Stellungnahme der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Europäische Kommission

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1 Berlin, der 30. Oktober 2006 Stellungnahme der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Europäische Kommission zum Entwurf der Europäischen Kommission einer Verordnung über die Anwendung von Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf De-minimis- Beihilfen Die Bundesregierung begrüßt den überarbeiteten Vorschlag zur De-minimis- Freistellungsverordnung im Hinblick auf die Anhebung des Schwellenwertes auf Allerdings sieht die Bundesregierung nach wie vor Spielraum für eine weitere Anhebung des Schwellenwertes. Die Bundesregierung bekräftigt die Bedeutung der De-minimis-Freistellungsverordnung für die Förderpraxis in den Mitgliedstaaten. Die Regelung dient der Verwaltungsvereinfachung und gibt den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, finanzielle Unterstützung mit geringem Aufwand in weniger wettbewerbsrelevanten Fällen zu gewähren und gleichzeitig aufwendige Notifizierungsverfahren zu vermeiden. Diesen grundsätzlichen Anforderungen wird auch der überarbeitete Entwurf nicht gerecht. Die Bundesregierung erneuert daher ihre grundsätzlich ablehnende Haltung zum Konzept einer Unterscheidung von transparenten und intransparenten Beihilfen. Sie ist der Auffassung, dass die Kommission damit einen wettbewerbs- und fiskalpolitisch verfehlten Anreiz für die Nutzung marktferner und finanzintensiver verlorener Zuschüsse setzt. Die Bundesregierung verweist insoweit auf ihre ausführliche Stellungnahme vom 17. Mai Die Bundesregierung erkennt die Öffnung des Konzepts intransparenter Beihilfen im Bereich der Bürgschaften an. Sie geht davon aus, dass die Freistellung von Bürgschaften umfassend gilt und alle möglichen Garantiesachverhalte umfasst, insbesondere auch die Rückgarantie von Beteiligungen, denn nur so kann die Verordnung in der Praxis mit hinreichender Rechtssicherheit angewendet werden. Die Bundesregierung ist der Ansicht, dass die Öffnung des Entwurfes allein für Bürgschaften nicht ausreichend ist, sondern ebenso für den Bereich von nicht üblich besicherten Darlehen und Beteiligungen gelten muss. Die Bundesregierung vertritt die Auffassung, dass auch bei nicht üblich besicherten Darlehen wie beispielsweise Nachrangdarlehen eine Berechnung des Beihilfewertes möglich ist. Nach gängiger Praxis berechnen die Kommission und die Mitgliedstaaten das Beihilfeelement von Nachrangdarlehen, die eine Mindestverzinsung

2 aufweisen und nicht unter den Regelungsbereich der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Förderung von Risikokapitalinvestitionen in kleine und mittlere Unternehmen fallen, auf Basis des um 400 Basispunkte erhöhten EU-Referenzzinssatzes. In diesem Zusammenhang weist die Bundesregierung darauf hin, dass die zur Ausgrenzung der genannten marktnahen Instrumente verwendeten Begriffe zu erheblicher Rechtsunsicherheit führen. Es ist beispielsweise nicht klar, unter welchen Voraussetzungen eine Besicherung bei Förderdarlehen als üblich anzusehen ist. So ist es bei den in der Praxis eine erhebliche Rolle spielenden Nachrangdarlehen üblich, diese nicht dinglich zu besichern, sondern allein auf die Bonität des Unternehmens abzustellen. Die Bundesregierung ist weiterhin der Ansicht, dass in Bezug auf Beteiligungen jegliche von der Kommission berechnete Bürgschaftsobergrenze auch für dieses Instrument gleichermaßen Anwendung finden kann und daher bis zu dem für Bürgschaften geltenden Schwellenwert freigestellt sein sollten. Die Bundesregierung nimmt zur Kenntnis, dass die Kommission bei der Behandlung von Bürgschaften davon Abstand genommen hat, den Darlehensbetrag mit dem Subventionsäquivalent gleichzusetzen. Sie sieht es als einen ersten Schritt an, dass Bürgschaften bis zu einem gewissen Schwellenwert freigestellt sein sollen. Damit ist es nach Ansicht der Bundesregierung möglich, das Notifizierungsverfahren von einem Teil der Fälle zu entlasten, die ganz offensichtlich keine beihilferechtlichen Fragen aufwerfen. Die Bundesregierung stimmt der Kommission zu, dass der Schwellenwert nicht für Unternehmen in Schwierigkeiten gelten sollte. Allerdings hält sie die Öffnung des Vorschlags für Bürgschaften nicht für weitgehend genug. Die Bundesregierung sieht zuvorderst weiteren Spielraum bei dem nunmehr vorgeschlagenen Schwellenwert für Bürgschaften. Die Bundesregierung hat der Kommission Berechnungsmodelle vorgestellt, nach denen deutlich höhere Haftungsvolumina Bruttosubventionsäquivalente unterhalb von aufweisen und damit nicht wettbewerbsverfälschend sind. Die Bundesregierung sieht den Schwellenwert, der auf der Grundlage eines Worst-Case-Szenarios ermittelt wurde, als für viele KMU als zu niedrig an. Eines der KMU-Kriterien in der Definition der Kommission ist ein Jahresumsatz von bis zu 50 Mio. Bei einer Umschlagshäufigkeit des Umlaufvermögens von zum Beispiel 3 benötigt ein KMU mit einem Jahresumsatz von zum Beispiel 30 Mio. ein Umlaufvermögen von 10 Mio. Für die Finanzierung eines Umlaufvermögens in dieser Höhe ist die im Verordnungsentwurf vorgesehene Obergrenze von 1,7 Mio. für Banken bei Weitem nicht ausreichend. Unter Berücksichtigung einer banküblichen Beleihungsgrenze von ca. 50% wäre in diesem Beispielsfall eine Bürgschaft in Höhe von 5 Mio. marktgerecht. Seite 2

3 Ferner hält die Bundesregierung die Anknüpfung des Schwellenwertes an den Darlehensbetrag für verfehlt. So kommt es in der Praxis häufig vor, dass Darlehen zu weit weniger als 80 % verbürgt werden. Richtig ist, dass ein Eigenrisiko des Darlehensgebers in Höhe von 20 % eine marktmäßige Bepreisung des Darlehenszinses gewährleistet. Dabei handelt es sich aber nur um einen Mindestwert; ein höheres Eigenrisiko des Darlehensgebers verstärkt das Indiz für die Marktmäßigkeit eines Darlehens dagegen noch erheblich. Durch die Ausrichtung des Schwellenwertes für Bürgschaften an der 80 prozentigen Verbürgung der Darlehenssumme werden weniger gut besicherte Darlehen mit einem höheren Eigenrisiko des Darlehensgebers schlechter behandelt als besser besicherte Darlehen mit einem höheren Bürgschaftsanteil. Dieses Ergebnis ist wettbewerbspolitisch nicht wünschenswert. Vorbehaltlich der grundsätzlichen Bedenken gegen den Schwellenwert spricht sich die Bundesregierung daher dafür aus, den Schwellenwert auf die Bürgschaften selbst zu beziehen und den Beihilfewert der Bürgschaft entsprechend dem Verbürgungsanteil zu berechnen. Bei dem von der Kommission zuletzt vorgeschlagenen maximal zulässigen Schwellenwert in Höhe von 1,36 Mio. wäre es dann beispielsweise möglich, ein Darlehen in Höhe von 2,72 Mio. mit 50 % zu verbürgen. Zugleich weist die Bundesregierung darauf hin, dass ihr das dem vorgeschlagenen Schwellenwert zugrunde gelegte Worst-Case-Szenario einer Ausfallwahrscheinlichkeit in Höhe von 15 % nicht plausibel erscheint. Sollte die Kommission daran festhalten, keine über den Schwellenwert hinausgehende Berechnungsmethode für den Beihilfewert zuzulassen, muss der Schwellenwert deutlich angehoben werden, damit es nicht zu Verwerfungen im Bürgschaftssystem in Deutschland kommt (im Einzelnen dazu unten). Ferner hält die Bundesregierung die Sonderregelung für Bürgschaften im Hinblick auf die Begrenzung der Freistellung auf kleine und mittlere Unternehmen sowie auf Beihilferegelungen für verfehlt. Auch bei Großunternehmen und Einzelbeihilfen ist das Beihilfeäquivalent an Hand des Schwellenwertes objektiv bestimmbar, so dass auf Grund der geringen Höhe eine Marktverzerrung ebenso ausgeschlossen ist wie bei kleinen und mittleren Unternehmen und Beihilferegelungen. Gerade bei Großunternehmen dürfte ein Worst-Case- Szenario, wie es von der Kommission für KMU zugrunde gelegt worden ist, einen weitaus höheren Schwellenwert rechtfertigen. Zudem würden durch die Beschränkung auf KMU die kommunalen Unternehmen besonders stark getroffen. Kommunale Unternehmen fallen ganz überwiegend nicht unter die KMU-Definition, dann nämlich, wenn die öffentliche Hand eine Beteiligung von mehr als 25 % hält. In der kommunalen Praxis werden Bürgschaften in den meisten Fällen zugunsten kommunaler Unternehmen gewährt, die entweder vollständig oder ganz überwiegend im Eigentum der jeweiligen Gebietskörperschaft stehen. Mithin wären alle diese Bürgschaften künftig vom Anwendungsbereich der De-minimis-Freistellungsverordnung ausgenommen. Die Verordnung würde im Ergebnis nur noch einseitig der Privilegierung von Unternehmen dienen, die sich ganz überwiegend oder vollständig im privaten Eigentum befinden. Seite 3

4 Die Bundesregierung betont zugleich mit großer Sorge, dass der im Entwurf vorgesehene Betrag einer De minimis Bürgschaft nicht annähernd ausreicht, um den Bedürfnissen der Praxis gerecht zu werden. Gesunde mittelständische und kommunale Unternehmen bedürfen in vielen Fällen zur Sicherung einer angemessenen Liquiditätsversorgung öffentlicher Bürgschaften, um die Nachteile der traditionell niedrigen Eigenkapitalquoten abzumildern. Diesem Interesse konnte mit dem bisher maßgeblichen Beihilfewert so entgegengekommen werden, dass die Entwicklung dieser Unternehmen, vor allem der jungen und innovativen Unternehmen, nicht grundsätzlich in Frage gestellt war. Die Bundesregierung appelliert daher nachdrücklich an die Kommission, den Mitgliedstaaten ergänzend zu dem oben genannten Schwellenwert für Bürgschaften zu ermöglichen, den in der Freistellungsverordnung für regionale Investitionsbeihilfen vorgesehenen Mechanismus einer Methode zur Bestimmung des Beihilfewertes von Bürgschaften auch auf die De-minimis-Regelung zu übertragen. Bereits aus beihilfedogmatischen Gründen hält sie es für nicht nachvollziehbar, dass im Regelungsbereich der Freistellungsverordnung über regionale Investitionsbeihilfen die Berechnung eines Beihilfewertes möglich sein soll, im Bereich Deminimis hingegen nicht. Insoweit verweist sie auf die derzeit laufenden Gespräche über eine Berechnungsmethode im Bereich regionaler Investitionsbeihilfen. In Artikel 2 Nummer 4 der Deminimis-Verordnung wäre somit (in Anlehnung an Artikel 2 Nummer 2 der neuen Freistellungsverordnung für regionale Investitionsbeihilfen) am Ende folgender Satz hinzuzufügen: "Ferner werden Bürgschaften als transparente De-minimis- Beihilfen behandelt, wenn die für die Berechnung der Beihilfeintensität der Bürgschaft verwendete Methode bei der Kommission angemeldet und von ihr genehmigt wird; in diesem Fall gilt die Obergrenze nach Artikel 2 Nummer 2. Die Bundesregierung weist darauf hin, dass eine Einzelnotifizierung nicht freigestellter Deminimis- Beihilfen wie sie jetzt in Erwägungsgrund 13 vorgesehen ist, zu einem nicht gerechtfertigten erheblichen Verwaltungsmehraufwand sowohl auf Seiten der Mitgliedstaaten als auch der Kommission führen würde. Ferner schafft die Freistellungsverordnung erhebliche Rechtsunsicherheit, da es den Mitgliedstaaten mangels Beihilfecharakter einer De-minimis- Beihilfe unbenommen ist, den Beihilfewert einer Maßnahme selbständig zu berechnen, solange diese Berechnung marktüblich ist und der resultierende Beihilfewert so gering ist, dass der Wert der Beihilfe nicht geeignet ist, den Wettbewerb im Gemeinsamen Markt und die Handelsbeziehungen zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Die Bundesregierung hält an ihrer Ablehnung eines Kumulierungsverbotes fest. Sie ist der Ansicht, dass es sich bei De-minimis- Beihilfen nicht um Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 des EG-Vertrages handelt. Derartige Fördermaßnahmen können ihrer Natur nach daher zusätzlich zu Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag gewährt werden. Auch Seite 4

5 widerspricht das Kumulierungsverbot in der De-minimis-Verordnung der ausdrücklichen Zulassung einer Kumulierung in anderen Rechtsvorschriften; so sieht beispielsweise Randziffer 75 der neuen Regionalleitlinien ausdrücklich vor, dass regionale Investitionsbeihilfen mit Deminimis-Beihilfen in Bezug auf dieselben förderfähigen Ausgaben kumuliert werden dürfen, wenn dabei die in den Leitlinien festgeschriebenen Höchstintensitäten nicht überschritten werden (so auch der Entwurf der Freistellungsverordnung für regionale Investitionsbeihilfen). In jedem Fall muss aber eine Kumulierung mit anderen echten Beihilfen unterhalb des für diese maximal zulässigen Bruttosubventionsäquivalentes zulässig sein. Auch ist die äußerst praxisrelevante Frage ungeklärt, wie der Gesamtbetrag einer De-minimis- Beihilfe zu berechnen ist, die von verschiedenen Beihilfeinstrumenten Gebrauch macht (z. B. bei der Kombination eines Zuschuss von weniger als mit einer Bürgschaft). Insbesondere die in Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 2 enthaltene Verschärfung der gegenwärtigen Rechtslage ist zu streichen. Ein wirtschaftlicher Gesichtspunkt ist, dass in der Praxis kombinierte Finanzierungen zum Beispiel von Investitionen und von Avalkrediten oder des Umlaufvermögens an der Tagesordnung sind. Das Kumulierungsverbot würde daher im Ergebnis auch viele mittelständische Investitionsfinanzierungen gefährden. Zudem hält es die Bundesregierung für nicht hinnehmbar, wenn zwischen dem nunmehr vorgelegten Entwurf und gerade verabschiedeten Rechtstexten sprachliche Ungenauigkeiten entstehen. Diese führen in ihrer Konsequenz zu Rechtsunsicherheit in der praktischen Rechtsanwendung. Die Bundesregierung bittet daher, den Text in Ziffer 3.3. der Risikokapitalleitlinien betreffend De-minimis-Beträge im Rahmen von Risikokapitalmaßnahmen wortgetreu in den Verordnungstext der De-minimis-Verordnung zu übernehmen. Der derzeitige Verordnungstext weicht in Artikel 2 Absatz 4 Unterabsatz 4 sowie in Erwägungsgrund 11 Satz 5 von der in Ziffer 3.3. der Risikokapitalleitlinien gefunden Formulierung ab. In Artikel 2 Absatz 4 Unterabsatz 4 sollte es daher heißen: Beihilfen in Form von Risikokapitalmaßnahmen gelten nicht als transparente De-minimis- Beihilfen, es sei denn, die betreffende Risikokapitalregelung sieht vor, dass die öffentliche Finanzierung in Form von Risikokapital jedem Zielunternehmen nur bis zur Höhe des De-minimis-Höchstbetrags zur Verfügung gestellt wird. In Erwägungsgrund 11 muss es dementsprechend heißen: Risikokapitalbeihilfen sollten nur dann als transparente Deminimis-Beihilfen angesehen werden, wenn die betreffende Risikokapitalregelung für jedes Zielunternehmen eine öffentliche Finanzierung in Form von Risikokapital nur bis zum Deminimis-Höchstbetrag vorsieht. Die Bundesregierung nimmt zur Kenntnis, dass der Referenzzins bei der Berechnung des Subventionsäquivalents eine entscheidende Rolle spielen soll. Angesichts der angestrebten Überarbeitung der Referenzzinsmitteilung verweist die Bundesregierung insoweit auf ihre Stellungnahme vom 25. August Die Bundesregierung begrüßt allerdings, dass es sich bei der Seite 5

6 Anwendung des Referenzzinses im Bereich De-minimis lediglich um eine Soll -Bestimmung handelt, es damit letztlich entscheidend auf die Marktüblichkeit der Zinssätze ankommt. Die Bundesregierung begrüßt, dass die Kommission nach Konsultation der betroffenen Kreise dem Vorschlag gefolgt ist, De-Minimis- Beihilfen auch für den Straßenverkehrssektor (ohne Straßengüterverkehr) zuzulassen. Die Bundesregierung stimmt der Kommission weiterhin darin zu, dass die grundsätzlich positive Beurteilung von Beihilfen für saubere und umweltfreundliche Fahrzeuge unabhängig von dieser Neuregelung zu sehen ist und dadurch nicht in Frage gestellt werden sollte. Um die Auffassung der Kommission klarzustellen, dass Fahrzeuge, die die Umweltvorschriften übererfüllen gleich in welchem Sektor sie eingesetzt sind grundsätzlich förderfähig sein sollen, schlägt die Bundesregierung an zwei Stellen eine Ergänzung vor: Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe a des neuen Entwurfes sollte folgende Formulierung erhalten: "Beihilfen für den Erwerb von Fahrzeugen für den Straßengüterverkehr, außer wenn Fahrzeuge als Ersatzinvestition erworben werden, die über die geltenden Abgasgrenzwerte der EU hinausgehen und zum Erreichen der europäischen Luftqualitätsziele beitragen. Zur Klarstellung des Geltungsbereichs sollte folgender Erwägungsgrund aufgenommen werden: "Aus Gründen der Transparenz und Gleichbehandlung erfasst die Ausnahmeregel des Artikel 1, Absatz 1Buchstabe a Fahrzeuge für den Straßengüterverkehr unabhängig von dem Sektor, in dem das geförderte Unternehmen tätig ist. Mit dieser Ausnahmevorschrift werden allerdings nur solche Fahrzeuge erfasst, die überwiegend in der konkreten Nutzung für den kommerziellen Straßengüterverkehr eingesetzt werden." Seite 6