MODUL 2: Organe der EU

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1 MODUL 2: Organe der EU Inhalt: Vorbemerkung Die sieben Organe der EU Die Aufgaben der Organe Die politischen Ziele der Union Die Gesetzgebung (Legislative) Das Initiativrecht Die Ausführung von Gesetzen (Exekutive) Die Haushaltsrechte Die Kontrollrechte Die Kontrollrechte in der Wirtschafts- und Währungsunion Die Außenbeziehungen der EU Die weiteren Einrichtungen und Institutionen der EU Vorbemerkung In jeder Demokratie schreibt die Verfassung vor, welche Organe der Staat hat, welche Befugnisse ihnen zustehen, wie sie mit Personen besetzt werden, wer sie kontrolliert, wie lange die Amtszeit währt, wer die Mitglieder ihres Amtes entheben kann und vieles mehr. Für die EU bestimmt der Vertrag über die Europäische Union und der dazugehörige Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, welche Organe sie hat, welche Befugnisse diese haben und wie und von wem die Personen, die diese Befugnisse ausüben, ausgewählt und kontrolliert werden. Die sieben Organe der EU Der politische Wille der Europäischen Union wird von sieben Organen gebildet, geäußert und rechtlich vollzogen. Diese Organe sind in Artikel 13 des EU-Vertrags genannt: das Europäische Parlament (repräsentativ für die Völker der Mitgliedstaaten), der Europäische Rat (die Staats- oder Regierungschefs der Mitgliedstaaten, der Präsident des Europäischen Rats und der Kommissionspräsident), der Rat (Ministerinnen oder Minister der Mitgliedstaaten), die Europäische Kommission (das supranationale Organ), der Gerichtshof der Europäischen Union, die Europäische Zentralbank, der Rechnungshof.

2 2 In schematischer Darstellung ergibt sich folgendes Bild: Die Aufgaben der Organe Im Folgenden werden die Aufgabenbereiche der Organe beschrieben. Ausführliches zu den einzelnen Organen wie Zusammensetzung, Mitglieder, Wahlen, Stimmrechte, Rechtsgrundlage und so weiter steht in den Zusatzthemen zu diesem Modul. Die politischen Ziele der Union Richtungweisendes Organ der EU ist der Europäische Rat (ER). Er besteht aus den Staatsoder Regierungschefs aller 27 Mitgliedstaaten, dem Präsidenten der Kommission und dem Präsidenten des Europäischen Rates (erster Präsident des Europäischen Rates ist seit Dezember 2009 Herman Van Rompuy). Der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik nimmt an der Arbeit des Europäischen Rats teil (Art. 15 Abs. 2 EUV); seit Dezember 2009 ist Catherine Ashton Hohe Vertreterin. Der Europäische Rat tagt zweimal pro Halbjahr in Brüssel (Art. 15 Abs. 3 EUV), er kann auch zu außerordentlichen Tagungen einberufen werden. Er legt die politischen Ziele der Union fest und bestimmt, welche davon Priorität haben (Art. 15 Abs. 1 EUV). Er entscheidet über Vertragsänderungen, die den Mitgliedstaaten dann zur Ratifizierung vorgelegt werden. Er gibt der Union entscheidende Anstöße für ihre Entwicklung, bisher beispielsweise für die Direktwahl des Europäischen Parlaments, für den Beitritt von Staaten, für die Einführung des Euro, für die Reform der Agrarpolitik. Er entscheidet im Konsens (im Prinzip also einstimmig), wenn im Vertrag nicht eine andere Abstimmungsform vorgeschrieben ist. Er nimmt nicht an der Gesetzgebung teil und erlässt selbst keine Gesetze. Die Ergebnisse seiner Tagungen hält der Europäische Rat in Schlussfolgerungen fest. An deren Vorgaben hat sich der Ministerrat zu halten, wenn er für bestimmte Politikbereiche (wie Wirtschaft) Grundzüge oder Leitlinien aufstellt. Die Politik der Mitgliedstaaten muss mit diesen Grundzügen oder Leitlinien übereinstimmen.

3 3 Die Staats-und Regierungschefs der 17 Euro-Staaten treten als Euro-Gipfel oder Gipfeltreffen der Eurozone regelmäßig zusammen unter Leitung des Präsidenten des Europäischen Rates, um die Finanz- und Wirtschaftspolitik im Euroraum zu koordinieren (siehe hierzu auch Modul 6 Währungsunion). Die Gesetzgebung (Legislative) Die Befugnis, Rechtsakte (Richtlinien, Verordnungen) zu erlassen, haben zwei Organe gemeinsam: das Europäische Parlament und der Rat. Im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren sind sie gleichberechtigt (Art. 294 AEUV). Ausführlich beschrieben ist dieses Verfahren an einem Beispiel in Modul 3.

4 4 Die wichtigsten Formen von Gesetzen in der EU sind Richtlinien und Verordnungen. Richtlinien müssen von den nationalen Parlamenten aller Mitgliedstaaten in Gesetzesform gebracht werden, werden also erst dann geltendes Recht. Verordnungen erlangen unmittelbar Rechtskraft. Der Vertrag schreibt vor, dass vor dem Erlass bestimmter Gesetze der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss oder der Ausschuss der Regionen oder beide gehört werden müssen. Das Initiativrecht Alle Gesetzentwürfe, über die Parlament und Rat entscheiden, müssen von der Kommission vorgeschlagen werden. Sie ist als supranationales Organ unabhängig, darf keine nationalen Interessen von Mitgliedstaaten vertreten und weder von Mitgliedstaaten noch von EU- Organen Weisungen erhalten oder anfordern (Art. 17 Abs.3 EUV). Sie hat das alleinige Initiativrecht unter den Organen. Parlament, Rat und Mitgliedstaaten haben ein indirektes Initiativrecht: Sie können die Kommission auffordern, Gesetzentwürfe vorzulegen. Über eine Bürgerinitiative können auch Bürgerinnen und Bürger der EU (mindestens eine Million aus mindestens einem Viertel aller Mitgliedstaaten) die Kommission veranlassen, ein Gesetz vorzuschlagen. Die Ausführung von Gesetzen (Exekutive) Generell sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, alle zur Durchführung der verbindlichen Rechtsakte erforderlichen Maßnahmen nach ihrem Recht zu ergreifen (Art. 291 Abs. 1 AEUV). Bedarf es einheitlicher Bedingungen für die Durchführung, werden die Durchführungsbefugnisse bereits im Rechtsakt der Kommission übertragen, in begründeten Sonderfällen dem Rat (Art. 291 Abs. 2 AEUV). Die zur Durchführung erforderlichen Verordnungen müssen aber den Zusatz Durchführungs- im Titel tragen (Art. 291 Abs. 4 AEUV). (Näheres hierzu in Modul 3, Zusatzthema Wie entstehen Durchführungsverordnungen? ) Die Haushaltsrechte Das Budgetrecht, also die Entscheidung über Einnahmen und Ausgaben des Staates, ist eines der wichtigsten legislativen Rechte in jeder Demokratie. Im jährlichen Haushaltsplan der EU sind deren Ausgaben festgelegt. Darüber entscheiden das Europäische Parlament und der Rat gemeinsam in einem besonderen Gesetzgebungsverfahren (Art. 314 AEUV). Sie können den Vorentwurf der Kommission annehmen, ändern oder ablehnen. Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ist das Parlament an der Entscheidung über den gesamten Haushaltsplan gleichberechtigt mit dem Rat beteiligt. Das Parlament hat im Haushaltsrecht

5 5 das letzte Wort, das heißt, es kann im letzten Schritt einen vom Rat abgelehnten Entwurf mit absoluter Mehrheit und drei Fünfteln der abgegebenen Stimmen als Gesetz erlassen (Art. 314 Abs. 7 d AEUV). Die Ausführung des Haushaltsplans, also die Verwendung der Finanzmittel, ist Sache der Kommission. Die Kontrollrechte In der EU haben mehrere Organe unterschiedliche Aufgaben der Kontrolle. Das Europäische Parlament kontrolliert die Arbeit der exekutiven Organe der Union, insbesondere der Kommission. Es wählt den Präsidenten der Kommission und stimmt der Ernennung der Kommissionsmitglieder nach eingehender Befragung zu oder lehnt Kandidaten ab. Das Parlament kann der Kommission als Ganzes das Misstrauen aussprechen und sie zum Rücktritt zwingen (Art. 234 AEUV). Es prüft zusammen mit dem Rechnungshof, ob die Kommission den Haushaltsplan ordnungsgemäß ausgeführt hat, das Geld also korrekt ausgegeben wurde, und erteilt der Kommission Entlastung oder verweigert sie (Art. 319 Abs 1 AEUV). Auch der Rat und der Europäische Rat sind dem Parlament Rechenschaft schuldig. Der Präsident des Europäischen Rates erstattet dem Parlament nach jedem Gipfeltreffen Bericht. Die Mitglieder des Rates oder der Kommission sind zur Antwort verpflichtet, wenn Abgeordnete schriftlich oder mündlich Auskunft von ihnen verlangen. Schärfste Waffe des Parlaments bei der Kontrolle ist das Recht, Untersuchungsausschüsse einzusetzen. Die Kommission kontrolliert vor allem, ob die Mitgliedstaaten das Vertragsrecht und die Gesetze der Union einhalten, sie ist nach dem Sprachgebrauch des Völkerrechts Hüterin der Verträge. Bei vermuteten Verstößen gegen Europarecht muss die Kommission einschreiten und, wenn Ermahnungen nicht ausreichen, den Staat gemäß Artikel 258 AEUV vor dem Europäischen Gerichtshof verklagen (Näheres in Modul 4, Zusatzthema Vertragsverletzungsverfahren). Die Kommission kontrolliert ebenfalls, ob der Wettbewerb im Binnenmarkt behindert wird (z. B. durch Kartellbildung) und kann gegebenenfalls Bußgelder gegen Einzelne (z. B. Unternehmen) verhängen (Art. 105 AEUV). Das Europäische Parlament und die Kommission kontrollieren gemeinsam, ob in den Mitgliedstaaten die grundlegenden Werte der Union gewährleistet sind, die in Artikel 2 des EU-Vertrags festgelegt sind: Freiheit, Rechtsstaatlichkeit, Demokratie, Wahrung der Menschenrechte. Sind sie der Ansicht, dass in einem EU-Staat die Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung dieser Werte vorliegt, können sie den Rat auffordern, der Sache nachzuge-

6 6 hen (Art. 7 EUV). Stellt der Rat fest, dass eine solche Gefahr besteht, und stimmt das EP dieser Feststellung zu, dann fordert die Kommission den Europäischen Rat auf, dem Staat bestimmte Rechte zu entziehen. Das Recht, auf die Gefahr der Verletzung der Grundwerte hinzuweisen, haben auch die Mitgliedstaaten, wenn mindestens ein Drittel von ihnen diese Ansicht teilt. Der Rechnungshof prüft, ob alle Einnahmen und Ausgaben der Union und der von ihr geschaffenen Institutionen rechtmäßig (also auf den Vertrag oder EU-Gesetze zurückzuführen) sowie ordnungsgemäß sind (ob die Ausgaben mit Zahlungsermächtigungen übereinstimmen) und ob Verschwendung vermieden wurde. Seine Prüfung fasst der Rechnungshof in einem Bericht zusammen, der den betroffenen Institutionen zur Stellungnahme vorgelegt wird und samt deren Stellungnahmen veröffentlicht wird. Die Kontrollrechte in der Wirtschafts- und Währungsunion Staaten, die den Euro als Währung haben, müssen strikte Haushaltsdisziplin wahren. Das wird von der Kommission überwacht. Bei Verstößen können Bußgelder verhängt werden. Außerdem wird kontrolliert, ob die verbindlichen Grundzüge der Wirtschaftspolitik eingehalten werden. Für Staaten ohne Euro sind die Kontrollen etwas weniger streng. Die Kommission und die Europäische Zentralbank prüfen, ob diese Staaten Fortschritte in der Konvergenz gemacht haben und den Kriterien der Währungsunion näher gekommen sind. Ihre Zentralbanken arbeiten im Erweiterten Rat der EZB mit. In der Währungspolitik kann der Rat Vereinbarungen über ein Wechselkurssystem für den Euro gegenüber anderen Währungen beschließen und die Leitkurse festlegen. Das Parlament wird gehört. (Näheres hierzu in Modul 6 Währungsunion). Die Außenbeziehungen der EU In diesem Bereich ist zu unterscheiden zwischen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) samt Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) einerseits und den sonstigen Beziehungen der EU zur Welt andererseits. Hierzu zählen Handel, Entwicklungszusammenarbeit, Vertragsabschlüsse mit Staaten, Staatengruppen oder internationalen Organisationen, Humanitäre Hilfe. (Näheres hierzu in Modul 9 Die EU und die Welt.) Die GASP schließt alle Bereiche der Außenpolitik ein sowie alles, was die Sicherheit der Union betrifft. Die GSVP sorgt dafür, dass der Union die nötigen zivilen und militärischen Mittel für ihre Sicherheitspolitik zur Verfügung stehen. Für GASP und GSVP sind allein der Europäische Rat und der Rat Auswärtige Angelegenheiten zuständig. Der Europäische Rat legt einstimmig die strategischen Ziele fest, der Rat Auswärtige Angelegenheiten vollzieht

7 7 die Außen- und Sicherheitspolitik und beschließt einstimmig Aktionen und Standpunkte. Die Kommission ist in die Arbeit eingebunden, das Parlament wird unterrichtet. In der GASP gelten besondere Bestimmungen und Verfahren, es werden keine Gesetze erlassen. Die diplomatischen Beziehungen der Union zu Drittstaaten und internationalen Organisationen wie UNO, Europarat, OSZE oder OECD sind Angelegenheit der GASP und werden von der Hohen Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik geleitet, die auch verantwortlich ist für den Europäischen Auswärtigen Dienst. In der Handelspolitik und der Entwicklungszusammenarbeit beschließen Parlament und Rat gemeinsam Verordnungen und Maßnahmen. Verhandlungen über Abkommen oder internationale Übereinkünfte führt die Kommission nach Vorgaben des Rates. In Bereichen, die nicht zur GASP zählen, muss das EP den Abkommen und Übereinkünften mit Drittstaatenzustimmen. Die weiteren Einrichtungen und Institutionen der Union In der EU gibt es neben den Organen eine Reihe weiterer Institutionen und Einrichtungen, die keine gesetzgeberischen Befugnisse haben. Einige davon sind im Vertrag vorgesehen. Dazu zählen die beratenden Ausschüsse WSA und AdR, der Wirtschafts- und Finanzausschuss, einige Agenturen wie Eurojust, Europol oder die Europäische Verteidigungsagentur, das Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF), die Europäische Investitionsbank und der Europäische Bürgerbeauftragte. Andere Agenturen wurden per Verordnung geschaffen, wie die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit oder die Europäische Umweltagentur. In schematischer Darstellung erweitert sich also das Bild der Organe der EU um diese Einrichtungen und Institutionen, von denen im Schaubild nur die wichtigsten aufgeführt sind.

8 Der Aufbau der EU ist auch in einer animierten Powerpoint-Präsentation dargestellt. 8