Bericht. nach 88 Abs. 2 BHO. an den Finanzausschuss des Deutschen Bundestages. über die Befreiung von der Steuererklärungs-

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1 Bericht an den Finanzausschuss des Deutschen Bundestages nach 88 Abs. 2 BHO über die Befreiung von der Steuererklärungs- und Veranlagungspflicht bei Nebeneinkünften unter 410 Euro Dieser Bericht des Bundesrechnungshofes ist urheberrechtlich geschützt. Er ist auf der Internetseite des Bundesrechnungshofes veröffentlicht ( Gz.: VIII /3 Bonn, den 10. März 2016

2 2 Inhaltsverzeichnis Seite 0 Zusammenfassung 3 1 Prüfungsgegenstand 5 2 Rechtliche Grundlagen Besteuerung von Arbeitnehmern und Pflichtveranlagung Antragsveranlagung und Härteausgleich Anzeigepflichten und automatische Überwachung der Einkommensteuerfälle Gesetz zur Anpassung des nationalen Steuerrechts an den Beitritt Kroatiens zur Europäischen Union und zur Änderung weiterer steuerlicher Vorschriften Modernisierung des Besteuerungsverfahrens 8 3 Feststellungen bei den örtlichen Erhebungen Pflichtveranlagung Antragsveranlagung Umfang der Einkünfte Veranlagungstätigkeit und Risikomanagement Steuermindereinnahmen 11 4 Würdigung Verwaltungsaufwand nicht reduziert Risikomanagement beeinträchtigt Bezugsgröße Einkünfte Verzicht auf Steuereinnahmen unnötig 13 5 Empfehlungen an das Bundesministerium der Finanzen 13 6 Stellungnahme des Bundesministeriums der Finanzen 13 7 Abschließende Würdigung 14 8 Abschließende Empfehlung: Befreiung von der Pflichtveranlagung und Härteausgleich streichen 15

3 0 Zusammenfassung 3 Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer müssen grundsätzlich keine Steuererklärung abgeben, weil die Lohnsteuer direkt vom Arbeitslohn abgezogen wird. Erzielen sie Nebeneinkünfte von mehr als 410 Euro, die nicht dem Lohnsteuerabzug unterliegen (z. B. aus Vermietung und Verpachtung), ist die Finanzverwaltung verpflichtet, sie zu veranlagen (Pflichtveranlagung). Ungeachtet dessen können Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer jederzeit beantragen, veranlagt zu werden (Antragsveranlagung). Nebeneinkünfte bis 410 Euro bleiben dann steuerfrei (sogenannter Härteausgleich). Zwischen 411 und 820 Euro werden sie stufenweise besteuert (erweiterter Härteausgleich). Mit der Befreiung von der Pflichtveranlagung bei geringfügigen Nebeneinkünften wollte der Gesetzgeber Verwaltungsaufwand reduzieren. Die Zahl der Veranlagungen mit nur geringen Steuernachzahlungen sollte vermindert werden. Der Bundesrechnungshof stellte Folgendes fest: 0.1 Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer mit Nebeneinkünften geben auch ohne Verpflichtung Steuererklärungen ab. Sie machen damit Sachverhalte geltend, die die Einkommensteuer mindern. Hierbei unterscheiden sie nicht zwischen Pflichtund Antragsveranlagung. In jeder der fast 800 eingesehenen Veranlagungen trugen die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer steuermindernde Sachverhalte vor. 0.2 Die Regelungen zum Härteausgleich greifen sowohl bei der Antragsveranlagung als auch bei der Pflichtveranlagung. Nebeneinkünfte unter 410 Euro bleiben in beiden Fällen steuerfrei bzw. werden von 411 bis 820 Euro stufenweise der Besteuerung zugeführt. 0.3 Das ursprüngliche Ziel des Gesetzgebers, aus verwaltungsökonomischen Gründen auf Veranlagungen zu verzichten, die nur zu geringen Steuernachzahlungen führen, wird nicht erreicht, wenn Veranlagungen ohnehin durchzuführen sind. Insofern wird unnötig auf Steuereinnahmen verzichtet. 0.4 Die Bundesregierung plant, das Besteuerungsverfahren zu modernisieren. Ein Kernelement ist, dass Steuererklärungen zunehmend voll automationsgestützt durch das maschinelle Risikomanagement bearbeitet werden sollen. Die Befreiung von der Pflichtveranlagung läuft dem zuwider, da sie den reibungslosen Einsatz des maschinellen Risikomanagements behindert.

4 4 0.5 Der Bundesrechnungshof empfahl dem Bundesministerium der Finanzen zu überprüfen, ob die Befreiung von der Pflichtveranlagung noch sinnvoll ist. Außerdem empfahl er, den Härteausgleich in allen Fällen zu streichen, in denen die Finanzverwaltung eine Veranlagung durchführt. Dies gilt sowohl für die Antrags- als auch die Pflichtveranlagung. 0.6 Das Bundesministerium der Finanzen folgte der Empfehlung, die Befreiung von der Pflichtveranlagung zu evaluieren, nicht. Allerdings hatte es im Referentenentwurf zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens ursprünglich vorgesehen, den Härteausgleich nach 46 Absatz 3 und 5 Einkommensteuergesetz zu streichen. Einige Verbände erhoben Einwände hiergegen. Im aktuellen Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens ist die Aufhebung der Regelungen zum Härteausgleich nicht mehr vorgesehen. 0.7 Der Bundesrechnungshof empfiehlt zu prüfen, ob die Befreiung von der Pflichtveranlagung bei geringfügigen Nebeneinkünften noch praxisrelevant ist. Die Regelungen zum Härteausgleich und zum erweiterten Härteausgleich sollten im Falle einer Veranlagung nicht mehr angewendet werden. Das aktuelle Gesetzgebungsverfahren zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens muss hiermit nicht belastet werden, da es andere Ziele verfolgt. Diese Empfehlung sollte alsbald in ein Gesetz zur Änderung des materiellen Steuerrechts aufgenommen werden.

5 1 Prüfungsgegenstand 5 Der Bundesrechnungshof prüfte die Befreiung von der Pflichtveranlagung nach 46 Absatz 2 Nummer 1 Einkommensteuergesetz (EStG). Danach sind Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer 1, die neben ihren dem Lohnsteuerabzug unterliegenden Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit weitere bisher nicht versteuerte Einkünfte 2 oder Einkünfte und Leistungen, die dem Progressionsvorbehalt unterliegen, von weniger als 410 Euro haben, nicht verpflichtet, eine Steuererklärung abzugeben. Damit einhergehend untersuchte der Bundesrechnungshof auch den Härteausgleich und den erweiterten Härteausgleich nach 46 Absatz 3 und 5 EStG. Durch den Härteausgleich bleiben die Nebeneinkünfte bei der Einkommensteuerfestsetzung auch dann bis 410 Euro steuerfrei bzw. werden bis 820 Euro stufenweise besteuert, wenn der Arbeitnehmer einen Antrag auf Veranlagung stellt oder aus anderen Gründen veranlagt wird. Da die Regelungen zum Härteausgleich nicht für Einkünfte und Leistungen, die dem Progressionsvorbehalt unterliegen, gelten, ließ der Bundesrechnungshof diese bei seiner Prüfung außen vor. 2 Rechtliche Grundlagen 2.1 Besteuerung von Arbeitnehmern und Pflichtveranlagung Das Einkommensteuergesetz sieht für Arbeitnehmer vor, dass der Arbeitgeber die Lohnsteuer einbehält und an das Finanzamt abführt. Durch diesen sogenannten Lohnsteuerabzug an der Quelle ist die Steuerschuld in der Regel abgegolten ( 46 Absatz 4 Satz 1 EStG). Daher müssen Arbeitnehmer grundsätzlich keine Steuererklärung abgeben. Bestimmte Sachverhalte wirken sich aber steuerlich aus und können nur korrigiert werden, wenn der Arbeitnehmer zur Einkommensteuer veranlagt wird. Deshalb sieht 46 Absatz 2 Nummern 1 bis 7 EStG unter anderem eine Pflichtveranlagung vor, um weitere Einkünfte zu berücksichtigen. So muss nach 46 Absatz 2 Nummer 1 EStG der Arbeitnehmer eine Steuererklärung abgeben, der neben seinen Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit andere saldierte steuerpflichtige Einkünfte 3 von mehr als 410 Euro erzielt, von Im Folgenden aus Vereinfachungsgründen als Arbeitnehmer bezeichnet. Im Folgenden als Nebeneinkünfte bezeichnet. Z. B. gewerbliche Einkünfte.

6 6 denen keine Lohnsteuer einzubehalten ist. Die Arbeitnehmer ermitteln die jeweiligen Nebeneinkünfte selbst, um entscheiden zu können, ob sie eine Steuererklärung abgeben müssen. Die Befreiung von der Pflichtveranlagung nach 46 Absatz 2 Nummer 1 EStG bei Nebeneinkünften bis zu 410 Euro soll aus Sicht des Gesetzgebers dazu dienen, die Anzahl der Veranlagungen und den damit einhergehenden Verwaltungsaufwand zu reduzieren. 4 Denn der Aufwand der Veranlagungstätigkeit von Arbeitnehmern mit einer positiven Summe der Nebeneinkünfte und/oder der dem Progressionsvorbehalt unterliegenden Einkünfte und Leistungen unterhalb der Freigrenze von 410 Euro sei wegen der geringen steuerlichen Auswirkung weder wirtschaftlich noch verhältnismäßig. 5 Deshalb wollte der Gesetzgeber diese Arbeitnehmer davon befreien, eine Steuererklärung abzugeben. 2.2 Antragsveranlagung und Härteausgleich Unabhängig davon ist es dem Arbeitnehmer jederzeit möglich, nach 46 Absatz 2 Nummer 8 EStG zu beantragen, veranlagt zu werden. Diesen Antrag wird der Arbeitnehmer i. d. R. durch die Abgabe seiner Steuererklärung immer dann stellen, wenn er über die gesetzlichen Pauschbeträge hinaus Werbungskosten, Sonderausgaben, außergewöhnliche Belastungen, Handwerkerleistungen oder Steueranrechnungsbeträge hat. Diese Steuerermäßigungsgründe mindern die festzusetzende Steuer. Beantragt der Arbeitnehmer die Veranlagung oder wird er aus einem anderen Grund pflichtveranlagt, werden bisher nicht besteuerte Nebeneinkünfte bis 410 Euro vom Einkommen abgezogen und bleiben damit steuerfrei (Härteausgleich nach 46 Absatz 3 EStG). Übersteigen die Nebeneinkünfte diese Freigrenze, unterliegen sie gemäß 46 Absatz 5 EStG in Verbindung mit 70 Einkommensteuer-Durchführungsverordnung bis zu einer Höhe von 820 Euro der stufenweisen Besteuerung (erweiterter Härteausgleich). Überschreiten die Einkünfte diese Grenze, werden sie ab dem ersten Euro bei der Steuerfestsetzung berücksichtigt. 4 5 Bundestags-Drucksache 11/2157, Begründungsteil. Bundestags-Drucksache 11/2157, Begründungsteil.

7 7 2.3 Anzeigepflichten und automatische Überwachung der Einkommensteuerfälle Arbeitnehmer müssen nach 138 Abgabenordnung ihrem Finanzamt oder der Gemeinde mitteilen, dass sie eine gewerbliche oder freiberufliche Tätigkeit aufnehmen. Kaufen, erben oder errichten Arbeitnehmer eine Immobilie, die sie vermieten, müssen dies Notare, Amtsgerichte oder Baubehörden der Finanzverwaltung mitteilen. Somit sollten im Regelfall alle Arbeitnehmer mit Nebeneinkünften der Finanzverwaltung bekannt und registriert sein. Reichen die Arbeitnehmer ihre Steuererklärung nicht bis zum gesetzlichen Abgabetermin ein, ist in diesen Fällen vorgesehen, dass sie automatisch daran erinnert werden. 2.4 Gesetz zur Anpassung des nationalen Steuerrechts an den Beitritt Kroatiens zur Europäischen Union und zur Änderung weiterer steuerlicher Vorschriften Der Deutsche Bundestag und der Deutsche Bundesrat haben am 3. bzw. 11. Juli 2014 das Gesetz zur Anpassung des nationalen Steuerrechts an den Beitritt Kroatiens zur Europäischen Union und zur Änderung weiterer steuerlicher Vorschriften 6 beschlossen. Dabei wurde auch ein Pflichtveranlagungstatbestand des 46 Absatz 2 EStG geändert. Durch einen angenommenen Antrag 7, den die Arbeitsgruppen der Fraktionen CDU/CSU und SPD in das laufende Gesetzgebungsverfahren eingebracht hatten, änderte sich auch der Härteausgleich des 46 Absatz 3 EStG: In den Fällen des Absatzes 2 ist ein Betrag in Höhe der einkommensteuerpflichtigen Einkünfte, von denen der Steuerabzug vom Arbeitslohn nicht vorgenommen worden ist und die nicht nach 32d Absatz 6 der tariflichen Einkommensteuer unterworfen wurden, vom Einkommen abzuziehen, wenn diese Einkünfte nicht mehr als 410 Euro betragen Entsprechend änderte sich auch der erweiterte Härteausgleich. Die Fraktionen begründeten ihren Antrag damit, dass die mit 46 Absatz 3 EStG aus Vereinfachungsgründen beabsichtigte Nichterfassung von Bagatell-Nebeneinkünften im Bereich der Kapitaleinkünfte zu dem Ergebnis führe, dass diese Einkünfte bei der Veranlagung außer Ansatz blieben. Im Bereich der Kapitaleinkünfte entstünde hierdurch der Anreiz, eine Veranlagung durchzuführen. Dies entspreche nicht dem Grundgedanken des 46 Absatz 2 Nummer 1 EStG. Durch 6 7 Bundestags-Drucksache 18/1995. Bundestags-Drucksache 18/1776.

8 8 die mögliche Steuerfreistellung schaffe der Härteausgleich Anreize, Kapitalerträge in der Steuererklärung anzugeben oder überhaupt nur aus diesem Grund eine Steuererklärung abzugeben. Dies widerspreche dem Ziel der Abgeltungsteuer. Mit der vorgeschlagenen Änderung würden diese Anreize beseitigt Modernisierung des Besteuerungsverfahrens Die Bundesregierung beabsichtigt, dass Besteuerungsverfahren zu modernisieren. Es sollen künftig zunehmend Steuererklärungen durch das maschinelle Risikomanagement voll automationsgestützt veranlagt werden. Damit soll der Verwaltungsaufwand reduziert werden. Das Steuerrecht muss entsprechend angepasst werden. Der ursprüngliche Referentenentwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens sah in Artikel 5 Nummer 16 vor, die Regelungen zum Härteausgleich nach 46 Absatz 3 und 5 EStG aufzuheben. Das Bundesministerium der Finanzen begründete dies damit, dass das Verwaltungshandeln unwirtschaftlich sei. Es bezog sich auf die Prüfungserkenntnisse und Empfehlungen des Bundesrechnungshofes. 9 Mittlerweile hat das Bundesministerium der Finanzen den abgestimmten Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens vorgelegt. 10 Dieser sieht nicht mehr vor, den Härteausgleich abzuschaffen. 3 Feststellungen bei den örtlichen Erhebungen 3.1 Pflichtveranlagung Der Bundesrechnungshof hat insgesamt 422 Steuererklärungen mit einem oder mehreren Pflichtveranlagungsgründen untersucht. Die Arbeitnehmer reichten die Steuererklärungen unabhängig von einer Pflichtveranlagung von sich aus ein. Sie trugen mindestens einen Steuerermäßigungsgrund in ihrer Erklärung vor. Den Bearbeitern waren keine Fälle bekannt, bei denen sich ein Arbeitnehmer 11 mit Nebeneinkünften auf die Freigrenze von 410 Euro berufen hatte und keine Steuererklärung abgab. Nach ihrer Einschätzung komme dies allenfalls bei Haushaltsausschuss-Drucksache 18/843. Referentenentwurf vom 26. August 2015, Begründung Besonderer Teil zu Artikel 5 (Änderung des Einkommensteuergesetzes, Nummer 16). Gesetzentwurf vom 22. Oktober 2015, aktualisiert am 17. November Es handelte sich um bei der Finanzverwaltung steuerlich geführte Arbeitnehmer.

9 9 Arbeitnehmern mit Progressionseinkünften unter 410 Euro vor. Alle bei der Finanzverwaltung geführten Arbeitnehmer reichten unabhängig von der Höhe ihrer Nebeneinkünfte ihre Steuererklärungen fristgerecht ein. 3.2 Antragsveranlagung Der Bundesrechnungshof untersuchte 346 Antragsveranlagungen. Die überwiegende Anzahl der Steuererklärungen enthielt mehr als einen Antragsveranlagungsgrund. Die Arbeitnehmer beantragten veranlagt zu werden, weil sie über den Pauschbetrag hinausgehende Werbungskosten ( 9 EStG: z. B. Fahrten Wohnung Betrieb), Sonderausgaben ( 10 bis 10b EStG: Riester-Rente, Spenden und Kirchensteuer), außergewöhnliche Belastungen ( 33 bis 33b EStG: z. B. Krankheitskosten), Handwerkerleistungen ( 35a EStG) oder sonstige Gründe (z. B. Steueranrechnungsbeträge, Kinderfreibeträge) geltend machten. Die hierbei erklärten Nebeneinkünfte bis 410 Euro blieben bei der Steuerfestsetzung durch den Härteausgleich unberücksichtigt. 3.3 Umfang der Einkünfte Da die Einkünfte für die Freigrenze von 410 Euro maßgebend sind, müssen die Arbeitnehmer die Einnahmen und Ausgaben ermitteln und miteinander verrechnen. Die Nebeneinkünfte setzten sich in vielen Fällen aus mehreren Einkunftsquellen (z. B. zwei vermietete Objekte) oder auch aus mehreren Einkunftsarten (z. B. Vermietung und gewerbliche Tätigkeit) zusammen. Teilweise schwankten die Einkünfte aus ein und derselben Quelle in den drei eingesehenen Veranlagungszeiträumen erheblich. Einige Arbeitnehmer erzielten Einnahmen aus z. B. Vermietung und Verpachtung im vierstelligen Bereich. Hiervon zogen sie Ausgaben in beträchtlicher Höhe ab. Im Ergebnis lagen die Einkünfte dann unter der Freigrenze von 410 Euro. Das folgende Beispiel verdeutlicht den Umfang der Nebeneinkünfte:

10 10 Veranlagungszeitraum 2011, lediger Arbeitnehmer Einkunftsquelle Einnahmen Ausgaben Einkünfte in Euro Bruttoarbeitslohn Freiberufl. Tätigkeit (ohne Gewinnermittlung in der Akte) Gewerbl. Tätigkeit (ohne Gewinnermittlung in der Akte) 676 Vermietung Eigentumswohnung 1 Einnahmen Ausgaben Absetzung für Abnutzung Schuldzinsen Grundsteuer 117 Wohngeld Gesamtausgaben Vermietung Eigentumswohnung 2 Einnahmen Ausgaben Absetzung für Abnutzung Abschreibung Einrichtung 996 Schuldzinsen Grundsteuer 414 Wohngeld Gesamtausgaben Positive Summe der Nebeneinkünfte, die durch den Härteausgleich nicht besteuert wird. 102 Die saldierte positive Summe der vier Einkünftsquellen lag unter 410 Euro. Es handelte sich daher um eine Antragsveranlagung. Der Arbeitnehmer hatte als Antragsgründe über den Pauschbetrag hinausgehende Werbungskosten und Aufwendungen für Handwerkerleistungen angegeben. Insgesamt erkannte das maschinelle Risikomanagement vier Auffälligkeiten. Die Einkommensteuer- Mindereinnahmen durch den Härteausgleich betrugen 42 Euro.

11 Veranlagungstätigkeit und Risikomanagement Die Finanzverwaltung prüft die Steuererklärungen grundsätzlich nicht personell. Die materiell-rechtliche Prüfung erfolgt größtenteils durch ein komplexes automationsgestütztes System das maschinelle Risikomanagement. Dieses System analysiert anhand zuvor festgelegter Parameter die Daten der Steuererklärung und legt das steuerliche Risiko fest. Die vom System erkannten Risiken werden den Bearbeitern durch Risikohinweise angezeigt. Sie müssen den Risikohinweisen nachgehen. Interviews mit den Bearbeitern ergaben, dass sie fortlaufende Steuererklärungen eines Arbeitnehmers bevorzugten, um eine lückenlose automationsgestützte Risikoanalyse zu gewährleisten. Das Risikomanagement könne nur reibungslos funktionieren, wenn für mehrere Veranlagungszeiträume Steuererklärungen vorlägen. Erkennt das System keine Risiken, wird die Steuererklärung vollmaschinell veranlagt und der Steuerbescheid automatisch versandt. 3.5 Steuermindereinnahmen Die durch den Härteausgleich bzw. erweiterten Härteausgleich entstandenen Steuermindereinahmen betrugen in den untersuchten Fällen im Durchschnitt 36 Euro (im Einzelfall zwischen 25 und 48 Euro). Die Mindereinahmen aus dem Solidaritätszuschlag hat der Bundesrechnungshof aus Vereinfachungsgründen nicht erhoben. 4 Würdigung 4.1 Verwaltungsaufwand nicht reduziert Das Einkommensteuergesetz kennt die Befreiung von der Pflichtveranlagung für Nebeneinkünfte seit mehr als 70 Jahren, um den Verwaltungsaufwand zu reduzieren. Seitdem haben sich das Steuerrecht und das Besteuerungsverfahren in mehrfacher Hinsicht weiter- und fortentwickelt. Es gibt zahlreiche Tatbestände, die die festzusetzende Steuer mindern. Einige dieser Tatbestände sind neu geschaffen worden. Sie wirken nicht automatisch, sondern müssen vom Arbeitnehmer beantragt werden. Der Bundesrechnungshof hat in allen der ca. 800 überprüften Fälle sowohl der Pflicht- wie auch der Antragsveranlagung meist mehrere Steuerermäßigungsgründe festgestellt, die die Arbeitnehmer veranlassten, eine Steuererklärung abzugeben. Denn die steuerliche Entlastung überwog die steuerliche Belastung aus der

12 12 Besteuerung der Nebeneinkünfte. Das zeigt nach Auffassung des Bundesrechnungshofes, dass die ursprünglich durch den Verzicht auf die Pflichtveranlagung bei geringfügigen Nebeneinkünften beabsichtigte Reduzierung des Verwaltungsaufwandes zumindest heute nicht mehr erreicht wird. Selbst wenn zukünftig Abzugsmöglichkeiten eingeschränkt würden, wäre kaum mit weniger Antragsveranlagungen zu rechnen, da die überwiegende Anzahl der Arbeitnehmer mehr als einen Steuerermäßigungsgrund vortrug. Pflicht- und Antragsveranlagung stehen somit gleichwertig nebeneinander. Die Befreiung von der Pflichtveranlagung trägt nicht oder allenfalls geringfügig dazu bei, dass die Finanzverwaltung weniger Steuererklärungen veranlagen muss. Das Ziel, den Verwaltungsaufwand zu reduzieren, wird damit verfehlt. 4.2 Risikomanagement beeinträchtigt Die Veranlagungstätigkeit hat sich in den letzten Jahren grundlegend geändert. Steuererklärungen werden zunehmend mit Hilfe des maschinellen Risikomanagements geprüft. Dieses System erkennt steuerliche Risiken durch einen Zeitreihenvergleich. Es kann nur funktionieren, wenn Steuererklärungen lückenlos vorliegen. Arbeitnehmer, die sich auf die Befreiung von der Pflichtveranlagung berufen und somit für einzelne Jahre keine Steuererklärung abgeben, verhindern den Zeitreihenvergleich durch das maschinelle Risikomanagement. Um die Veranlagungstätigkeit durch das maschinelle Risikomanagement sinnvoll zu unterstützen, muss der Finanzverwaltung daran gelegen sein, alle Arbeitnehmer mit Nebeneinkünften zu veranlagen. 4.3 Bezugsgröße Einkünfte Die saldierten Einkünfte als Bezugsgröße für die Befreiung von der Pflichtveranlagung sagen nichts darüber aus, in welchem Umfang Einnahmen und Ausgaben dahinter stehen. So sind im Beispiel der Tz. 3.3 Einnahmen und Ausgaben aus zwei vermieteten Objekten im vierstelligen Bereich vorhanden. Hinzu kommen Einkünfte im drei- bis vierstelligen Bereich aus zwei weiteren Einkunftsquellen. Im Ergebnis liegen die saldierten Einkünfte zwar unter 410 Euro, sodass der Arbeitnehmer als Bagatellfall von der Pflichtveranlagung befreit ist. Der Umfang der Einnahmen und Ausgaben widerspricht dem jedoch. Es handelt sich nicht um einen Arbeitnehmer mit nur geringfügigen Nebeneinkünften, da jede Einkunftsquelle den Betrag von 410 Euro überschreitet. Dies wird auch durch die vier erkannten Risiken verdeutlicht. Obwohl sich der Arbeitnehmer darauf berufen

13 13 könnte, von der Pflichtveranlagung und somit der Abgabe einer Steuererklärung befreit zu sein, sind seine steuerlichen Verhältnisse risikobehaftet. Der Bundesrechnungshof ist daher der Auffassung, dass die Einkünfte nicht als Bezugsgröße dienen sollten. Vielmehr sollten hier die Einnahmen maßgebend sein. Die monatlichen Einnahmen lägen bei knapp 35 Euro. Berücksichtigt man noch mögliche Ausgaben, so ist davon auszugehen, dass es sich um Fälle handelt, die kein steuerliches Risiko haben. 4.4 Verzicht auf Steuereinnahmen unnötig Zwar führt der Härteausgleich im Einzelfall eher zu geringfügigen Steuermindereinnahmen. Es ist jedoch kein Grund ersichtlich, auf diese Steuereinnahmen zu verzichten, wenn die Finanzverwaltung die Steuererklärungen ohnehin bearbeiten muss. Hierbei ist letztlich unerheblich, ob die Veranlagung auf Antrag erfolgt oder weil ein Pflichtveranlagungsgrund einschlägig ist. Im letzten Fall werden die Nebeneinkünfte sogar nicht besteuert, obwohl die Finanzverwaltung gesetzlich verpflichtet ist, eine Veranlagung durchzuführen. Die möglichen Steuermehreinnahmen bei den eingesehenen Fällen lagen im Durchschnitt zwar nur bei 36 Euro. Sie überstiegen damit jedoch die Grenze von 10 Euro, bei der die Finanzverwaltung davon absehen kann, eine Steuer festzusetzen. 12 Auch das Argument, eine Steuerfestsetzung könne unterbleiben, wenn die Festsetzung außer Verhältnis zum Steuerbetrag stehe, ist hier nicht einschlägig. Es wird ohnehin eine Steuer festgesetzt. 5 Empfehlungen an das Bundesministerium der Finanzen Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass das Bundesministerium der Finanzen die Befreiung von der Pflichtveranlagung nach 46 Absatz 2 Nummer 1 EStG bisher nicht evaluiert hatte. Er forderte das Bundesministerium der Finanzen auf zu untersuchen, ob diese Vorschrift weiterhin praxisrelevant ist. Daneben empfahl er, den Härteausgleich und den erweiterten Härteausgleich nach 46 Absatz 3 und 5 EStG zu streichen, da er zu einer unwirtschaftlichen Steuerfestsetzung führt. 6 Stellungnahme des Bundesministeriums der Finanzen Das Bundesministerium der Finanzen teilte mit, es sei nicht notwendig, die Befreiung von der Pflichtveranlagung nach 46 Absatz 2 Nummer 1 EStG zu Absatz 1 Abgabenordnung.

14 14 evaluieren. Es überlege aber, den Härteausgleich abzuschaffen. Zwischenzeitlich legte das Bundesministerium der Finanzen einen Referentenentwurf zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens vor, vgl. Tz Darin war vorgesehen, die Regelungen zum Härteausgleich nach 46 Absatz 3 und 5 EStG zu streichen. Das Bundeministerium der Finanzen verwies in der Begründung darauf, dass es damit eine Empfehlung des Bundesrechnungshofes umsetze. Es stimmte den Gesetzentwurf mit anderen Ressorts ab. Das Bundesministerium der Finanzen leitete ihn auch an zahlreiche Verbände. Einige Verbände kritisierten, die Abschaffung des Härteausgleichs stelle die betroffenen Arbeitnehmer steuerlich schlechter. Insbesondere müssten sie ihre Nebeneinkünfte versteuern, wenn sie beantragen, veranlagt zu werden. Dem gegenüber blieben die Nebeneinkünfte für die Arbeitnehmer steuerfrei, die keine Steuererklärung abgäben. Zwischenzeitlich hat das Bundesministerium der Finanzen den abgestimmten Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens vorgelegt. 14 Dieser sieht nicht mehr vor, die Regelungen zum Härteausgleich abzuschaffen. 7 Abschließende Würdigung Der Bundesrechnungshof begrüßt, dass das Bundesministerium der Finanzen in seinem Referentenentwurf zunächst vorgesehen hatte, den Härteausgleich zu streichen. Er teilt nicht die Kritik einiger Verbände, dass Arbeitnehmer, die freiwillig Steuererklärungen abgeben, schlechter gestellt werden, als Arbeitnehmer, die hierauf verzichten. Arbeitnehmer, die freiwillig eine Steuererklärung abgeben, müssen die damit verbundenen Konsequenzen tragen. Im Übrigen geben sie nur deshalb Steuererklärungen ab, weil in diesen Fällen der steuerliche Vorteil überwiegt. Der Bundesrechnungshof geht davon aus, dass sich die Zahl der zu veranlagenden Steuererklärungen nicht nennenswert erhöhen dürfte, gäbe es keine Befreiung von der Pflichtveranlagung nach 46 Absatz 2 Nummer 1 EStG. Für die Arbeitnehmer würde sich der Aufwand ebenfalls nicht oder nur in wenigen Fällen ändern. Nach geltendem Recht müssen sie ohnehin die Einkünfte ermitteln, um zu entscheiden, ob sie von der Pflichtveranlagung befreit sind. Auch Arbeitnehmer mit dem Progressionsvorbehalt unterliegenden Einkünften und Leistungen würden Referentenentwurf vom 26. August Gesetzentwurf vom 22. Oktober 2015, aktualisiert am 17. November 2015.

15 15 nur geringfügigen zusätzlichen Verwaltungsaufwand verursachen. Sie dürften als risikoarme Fälle vollautomatisch veranlagt werden. Gerade die vollautomatische Veranlagung ist ein wesentlicher Punkt der Modernisierung des Besteuerungsverfahrens. 8 Abschließende Empfehlung: Befreiung von der Pflichtveranlagung und Härteausgleich streichen Der Bundesrechnungshof empfiehlt, dass das Bundesministerium der Finanzen untersucht, ob Arbeitnehmer mit geringfügigen Nebeneinkünften die Befreiung von der Pflichtveranlagung ( 46 Absatz 2 Nummer 1 EStG) tatsächlich nutzen. Es ist zu vermuten, dass die Finanzverwaltung nahezu alle Arbeitnehmer mit Nebeneinkünften wegen ihrer Anzeigepflichten steuerlich registriert hat. Da diese Arbeitnehmer im Allgemeinen freiwillig eine Steuererklärung abgeben, ist es fraglich, ob die Befreiungsvorschrift noch praxisrelevant ist. Sollte das Bundesministerium der Finanzen durch die Evaluierung zu dem Ergebnis kommen, dass die Befreiung von der Pflichtveranlagung weiterhin praxisrelevant ist, empfiehlt der Bundesrechnungshof, anstatt der Einkünfte die Einnahmen als Bezugsgröße festzulegen. Damit ist zum einen sichergestellt, dass nicht die Arbeitnehmer selbst darüber entscheiden, ob sie von der Pflichtveranlagung befreit sind. Ob die von den Arbeitnehmern abgezogenen Ausgaben tatsächlich abzugsfähige Aufwendungen nach dem Einkommensteuerrecht sind, obliegt dann der Prüfung der Finanzverwaltung. Zum anderen könnten sich tatsächlich nur Arbeitnehmer mit geringfügigen Nebeneinnahmen auf die Befreiung von der Pflichtveranlagung berufen. Der Bundesrechnungshof empfiehlt außerdem, den Härteausgleich ( 46 Absatz 3 und 5 EStG) zu streichen. Der Härteausgleich sollte nicht mehr angewendet werden, wenn Arbeitnehmer eine Veranlagung beantragen ( 46 Absatz 2 Nummer 8 EStG) oder wenn ein anderer Veranlagungsgrund vorliegt ( 46 Absatz 2 Nummer 2 bis 7 EStG). In diesen Fällen entsteht der Verwaltungsaufwand ohnehin. Der Bundesrechnungshof unterstützt das Bestreben des Bundesministeriums der Finanzen grundsätzlich, das Besteuerungsverfahren neu auszurichten. Er hat hierzu einen Bericht nach 88 Absatz 2 BHO zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung über die Modernisierung des Besteuerungsverfahrens an den Finanzaus-

16 16 schuss des Deutschen Bundestages gerichtet. 15 In diesem Gesetzentwurf geht es um grundlegende verfahrensrechtliche Änderungen, nicht um einzelne materiellrechtliche Regelungen. Der Bundesrechnungshof kann deshalb nachvollziehen, dass das Bundesministerium der Finanzen die Empfehlungen zum Härteausgleich nicht in dieses Gesetzgebungsverfahren aufnehmen möchte. Er schlägt daher vor, die Maßnahme alsbald mit einem Steueränderungsgesetz, das sich mit materiellrechtlichen Änderungen des Einkommensteuergesetzes beschäftigt, umzusetzen. Essers Peters 15 Bericht vom 30. November 2015, Gz.: VIII 1/VIII 3 - S SoBd. C.