Die Rechte auf Arbeit und Bildung der Asylbewerber in der Europäischen Union

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1 Die Rechte auf Arbeit und Bildung der Asylbewerber in der Europäischen Union Von Daniela Dohmes-Ockenfels Duncker & Humblot Berlin

2 Inhaltsverzeichnis Einleitung 19 Erster Teil Unselbständige Erwerbstätigkeit und Schulbildung für Asylbewerber in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union 24 A. Asyl im Völker-und Europarecht 24 I. Die Gewährung von Asyl im Völkerrecht 26 II. Asylrecht in der Europäischen Union Vor Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union Nach Inkrafttreten des Vertrages über die Europäische Union Ausblick: Vergemeinschaftung des Asylrechts 35 HI. Das Asylverfahrensrecht in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union 37 B. Die Möglichkeit der unselbständigen Erwerbstätigkeit für Asylbewerber 39 I. Anspruch auf Arbeitserlaubnis 40 II. Arbeitsverbot Zeitlich begrenztes Arbeitsverbot Zeitlich unbeschränktes Arbeitsverbot 44 HI. Allgemeines Ausländerrecht: Erteilung der Arbeitserlaubnis nach Lage am Arbeitsmarkt 46 IV. Zusammenfassung 52 C. Die Möglichkeit des Schulbesuchs für Asylbewerberkinder 53 I. Schulpflicht 54 II. Anspruch auf Unterrichtung 57 EI. Möglichkeit zum Schulbesuch nach Kapazitäten 59 IV. Zusammenfassung 60 Zweiter Teil Die Rechte auf Arbeit und Bildung im Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte 61 A. Die Entwicklung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte 61 I. Die Internationale Arbeitsorganisation 61

3 8 Inhaltsverzeichnis II. Die Minderheitenschutzverträge im System des Völkerbundes 63 HI. Die Kodifizierung von Menschenrechten nach dem zweiten Weltkrieg Charta der Vereinten Nationen Allgemeine Erklärung der Menschenrechte Pakte 69 IV. Der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte 71 V. Regionale Menschenrechtsverträge Europarat Organisation Amerikanischer Staaten Organisation der Afrikanischen Einheit 77 VI. Zusammenfassung 78 B. Das Recht auf Arbeit gemäß Art. 6 IPWSKR 78 I. Persönlicher Geltungsbereich Staatsangehörigkeit 80 a) System der Menschenrechtspakte 81 b) Diskriminierungsverbot 81 c) Nachfolgende Auslegung 85 d) Nachfolgende Staatenpraxis 86 e) Sinn und Zweck 86 f) Zusammenfassung Rechtmäßiger Aufenthalt Dauerhafter Aufenthalt Aufenthalt im Transitbereich Vorbehalte der ratifizierenden Staaten Asylbewerber als Inhaber des Rechts auf Arbeit 94 n. Sachlicher Geltungsbereich Begriff der Arbeit Recht auf freie Berufswahl 96 a) Zugang zum Arbeitsmarkt 96 b) Negative Freiheit der Berufswahl 98 c) Verbot der Zwangsarbeit 101 d) Garantie des Arbeitsplatzes Drittwirkung des Rechts auf Arbeit Politik der Vollbeschäftigung 104 a) Fachliche und berufliche Beratung 106 b) Ausbildungsprogramme 107 c) Besonderer Schutz für bestimmte Gruppen Beschränkungen der Erwerbstätigkeit von Asylbewerbern als Eingriff in den sachlichen Geltungsbereich des Rechts auf Arbeit 109 a) Arbeit 109 b) Situation im Transitbereich 110 c) Arbeitsverbot 110

4 Inhaltsverzeichnis 9 d) Arbeitserlaubnis als Voraussetzung für den Zugang zum Arbeitsmarkt 110 e) Freier Zugang zum Arbeitsmarkt 111 f) Ergebnis 111 C. Das Recht auf Bildung gemäß Art. 13 IPWSKR 112 I. Persönlicher Geltungsbereich Asylbewerber Kinder Beschränkung auf Kinder Asylbewerberkinder als Inhaber des Rechts auf Bildung 120 n. Sachlicher Geltungsbereich Begriff der Bildung Recht auf Bildung als Abwehrrecht - Bildungsfreiheit 127 a) Zugang zu Bildungseinrichtungen 127 (1) Diskriminierungsverbot 128 (2) Unterrichtssprache 129 b) Negative Bildungsfreiheit 130 c) Elternrechte 132 (1) Wahl der Bildungseinrichtung 134 (2) Sicherung der religiösen und sittlichen Erziehung 136 d) Private Bildungseinrichtungen Leistungspflichten im Rahmen der staatlichen Bildungspolitik 140 a) Pflicht zur Verschaffung eines Bildungsplatzes 140 b) Kostenfreiheit des Unterrichts 142 c) Progressivität der Verpflichtungen 143 d) Unterrichtssprache 145 e) Entwicklung von Schulsystemen, Stipendien und Verbesserung der wirtschaftlichen Situation des Lehrpersonals Eröffnung des sachlichen Geltungsbereiches des Rechts auf Bildung durch die Regelungen zum Schulbesuch von Asylbewerberkindern a) Situation im Transitbereich 148 b) Zugang zu bestehenden Bildungseinrichtungen 148 c) Recht auf Teilnahme am Elementarunterricht 149 d) Schulpflicht 149 e) Ergebnis 150 Dritter Teil Die Schranken der Rechte im Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte 152 A. Die Verwirklichung der Rechte gemäß Art. 2 Abs. 1 IPWSKR 153 I. Progressive und unmittelbare Verwirklichung der Rechte 154

5 10 Inhaltsverzeichnis 1. Unmittelbar zu erfüllende Verpflichtungen 155 a) Erfüllung der Rechte 157 b) Schutz der Rechte 157 c) Respekt der Rechte 158 d) Zusammenfassung Stetige Fortschritte Die Möglichkeit progressiver Verwirklichung der Rechte der Asylbewerber 159 n. Die Ausschöpfung vorhandener Ressourcen Maßnahmen zur Verwirklichung der Rechte Vorhandene Ressourcen Ressourcenknappheit für Industrieländer Wesensgehalt der Rechte Der Einwand begrenzter Ressourcen bei der Verwirklichung der Rechte der Asylbewerber 165 HI. Internationale Hilfe und Zusammenarbeit Völkerrechtliche Pflicht zur Hilfe und Zusammenarbeit Beschränkung der im Pakt anerkannten Rechte Die Bedeutung der internationalen Hilfe und Zusammenarbeit für die Rechte der Asylbewerber 169 IV. Die Bedeutung des Art. 2 Abs. 1 IPWSKR für die Verwirklichung der Rechte der Asylbewerber 169 B. Das Diskriminierungsverbot des Art. 2 Abs. 2 IPWSKR 170 I. Definition der Diskriminierung Ungleichbehandlung Rechtfertigung 176 a) Rechtfertigungsmöglichkeiten bei einzelnen Diskriminierungsgründen 177 b) Das Verhältnismäßigkeitsprinzip im Rahmen des Diskriminierungsverbotes 178 c) Die Wesensgehaltsgarantie des Art. 5 IPWSKR 179 d) Zusammenfassung 180 H. Die Drittwirkung des Diskriminierungsverbotes 181 DI. Unmittelbare und progressive Verwirklichung des Diskriminierungsverbotes Die Bedeutung des Diskriminierungsverbotes für die Erfüllungspflichten des Paktes Die aus dem Diskriminierungsverbot resultierenden Erfüllungspflichten Zusammenfassung 186 IV. Rechtfertigungsgründe für die Ungleichbehandlung der Asylbewerber gemäß Art. 2 Abs. 2 IPWSKR Vernünftige und obj ektive Gründe für die Ungleichbehandlung 187

6 Inhaltsverzeichnis 11 a) Beschränkung des Zuzugs von Ausländern 187 b) Sicherung der Ausreise abgelehnter Asylbewerber 188 c) Entlastung der Arbeitsmärkte 189 d) Einsparung von Haushaltsmitteln Geeignetheit und Erforderlichkeit der Ungleichbehandlung 189 a) Beschränkung des Zuzugs von Ausländern 190 b) Sicherung der Ausreise abgelehnter Asylbewerber 190 c) Entlastung der Arbeitsmärkte 190 d) Einsparung von Haushaltsmitteln 190 e) Zusammenfassung Angemessenheit der Ungleichbehandlung 191 a) Beschränkungen während des Transitaufenthaltes 192 b) Recht auf Arbeit 192 (1) Arbeitserlaubnis 193 (2) Arbeitsverbot 193 (3) Ergebnis 196 c) Recht auf Bildung 196 (1) Beschränkung des Zugangs zu bestehenden Schulen 196 (2) Erfüllung der Pflicht zur Einführung der allgemeinen Schulpflicht 197 (3) Ergebnis Zusammenfassung 198 C. Die Beschränkung der Rechte gemäß Art. 4 IPWSKR 199 I. Voraussetzungen des Art. 4 IPWSKR Gesetzliche Grundlage Legitimes Ziel der Einschränkung 203 a) Das allgemeine Wohl in einer Gesellschaft 204 b) Die demokratische Gesellschaft Wahrung der Natur der Rechte 205 H. Die Beziehung zwischen Art. 4 und Art. 2 IPWSKR Art. 4 IPWSKR und die Möglichkeit progressiver Realisierung der Rechte Art. 4 IPWSKR und das Diskriminierungsverbot 207 HI. Rechtfertigung der Beschränkungen der Rechte der Asylbewerber durch Art. 4 IPWSKR Gesetzliche Grundlage Legitimes Ziel der Einschränkung Verhältnismäßigkeit der einschränkenden Gesetze 209 D. Ergebnis: Die Rechtmäßigkeit der Eingriffe in die Rechte auf Arbeit und Bildung der Asylbewerber 210

7 12 Inhaltsverzeichnis Vierter Teil Die Durchsetzung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte und der ihnen entsprechenden staatlichen Verpflichtungen 212 A. Die Klage vor dem Internationalen Gerichtshof 213 B. Das Individualbeschwerdeverfahren vor dem Menschenrechtsausschuß des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte 215 I. Anwendbarkeit für Beschwerden aus dem Bereich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte 217 n. Ansätze zur Erweiterung des Ermessensspielraums der Vertragsstaaten 221 HI. Konsequenzen der Rechtsprechung des Menschenrechtsausschusses 223 C. Innerstaatliche Rechtsmittel 225 I. Geltung des IPWSKR im innerstaatlichen Recht Monistisch verfaßte Staaten Dualistisch verfaßte Staaten 226 H. Unmittelbare Anwendbarkeit der im IPWSKR anerkannten Rechte Formelle Kriterien Materielle Kriterien Respekt der Rechte 233 a) Geltungsbereich 233 b) Rechtfertigungsgründe für Eingriffe 234 c) Zusammenfassung Schutz der Rechte Erfüllung der Rechte Zusammenfassung 237 HI. Innerstaatliche Rechtsmittel für die Verletzung der Rechte der Asylbewerber auf Arbeit und Bildung 238 D. Zusammenfassung 239 Schlußbetrachtung 240 Thesen 242 Literaturverzeichnis 251 Sachverzeichnis 278