Bericht zu Öffentlich-Privaten Partnerschaften in Deutschland Juli bis September 2015

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1 Bericht zu Öffentlich-Privaten Partnerschaften in Deutschland Juli bis September 2015 Bund und Kommunen mit wachsender Projektpipeline // Feuerwehrprojekte nehmen zu // ÖPP-Markt zeigt bisher schwache Impulse Berlin, den

2 Zusammenfassung Der deutsche ÖPP-Markt hat sich im dritten Quartal 2015 weiterhin zurückhaltend entwickelt. Lediglich ein vollumfängliches ÖPP-Hochbauprojekt wurde vertraglich abgeschlossen. Hinzu kommt ein sogenanntes 3-Phasen-Projekt. Auch das Investitionsvolumen hat sich im Vergleich deutlich von 521 Millionen Euro auf 65 Millionen Euro (plus 20 Millionen Euro für das 3-Phasen-Projekt) verringert. Bei Betrachtung der ersten drei Quartale 2015 entspricht der Rückgang bezogen auf das Investitionsvolumen rund 85 Prozent. Im Straßenbau wurden keine neuen ÖPP-Verträge abgeschlossen. Grafik 1: ÖPP-Projekte mit Vertragsabschluss im Hoch- und Straßenbau; Entwicklung 2002 bis 2015 (1. bis 3. Quartal) Aufgrund der hohen Zahl der ÖPP-Projekte, die sich derzeit in der Verhandlungsphase befinden, kann für das vierte Quartal ein deutlich besseres Ergebnis erhofft werden. Auf längere Sicht dürften auch die vom Bund und den Ländern verabschiedeten Investitionsprogramme po- i ii iii sitive Impulse für den Gesamtmarkt liefern. 2

3 ÖPP-Schlaglichter Kommunen mit ÖPP-Projekterfahrung realisieren ein oder mehrere Folgeprojekte vor allem Bildungsprojekte Die meisten ÖPP-Projektverträge wurden bisher auf kommunaler Ebene unterzeichnet, wie auch die im dritten Quartal 2015 abgeschlossenen ÖPP-Projekte: Die Stadt Nürnberg lässt ein Schulzentrum für 65 Millionen Euro im Rahmen eines 4-Phasen-ÖPP-Modells neu bauen. Für die Stadt Nürnberg ist das bereits das dritte ÖPP-Projekt im Hochbau. Als ÖPP-light-Modell (3- Phasen-Projekt ohne Endfinanzierung) wird die Heinrich-Heine-Schule der Stadt Büdelsdorf mit einem Investitionsvolumen von rund 20 Millionen Euro neu errichtet.. Damit setzen diese beiden Kommunen den Trend des ersten Halbjahres als Wiederholer-Kommunen fort. Im gesamten ÖPP-Hochbau wird mittlerweile etwa jedes vierte Projekt von einem öffentlichen Auftraggeber realisiert, der bereits vorher ein anderes ÖPP-Projekt abgeschlossen hat. In einer Befragung von mehr als kommunalen Finanzverantwortlichen durch das BMWi bewerteten die Teilnehmer mit ÖPP-Erfahrung ihre Projekte als überwiegend positiv, was einen Erklärungsansatz für die Vielzahl der Wiederholungen bietet. iv Grafik 2: ÖPP-Projekte im kommunalen Hochbau mit einem oder mehreren ÖPP-Projekten mit Vertragsabschluss nach Bundesländern und Anzahl; Stand 30. September 2015 Von den 144 bis Ende September 2015 unter Vertrag genommenen ÖPP-Projekten im kommunalen Hochbaubereich wurden 43 Projekte in Kommunen realisiert, die mehrere ÖPP-Projekte vertraglich beschlossen haben. Diese 18 Kommunen haben zusammen einen Anteil an den kommunalen ÖPP-Hochbauprojekten von 30 Prozent. Insgesamt haben somit 119 unterschiedliche kommunale Auftraggeber ein ÖPP-Projekt abgeschlossen. Der Sektor mit den meisten Wiederholungen ist sowohl gemessen an der Anzahl, als auch am Investitionsvolumen der Bildungssektor. 15 der 18 Wiederholer-Kommunen haben ein oder mehrere Bildungsprojekte als ÖPP-Projekt umgesetzt. Mehr als die Hälfte dieser Kommunen 3

4 (zehn) haben Öffentlich-Private-Partnerschaften ausschließlich für Bildungsprojekte angewandt. Der Anteil der Bildungsprojekte an allen ÖPP-Projekten der Wiederholer-Kommunen liegt bei rund 72 Prozent. Kommunale ÖPP-Projekte werden vor allem in den alten Bundesländern realisiert Gemessen an der Zahl der vertraglich besiegelten Projekte und der Wiederholerzahl der Projekte liegen die neuen und alten Bundesländer gleich auf. Drei Kommunen aus den neuen Bundesländern gehören zur Gruppe der Kommunen mit mehreren ÖPP-Hochbauprojekten und haben zusammen sieben Projekte abgeschlossen. Das gleiche Verhältnis ergibt sich für Kommunen in den neuen Bundesländern (ohne Berlin) bei Betrachtung aller ÖPP-erfahrenen Kommunen im Hochbau. Grafik 3: ÖPP-Projekte im kommunalen Hochbau mit einem oder mehreren ÖPP-Projekten mit Vertragsabschluss nach Bundesländern und Prozent nach Anzahl; Stand 30. September 2015 Allerdings ist die ÖPP-Aktivität der Kommunen in den neuen Bundesländern in den letzten Jahren deutlich zurückgegangen. Wurden dort im Jahr 2007 noch acht Projekte realisiert, waren es im Jahr 2011 nur noch zwei. Im Jahr 2015 gab es bisher in den neuen Bundesländern kein neues kommunales ÖPP-Projekt. Auf Landesebene hingegen gab es in den letzten Jahren ÖPP-Projektabschlüsse. Eine Analyse der derzeit geplanten und ausgeschriebenen kommunalen ÖPP-Projekte zeigt, dass lediglich neun Prozent dieser Projekte in den neuen Bundesländern liegen. Projektpipeline wächst: Bereiche Bildung, Verwaltung und Freizeit bleiben dominant Die Anzahl der Projekte, die sich in der Pipeline befinden, ist gegenüber dem letzten Jahr erneut gestiegen; die Anzahl liegt nur noch knapp unter dem Wert des Jahres Es handelt sich dabei um Projekte, die entweder als ÖPP-Projekt ausgeschrieben sind (ausgeschriebene 4

5 Projekte), oder bei denen es einen politischen Beschluss zur Prüfung einer ÖPP-Realisierung (Vorbereitung/Planung) gibt. Grafik 4: ÖPP-Projekte in der Vorbereitung (links) und mit Vertragsabschluss (rechts), nach Prozent an Anzahl; Stand 30. September 2015 An den Schwerpunkten der vorbereiteten ÖPP-Projekte hat sich in den letzten Jahren nur wenig geändert. Dominierend bleiben im Hochbau die Bereiche Bildung, Freizeit/Kultur und Verwaltungsgebäude. Bei den Bildungsprojekten handelt es sich überwiegend um kommunale Projekte zum Bau von Schulen aller Art; Projekte der Länder bleiben nachrangig. Bei den allgemeinbildenden Schulen liegen die Maßnahmen vor allem im Ausbau des Ganztagsschulbetriebs und der energetischen Sanierung bzw. des Neubau aus energetischen Gründen. Schulen zur Berufsbildung bleiben nahezu konstant bei einem Anteil von knapp zehn Prozent, Projekte zur frühkindlichen Betreuung haben leicht an Bedeutung verloren. Der Anteil an den geplanten ÖPP-Bildungsprojekte liegt leicht über dem ÖPP-Marktanteil der Bildungsprojekte seit Projekte aus dem Freizeit- und Kulturbereich haben in den letzten Jahren leicht an Gewicht verloren, ihr Anteil an den vorbereiteten Projekten liegt deutlich unter dem langjährigen Anteil an bisher realisierten ÖPP-Projekten. Auch die Anwendungsfelder haben sich verschoben. Wurden in den ÖPP-Anfangsjahren vor allem Badprojekte realisiert, so hat deren Bedeutung zuletzt deutlich abgenommen und Kulturbauten konnten an Marktanteilen zulegen. Der Bereich der Sportstätten konnte seinen Anteil leicht steigern. Verwaltungsgebäude bilden innerhalb des ÖPP-Marktes eine konstante Größe. Sowohl der Anteil der umgesetzten ÖPP-Projekte, als auch der Anteil an den vorbereiteten Projekten liegt bei 15 Prozent. Die Hauptanwendungsfelder sind der Neubau von Verwaltungsgebäuden für Landeseinrichtungen und kommunale Verwaltungsgebäude wie Rat- oder Kreishäuser. Bei den kommunalen Projekten handelt es sich vor allem um energetische Sanierungs- /Erweiterungsprojekte oder Neubauten von Gebäuden überwiegend aus den 1970/80er Jahren. Als Wachstumssektor hat sich der Bereich Sicherheit etabliert. Der Anteil an den geplanten ÖPP-Projekten ist erneut leicht gestiegen. Anwendungsgebiete sind vor allem Polizeidienststel- 5

6 len, Feuerwachen und Gebäude für Rettungsdienste. Mittlerweile handelt es sich bei jedem zehnten geplanten oder ausgeschriebenen ÖPP-Projekt um eines aus dem Bereich Sicherheit. Mittelstandsbeteiligung bei ÖPP-Projekten bleibt hoch Ein oft diskutierter Punkt ist die Beteiligung des Mittelstands bei ÖPP-Projekten. Vor allem im Verkehrswegebau wird über das richtige Maß der Berücksichtigung mittelständischer Interessen durch angemessene Losgrößen gestritten. Im Hochbau hingegen hat sich in den letzten Jahren an der hohen Mittelstandsbeteiligung wenig geändert. Das liegt auch daran, dass die Projektgrößen im Hochbau für eine Vielzahl klein- und mittelständischer Unternehmen tragbar sind. Mehr als 70 Prozent der bisher realisierten ÖPP-Projekte im Hochbau weisen ein Investitionsvolumen von weniger als 25 Millionen Euro auf und gelten als mittelstandsfähig. Von diesen zahlenmäßig 90 Projekten wurden fast 70 Prozent auch von KMU als Auftragnehmer auf erster Ebene umgesetzt. Aber auch größere Projekte wurden durch KMU realisiert fast ein Viertel der Projekte mit Investitionsvolumina oberhalb 25 Millionen Euro wurde von diesen Unternehmen gewonnen. Grafik 5: ÖPP-Projekte nach Investitionsvolumen und Hauptauftragnehmer; Prozent an Anzahl; N = 183; Stand 30. September 2015 Doch nicht nur die Beteiligung von KMU auf erster Ebene ist wichtig. Die Beteiligung vor allem regionaler mittelständischer Unternehmen wurde in den letzten Jahren gezielt gefordert und gefördert. Besonders die in den Ausschreibungen geforderten Beteiligungsquoten von mittelständischen Unternehmen aus dem regionalen Umkreis haben für diese einen hohen Beteiligungsgrad ermöglicht. Dies ist auch für den Hauptauftragnehmer von Interesse, denn dadurch gewinnt er Unternehmen, die die Strukturen und die Gebäude häufig bereits kennen und die in der Region eine hohe allgemeine Akzeptanz haben. Für die Reaktionsgeschwindigkeit sowohl 6

7 während der Bauphase als auch vor allem in der Betriebsphase ist die Integration des regionalen Mittelstands enorm wichtig und mittlerweile durchweg üblich. Mithilfe der aktualisierten und vollständig überarbeiteten Grundlagenarbeit ÖPP und Mittelstand wird der öffentlichen Verwaltung ein Baukasten an Mustern und Formblättern für ihre Arbeit bereit gestellt und kommentiert, die die Einbeziehung von kleinen und mittelständischen Unternehmen vereinfachen können. v 7

8 Der Bericht zu Öffentlichen-Privaten Partnerschaften in Deutschland wird seit dem Jahr 2009 von der ÖPP Deutschland AG (Partnerschaften Deutschland) veröffentlicht. Die Datenbasis des Berichts ist die PPP-Projektdatenbank ( die von Partnerschaften Deutschland im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen geführt wird. In der PPP-Projektdatenbank sind alle erfassten ÖPP-Projekte im Hoch- und Tiefbau in Deutschland aufgeführt. In der Ermittlung der Zahl der ÖPP-Projekte mit Vertragsabschluss in Deutschland werden nur Projekte berücksichtigt, die den gesamten Lebenszyklusansatz, also die weitgehende Übertragung der Phasen Planen, Bauen, Finanzieren, Betreiben und ggf. Verwerten, verfolgen. Bei der Zählung von Projekten mit ÖPP-Elementen werden auch solche Projekte berücksichtigt, bei denen die Finanzierung nicht oder nur eingeschränkt vereinbart ist. 8

9 Glossar Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP) Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) definiert ÖPP als die (...) langfristige, vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, bei der die erforderlichen Ressourcen (z.b. Knowhow, Betriebsmittel, Kapital, Personal) in einen gemeinsamen Organisationszusammenhang eingestellt und vorhandene Projektrisiken entsprechend der Risikomanagementkompetenz der Projektpartner angemessen verteilt werden (2003). vi Lebenszyklusmodelle Der Projektlebenszyklus bildet den Wertschöpfungsprozess über den gesamten Verlauf eines ÖPP-Projektes ab. Ein Projekt wird als Lebenszyklusmodell bezeichnet, wenn es mindestens vier der fünf Phasen Planen, Bauen, Finanzieren, Betreiben und Verwerten einschließt. ÖPP stellt darauf ab, die Lebenszykluselemente in einen Organisationszusammenhang zu stellen, um ein optimiertes Schnittstellenmanagement zu erzielen. Der Lebenszyklusansatz als Paketlösung bei der Leistungsvergabe ist damit das zentrale Charakteristikum für die Hebung von Effizienzpotentialen. vii Drei-Phasen-Projekte Bei sogenannten Drei-Phasen-Projekten handelt es sich um ÖPP-Projekte, bei denen der Auftragnehmer über die Bauphase hinaus keine langfristige Finanzierung übernimmt. Die Langfristfinanzierung wird durch den öffentlichen Auftraggeber selbst übernommen bzw. außerhalb des ÖPP-Vertragsverhältnisses organisiert. Dieser Beschaffungsweg hat momentan einen Marktanteil von etwa einem Drittel der zurzeit in Vorbereitung befindlichen ÖPP-Verfahren erreicht. PSC Der Public Sector Comparator (PSC, oder konventioneller Vergleichswert) ist die Schätzung aller Kosten einschließlich der Risikokosten und ggf. Erlöse über den gesamten Betrachtungszeitraum der konventionellen Beschaffungsvariante. Dieser Wert steht für die mögliche Realisierung des Projektes über die gewerkeweise Einzelvergabe. 9

10 Tabelle: Öffentlich-Private Partnerschaften in Deutschland auf einen Blick Q Q Δ (in %) Q Q ÖPP-Projekte in Deutschland Gesamtinvestitionsvolumen (in Mio. ) % Anzahl Investitionsvolumen nach Lebenszyklusmodell Vier-Phasen-Modelle (in Mio. ) % Drei-Phasen-Modelle (in Mio. ) % Gebietskörperschaften (Anteil in Prozent am Gesamtinvestitionsvolumen) Bund 0 39 % 0 % 0 % -100 % Länder 47 % 56 % 99 % 0 % -100 % Kommunen 53 % 5 % 1 % 100 % 100 % Sektoren (Anteil in Prozent am Gesamtinvestitionsvolumen) Hochbau 92 % 61 % 100 % 100 % 0 % Anzahl (n) Bildung 21 % 2 % 0 % 0 % 0 % Anzahl (n) Kultur, Freizeit & Sport 5 % 3 % 0 % 0 % 0 % Anzahl (n) Verwaltung 47 % 4 % 0 % 0 % 0 % Anzahl (n) Gesundheitswesen 0 % 52 % 99 % 0 % -99 % Anzahl (n) Sicherheit 20 % 0,2 % 1 % 0 % -100 % Anzahl (n) Sonstige 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % Anzahl (n) Tiefbau 8 % 39 % 0 % 0 % 0 % Anzahl (n) (keine Projekte im Bereich von Justizgebäuden im betrachteten Zeitraum) Vertragsmodell (Anteil in Prozent am Gesamtinvestitionsvolumen) Inhabermodell 83 % 93 % 99 % 100 % 1 % Anzahl (n) Mietmodell 17 % 3 % 1 % 0 % -100 % Anzahl (n) Konzessionsmodell 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % Anzahl (n) Erwerbermodell 0 % 4 % 0 % 0 % 0 % Anzahl (n) (keine vertraglich vereinbarten Leasing- oder Gesellschaftsmodelle im betrachteten Zeitraum) 10

11 Q Q Δ (in %) Q Q ÖPP-Projekte in Deutschland Gesamtinvestitionsvolumen (in Mio. ) % Anzahl Finanzierungsmodell (Anteil in Prozent am Gesamtinvestitionsvolumen) Projektfinanzierung 8 % 92 % 99 % 0 % -100 % Anzahl (n) Forfaitierung mit Einredeverzicht 45 % 2 % 1 % 100 % 100 % Anzahl (n) Anderes Finanzierungsmodell / nicht bekannt 47 % 6 % 0 % 0 % 0 % Anzahl (n) Projektpipeline (Anzahl) Phasen Ausschreibung % Vorbereitung/ Planung % Gebietskörperschaft Bund % Länder % Kommunen % Sektoren Hochbau Bildung % Kultur, Freizeit, Sport % Verwaltung % Gesundheit % Justiz % Sicherheit % Sonstige % Straßenbau % Anmerkung: In der Auswertung sind nur Projekte mit 4-Lebenszyklusphasen berücksichtigt. Projekte, bei denen der Zeitpunkt des Vertragsabschlusses nicht in der PPP-Projektdatenbank angegeben ist, werden in der Auswertung nicht berücksichtigt. Kontakt: Anja Tannhäuser, Telefon , anja.tannhaeuser@partnerschaften-deutschland.de 2015 ÖPP Deutschland AG Partnerschaften Deutschland alle Rechte vorbehalten 11

12 iii Der Bundesrechnungshof (BRH) hat im Jahr 2013 festgestellt, dass für nahezu 85% der von Bundesministerien i Bundesfinanzministerium (2015): Gesetzesentwurf der Bundesregierung: Entwurf eines Gesetzes zur Förderung von Investitionen finanzschwacher Kommunen und zur Entlastung von Ländern und Kommunen bei der Aufnahme und Unterbringung von Asylbewerbern, online verfügbar: Kommunen.pdf? blob=publicationfile&v=2 (zuletzt besucht 22/06/2015). Auch Verweis - BBL 215 S. 974 ff. ii Finanzbericht 2016 Stand und voraussichtliche Entwicklung der Finanzwirtschaft im gesamtwirtschaftlichen Zusammenhang, online verfügbar: _Finanzdaten/Finanzberichte/Finanzbericht-2016-anl.pdf? blob=publicationfile&v=4 und nachgeordneten Behörden gemeldeten finanzwirksamen Maßnahmen [ ] keine Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vorlagen. Soweit solche durchgeführt wurden, herrschten vielfältige methodische und organisatorische Defizite vor. Der Präsident des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (2013): Anforderungen an Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen finanzwirksamer Maßnahmen nach 7 Bundeshaushaltsordnung, online verfügbar: (zuletzt besucht am ). iv Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (2015): Schlaglichter der Wirtschaftspolitik, online verfügbar: (zuletzt besucht 22/06/2015). v ÖPP Deutschland AG (Hrsg.) (2015): ÖPP und Mittelstand, 2., vollständig überarbeitete Auflage, Berlin. vi vii Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (2003): PPP im öffentlichen Hochbau. Vgl. Christen, Jörg (2009): Einführung, In: BMVBS, DSGV, PPP-Handbuch. Leitfaden für Öffentlich- Private Partnerschaften, Bad Homburg. Pols, Helge; Scherer-Leydecker, Christian (2009): Auftragsvergabe, In: BMVBS, DSGV,PPP-Handbuch. Leitfaden für Öffentlich-Private Partnerschaften, Bad Homburg. Engel, Gabriele (2012): ÖPP ohne Banken?, Auf dem 7. Bundeskongress ÖPP