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1 Stadt Pinneberg Beschlussvorlage Fachbereich Innerer Service Datum Drucksache - Nr. Fachdienst Finanzen / 230 Hauptamt RPA Amt für Finanzen x x x Amt für öffentliche Ordnung Amt für Schule, Kultur, Sport und Jugend Sozialamt Bauamt Stadtwerke Beratungsfolge Beratungsübersicht Gremium Datum Zugestimmt Wirtschaft und Finanzen Ratsversammlung Betreff Nicht zugestimmt Reform des Gemeindehaushaltsrechts Einführung eines neuen kommunalen Finanzmanagements zum Beschlussvorschlag Abweichender Beschluss (s. Anlage) Zurückgestellt Die Ratsversammlung beauftragt die Verwaltung entsprechend der Darstellung in der Ds-Nr.: 04/ 230 mit der Einführung eines neuen kommunalen Finanzmanagements zum

2 2 Entscheidungszuständigkeit (Ausschuss/Bürgermeister) gemäß Hauptsatzung 9 10 gemäß Zuständigkeitsordnung Abschnitt Abs. Ziff. Buchst. X Ratsversammlung, da keine Delegation vorliegt da vorbehaltene Aufgabe gem. 28 Nr. GO Beratungszuständigkeit gemäß Hauptsatzung 6 Abs. 1 Ziff. Buchst. (Ausschuss) gemäß Hauptsatzung 6 Abs. 1 Ziff. Buchst. (Ausschuss) gemäß Hauptsatzung 6 Abs. 1 Ziff. Buchst. (Ausschuss) Finanzielle Auswirkungen nein X ja Zuweisungen Dritter (siehe Vorlage) 1) Einmalige / jährliche lfd. Haushaltsbelastung veranschlagt im Hh-Plan 2005 X im Verw. Haushalt im Verm. Haushalt Nichtöffentliche Beratung 2) Gesamtkosten 3) Folgekosten / Jahr a) persönliche b) sächliche zu veranschlagen im Hh-Plan / Nachtrag 200 HhSt. Die Öffentlichkeit ist im Ausschuss gem. 7 Abs. 2 Hauptsatzung ausgeschlossen. Die Öffentlichkeit ist auszuschließen, da überwiegende Belange des öffentlichen Wohls oder berechtigte Interessen einzelner es erfordern: im Ausschuss stets in nichtöffentlicher Sitzung gem. 46 Abs. 7 Gemeindeordnung mit 2/3-Mehrheit der anwesenden Ausschussmitglieder ( 46 Abs. 11 i.v.m. 35 Abs. 2 Gemeindeordnung) in der Ratsversammlung gem. 35 Abs. 2 Gemeindeordnung mit der Mehrheit von 2/3 der anwesenden Mitglieder: in nichtöffentlicher Sitzung, ohne Aussprache in öffentlicher Sitzung

3 Begründung 3 Einführung Seit Beginn der 90er Jahre befinden sich die öffentlichen Verwaltungen unter dem Schlagwort Verwaltungsreform in einem umfassenden Veränderungsprozess mit dem Ziel, Wirtschaftlichkeit, Effektivität, Transparenz und Bürgernähe herzustellen bzw. zu verbessern. Gleichzeitig befinden sich die öffentlichen Haushalte in der schwersten Finanzkrise der letzten Jahrzehnte. Aus diesem Grunde ist es dringend notwendig, bessere Instrumente zur Steuerung der öffentlichen Haushalte einzusetzen und so ein wirtschaftlicheres Handeln und eine gezielte Steuerung zu ermöglichen. Eine zentrale Rolle in diesem Prozess spielt dabei das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen. Die Verwaltungsmodernisierung tritt mit der Reform des kommunalen Haushaltsrechts in eine neue und entscheidende Phase ein. Die bislang entwickelten betriebswirtschaftlichen Steuerungsinstrumente konnten unter den Bedingungen der Kameralistik nur eine begrenzte Wirkung entfalten. Weiterhin fehlen den Entscheidungsträgern, die oftmals aus der Privatwirtschaft kommen und aus diesem Grund eher mit einem kaufmännisch orientierten Rechnungswesen vertraut sind, nach wie vor wichtige Informationen für eine sachgerechte Steuerung einer Kommunalverwaltung, die nur mit der Einführung der kaufmännischen Buchführung und einer Kosten- und Leistungsrechnung zur Verfügung gestellt werden können. Kern des neuen kommunalen Finanzmanagements ist die Planung, Durchführung und Rechnungslegung des kommunalen Haushalts nach dem Ressourcenverbrauchskonzept und damit verbunden die Einführung eines doppischen (kaufmännischen) Haushalts- und Rechnungssystems für die Gemeinden. Ziel ist es, ein Rechnungswesen aufzubauen, das im Gegensatz zum bisherigen kameralen Rechnungswesen jederzeit die Gesamtkosten eines Produktes einschließlich des Ressourcenverbrauchs nachweist und damit gleichzeitig die Grundlage für eine nachhaltige mittel- und langfristige Planung und wirtschaftliche Tätigkeit der Kommune legt. Stand der Entscheidungen bundesweit Die ständige Konferenz der Innenminister der Länder (IMK) hat daher am 11.Juni 1999 eine Konzeption zur Reform des kommunalen Haushaltsrechts verabschiedet. Dieses Konzept sieht neben dem reformierten kameralen Haushalts- und Rechnungswesen (erweiterte Kameralistik) die Bereitstellung eines doppischen (kaufmännischen) Haushalts- und Rechnungswesens vor. Am hat die IMK einen Textentwurf für eine Gemeindehaushaltsverordnung für ein doppisches Haushalts- und Rechnungswesen sowie Entwürfe für einen Produkt- und Kontenrahmen als Leittexte vorgelegt und empfohlen, diese Entwürfe zur Grundlage des Landesrechts zu machen. Die grundlegenden Anforderungen für das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen gelten sowohl für die kommunale Doppik als auch für die erweiterte Kameralistik. Damit soll ein kommunales Haushaltsrecht geschaffen werden, das nicht bundesweit vollkommen einheitlich, aber zumindest auf der Grundlage einheitlicher Mindeststandards geführt wird. Die IMK formuliert folgende Ziele, die mit einer Reform des Gemeindehaushaltsrechts erreicht werden sollen: 1. Das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen soll von der bislang zahlungsorientierten Darstellungsform auf eine ressourcenorientierte Darstellung umgestellt werden.

4 4 2. Die Steuerung der Kommunalverwaltung soll statt der herkömmlichen Bereitstellung von Ausgabeermächtigungen (Inputsteuerung) durch die Vorgabe von Zielen für die kommunalen Dienstleistungen (Outputsteuerung) ermöglicht werden. Die IMK geht davon aus, dass die Reform des kommunalen Haushaltsrechts einen grundlegenden Wandel der kommunalen Haushaltswirtschaft und der Kommunalverwaltungen bewirken und damit zu einer neuen Form der Verwaltungssteuerung führen wird. Die Kameralistik ist daher ein Auslaufmodell im kommunalen Haushaltswesen! Grundzüge des neuen Finanzmanagements Während das traditionelle kommunale Rechnungswesen, die bisherige Kameralistik, die Geldvermögensänderung erfasst, misst das reformierte Haushaltsrecht den Nettoressourcenverbrauch bzw. die Nettoressourcenersparnis, also nach der kaufmännischen Terminologie den Saldo zwischen Aufwand und Ertrag. Dem neuen Rechnungskonzept liegt die Philosophie der intergenerativen Gerechtigkeit zu Grunde, nach der sicher zu stellen ist, dass jede Generation ihren Konsum selbst finanziert. Unter Konsum in diesem Sinne ist aber eben nicht nur die Auszahlung von Geld zu verstehen, sondern auch die Abnutzung von Anlagevermögen, das zu einem früheren Zeitpunkt beschafft wurde oder der Aufbau von Verpflichtungen, die zu einem späteren Zeitpunkt zu einem Geldabfluss führen. Das Konzept geht von einer Drei-Komponenten-Rechnung aus, bestehend aus der Vermögensrechnung (Bilanz), der Ergebnisrechnung (GuV) und der Finanzrechnung (Geldflussrechnung) als Hauptrechnungen sowie verschiedenen Nebenrechnungen wie z.b. der Kosten- und Leistungsrechnung und der Anlagenbuchführung. Jedes Bundesland ist somit aufgefordert, im Rahmen der Vorgaben der IMK die Landesregelungen für ein neues Haushaltsrecht zu schaffen. Einige Länder haben sich bereits für die Doppik entschieden, andere werden ein Wahlrecht zwischen erweiterter Kameralistik und Doppik einräumen. Der aktuelle Stand der Planungen in den einzelnen Bundesländern ist dieser Vorlage als Anlage beigefügt. Mit Blick auf die Finanzstatistik und die Vergleichbarkeit der Kommunen untereinander wäre eine möglichst weitgehende Harmonisierung des kommunalen Haushaltsrechts in allen Ländern notwendig und sinnvoll. Stand in Schleswig-Holstein Das Land Schleswig-Holstein, das derzeit den Grundsatz: Kein Zwang, keine Behinderung vertritt, wird den Kommunen nach aktuellem Stand voraussichtlich ein Wahlrecht zwischen der erweiterten Kameralistik und der Doppik einräumen. Begründet wird dies mit der Vielzahl sehr kleiner Gemeinden in Schleswig-Holstein, die nicht zum Umstieg auf ein durchgängig kaufmännisches Rechnungswesen gezwungen werden sollten. Dieser Standpunkt scheint jedoch insbesondere aufgrund der Tatsache, dass auch in der freien Wirtschaft Unternehmen unabhängig von ihrer Größe nach den kaufmännischen Regeln zu führen sind, eher zweifelhaft. Auch die öffentlichen Verwaltungen sollten rechnen wie ein Kaufmann. Auch vor der bevorstehenden Änderung der Gemeindehaushaltsverordnung in Schleswig-Holstein wird seitens des Landes betont, dass aufgrund der Experimentierklausel jederzeit ein Umstieg möglich sei. Der von der IMK entwickelte Produktrahmen wird derzeit vom Land Schleswig-Holstein (ebenso wie von anderen Bundesländern) an die landesspezifischen Belage angepasst und den Gemeinden voraussichtlich im 1.Quartal 2005 zur Stellungnahme vorgelegt. Ziel des Landes ist es, möglichst

5 nah am IMK-Modell zu bleiben. Daher bestehen keine Bedenken dagegen, bereits im ersten Halbjahr 2005 die Produktbildung anhand des IMK-Modells und der bis dahin vorgelegten Änderungen für Schleswig-Holstein vorzunehmen. 5 Durch die Bezeichnung erweiterte Kameralistik wird der falsche Eindruck erweckt, als könnte die Kameralistik mit etwas Facelifting weiterleben. Die erweiterte Kameralistik enthält aber so viele neue Elemente, dass sie im Ergebnis und im Einführungsaufwand der Doppik fast entspricht, ohne deren Eleganz und Leistungsfähigkeit zu erreichen, die in der Integration der einzelnen Systemelemente liegt. Auf Dauer macht es keinen Sinn, zwei Rechnungssysteme in der öffentlichen Verwaltung parallel zu betreiben, da dies zusätzliche Kosten verursacht, die in Anbetracht der knappen Ressourcen unverantwortlich sind. Daher ist davon auszugehen, dass sich mittelfristig die Doppik durchsetzen wird. Auch Bund und Länder werden sich der Frage stellen müssen ob es vertretbar ist, dass dort weiterhin ein drittes, nämlich das kamerale Rechnungssystem betrieben wird. Die Forderung nach der bundes- bzw. europaweiten Einheitlichkeit des kommunalen Finanzwesens wird sicherlich in den nächsten Jahren erhoben werden. Handlungskonzept für Pinneberg Diese bundesweiten Entwicklungen und Entscheidungen sollte die Stadt Pinneberg zum Anlass nehmen, sich dieser Aufgabe der Einführung des neuen kommunalen Finanzmanagements umgehend zu stellen und zum das gesamte städtische Rechnungswesen auf kaufmännische Buchführung umzustellen. Neben den bereits genannten Gründen liegt ein weiteres Argument für den zügigen Umstieg in der Tatsache, dass in den städtischen Betrieben (Eigenbetrieb Abwasser, Stadtwerke GmbH, Kommunalwirtschaft GmbH) bereits kaufmännisch gebucht wird. Zusätzlich wird davon ausgegangen, dass die Entscheidung für das kaufmännische Rechnungswesen mittelfristig auch durch die EDV-Anbieter gesteuert wird. Zwar werden die vorhandenen Programme kurzfristig um die Bausteine der erweiterten Kameralistik ergänzt werden, mit einer langfristigen Fortführung und Pflege dieser Programme ist jedoch nicht zu rechnen. Da im Rahmen der Umstellung auf die kaufmännische Buchführung (ebenso wie bei der Umstellung auf die erweiterte Kameralistik) die Einführung der Budgetierung zwingend vorgeschrieben ist, wird mit dieser Beschlussvorlage die Vorlage Ds-Nr.: 04/ 027 Einführung der Budgetierung (in der Sitzung des Ausschusses für Wirtschaft und Finanzen am vertagt) aufgehoben.

6 6 Handlungskonzept für die Umstellung auf die Doppik Ziel: Umstellung der Gesamtverwaltung auf die Doppik zum Bis Ende 2004: Projektantrag an die Ratsversammlung mit der Vorlage Ds-Nr.: 04/ 230 Ab : Ab 2005 laufend: Bis : Bis : Gründung einer Projektgruppe unter Leitung des Bürgermeisters Intensive Schulungen Durchführung einer Informationsveranstaltung für alle betroffenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, ggf. interessierte Gremienmitglieder. Einrichtung einer Datei zur laufenden Information aller Interessierten Aufgabenanalyse und kritik als Voraussetzung für die Bildung von Produkten Ab Zum : In 2006 und 2007: Danach Produktbildung und Produktbeschreibung sowie Festlegung der Produktverantwortlichen Ggf. Anpassung der Verwaltungsorganisation und der Gremien Festlegung auf das künftige EDV-Programm Ausweitung der Kosten- und Leistungsrechnung Einführung der Budgetierung und Fortsetzung des Aufbaus der KLR Einführung/ Aufbau eines Controllings Testphase für Budgetierung und Kosten- und Leistungsrechnung Bis spätestens Erfassung und Bewertung des Anlagevermögens, Aufbau einer Anlagenbuchführung, Bildung von Rückstellungen Da bei der Stadt Pinneberg das gesamte Anlagevermögen fortlaufend erfasst und bewertet wurde, entfällt dieser sehr arbeits- und kostenaufwendige Schritt. Es ist jedoch die Bildung von Rückstellungen vorzunehmen Bis : Erstellung der Eröffnungsbilanz mit externer Unterstützung Umstellung des Rechnungswesens in der EDV, Einrichtung einer Finanzbuchhaltung Aufstellung des ersten kaufmännischen Haushalts für 2008 Bis : Analyse und Dokumentation des abgeschlossenen Projektes

7 Während des gesamten Projektes laufend: 7 Information der Fachbereichsleitungen, der Mitglieder der politischen Gremien sowie der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter z.b. durch regelmäßige Präsentation der Zwischenergebnisse Kosten Für die Realisierung des beschriebenen und dringend notwendigen Umstiegs auf ein kaufmännisches Rechnungssystem ist die Bereitstellung finanzieller Mittel erforderlich. Insbesondere die Qualifizierung der Beteiligten für die geänderten rechtlichen Voraussetzungen ist unerlässlich, um die gestellten Aufgaben bewältigen zu können. Ebenso wird in einigen Phasen der Umstellung externe Begleitung durch Wirtschaftsprüfer erforderlich sein. Für den Entwurf des Haushaltsplanes 2005 wurden daher bereits bei der Haushaltsstelle Umsetzung des reformierten Haushaltsrechts verwaltungsseitig angemeldet. EDV-Programm Das derzeit bei der Stadt Pinneberg eingesetzte EDV-Programm für das Haushalts- und Kassenwesen der Firma H+H/ Berlin könnte für einen Umstieg auf kaufmännische Buchführung erweitert werden, da die entsprechenden Entwicklungen dort abgeschlossen sind. In verschiedenen Gemeinden wird bereits mit diesem kaufmännischen Programm gearbeitet. Eine endgültige Entscheidung über das künftige EDV-Programm kann jedoch zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht getroffen werden.

8 8 Anlage 1 Übersicht über den Stand der Entwicklung in den anderen Bundesländern: Baden Württemberg Wahlrecht ab 2006 Bayern Wahlrecht ab 2006 Berlin Kein Umstieg, Beibehaltung des bisherigen kameralen Systems ergänzt um Produktpläne, Budgetierung und KLR Brandenburg Doppik ab 2008 Bremen Bis 2008 Umstellung auf Doppik Hamburg Ab 2006 Doppik Hessen Wahlrecht ab 2005, Doppik bei der Landesregierung ab 2008 Mecklenburg-Vorpommern Änderungen ab 2008, bisher keine weiteren Festlegungen, Niedersachsen Ab 2006 neues Haushaltsrecht, Doppik ist Pflicht ab 2009 Nordrhein-Westfalen Ab 2005 neues Haushaltsrecht, Doppik ist Pflicht ab 2008 Rheinland-Pfalz Doppik ab 2007 Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt noch keine Festlegungen, Tendenz zur Doppik geplant: ab 2007 mit Übergang bis 2010 nur Doppik ab 2006, Übergang bis 2009, nur Doppik Schleswig-Holstein Thüringen Wahlrecht, Termine noch offen Tendenz Doppik Die Landesregierungen (außer Hessen) planen bisher keinen Umstieg auf die Doppik. Im europäischen Ausland haben z.b. Schweden, Finnland, Großbritannien, Schweiz, Spanien und Frankreich bereits das Rechnungswesen auf staatlicher Ebene reformiert.