweise der Untersuchung Teil: Verfassungsrechtliche Prüfung von 10 Abs. 1 EMVG 18 I. Formelle Verfassungsmäßigkeit der Abgabepflicht von Senderbetreibem nach 10 Abs. 1 EMVG Die Verbandskompetenz des Bundes für das EMVG 18 a) Art. 74 Nr. 11 GG i.v.m. Art. 72 GG 18 b) Art. 73 Nr. 7 GG Insbes.: Die Bundeskompetenz zur Regelung der Abgabepflicht nach 10 EMVG 19 a) Die Abgabepflicht nach 10 EMVG als steuerliche Pflicht? 20 b) Die Abgabepflicht nach 10 EMVG als nichtsteuerliche Abgabepflicht Die Bundeskompetenz zum Vollzug des EMVG Das Gesetzgebungsverfahren beim EMVG 22 a) Insbes.: Zur Zustimmungsbedürftigkeit des EMVG 22 (1) Die gebührenrechtliche Verordnungsermächtigung in 9 Abs. 2 EMVG 22 (2) Die Zustimmungsbedürftigkeit der beitragsrechtlichen Verordnungsermächtigung in 10 Abs. 2 EMVG 23 (a) Der Begriff der "Gebühr" i.s.v. Art. 80 Abs. 2 GG nach h.m. 23 (b) Der Begriff der "Gebühr" i.s.v. Art. 80 Abs. 2 GG als "pars pro toto" - Nennung für alle außersteuerlichen Abgaben 24 (aa) Das ideologische Argument 24 (bb) Das Argument der Bundestreue 27

3 (3) Keine (weitere) Zustimmungsbedürftigkeit des EMVG durch 14 EMVG 29 b) Vorläufige Ausgrenzung: Die spezielle verfassungsrechtliche Problematik von 11 EMVG 29 II. Materielle Verfassungsmäßigkeit der Abgabepflicht der Senderbetreiber nach 10 Abs. 1 EMVG Vorklärung de lege lata: Die nach 10 EMVG abgaberelevanten Kosten 30 a) Der umfassende Anwendungsbereich des EMVG 31 b) Der umfassende Vollzugsauftrag des BAPT 33 c) Die umfassende Kostenregelung der 9, 10 EMVG 33 (1) Das Verhältnis der gebührenrechtlichen Tatbestände ( 9 EMVG) zur Beitragsregelung 10 EMVG) 33 (2) Insbes.: 10 EMVG als "Auffangtatbestand" für nicht senderspezifische Vollzugskosten Verpflichtung zum steuerfinanzierten Vollzug des EMVG? 35 a) Die grundgesetzliche Verpflichtung zur Steuerfinanzierung öffentlicher Aufgaben 35 b) Der Vollzug des EMVG als öffentliche Aufgabe i.s. notwendiger Steuerfinanzierung? 35 (1) Der EMVG-Vollzug als polizeiliche Aufgabe ("Ätherpolizei") 36 (2) Der EMVG-Vollzug als verfassungsrechtliche Pflicht des Bundes 36 (3) Insbes.: Der EMVG-Vollzug als verfassungsrechtlich gebotener Beitrag des Bundes zur "Grundversorgung" Der Jahresbeitrag nach 10 EMVG im System der außersteuerlichen Abgaben - Überblick Die Abgabe nach 10 EMVG als Gebühr? 39 a) Voraussetzungen einer Gebührenpflicht 39 b) 10 EMVG als Gebührenregelung? Die Abgabe nach 10 EMVG als Beitrag? 40 a) Voraussetzungen einer Beitragspflicht 40 b) 10 EMVG als Beitragsregelung 41 (1) Der objektivierte Wille des Gesetzgebers 41 (2) Die Senderbetreiber als (potentielle) Nutznießer des EMVG-Vollzuges 42 (3) Die Irrelevanz von "Mitnahmeeffekten" bei Dritten 42

4 6. Ausgrenzung: 10 EMVG als Regelung einer Sonderabgabe 42 III. Die rechtliche Ausgestaltung des Jahresbeitrags nach 10 EMVG im einzelnen Rechtlich relevante Grundsätze der Beitragsgestaltung 43 a) Allgemeine abgabenrechtliche Gestaltungsgrundsätze 43 (1) Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit 44 (2) Der Bestimmtheitsgrundsatz 44 (3) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 45 b) Spezielle beitragsrechtliche Gestaltungsgrundsätze 45 (1) Das Kostendeckungsprinzip 45 (2) Das Äquivalenzprinzip 46 (3) Insbes.: Der allgemeine Gleichheitsgrundsatz Die Ausgestaltung des Jahresbeitrags nach 10 EMVG 47 a) Jahresbeitrag und Gesetzesvorbehalt 47 b) Jahresbeitrag und Bestimmtheitsgrundsatz 48 (1) Die unzureichende normative Bestimmtheit des beitragsfähigen Gesamtaufwandes 48 (2) Die unzureichende normative Bestimmtheit für die Einteilung der Nutzergruppen 50 (3) Hinreichende normative Bestimmtheit der gruppeninternen Verteilungskriterien 51 c) Jahresbeitrag und Kostendeckungsprinzip 52 d) Jahresbeitrag und Äquivalenzprinzip 52 (1) Die grundsätzliche Orientierung der Beitragsregelung des EMVG am Äquivalenzprinzip 52 (2) Verbleibende Unsicherheiten für die Realisierung des Äquivalenzprinzips beim Vollzug von 10 EMVG 52 e) Jahresbeitrag und allgemeiner Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) 53 (1) 9 Abs. 1 Nr. 3 EMVG als system- und verfassungswidrige Privilegierung 53 (2) Die Verfassungswidrigkeit der beitragsrechtlichen Befreiungstatbestände in 10 Abs. 1 S. 2 EMVG i.v.m. 2 Abs. 3 EMVBeitrV 54 f) Jahresbeitrag und Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 58 (1) Die Geeignetheit der Beitragsregelung nach 10 EMVG 58 (2) Keine Erforderlichkeit der Beitragsregelung des 10 EMVG - "bessere" Alternativen 59

5 (3) Die tendenzielle Unangemessenheit der Beitragsregelung des 10 EMVG Teil: Rechtsfragen der Verordnungsermächtigung ( 10 Abs. 2 EMVG) und der Beitragsverordnung (EMVBeitrV) 61 I. Rechtsfragen der gesetzlichen Verordnungsermächtigung ( 10 Abs. 2 EMVG) Inhalt der gesetzlichen Ermächtigungsnorm Vereinbarkeit mit Art. 80 GG 62 a) Hinreichende Bestimmtheit der Ermächtigung (Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG) 62 b) Fehlende Zustimmung des Bundesrates (Art. 80 Abs. 2 GG) 63 II. Rechtsfragen der Beitragsverordnung (EMVBeitrV) Gesetzmäßigkeit der Beitragsverordnung - formale Aspekte Gesetzmäßigkeit der Beitragsverordnung - inhaltliche Aspekte 64 a) Gesetzeskonforme Regelungen der EMVBeitrV 64 b) Gesetzeswidrige Befreiungstatbestände der EMVBeitrV 64 (1) Die Beitragsbefreiung der Betreiber allgemein genehmigter Sendefunkanlagen 65 (2) Die Beitragsbefreiung des Bundesministeriums der Verteidigung Teil: Ausblick - Zur verfassungsrechtlichen Problematik von 11 EMVG 66 I. Das Problem des sog. "gesetzlichen Verordnungsvorbehalts" bei 11 EMVG Die grundsätzliche Zulässigkeit "gesetzlicher Verordnungsvorbehalte" Grenzen ihrer Zulässigkeit 67 II. Das Problem der hinreichenden Bestimmtheit des 11 EMVG i.s.v. Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG Der "Maßstab" des Art.80 Abs. 1 S. 2 GG 68 10

6 2. 11 EMVG als unzulässige Blankettermächtigung 68 a) Die unzureichende Bestimmtheit von 11 EMVG 68 b) Relativierungen des Bestimmtheitsgebots bei Umsetzung Europäischen Gemeinschaftsrechts? 69 c) Insbes.: Keine Relativierung des Bestimmtheitsgebots durch die grundgesetzliche "Integrationsentscheidung" (Art. 23, 24 GG) 71 d) Verfassungskonforme Auslegung von 11 EMVG im Hinblick auf Art.80 Abs. 1 S. 2 GG? 72 III. "Wesentlichkeitstheorie" und 11 EMVG Die "Wesentlichkeitstheorie" zur Abgrenzung der Aufgaben von Legislative und Exekutive EMVG als Ermächtigung zur verordnungsrechtlichen Regelung auch "wesentlicher" Fragen Relativierung der "Wesentlichkeitstheorie" durch die grundgesetzliche Entscheidung für die Europäische Integration? Verfassungskonforme Auslegung von 11 EMVG 75 IV. 11 EMVG und Zustimmung des Bundesrates Die grundsätzliche Zustimmungsbedürftigkeit von Rechtsverordnungen nach 11 EMVG aufgrund von Art. 80 Abs. 2 GG Die Zustimmungsbedürftigkeit von Rechtsverordnungen nach 11 EMVG aus anderen Gründen 76 Zusammenfassung der Ergebnisse der Untersuchung 79 Literatur 83 Anhang: Rechtsgrundlagen 87 Anlage 1 Richtlinie 89/336/EWG des Rates vom 3. Mai 1989 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die elektromagnetische Verträglichkeit (ABI. Nr. L 139 v , S. 19 ff.) 89 11

7 Anlage 2 Richtlinie 91/263/EWG des Rates vom 29. April 1991 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Telekommunikationsendeinrichtungen einschließlich der gegenseitigen Anerkennung ihrer Konformität (ABI. Nr. L 128 v , S. 1 ff.) - ohne Anhang - 99 Anlage 3 Richtlinie 92/31/EWG des Rates vom 28. April 1992 zur Änderung der Richtlinie 89/336/EWG zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die elektromagnetische Verträglichkeit (ABI. Nr. L 126 v , S. 11) 109 Anlage 4 Gesetz über die elektromagnetische Verträglichkeit von Geräten (EMVG) vom 9. November 1992 (BGB1.1, S. 1864) 111 Anlage 5 Kostenverordnunp für Amtshandlungen nach dem Gesetz über die elektromagnetische Verträglichkeit von Geräten (EMVKostV) vom 8. Juni 1993 (BGB1.1, S. 914) 119 Anlage 6 Verordnung über Beiträge nach dem Gesetz über die elektromagnetische Verträglichkeit von Geräten (EMVBeitrV) vom 12. November 1993 (BGB1.1, S. 1898)