Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten und das Kartellrecht

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1 Michael Bauer Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten und das Kartellrecht Die verfassungsrechtliche Anwendbarkeit des GWB auf die Tätigkeit öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden 1993

2 Inhaltsverzeichnis Vorwort 11 I. Einleitung 13 II. Aktuelle Konfliktfälle Überblick Der Fall >Globalvertrag< 14 A. Sachverhalt 14 B. Rechtliche Probleme WDR-Beteiligung an Radio NRW GmbH und verwandte Fälle 17 A.Sachverhalt 17 B. Rechtliche Probleme WDR/Radio NRW GmbH Werbezeitvereinbarung 20 A. Sachverhalt 20 B. Rechtliche Probleme Programmkoordinierung ARD/ZDF 21 A. Sachverhalt 21 B. Rechtliche Probleme Weitere rechtliche Probleme Zusammenfassung der strittigen Rechtsfragen 25 III. Das Rundfunkmodell nach Art GG Eingangsbemerkungen Das Rundfunkmodell des BVerfG 27 IV. Die Struktur des Grundrechts der Rundfunkfreiheit nach Art GG Vorbemerkungen ' Die Struktur des Art. 5 I 2 GG 31

3 3. Ausgestaltungsregelungen 33 A. Der Bereich der Ausgestaltungsregelungen 33 B. Grenzen der Ausgestaltungsbefugnis 34 a. Art GG als Grenze 34 b. Weitere Grenzen 36 C. Zwischenresumee 37 D. Verschiedene Arten von Ausgestaltungsgesetzen 37 a. Vorbemerkungen 37 b. Zwingend vorgegebene Regelungen 38 aa. Maßstab der Unerläßlichkeit 39 bb. Die Möglichkeit zwingend notwendiger Einzelnormen 40 aaa. Kontrastgebot als zwingend vorgegebene Regelung? 41 bbb. Weitere Beispiele? 44 c. Ausgestaltungsauftrag und Ausgestaltungsbefugnis 45 aa. Vorbemerkungen 45 bb. Hinweise aus der Rechtsprechung des BVerfG 46 aaa. Regelungen über Privatfunk 46 bbb. Das Verhältnis zur Wesentlichkeitsrechtsprechung des BVerfG 47 ccc. Regelungen über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk 48 cc. Ergebnis 49 d. Unterschiedlich gewichtige Ausgestaltungsregelungen? 50 e. Zusammenfassung 51 E. Das Verhältnis von Ausgestaltungsregelung und subjektivem Recht 51 a. Eine erste Annäherung an das Problem 51 b. Das Konzept von Degenhart 53 c. Eigene Bewertung Schrankengesetze Ergebnis 58 V. Kompetenzfragen als Anwendungsschranke Vorbemerkungen 2. Kartellrechts- versus Rundfunkrechtszuständigkeit 5" A. Unstreitige Vorfragen a. Eine Begriffsklärung J

4 b. Kompetenzgrundlagen für GWB und Rundfunkgesetze 60 c. Gesetzgebungs- und Verwaltungszuständigkeit 60 d. Das Verbot echter Doppelzuständigkeiten 61 B. Das eigentliche Problem 62 C. Grundsätzliche Konfliktmöglichkeiten und Lösungskonzepte 62 a. Die grundsätzlichen Konfliktmöglichkeiten 62 b. Die denkbaren Lösungsansätze 64 c. Stellungnahmen in Rechtsprechung und Literatur 65 aa. Die Rechtsprechung 65 aaa. Das Konzept des BVerfG 65 bbb. Stellungnahmen weiterer Gerichte 68 bb. Kritische Würdigung 69 D. Prüfungsschema für die Festlegung von Gesetzgebungszuständigkeiten 70 a. Kompetenzqualifikation 71 aa. Die Zuordnungskriterien 72 aaa. Das Abgrenzungskriterium der Herkömmlichkeit 72 bbb. Das Abgrenzungskriterium der schwerpunktmäßigen Zugehörigkeit 74 bb. Der Streit um unechte Doppelzuständigkeiten 75 aaa. Parallele Geltung inhaltsgleicher Normen? 75 bbb. Zulässigkeit von unechten Doppelzuständigkeiten? 76 cc. Das Differenzierungsgebot 78 dd. Ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen 80 b. Feststellung der Konfliktlage 83 aa. Kriterien für die Konfliktfeststellung 83 aaa. Die Sonderrechtstheorie von Pestalozzi! 84 bbb. Kriterien für eine Grenzziehung zwischen Sonderrecht und allgemeinem Recht 86 bb. Ergebnis 88 c. Konfliktlösung (Kompetenzabgrenzung) 89 aa. Kompetenzausübungsschranken 89 aaa. Der Grundsatz der Bundestreue 90 ct. Die Ansicht des BVerfG 90 ß. Literaturmeinungen 93 bbb. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 94 bb. Art. 31 GG 95 aaa. Art. 31 GG in direkter Anwendung 96 bbb. Art. 31 GG als allgemeiner Rechtsgrundsatz 99

5 cc. Das Verhältnis von Art. 31 GG zum Grundsatz der Bundestreue als Kompetenzausübungsschranke 100 d. Zwischenergebnis 102 E. Der grundgesetzliche Ausgestaltungsauftrag als korrigierendes Moment 102 a. Dogmatische Einordnung und Wirkungsmöglichkeiten des Ausgestaltungsauftrags 103 aa. Dogmatische Einordnung 103 bb. Die grundsätzlichen Wirkungsmöglichkeiten 106 aaa. Materiell-inhaltliche Wirkung? 106 bbb. Formale Wirkung? 109 a. Ausgestaltungsauftrag für die Wettbewerbsordnung? 109 ß. Verhältnis zum Auftrag zur Ausgestaltung der Rundfunkordnung 112 cc. Die konkreten Wirkungsmöglichkeiten 113 dd. Zwischenergebnis 113 b. Andere Meinungen aus der Literatur 114 aa. Die Ansicht von Hoffmann-Riem 114 bb. Weitere Ansichten 115 c. Konkrete Auswirkung des Ausgestaltungsauftrags im Rahmen des Abgrenzungskonzepts 117 F. Ergebnis 118 G. Entgegenstehende Rechtsprechungshinweise des BVerfG? 120 a. Der Hinweis im Niedersachsen-Beschluß 120 b. Der Hinweis im Nordrhein-Westfalen-Beschluß 121 VI. Das Grundrecht der Rundfunkfreiheit als Anwendungsschranke Der Schutzbereich des Grundrechts aus Art GG 124 A. Ausgrenzung nur befugtermaßen gewährter Rechte 124 B. Die verschiedenen Tätigkeitsfelder der Anstalten und ihre Zuordnung zum Grundrecht der Rundfunkfreiheit 125 a. Die verschiedenen Tätigkeitsfelder 125 b. Die Zuordnung zum Grundrecht der Rundfunkfreiheit 126 aa. Programmveranstaltung im engeren Sinne und -Verbreitung 127 bb. Programmherstellung und-beschaffung 127 cc. Programmfinanzierung 128

6 dd. Programmverwertung 129 ee. Programminformation 130 ff. Randnutzungen Das GWB als Schrankengesetz 131 VII. Anwendung des Abgrenzungskonzepts auf die aktuellen Konfliktfälle Der Fall >Globalvertrag< 134 A. Kompetenzielle Fragen 134 B. Grundrechtliche Fragen WDR-Beteiligung an Radio NRW GmbH 13 7 A. Kompetenzielle Fragen 137 a. Kompetenzqualifikation 137 aa. Die Beteiligungsmöglichkeit als solche 137 bb. Die Begrenzung der Beteiligungsmöglichkeit 138 cc. Geltungsmäßiger Ausschluß des GWB? 138 b. Vorliegen einer Kollisionslage? 140 aa. Einfache Kollisionslage? 140 bb. Qualifizierte Kollisionslage? 141 B. Grundrechtliche Fragen 143 a. Feststellung des Schutzbereichs 143 b. GWB als Schrankengesetz 144 C. Ergebnis WDR/ Radio NRW GmbH - Werbezeitvereinbarung 14 5 A. Kompetenzielle Fragen 145 a. Kompetenzqualifikation 145 b. Vorliegen einer Kollisionslage?!47 c. Kollisionslösung 148 aa. Grundsatz der Bundestreue als Kompetenzausübungsschranke 148 aaa. Kernbereich der Rundfunkkompetenz 149 a. Das gesetzgeberische Rundfunkmodell 149 ß. Die Notwendigkeit der Werbezeitbeschränkung 150 bbb. Ergebnis 151 bb. Art. 31 GG als Letztentscheidungsnorm 151 B. Grundrechtliche Fragen 152 C. Ergebnis 153

7 4. Programmkoordinierung von ARD und ZDF 154 A. Kompetentielle Fragen 154 a. Kompetenzqualifikation 154 b. Vorliegen einer Kollisionslage? 155 aa. Einfache Kollisionslage? 155 bb. Qualifizierte Kollisionslage? 157 c. Kollisionslösung 158 aa. Grundsatz der Bundestreue als Kompetenzausübungsschranke 158 aaa. Kernbereich der Rundfunkkompetenz 158 bbb. Kernbereich der Kartellrechtskompetenz 159 ccc. Abwägungsentscheidung 161 B. Grundrechtliche Fragen 162 C.Ergebnis Exkurs: Sonstiges kartellrechtskompetenzwidriges Rundfunkrecht? 164 Literaturverzeichnis