Neue Institutionenökonomik Public Private Partnership Gewährleistungsstaat

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1 Neue Institutionenökonomik Public Private Partnership Gewährleistungsstaat Referate der Tagung des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft am 5./6. März 2003 in Berlin Elisabeth Göbel Wolf Gottschalk Jens Lattmann Thomas Lenk Christoph Reichard Martin Weber Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft Berlin 2004

2 Neue Institutionenökonomie Public Private Partnership Gewährleistungsstaat Referate der Tagung des Wissenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft am 5./6. März 2003 in Berlin Inhaltsverzeichnis Seite Neue Institutionenökonomik Elisabeth Göbel Neue Institutionenökonomik und ihre mögliche Bedeutung für die Organisation der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben 3-21 Thomas Lenk Neue Institutionenökonomik und ihre mögliche Bedeutung für die Organisation der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben (Korreferat) Public Private Partnership zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, insbesondere auf kommunaler Ebene Wolf Gottschalk Das derzeitige Ausmaß von Public Private Partnership (PPP) in der kommunalen Wirtschaft Martin Weber Ausgestaltung und Grenzen von PPP im Hinblick auf die Erfüllung öffentlicher Aufgaben Chancen und Risiken des Gewährleistungsstaates Christoph Reichard Das Konzept des Gewährleistungsstaates Jens Lattmann Probleme, Risiken und Grenzen des Gewährleistungsstaat-Konzepts Anhang: Bericht über die Diskussion der Referate zum Thema Public Private Partnership (Wolf Leetz) Die Teilnehmer der Tagung 93 Die Referenten 94 ISBN Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft Sponholzstraße 11, Berlin Tel Fax Berlin 2004

3 Elisabeth Göbel Neue Institutionenökonomik und ihre mögliche Bedeutung für die Organisation der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben I. Was heißt Neue Institutionenökonomik? 1. Institutionen Zu Beginn meines Vortrags möchte ich klären, was Neue Institutionenökonomik bedeutet. Ich beginne mit dem Begriff der Institutionen. Zu den Institutionen im weitesten Sinne zählt man alle Arten von Regelsystemen, die Menschen ersinnen, um in ihre Interaktionen eine gewisse Ordnung zu bringen. Ohne eine solche Ordnung wäre jede Form von Interaktion sehr schwierig, weil niemand sichere Erwartungen hinsichtlich des Verhaltens eines anderen haben könnte. Wir brauchen Formen des geregelten Miteinanders. Allerdings wird im Allgemeinen nicht jede beliebige Regel als Institution bezeichnet. Zum Wesen der Institution gehört immer eine gewisse Stabilität und Dauer sowie die verbindliche Geltung für einen größeren Kreis von Menschen. Zentrale Institutionen einer Gesellschaft stützen sich oft auf eine ganze Reihe von weiteren formalen und informalen Institutionen und verschiedene Möglichkeiten zu deren Durchsetzung. Die Institutionen gruppieren sich um eine Leitidee, sind oft kulturell tief eingebettet und nur schwer zu ändern. Beispiele für zentrale Institutionen sind: Demokratie, Familie, Privateigentum, Vertrag, Marktwirtschaft. Zusammenfassend kann man sagen: Institutionen sind Systeme von verhaltenssteuernden Regeln bzw. durch diese gesteuerte Handlungssysteme, die Problembereiche menschlicher Interaktion gemäß einer Leitidee ordnen, die für längere Zeit und einen größeren Kreis von Menschen gelten und deren Beachtung auf unterschiedliche Art und Weise durchgesetzt wird. 2. Ökonomik Kommen wir nun zur Ökonomik. Was ist das Besondere am ökonomischen Zugang zu den Institutionen? Nahe liegt die Vermutung, es gehe in der Institu- 3

4 tionenökonomik (IÖ) um wirtschaftliche Institutionen. Die IÖ würde sich demnach beschäftigen mit Institutionen wie Unternehmen, Märkten, Börsen, Arbeitsverträgen, Kaufverträgen etc. Tatsächlich ist das auch ihr Hauptarbeitsgebiet. Trotzdem liegt darin nicht das entscheidende Abgrenzungskriterium. Was die IÖ ökonomisch macht, ist nicht der Gegenstandsbereich Wirtschaft, sondern das Verhaltensmodell vom Menschen. Er wird als Homo oeconomicus verstanden. Verhaltensmodell des Homo oeconomicus Andere Verhaltensmodelle (der Psychologie, der Soziologie,...) Gegenstandsbereich Wirtschaft Feld I Feld III Andere Gegenstandsbereiche wie Recht, Politik, Familie, Bildung,... Feld II Feld IV Die IÖ befasst sich also mit den Feldern I und II. Der Bereich der öffentlichen Wirtschaft oder allgemeiner des staatlichen Handelns gehört demnach selbstverständlich zum Erkenntnisgegenstand der Ökonomik, solange man nur annimmt, dass auch der Mensch im Staatsdienst ein Homo oeconomicus ist. Die Vorstellung vom Homo oeconomicus hat im Laufe der Zeit einen nicht unerheblichen Wandel durchgemacht. Galt er früher als eine Art allwissender Hyperrationalist, sind die Vorstellungen in jüngerer Zeit realistischer geworden. Was zeichnet den Homo oeconomicus aus? (1) Er hat gewisse stabile persönliche Nutzenvorstellungen oder Präferenzen. (2) Er verhält sich intendiert rational, d.h. wenn er sich zwischen zwei oder mehr Möglichkeiten entscheiden muss, dann wählt er die Alternative, die ihm selbst den höchsten Nutzen verspricht. Die Rationalität kann durchaus in dem Sinne begrenzt sein, dass er nicht alle Alternativen kennt, nicht alle relevanten Informationen hat und nicht sicher prognostizieren kann. Aber er kann die Alternativen aufgrund seiner Informationen und seiner Nutzenfunktion transitiv ordnen und er wählt diejenige mit dem für ihn persönlich höchsten Nutzen. (3) Ändern sich die äußeren Handlungsbedingungen (Restriktionen), dann passt er seine Entscheidungen diesen Veränderungen an. Man kann auch ganz allgemein sagen, er reagiert zuverlässig auf Anreize, vor allem auf monetäre Anreize. Wird etwa eine Staugebühr erhoben, wie jüngst in London, lässt er sein Auto öfter stehen und fährt mit dem Rad oder dem Bus. Dieses Verhalten 4

5 muss nicht immer und für jeden gelten, aber es muss doch als deutlich dominant erwartet werden können. (4) Er verhält sich opportunistisch, was nach Williamsons Definition von Opportunismus bedeutet: Er schreckt auch vor Lug und Trug nicht zurück, solange es ihm nutzt. 1 Im Zusammenhang mit den Institutionen hat das Homo oeconomicus-modell zwei Funktionen: (1) Es führt zu Vermutungen über das Verhalten von Menschen in Institutionen. Machen diese ein bestimmtes Verhalten teurer oder allgemeiner ausgedrückt nachteiliger, dann wird der Homo oeconomicus zuverlässig mit Anpassungsentscheidungen reagieren und dieses Verhalten zukünftig weniger an den Tag legen. Umgekehrt wird er das tun, was von den Institutionen belohnt wird. (2) Solche Vermutungen sind wiederum wichtig für den Gestalter von Institutionen. Auch dieser ist ein Homo oeconomicus und möchte die Institutionen in seinem Sinne so effizient wie möglich gestalten. Dabei kalkuliert er das rationale Verhalten der Individuen in den Institutionen mit ein. Aus der positiven Analyse des individuell rationalen Verhaltens in Institutionen kommt man so zu normativen Empfehlungen der Gestaltung von Institutionen. Die Ökonomik betont die bewusste Gestaltung. Da Institutionen auch von selbst entstehen können man denke etwa an Traditionen, ist darin eine Lücke der IÖ zu sehen. 3. Warum Neue Institutionenökonomik? Zum Schluss des ersten Teils noch eine kurze Erklärung, warum oft von Neuer Institutionenökonomik (NIÖ) die Rede ist. Die sog. Klassiker der Ökonomie, wie etwa Adam Smith, haben sich alle ganz selbstverständlich mit den institutionellen Rahmenbedingungen des Wirtschaftens beschäftigt, bis hin zur informellen Institution der Moral. Das Neue ist also wohl zum ersten darin zu sehen, dass man sich erneut mit den Institutionen beschäftigt, wie man es bereits früher einmal getan hatte. Zum zweiten findet diese Beschäftigung ausdrücklich vor einem neoklassischen Hintergrund statt. Die NIÖ wird abgegrenzt gegen einen eher verhaltenswissenschaftlich und soziologisch fundierten Insti- 1 O.E. Williamson, Die ökonomischen Institutionen des Kapitalismus, Tübingen 1990, S

6 tutionalismus. Die unter dem Dach der NIÖ entstandenen verschiedenen Ansätze gehen allerdings in dieser Abgrenzung unterschiedlich weit. Teilweise besteht noch eine recht hohe Affinität zur Neoklassik und zu mathematischen Modellen (vor allem in Teilen der Agency-Theorie), teilweise wird aber auch psychologisches und soziologisches Gedankengut aufgenommen (vor allem im Transaktionskostenansatz). Das Homo oeconomicus-modell wird dadurch angereichert, Kritiker würden wohl sagen verwässert. Die NIÖ wird oft über drei Teilansätze charakterisiert: Die Verfügungsrechtstheorie, den Principal-Agent-Ansatz und den Transaktionskostenansatz. Ich werde alle drei Ansätze kurz erläutern und versuchen, jeweils einen Bezug zur öffentlichen Wirtschaft herzustellen. Ich beginne mit der Verfügungsrechtstheorie. II. Verfügungsrechtstheorie 1. Was sind Verfügungsrechte? Als Verfügungsrecht gilt jede Art von Berechtigung, über Ressourcen zu verfügen, seien diese nun materiell oder immateriell. Die elementarste Form von Verfügungsrecht ist das Eigentum an Sachen. Aber auch Rechtsansprüche aus Vertrag oder Gesetz und sogar Ansprüche aus persönlichen Beziehungen (wenn mir etwa jemand einen Freundschaftsdienst schuldet) können im weitesten Sinne zu den Verfügungsrechten gezählt werden. Die Verfügungsrechte können in folgende Einzelrechte gegliedert werden: das Recht auf Gebrauch einer Sache (z.b. Bewohnen eines Hauses) das Recht auf die Erträge, die eine Sache abwirft (z.b. die Miete für ein Haus kassieren) das Recht auf Veränderung einer Sache (z.b. Umbau eines Hauses) das Recht der Übertragung aller oder einzelner Rechte (z.b. Verkauf des Hauses) das Recht, andere von der Nutzung auszuschließen (z.b. Unverletzlichkeit der Wohnung). Die Verfügungsrechtstheorie hegt gewisse Verhaltenserwartungen. 6

7 2. Verhaltenserwartungen der Verfügungsrechtstheorie Die Basishypothese des Verfügungsrechtsansatzes lautet: Die Verteilung der Verfügungsrechte beeinflusst das Verhalten der Akteure in systematischer und voraussehbarer Weise. Die Verfügungsrechte sind die Restriktionen der rationalen Entscheidungen des Homo oeconomicus, d.h. jede Veränderung in den Verfügungsrechten führt zu Anpassungsentscheidungen der betroffenen Akteure. Daraus lässt sich auch folgern, dass es aus Sicht eines Gestalters unterschiedlich effiziente Verfügungsrechtsstrukturen gibt. Als Idealfall einer Verfügungsrechtsstruktur gilt der Ökonomik das unverdünnte Privateigentum. Idealerweise sollten sämtliche Dinge vollständig und exklusiv im Eigentum bestimmter Personen sein. Die Vorteile des Privateigentums werden aus Verhaltenshypothesen wie den folgenden abgeleitet: Menschen gehen mit ihrem Eigentum besonders sparsam, sorgfältig und werterhaltend um. Eine Kontrolle erübrigt sich, da jedes Individuum im eigenen Interesse sich selbst kontrolliert. Außerdem erscheint es gerecht, wenn die positiven und negativen Folgen des Handelns Kosten und Nutzen den Handelnden selbst treffen, wie es beim Privateigentum erwartet wird. Zum Beispiel stellt man sich einen Gartenbesitzer vor, der seinen eigenen Garten fleißig umgräbt und deshalb zu Recht mehr erntet als ein Nachbar, der nur im Liegestuhl liegt. Jede Abweichung von diesem Ideal gilt zunächst als effizienzmindernde Verdünnung von Verfügungsrechten. Eine solche Verdünnung liegt vor: wenn die Einzelrechte auf verschiedene Personen verteilt werden, wenn einzelne Rechte vom Eigentümer nicht ausgeübt werden dürfen oder können, wenn sich mehrere Eigentümer das Rechtebündel teilen, also Gemeineigentum vorliegt. Jede Verdünnung erzeugt Probleme. Wird etwa das Rechtebündel geteilt, wie es u.a. bei Miet-, Kredit-, Werk- und Arbeitsverträgen der Fall ist, dann stehen sich Akteure mit unterschiedlichen Interessen gegenüber. Diese unterschiedlichen Interessen erklären sich aus den unterschiedlichen Verfügungsrechten. 7

8 Der Eigentümer und Vermieter einer Wohnung möchte beispielsweise eine hohe Miete kassieren, er möchte das Haus bei Bedarf sofort selbst benutzen und den Wert des Hauses erhalten. Der Mieter möchte möglichst wenig Miete zahlen, er möchte am liebsten unkündbar sein und ihm ist an der Werterhaltung des Hauses nichts gelegen. Solche Interessenkonflikte entstehen praktisch bei jedem Vertrag, durch den Verfügungsrechte geteilt werden. Als Verdünnung wird es auch bezeichnet, wenn einzelne Rechte nicht ausgeübt werden dürfen, etwa wenn eine Kündigung wegen Eigenbedarfs nur sehr beschränkt zulässig ist. Eine ähnliche Wirkung wie ein Verbot können auch hohe Durchsetzungskosten von Rechten haben. Einem Künstler kann beispielsweise durchaus das Urheberrecht zustehen an einem Lied, aber es lässt sich nicht durchsetzen, weil neue Techniken Raubkopien sehr leicht machen. Auch aus einer solchen Verdünnung von Rechten werden Probleme erwartet. Können etwa Urheberrechte nicht geschützt werden, entfällt ein wesentlicher Anreiz, solche geistigen Produkte überhaupt zu erstellen. Darf einem Mieter nicht gekündigt werden, lassen viele Wohnungseigentümer die Wohnungen vielleicht lieber ganz leer stehen, was das Angebot verknappt. Schließlich wird eine dritte Form von Verdünnung darin gesehen, dass die Verfügungsrechte in gebündelter Form mehreren Personen gemeinsam gehören. Ein Beispiel wäre eine von mehreren Landwirten gemeinsam genutzte Maschine. Bei diesem Gemeineigentum gilt das Trittbrettfahren (free riding) als zentrales Problem. Nutzen und Kosten fallen bei gemeinsam genutzten Ressourcen nicht mehr exklusiv an, sondern für alle gemeinsam. Wenn ein Akteur in das Gemeingut investiert, profitieren auch andere davon; wenn er es über Gebühr nutzt, kann er den Schaden auch auf die anderen überwälzen. Es entstehen sog. externe Effekte, d.h. die Handlungen eines Akteurs verändern die Kosten-Nutzen-Situation anderer Akteure. Die typische Verhaltenserwartung bei Gemeineigentum ist daher die Übernutzung von und die Unterinvestition in Gemeineigentum. Je größer der Kreis der Eigentümer ist, desto verdünnter sind die Verfügungsrechte und desto wahrscheinlicher wird das erwartete free rider-verhalten. Die größten Probleme sind daher bei den Gütern zu befürchten, die praktisch allen Menschen gehören, weil niemand unter vertretbaren Kosten vom Konsum ausgeschlossen werden kann. Solche Güter, oft als öffentliche Güter bezeichnet, 8

9 sind weite Teile der natürlichen Umwelt, also Luft, Flüsse, Meere, Weltraum, aber auch immaterielle Güter wie die innere und äußere Sicherheit. Der Einzelne wird sich sagen: Investiere ich in das öffentliche Gut, dann fällt der Nutzen auch anderen zu, die Kosten aber trage ich privat. Daraus folgt die Unterinvestition. Nutze ich das öffentliche Gut, fällt der Nutzen privat an, die Kosten aber werden sozialisiert. Daraus folgt die Übernutzung, welche allerdings eine gewisse Rivalität im Konsum voraussetzt. Aus solchen Überlegungen heraus ist beispielsweise der Verzicht auf ein Auto, um die Umwelt zu schonen, aus der Sicht des Einzelnen irrational. 3. Folgerungen für die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben a) Die Notwendigkeit der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben Was kann man aus diesem Ansatz für den öffentlichen Bereich ableiten? Als erstes kann man über den Verfügungsrechtsansatz die Notwendigkeit staatlichen Handelns begründen. Das mag verwundern, weil er häufig gegen die staatliche Tätigkeit in Stellung gebracht wird. Das angestrebte Ideal ist ja die vollständige Privatisierung aller nur denkbarer Güter und ihr freier Tausch über Märkte bis hin zu einer paretooptimalen Verteilung. Ein Staat erscheint in dieser Modellwelt überflüssig. Das Problem ist, dass dieses Ideal einige blinde Flecken aufweist. Das Modell weist erstens eine Lücke auf, weil Basisinstitutionen wie das Privateigentum und der Vertrag als quasi naturwüchsig gegeben angenommen werden. Sie werden einfach als gültige Nebenbedingungen eingeführt, ebenso wie eine allgemeine Bildung, die es erlaubt, Verträge zu schreiben, zu lesen und zu verstehen. Privateigentum muss aber institutionell gesichert werden, ebenso wie die Verbindlichkeit von Verträgen oder die allgemeine Bildung. Dass wir unser Eigentum friedlich nutzen und in Märkten tauschen können, ist überhaupt nur möglich vor dem Hintergrund eines funktionierenden Rechtsstaates und einer gesicherten marktwirtschaftlichen Ordnung. Eine zweite Lücke ergibt sich durch die Vernachlässigung negativer externer Effekte, die auch das unverdünnte Privateigentum erzeugt. Wer etwa seinen privaten Garten pflegt, erzeugt externe Effekte, weil z.b. Nachbarn durch den 9

10 Lärm des Rasenmähers gestört werden. In der Idealwelt der Ökonomen können auch diese externen Effekte wieder privatisiert und gekauft oder verkauft werden. Der Nachbar erhält etwa ein wohldefiniertes Ruherecht, welches ich kaufen muss, bevor ich den Rasenmäher benutze. Oder ich selbst erhalte ein wohldefiniertes Lärmrecht, welches der Nachbar kaufen muss, wenn er mein Rasenmähen verhindern will. Hier zeigt sich schon ein großes Problem: Denn welche Urverteilung von Rechten ist die richtige? Je nach Verteilung ergeben sich ja Einkommenseffekte. Und weiterhin: Wenn einer von zehn Nachbarn sein Ruherecht verkauft, müssen dann auch die anderen neun den Lärm des Rasenmähers ertragen? Und welchen objektiven Wert hat überhaupt so etwas wie Ruhe? Es ist leicht einzusehen, dass die Lösung des An- und Verkaufs negativer externer Effekte (auch soziale Kosten genannt) in der Realität wegen der enormen Spezifizierungs- und Verhandlungskosten scheitern muss. Es lässt sich eben nicht alles privatisieren, d.h. de facto hat man es praktisch immer mit einer Mischung von Privateigentum und Gemeineigentum zu tun. Als Alternative zum Markttausch bleibt nur die direkte Regierungsregelung, wie es bei Coase heißt. 2 Bei negativen externen Effekten ist es häufig effizienter, sie administrativ einzuschränken, als auf die Verhandlungslösung der Betroffenen zu setzen. Wohl niemand würde es als ineffiziente Verdünnung von Privateigentum bezeichnen, wenn ich eine Pistole nicht benutzen darf, um andere auszurauben! Die dritte Lücke ergibt sich bei der Unterinvestition in erwünschte Gemeinschaftsgüter. Obwohl viele oder alle daran interessiert sind, dass sie bereit gestellt werden, will keiner etwas darin investieren, weil die Kosten privat anfallen, der Nutzen aber sozialisiert wird. Jeder sagt sich: Warum soll ausgerechnet ich dafür aufkommen? Warum soll ich etwa Geld für die Pflege öffentlicher Anlagen und die Säuberung der Straßen zahlen, wenn andere es nicht tun und die gleichen Vorteile genießen? Auch hier muss der Staat einspringen, um die Unterinvestition in öffentliche Güter zu kompensieren. Und schließlich werden viertens durch den privaten Tausch von Verfügungsrechten nicht alle gesellschaftlich erwünschten Ziele erreicht. Es werden einerseits unerwünschte Verträge geschlossen, beispielsweise im Drogen- oder 2 R.H. Coase, Das Problem der sozialen Kosten, wieder abgedruckt in: H.-D. Assmann, C. Kirchner und E. Schanze (Hrsg.), Ökonomische Analyse des Rechts, Tübingen 1993, S , hier S

11 Waffenhandel oder bei Absprachen zur Verhinderung des Wettbewerbs. Andererseits werden erwünschte Verträge nicht geschlossen. Bedürftige Kranke würden etwa über den freien Markt keine medizinische Versorgung bekommen, kleine Dörfer würden nicht in den Personennahverkehr eingebunden, weil es sich für die privaten Anbieter nicht rechnet, solche Verträge abzuschließen. Gesellschaftliche Ziele wie eine allgemeine Versorgung mit Infrastruktur, breite Bildung, Gesundheitsvorsorge für alle, allgemeiner Zugang zu Informationen und Chancengleichheit werden ohne staatliches Eingreifen nicht erreicht. In der Bereitstellung solcher sozial erwünschter Güter und Dienstleistungen wird oft die eigentliche Domäne der öffentlichen Unternehmen gesehen. b) Die Probleme bei der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben Aus dem Verfügungsrechtsansatz lässt sich neben der Notwendigkeit staatlichen Handelns zugleich dessen Problematik ableiten. Dies sei im Folgenden für die öffentlichen Unternehmen gezeigt. Als öffentlich werden ja solche Unternehmen bezeichnet, an deren Nennkapital oder Stimmrechten die öffentliche Hand mehr als 50 % hält. Das heißt, die wesentlichen Verfügungsrechte in solchen Unternehmen liegen ursprünglich bei der Öffentlichkeit, was eine enorme Verdünnung der Verfügungsrechte bedeutet. Den in den öffentlichen Unternehmen handelnden Akteuren gehören die Ressourcen nicht, die sie bewirtschaften. Sie haben kein Eigeninteresse an deren optimaler Nutzung. Während dieses Problem im Prinzip auch jedes Privatunternehmen mit angestellten Mitarbeitern hat, kommt ein zweites erschwerend hinzu: Es gibt überhaupt keinen genau definierten Eigentümer, der im Eigeninteresse an der optimalen Nutzung der Ressourcen interessiert wäre und deshalb auch bereit wäre, Zeit und Mühe in die Kontrolle der Akteure zu stecken. Aus verfügungsrechtlicher Sicht muss erwartet werden, dass deshalb Unternehmen im öffentlichen Eigentum regelmäßig ineffizienter bewirtschaftet werden als solche in Privateigentum. Es gibt dazu keine eindeutigen empirischen Befunde. Die These wird zwar verschiedentlich bestätigt, aber auch verworfen. Dabei zeigt sich als weiteres Problem, dass oft nur Kostenvergleiche stattfinden. Aber nehmen wir einmal an, sie stimme. Ist dann nicht die Privatisierung der staatlichen Aufgaben die richtige Lösung? Dieser Frage soll nun vor dem Hintergrund des Principal- Agent-Ansatzes und des Transaktionskostenansatzes nachgegangen werden. 11

12 III. Principal-Agent-Ansatz 1. Grundbegriffe Eine Agency-Beziehung liegt immer dann vor, wenn ein Auftraggeber der Prinzipal einen Auftragnehmer den Agenten mit der Durchführung einer Aufgabe betraut. Nach dem Homo oeconomicus-modell ist zu erwarten, dass der Agent seinen Nutzen maximieren will, unter Umständen auch auf Kosten des Prinzipals. Zwischen Prinzipal und Agent sind normalerweise Zielkonflikte zu erwarten, aufgrund ihrer unterschiedlichen Verfügungsrechte. Hinzu kommt erschwerend die sog. Informationsasymmetrie zu Lasten des Prinzipals. Das heißt, man nimmt an, dass der Agent in vieler Hinsicht über bessere Informationen verfügt und dass er diesen Informationsvorsprung in seinem Interesse ausspielt. Aus dieser Konstellation ergeben sich typische Probleme. So kann etwa ein potentieller Agent den Prinzipal über sein Wissen, Können und seine Absichten täuschen und ihn zu einer falschen Wahl (adverse selection) verleiten. Oder er nutzt es nach Vertragsschluss aus, dass der Prinzipal ihn nicht immer beobachten und genau kontrollieren kann. Arbeitnehmer könnten das beispielsweise in der Weise ausnutzen, dass sie faulenzen (shirking) oder Unternehmensressourcen für private Zwecke missbrauchen (consumption on the job). Agency-Probleme werden bei allen Arten von Verträgen erwartet, also bei Kaufverträgen ebenso wie bei Werk- oder Arbeitsverträgen. Normalerweise wird der Prinzipal, der diese Verhaltensweisen des Agenten voraussieht, versuchen, sich dagegen zu schützen. Er wird beispielsweise vor Vertragsschluss die Agenten sorgfältig überprüfen und auswählen, sie nach Vertragsschluss überwachen oder versuchen, ihr Verhalten über Anreizsysteme zu steuern. Die Agency-Theorie betont die Möglichkeit des Prinzipals, sich schon ex ante durch ausgeklügelte Verträge gegen den Opportunismus des Agenten zu schützen. 2. Übertragung auf öffentliche Unternehmen Das Grundmodell der Agency-Theorie kann auf öffentliche Unternehmen übertragen werden. Zunächst kann die Öffentlichkeit als Prinzipal modelliert werden. Die Öffentlichkeit delegiert Aufgaben wie die Herstellung der öffentlichen Sicherheit, die Bereitstellung von Kultur- und Sportangeboten, die Sauberhaltung und Instandhaltung öffentlicher Anlagen und Wege, die allgemeine 12

13 Bildung usw. Die Agenten der ersten Ebene sind dabei die Politiker, etwa Bürgermeister, Gemeinderäte, Ministerien. Sie haben das Problem, die öffentliche Nachfrage richtig zu erkennen und zu aggregieren. Diese Agenten delegieren ihrerseits die Aufgaben an öffentliche Unternehmen wie Versorgungsbetriebe, Verkehrsunternehmen, Theater, Schwimmbäder usw. In den öffentlichen Unternehmen wird die eigentliche Aufgabenerfüllung dann an weitere Agenten, die Mitarbeiter im öffentlichen Dienst, delegiert. Innerhalb der Unternehmen kommt es zu weiteren Agency-Beziehungen zwischen Vorgesetzten und Untergebenen. Im Prinzip ist das im Bereich der Privatwirtschaft auch nicht anders. Aber es scheint mir doch einige Besonderheiten zu geben. Typisch für die Beziehung zwischen Bürger und Staat scheinen mir zunächst sehr tief gestaffelte, komplexe Principal-Agent-Beziehungen mit vielen Delegationsstufen. Eine weitere Besonderheit ist in der schwierigen Bestimmung des Prinzipals zu sehen. Die Öffentlichkeit ist ja ein Kollektiv. Bei der Kontrolle ergibt sich damit wieder ein Trittbrettfahrerproblem, denn jedes Mitglied des Kollektivs wird erwarten, dass der andere Zeit und Mühe investiert, um die Agenten zu kontrollieren, um anschließend selbst kostenlos zu profitieren. Außerdem kann die Öffentlichkeit eigentlich nicht als monolithischer Block gesehen werden, sondern ist selbst wieder in unterschiedliche Interessengruppen gespalten. Damit ist die Zielsetzung für die Agenten uneindeutig. Die oft schwammige und widersprüchliche Formulierung des öffentlichen Interesses verschafft den Agenten Spielräume. Weiterhin sind die in der Privatwirtschaft benutzten monetären Anreize für die Agenten nur schwer zu übertragen. Agenten können beispielsweise nicht am Gewinn beteiligt werden, wenn gar kein Gewinn angestrebt wird. Schließlich ist auch die Marktkontrolle teilweise außer Kraft gesetzt. Das gilt sowohl für die Unternehmen als Ganze, als auch für deren Mitarbeiter. Öffentliche Unternehmen verfügen nicht selten über eine Monopolstellung, d.h. die Kunden können bei Unzufriedenheit nicht abwandern. Die Kontrolle durch den Absatzmarkt entfällt. Öffentlichen Unternehmen droht auch keine feindliche Übernahme bei Misswirtschaft. Das heißt, auch der sog. Markt für Unternehmenskontrolle funktioniert nicht. Und die oft verbeamteten Mitarbeiter sind auch nicht dem Druck des Arbeitsmarkts unterworfen. 13

14 Besonderheiten der Agency-Beziehung bei öffentlichen Unternehmen sind zusammengefasst: vielstufige Principal-Agent-Beziehungen, schwierige Bestimmung des Prinzipals, schwammige und widersprüchliche Ziele des Prinzipals, besondere Probleme bei Anreizen und Kontrolle. Das sollte genügen, um zu zeigen, dass die Agency-Problematik im Bereich öffentlicher Wirtschaft erheblich ist und die klassischen Instrumente Anreiz und Kontrolle teilweise nicht funktionieren. Wäre die Privatisierung eine Lösung? 3. Privatisierung als Lösung von Agencyproblemen öffentlicher Unternehmen? Zunächst: Was heißt Privatisierung? Hier ist damit gemeint, dass die öffentliche Hand private Agenten mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben betraut. Eine Stadt könnte beispielsweise die öffentlichen Anlagen von einem privaten Gartenbaubetrieb pflegen lassen statt von städtischen Mitarbeitern. Oder sie verpachtet die Stadthalle an einen privaten Veranstalter. Sie beauftragt eine private Druckerei mit dem Druck von Formularen, einen privaten Wachdienst mit der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit, eine private Unternehmung mit dem Betrieb eines Gefängnisses. Grundsätzlich ist es ja nicht erforderlich, dass eine öffentliche Aufgabe auch in öffentlichen Unternehmen produziert wird. Was ändert sich durch die Privatisierung? Der erste Delegationsschritt bleibt mit allen dazugehörigen Problemen gleich. Die Öffentlichkeit, konkret etwa die Bürger einer Stadt, beauftragen die Politiker als Agenten, für die Erledigung der öffentlichen Aufgaben zu sorgen. Diese müssen jetzt ihrerseits einen privaten Agenten auswählen. Gegenüber der Lösung, die öffentlichen Aufgaben von eigenen Bediensteten erstellen zu lassen, entstehen an dieser Stelle zusätzliche Agency-Probleme. Es kann etwa zu einer adverse selection kommen, ob nun aus Bequemlichkeit oder weil Bestechungsgelder fließen. Die Politiker sind ja nach dem ökonomischen Modell auch selbstinteressiert. Weil sie nicht ihr eigenes Geld ausgeben, sondern das einer diffusen Öffentlichkeit, die sie nur schwer kontrollieren kann, könnten sie durchaus versucht sein, sich die Anstrengungen einer sorgfältigen Agentenwahl zu ersparen. 14

15 Auf der nächsten Delegationsebene sind dann allerdings ökonomische Vorteile zu erwarten. Die beauftragte Produktions- oder Dienstleistungseinheit hat einen oder mehrere private Eigentümer. Von diesen ist zu erwarten, dass sie im Eigeninteresse an einer effizienten Bewirtschaftung ihrer Ressourcen interessiert sind. Sie werden sich nimmt man an - um Kundenzufriedenheit bemühen, Rationalisierungsmöglichkeiten ausschöpfen, ihre Mitarbeiter kontrollieren und motivieren; denn alles, was sie an Kosten sparen bzw. an Mehreinnahmen erzielen, kommt ihnen selbst zugute. Es ist hauptsächlich dieser Anreizeffekt des Privateigentums, der zu der Vermutung Anlass gibt, solche privaten Agenten würden die öffentlichen Leistungen effizienter erbringen. Genau in diesem Anreizeffekt kann allerdings auch ein gravierender Nachteil der privaten Agenten gesehen werden. Denn während bei den öffentlichen Unternehmen die Sachzielerfüllung im Vordergrund steht, verschiebt sich das Ziel bei den privaten Unternehmen auf die Formalziele Gewinn und Rentabilität. Ein Beispiel: Viele Städte haben in den letzten Jahren sog. Risikogutachten für Stadtteile erstellen lassen, um zu erfahren, wo soziale Brennpunkte sind und wo mehr für die öffentliche Sicherheit getan werden muss. Während städtische Stellen kaum mehr als fünf solcher Gutachten im Jahr schafften, brachten es private Sicherheitsexperten auf zwanzig und mehr. Auf den ersten Blick ein klarer Effizienzgewinn durch Privatisierung. Aber bei näherer Betrachtung kommen Bedenken. Zum einen entpuppten sich die privat erstellten Gutachten als sehr oberflächlich. Für den Privatunternehmer steigt ja der Gewinn umso höher, je mehr Gutachten er in einer Zeiteinheit schafft. Und das verführt offenbar dazu, schnell aber wenig sorgfältig zu arbeiten. Zum anderen ist noch bedenklicher, dass die beauftragten Unternehmen ein Eigeninteresse daran haben, die Risiken hoch einzuschätzen. Das führt nämlich zu Nachfolgeaufträgen. Denn die Sicherheitsexperten bieten häufig gleichzeitig Risikosenkungsmaßnahmen an, seien es private Wachdienste, Überwachungskameras oder Türschlösser. Der Effizienzgewinn, der bei dem Privatanbieter anfällt, geht also möglicherweise zu Lasten einer guten Sachzielerfüllung, sobald der Prinzipal die Güte der Sachzielerfüllung nicht mehr einwandfrei prüfen kann. Vermutlich sind die Zieldivergenzen sowie die Informationsasymmetrien zwischen Prinzipal und Agent eher höher, wenn private Agenten beauftragt werden. 15

16 Eine eindeutige Empfehlung zur Privatisierung kann auf der Basis der Agency- Theorie nicht ausgesprochen werden. Weitere Argumente in dieser Diskussion kann der Transaktionskostenansatz liefern, den ich nun als letzten Ansatz vorstellen will. IV. Transaktionskostenansatz 1. Grundbegriffe Die make or buy-entscheidung ist die eigentlich Domäne des Transaktionskostenansatzes. Soll man etwas im eigenen Unternehmen machen lassen oder vom Markt zukaufen? Das ist im Grunde genau die Frage, die sich die Politiker in der Privatisierungsdiskussion stellen müssen. Soll beispielsweise eine Stadt eigene Produktions- oder Dienstleistungseinheiten unterhalten, oder ist es gescheiter, die öffentliche Leistung zuzukaufen? Der Transaktionskostenansatz empfiehlt, diese Entscheidung durch einen Vergleich der Produktions- und Transaktionskosten zu fundieren, wobei ein ordinaler Vergleich für ausreichend gehalten wird. Bei den Überlegungen wird die Sicht des Nachfragers eingenommen. Beim Kauf fallen die Transaktionskosten in Form der Marktbenutzungskosten an, beim Selbstmachen in Form der Hierarchie- oder Bürokratiekosten. Zu den Marktbenutzungskosten zählen etwa Such- und Verhandlungskosten, Kosten der Vertragsdurchsetzung und Vertragsanpassung. Zu den Bürokratiekosten rechnet man die Kosten für Kontrolle und Anreize, aber auch schwer fassbare Kosten wie Effizienzverluste durch politische Manöver oder das Vertuschen von Fehlern. Die Produktionskosten eines externen Anbieters können sich vor allem durch Größenvorteile (economies of scale), Verbundvorteile (economies of scope) oder besondere Fähigkeiten (Kernkompetenzen) von den internen Produktionskosten unterscheiden. Der Transaktionskostenansatz geht wie der Principal-Agent-Ansatz von eigennützigen und opportunistischen Akteuren sowie Informationsproblemen zwischen den Akteuren aus. Besonders wichtig erscheint seinen Vertretern allerdings ein Problem, welches die Agency-Theorie nur am Rande behandelt, nämlich die sog. Spezifität. Spezifische Güter und Dienstleistungen sind in gewisser Weise einmalig, nicht ohne weiteres austauschbar, wie etwa die Son- 16

17 deranfertigung einer Maschine. Das heißt, für spezifische Güter gibt es anders als für homogene Güter nur einen geringen oder gar keinen Wettbewerb. Für Williamson ist das Ausmaß der Spezifität der wichtigste Gesichtspunkt bei der make or buy-entscheidung. 3 Er argumentiert so: Solange es um austauschbare Güter und Dienstleistungen geht, für die es viele Anbieter gibt, überwacht der Markt die Agenten ausreichend. Die Prinzipale können durch einen Vergleich der Agenten und durch eigene und fremde Erfahrung die Informationsasymmetrie senken, der Agent hat starke Anreize sich zufriedenstellend zu verhalten, weil er sonst ausgetauscht werden kann. Dann sollte man die Leistungen kaufen. Bei spezifischen Leistungen sieht die Sache anders aus. Die Suche am Markt gestaltet sich schon aufwendiger, die Verhandlungen sind komplizierter, weil möglicherweise kein Marktpreis vorliegt, und vor allem befürchtet Williamson ein nachvertragliches Hold up, also einen Erpressungsversuch des Agenten. Ist der Abnehmer auf diesen einen Lieferanten angewiesen ( lock-in - Effekt), könnte dieser in Nachverhandlungen versuchen, die Vertragskonditionen zu seinen Gunsten zu ändern. Unter diesen Umständen ist es besser, die Leistung selbst zu erbringen. Etwas plakativ könnte man die Argumentation des Transaktionskostenansatzes etwa so zusammenfassen: Benutze immer den Markt, wenn er funktioniert. Bei Marktversagen ist das Selbermachen besser, also die Benutzung eines anderen institutionellen Arrangements, nämlich der Hierarchie. Was kennzeichnet das institutionelle Arrangement Hierarchie? Die Mitarbeiter sind über Arbeitsverträge mit dem Unternehmen verbunden, welche im Vergleich zu einem Kaufoder Werkvertrag sehr unvollständig sind. Der Mitarbeiter akzeptiert das Weisungsrecht des Prinzipals. Dadurch ist eine Anpassung der Vertragsinhalte ex post vergleichsweise einfach. Man muss nicht wie mit einem Lieferanten einen neuen Vertrag aushandeln, sondern kann einfach Anweisungen erteilen. Außerdem rechnet Williamson mit einer gewissen Loyalität der Mitarbeiter gegenüber dem Unternehmen. Er schätzt also die innerbetrieblichen Zieldivergenzen deutlich geringer ein als der Principal-Agent-Ansatz. Der Arbeitsvertrag ist für ihn ein sog. relationaler Vertrag ; er begründet eine eher langfristige und persönliche Beziehung mit vielen impliziten Verpflichtungen und Bindungen. Während die Agency-Theorie bei allen Verträgen ähnliche Probleme erwartet, 3 A.a.O., S. 60 ff. 17

18 werden vom Transaktionskostenansatz die Unterschiede in den institutionellen Arrangements betont. Der Wechsel des institutionellen Arrangements kann Austauschprobleme entscheidend mildern. 2. Wahl des institutionellen Arrangements für die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben vor dem Hintergrund des Transaktionskostenansatzes Was heißt das nun für die öffentlichen Unternehmen? Wenn für die zu erbringenden Leistungen eine funktionierende Marktkontrolle zu erwarten ist, spricht vieles für eine Privatisierung. Das gilt vor allem für die Deckung des Eigenbedarfs der öffentlichen Hand. Bei manchen Gütern erscheint das absolut selbstverständlich. Keine Gebietskörperschaft käme auf die Idee, Bleistifte, Büromöbel oder Kaffeetassen selbst zu produzieren. Es gibt aber sicher noch weitere privatisierungsfähige Bereiche wie Druckereien, Gebäudereinigung, Wäschereien, KFZ-Werkstätten, Landschaftspflege. Die öffentliche Hand kann bei funktionierender Marktkontrolle von den Kostensenkungsmöglichkeiten profitieren, welche Privatunternehmen offenbar besser ausschöpfen, wobei die Güte der Leistung über den Wettbewerb gesichert wird. Zugleich steigt die externe Flexibilität, weil man die Leistungen nur bei Bedarf zukauft. Was aber soll mit den Leistungen geschehen, bei denen die Marktkontrolle nicht so gut funktioniert? Das kann erstens dann der Fall sein, wenn es aufgrund von Spezifität nur sehr wenige, im Extremfall nur einen Agenten gibt und daher die Drohung mit dem Agentenwechsel ins Leere läuft. Eine solche Spezifität kann sich auch erst nach Vertragsschluss entwickeln, was bei Williamson fundamentale Transformation heißt. Man hat es zwar vor Vertragsschluss mit einer großen Zahl von Anbietern zu tun, aber nach Vertragsschluss ist man an einen Anbieter gebunden, weil die Transaktion von dauerhaften Investitionen in transaktionsspezifisches Sachoder Humankapital gestützt wird. In diesem Fall drohen die Hold up-probleme, welche vom Transaktionskostenansatz betont werden. Der Opportunismus des Agenten könnte konkret die Form annehmen zu streiken, beispielsweise den Müll nicht mehr zu entsorgen, wenn die Entgelte nicht erhöht werden. In der Regel wird man nicht so leicht einen anderen Entsorger finden, so dass ein lock-in besteht. 18

19 Zieht man ergänzend die Agency-Theorie hinzu, dann versagt die Marktkontrolle aber zweitens auch dann, wenn der Prinzipal die Agentenleistung nur schwer beurteilen kann, was auch bei Wettbewerb möglich ist. Die Agency- Theorie spricht in diesem Fall von Vertrauensgütern. Die Informationsasymmetrie ist bei Vertrauensgütern auch durch Erfahrung nicht ohne weiteres abbaubar. Beispielsweise kann eine Stadt die Güte eines Risikogutachtens nur dadurch prüfen, dass sie selbst die gleichen Informationen noch einmal erhebt und mit dem extern erstellten Gutachten vergleicht. Die Auftragsvergabe an Externe würde durch eine solche Doppelarbeit aber ad absurdum geführt! Der Agent kann unbemerkt und daher auch ungestraft eine schlechte Leistung erbringen. Drittens schließlich kann es Güter und Dienstleistungen geben, welche von besonderer strategischer Relevanz sind. Im Falle von staatlichen Aufgaben kann diese strategische Relevanz insbesondere die Form annehmen, dass Geheimhaltung wichtig ist, weil sonst nationale Interessen verletzt werden. Durch die Kenntnis der Geheimnisse bekäme der Agent ein Druckmittel in die Hand, welches er erpresserisch einsetzen könnte. In allen drei Fällen ist das Vertrauen in den Agenten eine essentielle Voraussetzung für die Transaktion, und dann könnten relationale Verträge mit öffentlich Bediensteten die Probleme mildern. In Anlehnung an ein Schema von Williamson 4 könnte man folgende Zuordnung versuchen: Gelegentliche Transaktionen Wiederholte Transaktionen Transaktionsmerkmale Erforderliches Vertrauen gering mittel hoch Marktkontrolle dreiseitige Kontrolle Public Private Partnership öffentliches Unternehmen Diese Zuordnung basiert auf der Prämisse, dass der Staat zu seinen eigenen Bediensteten mehr Vertrauen haben kann als zu privaten Agenten. Wie kann man diese Prämisse rechtfertigen? Konkret denke ich an Besonderheiten des Arbeitsvertrags, etwa an das Streikverbot für Beamte, welches Erpressungsversuche auf der Grundlage von Spezifität, also ein Hold up, verhindern sollte. Den Verrat von Geheimnissen versucht man durch Amtseide zu unterbinden. Eine gute Sachzielerfüllung kann auch bei schwer messbarer Güte der Ziel- 4 A.a.O., S

20 erreichung erwartet werden. Denn während die privaten Agenten durch eine Qualitätssenkung monetäre Vorteile erhoffen können (der Gewinn steigt), gibt es solche Anreize für die fest besoldeten öffentlichen Bediensteten nicht. Natürlich bleiben Agency-Probleme bestehen, auch gegenüber den Mitarbeitern im öffentlichen Dienst. Vielen Menschen gilt der öffentliche Dienst ja geradezu als Einladung für das shirking, also die Drückebergerei. Ich halte es aber für durchaus berechtigt, von eigenen Bediensteten mehr Loyalität und Zielkonformität zu erwarten, als von externen Lieferanten. Wie schon Max Weber festgestellt hat, lässt sich der Beamte auch von der Wertidee motivieren, ein Staatsdiener zu sein. Zumindest hoffen wir das alle. So etwas wie die lebenslange Beschäftigungsgarantie kann als Vertrauensvorschuss des Prinzipals angesehen werden, in der Hoffnung, dass sich die Agenten dann aus Reziprozität auch vertrauenswürdig erweisen. Hat man als Prinzipal große Schwierigkeiten, die Qualität der Zielerreichung zu messen, wie es ja bei vielen Zielen im öffentlichen Sektor der Fall ist, bleibt eigentlich nur die Möglichkeit, ein Vertrauensverhältnis zum Agenten aufzubauen. V. Zusammenfassung und Ausblick Lassen Sie mich zum Schluss die Aussagen noch einmal thesenartig zusammenfassen: (1) Es ist unabdingbar, dass der Staat sich um die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben kümmert. (2) Die öffentlichen Aufgaben müssen jedoch nicht von öffentlichen Unternehmen erledigt werden. Es gibt zahlreiche andere Möglichkeiten. (3) Die Wahrnehmung der öffentlichen Aufgaben durch Private ist nicht grundsätzlich empfehlenswert. Vielmehr ist das richtige institutionelle Arrangement jeweils nur situativ zu bestimmen. Und ganz zum Schluss noch ein kleiner Ausblick auf Themen, die ich hier nicht behandelt habe, die aber einer institutionenökonomischen Modellierung zugänglich sind. Dazu gehören beispielsweise die Frage nach Strukturen und Anreizsystemen in öffentlichen Unternehmen oder die Frage nach der Ausgestaltung hybrider Formen der Zusammenarbeit zwischen öffentlichen und privaten Organisationen. Auch die Public Choice-Theorie als ökonomische Theorie der 20

21 Politik könnte sicher noch eine sinnvolle Ergänzung sein, um das Verhältnis zwischen der Öffentlichkeit als Prinzipal und den Politikern als Agenten der ersten Stufe zu untersuchen. All dies kann aber jetzt und hier nicht mehr ausgeführt werden. 21

22 Thomas Lenk Neue Institutionenökonomik und ihre mögliche Bedeutung für die Organisation der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben I. Einleitung Frau Göbel hat in ihrem Referat aufgezeigt, dass es sich bei der "Neuen Institutionenökonomie" um ein Theoriebündel handelt, das das Zustandekommen und Funktionieren von Institutionen (Organisationsstrukturen, Regelungen, Verträgen usw.) mit ökonomischen Annahmen und Verhaltensmustern zu erklären versucht. Bezugnehmend auf ihr Referat möchte ich wie folgt vorgehen: Zunächst werde ich in einem ersten Block einige Anmerkungen zu den Ansätzen der Institutionenökonomie machen und im zweiten hinterfragen, inwieweit Erkenntnisse der Institutionenökonomie bei der Organisation der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben berücksichtigt werden könnten. Die institutionenökonomische Grundfrage ist, warum sich nicht alle ökonomischen Austauschbeziehungen nach einem einheitlichen Muster organisieren lassen und man stattdessen verschiedenste institutionelle Arrangements zwischen "Markt und "Organisation/Hierarchie" findet. Bei der ökonomischen Analyse dieser institutionellen Arrangements wird evident, dass die Kosten der Tauschtransaktionen aufgrund bestimmter Situationsmerkmale (strategische Relevanz, Spezifität von eingesetzten Ressourcen, Komplexität und Häufigkeit von Problemlösungen) und (vorhandener) Verhaltensweisen der beteiligten Akteure (Eigennutz und Opportunismus) unterschiedlich hoch sind. Je nach Kontextausprägung scheint dann eine bestimmtes institutionelles Arrangement anderen überlegen zu sein. Auf die Kerngedanken und Elemente der Institutionenökonomie brauche ich nach dem Vortrag von Frau Göbel an dieser Stelle nicht nicht mehr näher einzugehen. Wichtig erscheint mir hier jedoch, darauf hinzuweisen, dass Institutionen als Regelsysteme gegenüber den Akteuren, die in ihrem Rahmen tätig sind, den Charakter externer Restriktionen haben, Anreize setzen, Kosten verursachen und ihr Verhalten steuern. 22

23 Wie Frau Göbel aufgezeigt hat, werden unter der neuen Institutionenökonomie mindestens drei Theoriestränge subsumiert, die meines Erachtens nicht unabhängig voneinander sind: der Transaktionskostenansatz, die Prinzipal-Agenten-Ansatz und der Property Rights-Ansatz. Ab und an wird davon separiert die sogenannte Vertrags-/ Kontrakttheorie, die auf Arten, Elemente und Folgen von Verträgen abstellt. II. Anmerkungen zu einigen Elementen der Institutionenökonomie 1. Vertragstheorie Zunächst muss festgehalten werden, dass Verträge auch auf Institutionen angewiesen sind schließlich nutzt kein Vertrag, wenn es keine begründete Erwartung gibt, dass man im Zweifel seine Forderung gegen den Vertragspartner durchsetzen kann. Festzustellen ist, dass das Kontraktmanagement ein ertragreiches Forschungsgebiet zu sein scheint. Die Grundaussage ist, dass der Neigung, alle eventuellen Situationen und Ereignisse zu berücksichtigen, Kosten entgegenstehen, die daraus resultieren, diese Dinge festzuhalten und Reaktionen auf das Eintreten der Ereignisse zu antizipieren. Daher werden Verträge, insbesondere wenn sie langfristig angelegt sind, in der Regel unvollständig sein, implizite und auf Vertrauen abstellende Regelungen beinhalten. Dies ist im Rahmen der Vergabe öffentlicher Aufträge an private Auftragnehmer insofern interessant, als man sich entscheiden muss, welche Punkte unbedingt vertraglich zu fixieren sind und welche Regelungen man dem Geschäftsüblichen Verhalten oder aber einer möglichen nachträglichen Wertung durch Gerichte überlässt. 2. Transaktionskostenansatz Transaktionen können, wie wir spätestens seit Coase und Williamson wissen, sowohl innerhalb einer Organisation als auch zwischen Organisationen erhebliche Kosten verursachen. Man unterscheidet verschiedenste Gruppen: Markttransaktionskosten: Kosten der Benutzung eines Marktes, nämlich Such- und Informationskosten (Anbahnungskosten), Verhandlungs- und 23

24 Entscheidungskosten (Abschlusskosten), Durchsetzungs- und Überwachungskosten etc.; Unternehmenstransaktionskosten: Kosten für die Nutzung der Institution Unternehmen, Kosten der Einrichtung, Erhaltung, Änderung des Unternehmens (Verwaltung, Marketing), Kosten des Betriebs (z.b. Informationskosten, Transportkosten); politische Transaktionskosten: Kosten der Einrichtung, Erhaltung, Änderung formaler und informeller Ordnung des Systems und Betriebskosten des Gemeinwesens (z.b. der Koordination von Vertretern und Vertretenen). Die Transaktionskostentheorie liefert damit zumindest einen Erklärungsbeitrag für die Existenz von Unternehmen und (in unserem Fall) für öffentliche Unternehmen: Sind die organisationsinternen Kosten kleiner als die Marktnutzungskosten, dann sollte die Leistungserstellung im Unternehmen erbracht werden, im umgekehrten Fall sollte die Koordination über den Markt erfolgen. Jedoch treten bei der (exakten) Quantifizierung der Transaktionskosten oft Probleme auf, die allerdings auch wenn es unbefriedigend ist aufgrund von Erfahrungswerten durch Tendenzaussagen relativiert werden können. Bei diesen Tendenzaussagen wird i.d.r. auf die beiden Situationsmerkmale Strategische Relevanz und Faktorspezifität rekurriert. Von einer hohen strategischen Relevanz wird bei Aufgaben von Verfassungsrang und anderen Aufgaben von zentraler Bedeutung für das Gemeinwesen ausgegangen. Als Indiz für die Höhe der strategischen Relevanz einer öffentlich wahrgenommenen Aufgabe kann die Klassifikation Pflichtaufgabe, übertragene Pflichtaufgabe oder freiwillige Aufgabe dienen. Ein weiteres Indiz können Geheimhaltungspflichten sein. Das Merkmal Faktorspezifität betrifft die exklusive Gestaltung und Widmung von Ressourcen, sei es bezüglich einer Anlagenspezifität (beispielsweise im Versorgungs- und Entsorgungssektor), sei es als Humankapitalspezifität bei verwaltungsspezifischen Qualifikationen von Beamten, oder sei es bezüglich der Prozessspezifität bei bestimmten Verfahren des Verwaltungsvollzugs. Bei hoher Faktorspezifität besteht die Gefahr von sunk costs, da eine alternative Ressourcenverwendung kaum möglich ist. 24

25 Leistungen mit hoher strategischer Relevanz und/oder mit hoher Spezifität würden im Falle ihrer Fremderstellung durch Dritte hohe Transaktionskosten verursachen, weil eine intensive Kontrolle und Vertragsabsicherung für die öffentliche Hand unverzichtbar bleibt. Deshalb scheint sich die Eigenerstellung bzw. vertikale Integration anzubieten. Während im gegenteiligen Fall ein Outsourcing im Sinne der Marktnutzung naheliegt. Bei hoher Faktorspezifität und niedriger strategischer Relevanz ist zum einen die Zusammenarbeit mit Verbänden und Nonprofit-Organisationen sinnvoll und verschiedenste Formen des Private Public Partnership. Im umgekehrten Falle ist wiederum eine Privatisierung denkbar, jedoch mit (starker) Regulierung. Leistungserstellung nach Faktorspezifität und strategischer Relavanz Faktorspezifität Kooperation Vertikale mit Verbänden (z.b. Integration hoch Wirtschaftsförderung, innere und äußere Rettungswesen) Sicherheit mit privaten Partnern lokale Ver- und (PPP) Entsorgung Marktnutzung Regulierung gering Privatisierung Post- und (z.b. Fuhrpark, Telekommunikation Druckdienste) Rundfunk etc. gering Strategische Relevanz hoch Als ergänzende Determinanten werden neben Faktorspezifität und strategischer Relevanz noch Häufigkeit und Unsicherheit herangezogen, da es als empirisch erwiesen erscheint, dass bei häufig und unter geringer Unsicherheit stattfindenden Transaktionen, die Transaktionskosten geringer seien, als dies bei selten und unter Unsicherheit erfolgenden Transaktionen der Fall ist. 25

26 3. Principal-Agent-Ansatz Wie Frau Göbel schon erwähnte, steht im Focus dieses Ansatzes die Analyse des arbeitsteiligen Verhältnis zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer. Bei einer Aufgabenübertragung geht es zum einen um die geeignete Vertragsform (Verbindung zur Vertragstheorie) und zum anderen um das Aufzeigen von Zielkonflikten und Lösungsansätzen. Zielkonflikte können entstehen durch Informationsasymmetrie sowie Unsicherheit über das jeweilige Verhalten der Partner. Die wichtigsten Stichworte sind hier moral hazard (opportunistisches Verhalten), shirking (faulenzen), consumption on the job oder adverse selection. Die Vereinbarung der Verträge zwischen Prinzipal und Agenten und deren Überwachung verursachen agency costs, deren Höhe mit Präferenzunterschieden, mit verschiedenen Möglichkeiten zur Interessendurchsetzung, differierenden Risikoneigungen, unterschiedlichem Überwachungsaufwand sowie mit der ggf. zwischen mehreren Agenten bestehenden Arbeitsteilung begründet werden können. Der Principal-Agent-Ansatz gibt somit wertvolle Hinweise zur optimalen Vertragsgestaltung, insbesondere zur Motivierung des Agenten zu zielkonformen Verhalten und zur Milderung der Interessenkonflikte zwischen beiden Partnern. Um die Zielkonflikte zu minimieren, kann der Prinzipal grundsätzlich zwei Strategien verfolgen: Angleichung der Interessen des Agenten an die eigenen Interessen und/oder Abbau der Informationsasymmetrien zwischen den beiden Partnern. Dies gilt sowohl für innerorganisatorische Anreizstrukturen als auch für die Vertragsgestaltung in Lieferbeziehungen. 4. Property Rights Der Property Rights-Ansatz interpretiert Transaktionen als vertragliche Übertragung von Verfügungsrechten über Wertobjekte, seien sie materieller oder immaterieller Natur. Frau Göbel hat auf die verschiedenen Einzelrechte hingewiesen. Darüber hinaus hat sie auch herausgearbeitet, dass im öffentlichen Bereich die Verfügungsrechte beispielsweise wegen der vielen Legitimationsstufen oder der hohen Anzahl von Beteiligten nur in stark "verdünnter" Form vorhanden sind und dass es auch nur in geringem Maße Eigentumssurrogate gibt; deshalb 26