Kommunale Arbeit mit dem neuen Haushaltsrecht

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1 Kommunale Arbeit mit dem neuen Haushaltsrecht Charlotte Biskup Schwäbisch Gmünd Über mich Studium Politik-, Volkswissenschaften und Soziologie an der Uni Konstanz (bis 2006) Studienschwerpunkt Nachhaltigkeit und Haushaltspolitik Seit 2004 für die Freie Grüne Liste im Konstanzer Gemeinderat Politische Schwerpunkte: Haushalt, Jugend und Bildung 2

2 Über Sie Warum sind Sie hier? Was bringen Sie mit? Erfahrungen Wissen Fragen Erwartungen 3 Inhalt des Seminars 1. Kameralistisches Haushaltsrecht 2. Grundgedanken des Neuen Steuerungsmodells (NSM) 3. Grundzüge des Neuen Kommunalen Haushaltsrechts 4. Unterschiede Kameralistik - Doppik 5. Chancen und Grenzen des NKHR 6. Arbeit mit dem doppischen Haushalt 4

3 0. Der kommunale Haushalt Drei Fragen vorab: Warum gibt es Haushaltspläne? Welche Bedeutung hat der kommunale Haushalt? Welche Aufgaben sollte ein Haushaltsplan/Haushalt erfüllen? 5 1. Kameralistischer Haushalt - Gliederung Ausgaben Einnahmen Verwaltungshaushalt Ausgaben, die für die laufende Verwaltung und den Betrieb während des HH-Jahres anfallen: Personalausgaben Mieten, Pachten Sachausgaben Zuführung an den VermögensHH Kreisumlage, Umlage an das Land, Gewerbesteuerumlage Steuereinnahmen Gebühren u.ä. Zuweisungen und Zuschüsse Zinseinnahmen Vermögenshaushalt Vermögenswirksame Ausgaben, insbesondere Investitionsmaßnahmen: Baumaßnahmen Erwerb von Grundstücken Kredittilgung, Kreditbeschaffungskosten Zuweisungen und Zuschüsse für Investitionen Zuführung vom VerwaltungsHH Investitionszuschüsse Verkaufserlöse Kreditaufnahmen 6

4 1. Kameralistischer Haushalt - Zusammenhänge Haushaltsplan SGm kameral E in n a h m e n A u s g a b e n Verwaltungshaushalt Grundsteuer Gewerbesteuer Gemeindeanteil EKS Gemeindeanteil Umsatzsteuer Schlüsselzuweisungen FAG Gebühren und sonst. Entgelte Interne Verrechnung Summe Personalausgaben Unterhaltung Grundst./baul.Anlagen, Sonst. Verwaltungs-/Betriebsaufwand Int. Verrechn Zuw./Zuschüsse für lauf. Zwecke Gewerbesteuerumlage Kreisumlage FAG-Umlage Zuführung an VermHH Zinsausgaben Summe Vermögenshaushalt Zuführung vom VerwHH Veräußerung Anlagevermögen Investitionszuschüsse Summe Baumaßnahmen Erwerb von Grundstücken Erwerb von bew. Vermögen Zuw./Zuschüsse für Investitionen Außerordentliche Tilgungsleistungen Zuführung an den VerwHH Zuführung an die allgem. Rücklage Summe

5 2.Grundgedanken des NSM - Problemanalyse der Verwaltung Die Steuerungslücken (KGSt-Bericht 5/1993) Effizienzlücke Strategielücke Managementlücke Attraktivitätslücke Legitimationslücke 9 2. NSM 3 Kernelemente Aufbau einer unternehmensähnlichen, dezentralen Führungs- und Organisationsstruktur Outputsteuerung Wettbewerb und Kundenorientierung 10

6 2.3 NSM - im Detail Verantwortungsabgrenzung Kontraktmanagement: Zielvereinbarungen Rat Verwaltung Innerhalb hierarchischer Verwaltung Dezentrale Gesamtverantwortung Produkte (Leistungsvereinbarungen) Dezentrale Ressourcenverantwortung Zentrale Steuerung und Controlling NSM - Konsequenz auf das Haushaltsrecht Dezentrale Ressourcenverantwortung Übertragungs-/ Deckungsfähigkeit Budgetierung Outputorientierung Gliederung in Produkte Intergenerative Gerechtigkeit Vollständige Darstellung des Vermögensbestands Ressourcenverbrauchskonzept statt Zahlungsflussbetrachtung 12

7 3. Grundzüge des NKHR - Das Drei-Komponenten- Rechnungsmodell Ergebnishaushalt Finanzhaushalt Vermögensrechnung /Bilanz Darstellung des Ressourcenverbrauchs Wertgrößen: Erträge Aufwendungen Darstellung des Geldverbrauchs Wertgrößen: Einzahlungen Auszahlungen Darstellung der Bestände des Vermögens und der Schulden Aktiva Passiva NKHR - Zusammenhänge Finanzhaushalt Einzahlungen - Auszahlungen = Liquidität Ergebnishaushalt Erträge - Aufwendungen = Ergebnis Änderung des Zahlungsmittelbestandes Vermögensrechnung (Bilanz) Aktivseite Passivseite Sachvermögen Eigenkapital Finanzvermögen Schulden Liquide Mittel Jahresüberschuss bzw. Jahresfehlbetrag 14

8 3. NKHR - Der Ergebnishaushalt Löst den bisherigen Verwaltungshaushalt ab Unterscheidet sich vom Verwaltungshaushalt durch Periodisierung der Zahlungen (Kassenwirksamkeit/Ressourcenzuwachs/-verbrauch durch Leistung/Produkt) Aufnahme aller nicht zahlungswirksamen Ressourcenverbräuche (z.b. Abschreibungen, Rückstellungen) und Ressourcenzuwächse (z.b. Auflösung von Ertragszuschüssen) NKHR - Der Finanzhaushalt Finanzhaushalt Zahlungsvorgänge aus laufender Verwaltungstätigkeit Zahlungsvorgänge aus laufender Investitionstätigkeit Zahlungsvorgänge aus laufender Finanzierungstätigkeit Haushaltswirksame Einzahlungen Ergebnis- Haushalt (+) Haushaltswirksame Auszahlungen Ergebnis- Haushalt (-) Einzahlungen aus Investitonszuwendungen Veräußerung Sach-/Finanz Vermögen sonst. Investitionstätigkeit (+) Auszahlungen für Grunderwerb Baumaßn. Sach- und Finanzvermögen sonst. Investitionen (-) Einzahlungen aus Krediten und vergleichbaren Vorgängen (+) Auszahlungen für Tilgung von Krediten und vergleichbaren Vorgängen (-) 16

9 3. NKHR - Die Vermögensrechnung I Aktiva: Immaterielle Vermögensgegenstände Sachvermögen (Grundstücke, Infrastruktur, Kunstgegenstände, Fahrzeuge, Maschinen, ) Finanzvermögen (Anteile an verbundenen Unternehmen, Wertpapiere, Ausleihungen, ) Liquide Mittel Passiva: Eigenkapital Schulden Rückstellungen Verbindlichkeiten NKHR - Die Vermögensrechnung II (Quelle: Stadt Konstanz, Haushaltsplan 2011/2012) Die Bilanz hat die Funktion eines Wertespeichers. Die Aktivseite zeigt die Höhe und Zusammensetzung des Vermögens. Die Passivseite gibt Auskunft darüber, wie das Vermögen finanziert ist. Die Aktivseite repräsentiert die Gesamtheit des (bilanzierungsfähigen) Vermögens der Kommune. Die Passivseite zeigt die Summe der Zahlungsansprüche Dritter (Verbindlichkeiten) einschließlich Rückstellungen (z.b. für zukünftige Pensionszahlungen) sowie das Eigenkapital und die Rücklagen. 18

10 3. NKHR - Der Haushaltsplan Der Haushaltsplan besteht aus Gesamthaushalt Teilhaushalten Stellenplan Der Gesamthaushalt besteht aus Gesamtergebnishaushalt Gesamtfinanzhaushalt Haushaltsquerschnitt über Teilhaushalte (Erträge und Aufwendungen aus Teilhaushalten des Ergebnishaushalts/ Ein- und Auszahlungen und Verpflichtungsermächtigungen aus Teilhaushalten des Finanzhaushalts) NKHR - Gliederung Haushaltsplan Gesamthaushalt - Ergebnishaushalt - Finanzhaushalt Teilhaushalt 1 Allgem. Verwaltung -Ergebnishaushalt Finanzhaushalt Teilhaushalt 3 Schulträgeraufgaben -Ergebnishaushalt -Finanzhaushalt Teilhaushalt 5 Soziale Hilfen -Ergebnishaushalt -Finanzhaushalt Produktbereiche 11 Innere Verwaltung 12 Sicherheit und Ordnung Ergebnishaushalt Finanzhaushalt Produktgruppe 1126 Zentrale Dienstleistungen THH Presse- und Öffentlichkeitsarbeit 1190 Ortsverwaltungen Ergebnishaushalt Finanzhaushalt Produkt Hausdruckerei Ergebnishaushalt Finanzhaushalt 20

11 3. NKHR - Haushaltsaufbau Stadt Konstanz Teilhaushalte: 1. Innere Verwaltung 2. Sicherheit und Ordnung 3. Schulträgeraufgaben 4. Wissenschaft, Forschung, Kultur 5. Soziale Hilfen 6. Kinder-Jugend-Familienhilfen 7. Gesundheit, Sport, Erholung 8. Stadtplanung, Stadtentwicklung, und Erneuerung 9. Tiefbau 10. Hochbau, Gebäudemanagement 11. Wirtschaft und Tourismus 12. Allgemeine Finanzwirtschaft 21 3.NKHR - Haushaltsaufbau Stadt Konstanz Produktbereiche und Produktgruppen am Bsp. THH 4 - Kultur Produktbereiche 25 Museen 26 Theater, Konzerte, Musikschulen 27 Volkshochschule, Bibliotheken 28 Sonstige Kulturpflege Produktgruppen (für 25) Rosgartenmuseum Naturmuseum Wessenberg-Galerie Stadtarchiv 22

12 3. NKHR - Haushaltsaufbau Stadt Konstanz Produkthaushalt für Rosgartenmuseum - Produktbeschreibung Einzelprodukte für 2520 (Museen): Museumsgut sichern, bewahren, sammeln, erforschen und erschließen Präsentation von Dauerausstellungen Präsentation von Sonderausstellungen Durchführung museumsbezogener Kulturaktivitäten Fachliche Beratung und Betreuung, Bereitstellung museumsbezogener Medien Betrieb eines Museumsshops NKHR Haushaltsaufbau der Stadt Konstanz 3. Produkthaushalt für Rosgartenmuseum in Zahlen Lfd Nr. Ertrags- und Aufwandsarten Ansatz 2011 Ansatz Laufende Zuwendungen (Zuweisungen und Zuschüsse) Gebühren und ähnliche Abgaben Privatrechtliche Leistungsentgelte Sonstige ordentliche Erträge = Ordentliche Erträge Personalaufwendungen Versorgungsaufwendungen Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen Planmäßige Abschreibungen Sonstige ordentliche Aufwendungen = Ordentliche Aufwendungen = Ordentliches Ergebnis = Anteilig veranschl. ord. Ergebnis Aufwendungen für interne Leistungen = Veranschl. kalk. Ergebnis = Veranschl. Nettoressourcenbedarf oder - überschuss

13 3. NKHR - Haushaltsausgleich Kameraler Haushalt: Der Gesamthaushalt, bestehend aus Verwaltungs- und Vermögenshaushalt, ist in Einnahmen und Ausgaben auszugleichen. Die Pflichtzuführung muss erwirtschaftet werden. Doppischer Haushalt: Die Ausgleichsverpflichtung bezieht sich ausschließlich auf das ordentliche Ergebnis des Gesamtergebnishaushalts: ordentliche Aufwendungen müssen durch ordentliche Erträge erwirtschaftet werden. Der Investitionsplan wird als Teil des Haushaltsplans verabschiedet und soll über 5 Jahre ausgeglichen sein NKHR - Haushaltsausgleich Stufen des Haushaltsausgleichs 1. Ausgleich der ordentlichen Aufwendungen mit ordentlichen Erträgen (einschließlich Fehlbeträge aus Vorjahr) 2. Entnahme aus Rücklage aus Überschüssen des ordentlichen Ergebnisses früherer Jahre 3. Globale Minderausgabe i.h. von 1% der Summe der Aufwendungen 4. Verrechnung mit Überschüssen des außerordentlichen Ergebnis des laufenden Jahres und Rücklagen aus Überschüssen des Sonderergebnisses 5. Vortrag eines Fehlbetrages, wenn spätestens im letzten Jahr des Finanzplanes ein ausgeglichener Ergebnishaushalt erreicht wird 6. Haushaltsstrukturkonzept, Ausgleichsnachweis nach spät. fünf Jahren 7. Fehlbetragsverrechnung mit Eigenkapital 26

14 4. Unterschiede Kameralistik - Doppik Kameralistik Kommunale Doppik VwHH VmHH Ergebnisrechnung Finanzrechnung Bilanz Einnahmen/ Ausgaben Einnahmen/ Ausgaben Erträge/Aufwendungen Ein-/Auszahlungen Bestandsveränderungen Innere Verrechnung Abschreibungen Auflösungen Innere Verrechnung Abschreibungen Auflösungen Zahlungswirksame Einnahmen und Ausgaben aus lfd. Verwaltung Zuführung Zuführung Ergebniswirksame Erträge und Aufwendungen aus lfd. Verwaltung Zahlungswirksame Ein- und Auszahlungen aus lfd. Verwaltung Ein-/Auszahlungen aus Investitionstätigkeit Ein-/Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit Ein-/Auszahlungen aus Investitionstätigkeit Ein-/Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit Ein-/Auszahlungen aus Investitionstätigkeit Ein-/Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit Rücklage Rücklage Rücklage Eigenkapital Unterschiede Kameralistik - Doppik Kameralistik NKHR Gliederungsplan (Einzelpläne, Unterabschnitte) Verwaltungshaushalt Vermögenshaushalt Produktplan (Produktbereiche, -Gruppen, Produkte) Ergebnishaushalt (Berücksichtigung der Erträge und Aufwendungen) Finanzhaushalt (Berücksichtigung der Ein- und Auszahlungen) Finanzhaushalt Jahresrechnung * Jahresabschluss * Haushaltsausgleich im Gesamthaushalt Allgemeine Rücklage Sonderrücklagen Liquiditätsrechnung, part. Ressourcenverbrauchsrechnung Haushaltsausgleich im Ergebnishaushalt Eigenkapital und Rücklagen Rückstellungen Vollständige Ressourcenverbrauchs- und Liquiditätsrechnung Quelle: Stadt Konstanz, Haushaltsplan 2011/

15 4. Unterschiede Kameralistik - Doppik In der Kameralistik wird lediglich mit den Rechengrößen Einnahmen und Ausgaben gearbeitet. In der Doppik werden sowohl Ein- und Auszahlungen (Finanzhaushalt) als auch Erträge/Aufwendungen (Ergebnishaushalt) dargestellt. Während in der Kameralistik lediglich die Finanzlage der Kommune dargestellt wird, stellt die Doppik neben der Finanzlage auch die Ertragslage sowie die Vermögenslage dar! Chancen des NKHR KLR Transparenz über Produktkosten Bilanz Transparenz über Vermögenslage Intergenerative Gerechtigkeit durch Erwirtschaftung der Abschreibungen Zuwachs an Haushaltswahrheit durch Aufnahme von Rückstellungen (für Kreisumlage, FAG oder Pensionszahlungen) Benchmarking durch Einführung von Kennzahlen Effizienzsteigerung 30

16 5. Grenzen des NKHR Keine Rettung der schiefen Haushaltslage vieler Kommunen Zusätzliche Erschwernis eines kommunalen Haushaltsausgleichs Benchmarking aufgrund unpräziser Kennzahlen oftmals nicht möglich Chancen und Grenzen des NKHR Grün-roter Koalitionsvertrag: Zahlreiche Kommunen stellt es vor erhebliche Probleme, ihre Buchführung mit beträchtlichem finanziellem und personellem Aufwand den derzeitigen gesetzlichen Vorgaben entsprechend von der Kameralistik auf die Doppik umzustellen. Wir werden ihnen ein Wahlrecht zwischen beiden Systemen einräumen. (Koalitionsvertrag 2011, S.68) 32

17 5. Chancen und Grenzen des NKHR Beschlusslage der grün-roten Landesregierung vom Juli 2012: Das Wahlrecht zwischen Kameralistik und Doppik wird bis 2020 verlängert. Ab 2021 gilt die einheitliche Handhabung des doppischen Haushaltsrechts. 33 Literatur (-Empfehlungen) Bals, H. (2004): Neues kommunales Finanz- und Produktmanagement Holtkamp, L. (2010): Kommunale Haushaltspolitik bei leeren Kassen Notheis, K./Ade, K. (2006): Das Neue Kommunale Haushaltsrecht Baden-Württemberg Schwarting, G. (2010): Der kommunale Haushalt. Haushaltssteuerung Doppik Finanzpolitik Stadt Konstanz (2011): Haushaltsplan. Rechnungsjahre 2011/2012 Universität Hamburg (2012): Empirische Befunde zur Einführung der kommunalen Doppik Wießler, A. (2011): Seminarunterlagen: Das Neue Kommunale Haushaltsrecht: Was steckt hinter der Doppelten Buchführung in Konten, kurz DoppiK? 34

18 6. Arbeit mit dem doppischen Haushalt 1. Wie liest man einen doppischen Haushalt? 2. Worauf sollte während der Haushaltsberatungen Wert gelegt werden? 3. Welche Hebel stehen für eine nachhaltige Haushaltspolitik zur Verfügung? Wie liest man einen doppischen Haushalt? In der Regel ähnlicher HH-Aufbau Ergebnishaushalt und Investitionen sind Kernbereiche für HH-Beratungen Weniger Details zusätzlicher Nutzen?

19 6.2 Worauf sollte bei HH-Beratungen wertgelegt werden? Wie wurde der HH bisher beraten? Worauf wurde bisher Wert gelegt? Welche Ziele können für eine nachhaltige HH-Politik festgemacht werden? 6.3 Hebel für eine nachhaltige Haushaltspolitik Darstellung sinnvoller Produkte? Erwirtschaftung der Abschreibungen? Zielvereinbarungen Budgetierung Überschuss- vs. Zuschussbudgetierung Rückstellungen