Finanz- und Wirtschaftspolitik. Bund - Länder Finanzbeziehungen auf der Grundlage der geltenden Finanzverfassungsordnung

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1 Finanz- und Wirtschaftspolitik Bund - Länder Finanzbeziehungen auf der Grundlage der geltenden Finanzverfassungsordnung

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3 Bund - Länder Finanzbeziehungen auf der Grundlage der geltenden Finanzverfassungsordnung Ausgabe 2005

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5 BUND-LÄNDER FINANZBEZIEHUNGEN AUF DER GRUNDLAGE DER GELTENDEN FINANZVERFASSUNGSORDNUNG SEITE 3 Inhalt I. Verteilung der staatlichen Aufgaben zwischen Bund und Ländern (Art. 30 GG) Gesetzgebungskompetenzen des Bundes und der Länder (Art. 70 GG) Verwaltungskompetenzen des Bundes und der Länder... 8 II. Verteilung der Finanzierungslasten auf Bund und Länder Grundsatz Ausnahmen Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91 a GG; Art. 91 b GG) Finanzhilfen (Art. 104 a Abs. 4 GG) Geldleistungsgesetze (Art. 104 a Abs. 3 GG) Auftragsverwaltung (Art. 104 a Abs. 2 GG) Übersicht zu den Bund - Länder Mischfinanzierungstatbeständen III. Das Steuersystem und die Verteilung der Steuereinnahmen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden Kurzdarstellung des Steuerverteilungssystems Vertikale Steuerverteilung Horizontale Steuerverteilung Kassenmäßige Einnahmen des Bundes, der Länder und Gemeinden aus Steuern ( ) Kassenmäßige Einnahmen des Bundes, der Länder und Gemeinden aus Steuern ( ) Aufteilung der Steuereinnahmen auf Gebietskörperschaften Anteile von Bund und Ländern (einschl. Gemeinden) am Gesamtsteueraufkommen Anteile am Umsatzsteueraufkommen von Bund und Ländern IV. Finanzentwicklung der Länder a. Gesamtausgaben der Länder (nur Länderhaushalte) b. Gesamtausgaben der Länder (einschl. Kommunen) c. Personalausgaben der Länder (nur Länderhaushalte) d. Personalausgaben der Länder (einschl. Kommunen)... 27

6 e. Investitionsausgaben der Länder (nur Länderhaushalte) f. Investitionsausgaben der Länder (einschl. Kommunen) g. Zinsausgaben der Länder (nur Länderhaushalte) h. Zinsausgaben der Länder (einschl. Kommunen) i. Gesamteinnahmen der Länder (nur Länderhaushalte) j. Gesamteinnahmen der Länder (einschl. Kommunen) k. Steuereinnahmen der Länder (nur Länderhaushalte) l. Steuereinnahmen der Länder (einschl. Kommunen) m. Defizite der Länder (nur Länderhaushalte) n. Defizite der Länder (einschl. Kommunen) o. Schulden der Länder (nur Länderhaushalte) p. Schulden der Länder (einschl. Kommunen) V. Der bundesstaatliche Finanzausgleich Deckungsquotenberechnung nach Art. 106 Abs. 3 und 4 GG Deckungsquoten von Bund und Ländern ( ) Kurzdarstellung des geltenden Finanzausgleichssystems Finanzkraftmesszahl Ausgleichsmesszahl Berechnung der Zuweisungen und Beiträge der Länder im Länderfinanzausgleich Bundesergänzungszuweisungen Daten zur horizontalen Umsatzsteuerverteilung, zum Länderfinanzausgleich und zu den Bundesergänzungszuweisungen von a. Steuern der Länder nach dem Aufkommen b. Länderanteile an der Umsatzsteuer c. Finanzkraft der Länder vor dem Finanzausgleich d. Ausgleichszuweisungen und -beiträge im Länderfinanzausgleich in Mio. Euro e. Finanzkraft der Länder nach dem Länderfinanzausgleich f. Bundesergänzungszuweisungen g. Finanzkraft der Länder nach Länderfinanzausgleich und... Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen... 56

7 BUND-LÄNDER FINANZBEZIEHUNGEN AUF DER GRUNDLAGE DER GELTENDEN FINANZVERFASSUNGSORDNUNG SEITE 5 VI. Die Finanzen der Gemeinden und Gemeindeverbände Die Steuereinnahmen der Gemeinden - Historische Entwicklung seit Gemeindehaushaltswesen im Überblick Der kommunale Finanzausgleich Entwicklung der Kommunalfinanzen 1995 bis Eckdaten zur Entwicklung der Haushalte Anteil der Pro-Kopf-Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden/ Gemeindeverbände in den neuen Ländern an denen der alten Länder Steuereinnahmen Gewerbesteuer und Grundsteuern; Gemeindeanteil an der Einkommensteuer Zuweisungen der Länder Einnahmen aus Gebühren und Beiträgen Personalausgaben Laufender Sachaufwand Zinsausgaben Ausgaben für Sachinvestitionen Ausgaben für soziale Leistungen Verschuldung...76 Die vorliegende Dokumentation enthält Kurzdarstellungen der geltenden verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Ausgestaltung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern, einen Überblick über die Finanzausstattung der staatlichen Ebenen sowie eine Zusammenstellung bedeutender Mischfinanzierungstatbestände.

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9 BUND LÄNDER FINANZBEZIEHUNGEN AUF DER GRUNDLAGE DER GELTENDEN FINANZVERFASSUNGSORDNUNG SEITE 7 I. Verteilung der staatlichen Aufgaben zwischen Bund und Ländern (Art. 30 GG) Die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist nach der Verfassung (Art. 30 GG) grundsätzlich Sache der Länder. Der Bund ist nur dann zur Aufgabenerfüllung befugt, wenn das Grundgesetz ihn hierzu ausdrücklich oder stillschweigend ermächtigt Gesetzgebungskompetenzen Die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes sind im Wesentlichen in Art. 70 ff. GG und speziell für den Bereich der Steuern in Art. 105 GG geregelt. Zu unterscheiden sind ausschließliche (Art. 71, 73, 105 Abs.1 GG) und konkurrierende Gesetzgebungskompetenzen (Art. 72, 74, 75, 105 Abs. 2 GG) des Bundes. Bei letzterer haben die Länder die Gesetzgebungskompetenz, solange und soweit der Bund von seiner Kompetenz keinen Gebrauch gemacht hat. Insgesamt haben sich die Gesetzgebungszuständigkeiten weitgehend auf den Bund verlagert. Grund hierfür ist vor allem die umfangreiche Inanspruchnahme des weitreichenden Katalogs der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen des Bundes. Der Bundesgesetzgeber hat hier in der Vergangenheit - weitgehend in Übereinstimmung mit den Ländern oder auf deren Wunsch - wesentliche Regelungsmaterien zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit und der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse an sich gezogen. Die Voraussetzungen für die Wahrnehmung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz durch den Bund wurden durch Grundgesetzänderung im Jahr 1994 verschärft (Übergang von einer Bedürfnis- zu einer Erforderlichkeitsklausel). Gleichzeitig kann bei nachträglichem Wegfall der Erforderlichkeit der Regelung durch Bundesgesetz die Möglichkeit zur Ersetzung des Bundesrechts durch Landesrecht eröffnet werden (Art. 72 Abs. 3 GG, Übergangsregelung in Art. 125 a GG) Den Ländern stehen Regelungskompetenzen in Bereichen mit regionalem Bezug, vor allem Kultur-, Schulwesen sowie Kommunal- und Polizeirecht zu. Da der Bund auch im Bereich der Steuern seine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz aus Gründen der Rechts- und Wirtschaftseinheit umfassend wahrgenommen hat, verbleiben den Ländern - einschließlich ihrer Gemeinden - im Wesentlichen Steuerhebungsmöglichkeiten in Form von örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, die bundesgesetzlich geregelten Steuern nicht gleichartig sind (Art. 105 Abs. 2a GG). Außerdem: Gesetzgebungskompetenz für die Kirchensteuer (Art. 140 GG i.v.m. Art. 137 der Weimarer Verfassung) und Hebesatzrecht der Gemeinden bei der Grundsteuer und Gewerbesteuer (Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG). Die Länder wirken über den Bundesrat bei der Gesetzgebung des Bundes mit. Vielfach bedürfen Bundesgesetze der Zustimmung des Bundesrates, vor allem wenn durch Regelung des Verwaltungsverfahrens in den Ländern vorbehaltenen Wirkungskreis eingegriffen wird.

10 SEITE 8 I. VERTEILUNG DER STAATLICHEN AUFGABEN ZWISCHEN BUND UND LÄNDERN (ART. 30 GG) Im Bereich der Steuergesetzgebung ist die Zustimmung des Bundesrates erforderlich, soweit das Steueraufkommen ganz oder zum Teil den Ländern zufließt (Art. 105 Abs. 3 GG) 1.2. Verwaltungskompetenzen Auf der anderen Seite liegt die Zuständigkeit für den Vollzug der Gesetze wie auch die für die gesetzesfreie Verwaltung überwiegend bei den Ländern. Dies gilt auch für den Vollzug der Bundesgesetze, der von den Ländern als eigene Angelegenheit bzw. in bestimmten Fällen im Wege der Auftragsverwaltung wahrgenommen wird. Der Bund nimmt lediglich bestimmte im Grundgesetz genannte Aufgabenfelder zwingend (z.b. Art. 87 Abs. 1 und 2 GG) oder fakultativ (z.b. Art. 87 Abs. 3 GG - Möglichkeit der Begründung von Verwaltungszuständigkeiten im Rahmen der Bundesgesetzgebung) in bundeseigener Verwaltung wahr. Die Steuerverwaltung obliegt dem Bund nur hinsichtlich der Zölle, Finanzmonopole und Verbrauchsteuern (Art. 108 Abs. 1 GG).

11 BUND LÄNDER FINANZBEZIEHUNGEN AUF DER GRUNDLAGE DER GELTENDEN FINANZVERFASSUNGSORDNUNG SEITE 9 II. Verteilung der Finanzierungslasten auf Bund und Länder 2.1. Grundsatz Nach der Verfassung hat jede staatliche Ebene ihre Aufgaben grundsätzlich selbst zu finanzieren. Die Ausgabenlast folgt der grundgesetzlich festgelegten Aufgabenlast im Sinne der Verwaltungskompetenz. Aufgrund der grundsätzlichen Konnexität von Verwaltungskompetenz und Finanzierungskompetenz ergibt sich damit eine widerlegliche Vermutung für die Finanzierungskompetenz der Länder. Der Bund darf lediglich Aufgaben finanzieren, für die er nach dem Grundgesetz eine ausdrückliche oder ungeschriebene Verwaltungskompetenz besitzt Ausnahmen Der Grundsatz der strikten Trennung der Finanzierungsverantwortlichkeiten zwischen Bund und Ländern erfährt jedoch Ausnahmen. So räumt das Grundgesetz dem Bund wegen seiner gesamtstaatlichen und -wirtschaftlichen Verantwortung Kompetenzen zur Mitfinanzierung von Länderaufgaben ein Gemeinschaftsaufgaben Für bestimmte Aufgabenbereiche der Länder, die für die Zukunftsentwicklung des Gesamtstaates von erheblicher Bedeutung sind, sieht die Verfassung die Beteiligung des Bundes an der Wahrnehmung und Finanzierung der Aufgabe vor, wenn dies zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist - sog. Gemeinschaftsaufgaben. Die erschöpfend im Grundgesetz vorgesehenen Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91 a GG) sind: > Ausbau und Neubau von Hochschulen einschließlich der Hochschulkliniken > Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur > Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes Der Bund nimmt über die gemeinsame Bund/Länder-Rahmenplanung Einfluss auf die Art und Weise der Aufgabenerfüllung in den Ländern. Während die gemeinschaftliche Wahrnehmung bei den genannten Gemeinschaftsaufgaben bei Vorliegen der Voraussetzungen zwingend ist, eröffnet die Verfassung weiterhin die Möglichkeit des Zusammenwirkens von Bund und Ländern bei der Bildungsplanung und der Forschungsförderung (Art. 91 b GG).

12 SEITE 10 II. VERTEILUNG DER FINANZIERUNGSLASTEN AUF BUND UND LÄNDER Finanzhilfen Geldleistungsgesetze In Form von so genannten Finanzhilfen eröffnet die Verfassung dem Bund die Möglichkeit, den Ländern für besonders bedeutsame Investitionen Finanzmittel zur Verfügung zu stellen (Art. 104 a Abs. 4 GG). Dies kann jedoch nicht in voller Höhe, sondern nur hinsichtlich eines Mitfinanzierungsanteils erfolgen, um so die Länder zu vernünftigem Wirtschaften zu veranlassen. Die Zuweisung von Finanzhilfen ist nach der Verfassung an besondere Voraussetzungen geknüpft. Sie müssen > der Abwehr einer Störung des gesamt- wirtschaftlichen Gleichgewichts oder > dem Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet oder > der Förderung des wirtschaftlichen Wachstums dienen. Die Förderung muss daher entweder auf Wachstumseffekte (1. Alternative) oder auf strukturelle Wirkungen als Basis für eine Wirtschaftsentwicklung innerhalb des regionalen Gebiets (2. und 3. Alternative) abzielen. Beispiele: > soziale Wohnraumförderung (3. Alt.); > Ausbau von Verkehrswegen der Gemeinden (3. Alt.); > Stadtsanierung und -entwicklung (3. Alt.) Eine weitere Ausnahme vom Lastenverteilungsgrundsatz ergibt sich bei Geldleistungsgesetzen (Art. 104 a Abs. 3 GG). Soweit der Bund im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenzen Privaten, z. B. aus sozialen Gründen, Geldleistungen gewährt, sieht die Verfassung die Möglichkeit vor, dass der Bund die Ausgaben ganz oder teilweise trägt. Beispiele: > Bundesausbildungsförderungsgesetz (Beteiligungsverhältnis: 65% Bund / 35% Länder) > Wohngeldgesetz (Beteiligungsverhältnis: 50% Bund / 50% Länder) > Bundeserziehungsgeldgesetz (Beteilungsverhältnis: 100% Bund) Auftragsverwaltung Darüber hinaus ergibt sich eine Durchbrechung, falls die Länder Bundesgesetze im Auftrag des Bundes ausführen (Bundesauftragsverwaltung). Hier trägt der Bund die sog. Zweckausgaben - das sind Ausgaben, die unmittelbar der Wahrnehmung des betreffenden Sachanliegens dienen - während die Länder die Verwaltungsausgaben (z.b. Personalkosten) tragen (Art. 104 a Abs. 2 GG). Die Kostenlast des Bundes rechtfertigt sich aus den stärkeren Einwirkungsmöglichkeiten, die der Bund bei der Bundesauftragsverwaltung auf die Länder hat. Ein Beispiel ist die Verwaltung der Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs.

13 BUND LÄNDER FINANZBEZIEHUNGEN AUF DER GRUNDLAGE DER GELTENDEN FINANZVERFASSUNGSORDNUNG SEITE Übersicht zu Bund Länder - Mischfinanzierungstatbeständen Ist Soll in Mrd. - *) 1. Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91 a GG 2,4 2,3 davon 1.1 Hochschulbau (0,9) (0,9) 1.2 Regionale Wirtschaftsstruktur (0,8) (0,7) 1.3 Agrarstruktur und Küstenschutz (0,7) (0,7) 2. Zusammenwirken bei Bildungsplanung (Art. 91 b GG) 0,1 0,1 3. Zusammenwirken bei Forschungsförderung (Art. 91 b GG) 3,3 3,5 davon 3.1 Großforschungseinrichtungen (1,4) (1,4) 3.2 Andere Forschungseinrichtungen (Blaue Liste) (0,4) (0,4) 3.3 Sonstige Forschungsförderung (1,6) (1,7) 4. Geldleistungsgesetze (Art. 104 a Abs. 3 GG) 9,0 9,7 davon 4.1 BAföG (1,0) (1,0) 4.2 Wohngeld (3,0) (0,9) 4.3 Erziehungsgeld (3,0) (2,7) 4.4 Unterhaltsvorschuss (0,3) (0,3) 4.5 Bundesbeteiligung an Leistungen f. Unterkunft und Heizung (0,0) (3,2) 4.6 Sonstiges (1,7) (1,6) 5. Finanzhilfen (Art. 104 a Abs. 4 GG) 2,7 2,4 davon 5.1 Sozialer Wohnungsbau (0,4) (0,3) 5.2 Sonstige Finanzhilfen (2,3) (2,0) GVFG (1,6) (1,5) Pflegeeinrichtungen (0,2) (0,0) Städtebauförderung (0,5) (0,5) *) Differenzen durch Rundung

14 SEITE 12 III. DAS STEUERSYSTEM UND DIE VERTEILUNG DER STEUEREINNAHMEN ZWISCHEN BUND, LÄNDERN UND GEMEINDEN III. Das Steuersystem und die Verteilung der Steuereinnahmen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden 3.1. Kurzdarstellung des Steuerverteilungssystems Vertikale Steuerverteilung Ertragshoheit nach Trennsystem (Art. 106 GG): > Bundessteuern (z.b. Verbrauchsteuern (ohne Biersteuer), Versicherungsteuer, Ergänzungsabgabe zur ESt und KSt) > Landessteuern (z.b. Erbschaftsteuer, Kfz-Steuer, Biersteuer, Spielbankenabgabe) > Gemeindesteuern (z.b. Gewerbesteuer, Grundsteuer) Ertragshoheit nach Verbundsystem (Gemeinschaftssteuern): > Einkommensteuer: (einschl. Lohnsteuer): Bund: 42,5 v.h.; Länder: 42,5 v.h.; Gemeinden: 15 v.h.(art. 106 Abs. 3 GG i.v.m. 1 Gemeindefinanzreformgesetz) > Zinsabschlag: Bund: 44 v.h.; Länder: 44 v.h.; Gemeinden: 12 v.h. > Körperschaftsteuer Bund: 50 v.h.; Länder: 50 v.h. (Art. 106 Abs. 3 GG > Umsatzsteuer: : Bund: 56 v.h.; Länder: 44 v.h; 1996 und 1997: Bund: 50,5 v.h.; Länder: 49,5 v.h. ab 1998 Beteiligung der Gemeinden: 1998: Bund: rd. 51,2 v.h.; Länder: rd. 46,7 v.h.; Gemeinden: rd. 2,1 v.h. 1999: Bund: rd. 52,2 v.h.; Länder: rd. 45,7 v.h.; Gemeinden: rd. 2,1 v.h und 2001: Bund: rd. 52,0 v.h.; Länder: rd. 45,9 v.h.; Gemeinden: rd. 2,1 v.h und 2003: Bund: rd. 51,4 v.h.; Länder: rd. 46,5 v.h.; Gemeinden: rd. 2,1 v.h. 2004: Bund: rd. 49,5 v.h.; Länder: rd. 48,4 v.h.; Gemeinden: rd. 2,1 v.h. 2005: Bund: rd. 53,1 v.h.; Länder: rd. 44,8 v.h.; Gemeinden: rd. 2,1 v.h. (Art. 106 Abs. 3 und 4 GG i.v.m. 1 FAG) 1 AUS DEM UMSATZSTEUERANTEIL DES BUNDES STEHT DER EUROPÄISCHEN UNION ALS MEHR- WERTSTEUER-EIGENMITTEL EIN ANTEIL ZU, DER JÄHRLICH NEU BERECHNET WIRD.

15 BUND LÄNDER FINANZBEZIEHUNGEN AUF DER GRUNDLAGE DER GELTENDEN FINANZVERFASSUNGSORDNUNG SEITE Horizontale Steuerverteilung > Grundsätzlich Verteilung nach dem örtlichen Aufkommen > bei Zerlegung der Lohnsteuer nach Wohnsitzprinzip > bei Zerlegung der Körperschaftsteuer nach Betriebstättenprinzip > bei Zerlegung des Zinsabschlags nach der Höhe des auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer angerechneten Zinsabschlags (Art. 107 Abs. 1 GG i.v.m. Zerlegungsgesetz) Horizontale Umsatzsteuerverteilung unter den Ländern > grundsätzlich nach Einwohnerzahl > bis zu 25 v.h. nach Steuerkraftgesichtspunkten (sog. Ergänzungsanteile): Auffüllung der steuerschwachen Länder aus Ergänzungsanteilen mittels linear progressivem Tarif zwecks Annäherung ihrer Steuerkraft an den Durchschnitt der Steuern der Länder nach dem Aufkommen (Länderanteile an den Gemeinschaftsteuern ohne Umsatzsteuer zzgl. Ländersteuern) (Art. 107 Abs. 1 Satz 4 GG i.v.m. 2 FAG).

16 SEITE 14 III. DAS STEUERSYSTEM UND DIE VERTEILUNG DER STEUEREINNAHMEN ZWISCHEN BUND, LÄNDERN UND GEMEINDEN

17 BUND LÄNDER FINANZBEZIEHUNGEN AUF DER GRUNDLAGE DER GELTENDEN FINANZVERFASSUNGSORDNUNG SEITE 15

23 BUND LÄNDER FINANZBEZIEHUNGEN AUF DER GRUNDLAGE DER GELTENDEN FINANZVERFASSUNGSORDNUNG SEITE Anteile von Bund und Ländern (einschl. Gemeinden) am Gesamtsteueraufkommen Jahr Steuer- Anteil des Bundes Anteil der Länder/Gem. aufkommen am Gesamtsteueraufkommen am Gesamtsteueraufkommen insgesamt Mrd Mrd vh Mrd 1) vh ,8 41,7 53,0 35,2 44, ,1 46,5 52,8 39,8 45, ,7 51,4 51,1 47,2 46, ,9 57,7 50,2 54,4 47, ,6 59,9 48,9 59,8 48, ,7 60,9 49,3 59,2 47, ,1 66,9 48,8 66,2 48, ,1 73,6 48,1 74,8 48, ,2 78,8 48,3 79,4 48, ,3 85,0 48,5 85,0 48, ,6 90,0 48,3 91,1 48, ,4 92,3 48,7 90,9 48, ,6 93,6 48,3 93,6 48, ,8 97,3 48,0 98,4 48, ,0 100,8 47,6 103,6 48, ,6 105,5 47,2 110,3 49, ,4 106,8 46,2 115,3 49, ,6 111,0 46,3 119,3 49, ,6 112,6 45,1 124,9 50, ,8 126,3 46,1 135,8 49, ,0 141,2 48,7 137,8 47, ,4 162,5 48,0 159,8 47, ,1 180,4 48,2 176,1 47, ,9 182,0 47,5 182,2 47, ,0 193,7 48,2 187,4 46, ,3 187,2 45,0 208,7 50, ,0 173,0 42,3 215,9 52, ,6 169,2 41,5 217,0 53, ,9 174,6 41,0 229,7 53, ,1 192,4 42,5 240,3 53, ,3 198,8 42,5 246,6 52, ,2 193,8 43,4 232,7 52, ,7 192,1 43,5 231,1 52, ,2 191,9 43,4 229,4 51,9 1) einschließlich Ergänzungszuweisungen

24 SEITE 22 III. DAS STEUERSYSTEM UND DIE VERTEILUNG DER STEUEREINNAHMEN ZWISCHEN BUND, LÄNDERN UND GEMEINDEN Anteile von Bund, EG und Ländern am Umsatzsteueraufkommen Jahr Umsatzsteueraufkommen gesamt Bund 1) EU 2) Länder 3) Gemeinden Mrd vh vh vh vh ,9 50,1 12,9 37, ,1 49,6 13,4 37, ,6 47,4 13,6 39, ,5 45,7 14,2 40, ,0 42,0 14,0 44, ,3 36,6 13,9 49, ,2 36,0 14,5 49, ,9 36,9 14,3 46,6 2, ,2 39,8 12,5 45,7 2, ,9 38,9 13,1 45,9 2, ,9 40,1 11,9 45,9 2, ,2 40,1 11,3 46,5 2, ,0 38,2 13,2 46,5 2,1 1) MWSt- und BNE-Eigenmittel der EU sowie (bis 1994) Ergänzungszuweisungen an Länder abgesetzt; ohne Zuweisungen von Ländern für Fonds "DE" 2) MWSt- und BNE-Eigenmittel 3) Ergänzungszuweisungen (bis 1994) zugesetzt; Zuweisungen an Bund für Fonds "DE" nicht abgesetzt

25 BUND LÄNDER FINANZBEZIEHUNGEN AUF DER GRUNDLAGE DER GELTENDEN FINANZVERFASSUNGSORDNUNG SEITE 23 IV. Finanzentwicklung der Länder Die nachfolgenden Tabellen liefern einen Überblick über die Haushaltsabschlüsse der Länder. Die Übersichten beginnen mit dem Jahr 1991, da in diesem Jahr erstmals Haushalte für die neuen Bundesländer analog zu denen der alten Länder aufgestellt wurden und enden mit dem letzt verfügbaren endgültigen Ist-Ergebnis (2003). Hierbei existieren jedoch Probleme der Vergleichbarkeit unter den Ländern aufgrund unterschiedlicher Aufgabenübernahme durch das Land oder seiner Kommunen. Deshalb werden zusätzlich zu den Länderhaushalten auch Finanzdaten der Länder einschließlich Kommunen dargestellt. Zusätzlich muss bei einer Bewertung der Finanzdaten berücksichtigt werden, dass in den Ländern in unterschiedlichem Umfang durch freie Träger Aufgaben wahrgenommen werden. Dies kann zu Verzerrungen bei Vergleichen zwischen den Ländern führen. Auf die Übersicht zu den Gesamtausgaben der Länder folgen Tabellen zu den wichtigsten Ausgabenkategorien; dazu zählen neben Personalausgaben und Investitionsausgaben auch Zinsbelastungen. Den Abschluss bilden Übersichten zu den Defiziten und Schuldenständen der Länder. Um einzelne Länder unterschiedlicher Größe vergleichen zu können, werden die einzelnen Ausgabekategorien ebenfalls in Euro je Einwohner ausgewiesen.

26 SEITE 24 IV. FINANZENTWICKLUNG DER LÄNDER

42 SEITE 40 V. DER BUNDESSTAATLICHE FINANZAUSGLEICH V. Der bundesstaatliche Finanzausgleich 5.1. Deckungsquotenberechnung nach Art. 106 Abs. 3 und 4 GG Die Bedeutung der Deckungsquotenberechnungen für die Verteilung der Umsatzsteuer zwischen Bund und Ländern ergibt sich aus Art. 106 Abs. 3 und 4 Grundgesetz. Dort ist als Grundsatz zur Verteilung des Umsatzsteueraufkommens festgelegt, dass Bund und Länder im Rahmen ihrer laufenden Einnahmen gleichmäßig Anspruch auf Deckung ihrer notwendigen Ausgaben haben. Für den ab 2005 geltenden neuen Finanzausgleich wird das Deckungsquotenprinzip im Maßstäbegesetz nochmals als den Gesetzgeber bindender Verteilungsmaßstab für das Umsatzsteueraufkommen zwischen Bund und Ländern verankert. Die Deckungsquote ist das rechnerische Verhältnis der Einnahmen ohne Kredite zu den Ausgaben. Auf Landesebene werden dabei die Kommunen einbezogen, wobei die Finanzströme zwischen Land und Kommunen (insbesondere der kommunale Finanzausgleich) auf der Ausgaben- und Einnahmenseite abgesetzt werden. Die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens zwischen Bund und Ländern ist von entscheidender Bedeutung für die Finanzausstattung der staatlichen Ebenen. Daher sind Einzelheiten der Berechnung der Deckungsquoten und die daraus resultierenden Ansprüche stets streit behaftet gewesen. Die wesentlich höheren Zinsbelastungen des Bundes im Vergleich zu Ländern und Kommunen belegen jedoch eindeutig, dass in der Vergangenheit meist deutliche finanzielle Schieflagen zu Lasten des Bundes bestanden haben. Der Bund hat fast in allen Jahren seit 1975 eine spürbar niedrigere Deckungsquote als die Länder einschließlich ihrer Kommunen aufgewiesen.

44 SEITE 42 V. DER BUNDESSTAATLICHE FINANZAUSGLEICH 5.3. Kurzdarstellung des geltenden Finanzausgleichssystems Nach Art. 107 Abs. 1 Satz 4 GG i.v.m. 2 FAG werden bis zu 25 v.h. des Umsatzsteueranteils der Länder nach Steuerkraftgesichtspunkten verteilt (sog. Ergänzungsanteile). Hieraus werden die finanzschwachen Länder mittels linear progressivem Tarif mit einer von 60 v.h. auf 95 v.h. ansteigende Grenzauffüllung spürbar an den Länderdurchschnitt der Steuern der Länder nach dem Aufkommen (Länderanteile an den Gemeinschaftsteuern ohne Umsatzsteuer zzgl. Ländersteuern) angenähert. Mit der im Jahr 2005 wirksam gewordenen Neuregelung ist die bisherige Mindestauffüllung entfallen. An die Steuerverteilung unter den Ländern knüpft der Finanzausgleich an. Nach Art. 107 Abs. 2 GG ist durch Gesetz sicherzustellen, dass die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird, hierbei sind die Finanzkraft und der Finanzbedarf der Gemeinden zu berücksichtigen. Einzelregelung im Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern: Ausgleichsberechtigung bzw. -pflicht entscheiden sich danach, ob die Finanzkraftmesszahl (=Summe aller ausgleichsrelevanten Landes- und Gemeindeeinnahmen) im jeweiligen Land unter oder über seiner Ausgleichsmesszahl (=länderdurchschnittliche Finanzkraft) liegt Finanzkraftmesszahl = Summe aus > Steuereinnahmen des einzelnen Landes (einschl. bergrechtliche Förderabgabe) abzüglich 12 v.h. der im Ländervergleich gegenüber dem Vorjahr über- (ohne Umsatzsteuer) durchschnittlichen Zuwächse bei den Steuereinnahmen des einzelnen Landes > Gemeindesteuereinnahmen in dem einzelnen Land; Ansatz von 64 v.h. der Gemeindeanteile an der Einkommensteuer (einschl. Zinsabschlag) und an der Umsatzsteuer und 64 v.h. der Realsteuereinnahmen (nach bundeseinheitlich normierten Hebesätzen) abzgl. 64 v.h. der Gewerbesteuerumlage ( Normalumlage ) Ausgleichsmesszahl = Summe aus > Messzahl zum Ausgleich der Landessteuereinnahmen - bundesdurchschnittliche Landessteuereinnahmen aller Länder bezogen auf das einzelne Land - dabei Zugrundelegung einer Einwohnerwertung für die Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg mit je 135 v.h. > Messzahl zum Ausgleich der Gemeindesteuereinnahmen - bundesdurchschnittliche Gemeindesteuereinnahmen aller Länder bezogen auf das jeweilige Land - dabei Wertung der Einwohnerzahlen der Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg mit je 135 v.h., des Landes Mecklenburg-Vorpommern mit 105 v.h., des Landes Brandenburg mit 103 v.h. und des Landes Sachsen-Anhalt mir 102 v.h.

45 BUND LÄNDER FINANZBEZIEHUNGEN AUF DER GRUNDLAGE DER GELTENDEN FINANZVERFASSUNGSORDNUNG SEITE Berechnung der Zuweisungen und Beiträge der Länder im LFA (Ausgleichstarif) Zuweisungen = Auffüllung der Fehlbeträge zur Ausgleichsmesszahl mittels Formeltarif bereichsweise linear progressiver Tarifverlauf mit einer von 44 v.h. bis auf 75 v.h. ansteigender Grenzauffüllung Beiträge = Abschöpfung der Überschüsse mittels Formeltarif bereichsweise linear progressiver Tarifverlauf mit einer von 44 v.h. bis auf 75 v.h. ansteigender Grenzabschöpfung Heranziehung der ausgleichspflichtigen Überschüsse in dem Maße, dass die Summe der Ausgleichsbeiträge mit der Summe der Ausgleichszuweisungen übereinstimmt. Begrenzung der durchschnittlichen Abschöpfung auf 72,5 v.h. der Überschüsse und deren Finanzierung durch Geber- und Nehmerländer jeweils hälftig im Verhältnis ihrer Ausgleichsbeiträge und Ausgleichszuweisungen) Sonderbedarfs- BEZ erhalten > die neuen Länder zum Abbau teilungsbedingter Sonderlasten (Infrastruktur, komm. Finanzkraft; Volumen rd. 10,5 Mrd. Euro) > die neuen Länder (ohne Berlin) wegen hoher struktureller Arbeitslosigkeit (im Zusammenhang mit Hartz IV; Volumen 1,0 Mrd. Euro) > die zehn leistungsschwachen kleineren Länder wegen überproportional hoher Kosten der politischen Führung (Volumen rd. 0,5 Mrd. Euro) Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) (Art. 107 Abs. 2 GG i.v.m. 11 FAG) Allgemeine BEZ zur ergänzenden Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs für alle leistungsschwachen Länder in Höhe von 77,5 v.h. der nach Durchführung des Länderfinanzausgleichs verbliebenen Fehlbeträge zu 99,5 vh. der Ausgleichsmesszahl (Volumen rd. 2,4 Mrd. Euro)

46 SEITE 44 V. DER BUNDESSTAATLICHE FINANZAUSGLEICH 5.4. Daten zur horizontalen Umsatzsteuerverteilung, zum Länderfinanzausgleich und zu den Bundesergänzungszuweisungen von 1995 bis 2004 (Aktuelle Fassung eines Auszugs aus der BMF- Dokumentation Bund/Länder- Finanzbeziehungen auf der Grundlage der geltenden Finanzverfassungsordnung) > a) Steuern der Länder nach Aufkommen (Länderanteile an den Gemeinschaftssteuern (Ohne Umsatzsteuer) zzgl. Ländersteuern) > b) Länderanteile an der Umsatzsteuer > c) Finanzkraft der Länder vor dem Finanzausgleich > d) Ausgleichszuweisungen und -beiträge im Länderfinanzausgleich in Mio. Euro > e) Finanzkraft der Länder nach dem Länderfinanzausgleich > f) Bundesergänzungszuweisungen > g) Finanzkraft nach Länderfinanzausgleich und Fehlbetrags- Bundesergänzungszuweisungen

48 SEITE 46 V. DER BUNDESSTAATLICHE FINANZAUSGLEICH

59 BUND LÄNDER FINANZBEZIEHUNGEN AUF DER GRUNDLAGE DER GELTENDEN FINANZVERFASSUNGSORDNUNG SEITE 57 VI. Die Finanzen der Gemeinden und Gemeindeverbände Änderungen ab Steuereinnahmen der Gemeinden Ab 1949 > Fakultative Beteiligung am Aufkommen der Landessteuern nach Maßgabe der jeweiligen Landesgesetzgebung: - Grundsteuer A und B - Gewerbesteuer (Ertrag, Kapital, Lohnsumme) - Einkommensteuer - Körperschaftsteuer - Vermögensteuer - Erbschaftsteuer - Verkehrssteuern (ohne Umsatzsteuer und Beförderungssteuer) - Biersteuer - Steuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis Änderungen ab 1958 > Zuweisung des Aufkommens der Grundsteuer an die Gemeinden > Zuweisung des Aufkommens der Ge- werbesteuer an die Gemeinden > Zwingende Beteiligung an den Einnahmen der Länder aus der Einkommenund Körperschaftsteuer nach Maßgabe der jeweiligen Landesgesetzgebung > Fakultative Beteiligung an den übrigen Landessteuern nach Maßgabe der jeweiligen Landesgesetzgebung > Direkte Zuweisung eines Anteils am Aufkommen der Einkommensteuer in Höhe von 14 v.h. an die Gemeinden > Abführung einer Gewerbesteuerumlage (hälftig an Bund und Länder) > Zuweisung des Aufkommens an örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern an die Gemeinden > Zwingende zusätzliche Beteiligung der Gemeinden an den Einnahmen der Länder aus der neu als Gemeinschaftsteuer fungierenden Umsatzsteuer nach Maßgabe der jeweiligen Landesgesetzgebung Änderungen ab 1980 > Abschaffung der Lohnsummensteuer > Erhöhung des Gemeindeanteils am Aufkommen der Einkommensteuer auf 15 v.h. Änderung ab 1993 > Direkte Beteiligung der Gemeinden am Aufkommen des Zinsabschlags mit 12 v.h. Änderungen ab 1998 > Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer > Direkte Beteiligung der Gemeinden am Aufkommen der Umsatzsteuer mit 2,2 v.h.

60 SEITE 58 VI. DIE FINANZEN DER GEMEINDEN UND GEMEINDEVERBÄNDE Somit Stand 2005 > Ertragshoheit an den Realsteuern (Grundsteuern A und B, Gewerbeertragsteuer) > Abführung einer Gewerbesteuerumlage an Bund und Länder 2 > Direkte Beteiligung am Aufkommen der Einkommensteuer mit 15 v.h. > Direkte Beteiligung am Aufkommen des Zinsabschlags mit 12 v.h. > Direkte Beteiligung am Aufkommen der Umsatzsteuer mit 2,2 v.h. > Zwingende Beteiligung an den Einnahmen der Länder aus der Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer nach Maßgabe der jeweiligen Landesgesetzgebung > Fakultative Beteiligung an den übrigen Landessteuern nach Maßgabe der jeweiligen Landesgesetzgebung > Ertragshoheit an den örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern 2 AUF EINEN NACHWEIS DER ZAHLREICHEN ÄN- DERUNGEN BEI DER GEWERBESTEUERUMLAGE WURDE VERZICHTET.

61 BUND LÄNDER FINANZBEZIEHUNGEN AUF DER GRUNDLAGE DER GELTENDEN FINANZVERFASSUNGSORDNUNG SEITE Gemeindehaushaltswesen im Überblick Rechtsgrundlagen Die wesentlichen Bestimmungen zur Planung, Aufstellung, Ausführung und Abrechnung des kommunalen Haushalts sind in den Gemeindeordnungen (GO) / Kommunalverfassungen der Länder kodifiziert. Zur Regelung der Einzelheiten haben die Innenminister Rechtsverordnungen erlassen, von denen die Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) die für die kommunale Haushaltswirtschaft bedeutendste ist. Die GemHVO hält u.a. verbindliche Muster für die Gestaltung der Haushaltspläne. Durch gesonderte Verordnungen wird z.b. die Kassenwirtschaft (Gemeindekassenverordnung) oder die Führung von Eigenbetrieben (Eigenbetriebsverordnung) geregelt. Ihre Auffassung zu einzelnen Fragen haben die Innenminister in speziellen Erlassen (z. B. Erlasse zur Kreditwirtschaft der Gemeinden) niedergelegt. Die Haushaltswirtschaft der Gemeinde vollzieht sich auf der Grundlage der Haushaltssatzung, die von der Gemeinde für jedes Jahr neu zu beschließen ist. Durch sie werden der Haushaltsplan, der Höchstbetrag der Kassenkredite und die Steuersätze festgesetzt. Haushaltsgrundsätze Die für die kommunale Haushaltswirtschaft anzuwendenden Haushaltsgrundsätze entsprechen inhaltlich weitgehend den Regelungen, die im staatlichen Bereich gelten. Sie sind in der GO (z. B.,,Allgemeine Haushaltsgrundsätze 75 GO NW,,,Haushaltssatzung 77 GO NW,,,Haushaltsplan 78 GO NW,,,Erlass der Haushaltssatzung 79 GO NW) und in der GemHVO (z. B.,,Allgemeine Grundsätze 7 GemHVO NW,,,Grundsatz der Gesamtdeckung 16 GemHVO NW) niedergeschrieben. Anders als die staatlichen Ebenen sind die Kommunen an Grundsätze der Einnahmebeschaffung (z. B. 76 GO NW) gebunden. Danach sind die zur Aufgabenerfüllung erforderlichen Einnahmen soweit vertretbar und geboten zunächst aus speziellen Entgelten (Gebühren, Beiträge, privatrechtliche Entgelte) für kommunal erbrachte Leistungen zu beschaffen, im Übrigen aus Steuern soweit die sonstigen Einnahmen (u. a. Entnahmen aus Rücklagen, Kostenerstattungen, allgemeine Finanzzuweisungen vom Land) nicht ausreichen. Kredite dürfen als letztrangiges Deckungsmittel nur aufgenommen werden, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre.

62 SEITE 60 VI. DIE FINANZEN DER GEMEINDEN UND GEMEINDEVERBÄNDE Haushaltssystematik Anders als der Einheitshaushalt von Bund und Ländern ist der kommunale Haushalt in einen Verwaltungs- und einen Vermögenshaushalt unterteilt. Im Vermögenshaushalt werden die vermögenswirksamen Einnahmen und Ausgaben (u.a. Investitionsausgaben, Kreditaufnahmen und - tilgungen) nachgewiesen; die übrigen, vermögensunwirksamen Zahlungsströme erscheinen im Verwaltungshaushalt. Im Regelfall wird ein Einnahmeüberschuss des Verwaltungshaushalts dem Vermögenshaushalt zugeführt und dort u. a. zur Finanzierung von Investitionen eingesetzt. Der Kommunalhaushalt wird nach Aufgabenbereichen in Einzelpläne, Abschnitte und Unterabschnitte gegliedert. Die Einnahmen und Ausgaben werden in den Aufgabenbereichen nach ihren Arten in Hauptgruppen, Gruppen und Untergruppen geordnet. Gliederung und Gruppierung richtet sich nach dem der GemH- VO als Anlage beigefügten, für die Gemeinden verbindlichen Gliederungs- und Gruppierungsplan. Neues kommunales Finanzmanagement Die von der Ständigen Konferenz der Innenminister und senatoren der Länder am verabschiedete Konzeption zur Reform des Kommunalen Haushaltsrechts sah vor, neben dem reformierten kameralistischen Haushalts- und Rechnungswesens ein doppisches Haushalts- und Rechnungssystem (auf der Grundlage der kaufmännisch doppelten Buchführung) bereitzustellen. Kern dieser Konzeption ist es, den Kommunen zu ermöglichen, vom bisherigen Geldverbrauchskonzept, das in erster Linie die Bewirtschaftung von Einnahmen und Ausgaben nachweist, zu einem Ressourcenverbrauchskonzept überzugehen, das den zur Bereitstellung der Verwaltungsleistungen notwendigen Ressourcenaufwand und das Ressourcenaufkommen nachweist. Dieses Ziel sollte auf zwei Wegen verwirklicht werden: > durch Weiterentwicklung des bisherigen Haushaltsrechts, das nach dem kamera- ist, listischen Buchungsstil ausgerichtet wobei das Ressourcenverbrauchskon- und zept nur eingeschränkt umgesetzt wird > durch Bereitstellung eines neuen Haushaltsrechts auf der Grundlage der doppelten Buchführung. Während die Innenministerkonferenz zunächst noch ein Optionsmodell favorisierte, das den Kommunen die Wahl zwischen der Erweiterung ihrer kameralistischen Buchführung und dem Wechsel auf die Doppik ermöglicht, sprechen sich die kommunalen Spitzenverbände grundsätzlich für eine verbindliche Richtungsentscheidung zugunsten der Doppik und einen verlässlichen Zeitplan für die Umstellung des kommunalen Rechnungswesens aus. Die Reform ist bedeutsam, weil sie auf vielen Gebieten des Gemeindehaushaltsrechts, radikal Neues bringt. Die Doppik wird Abschreibungen, eine jährliche Bilanz sowie die Erfassung und Bewertung des gesamten Vermögens und der Schulden (einschließlich der Pensionsrückstellungen) bringen. Die Reform wird die Verwaltungssteuerung verbessern und auch Einfluss auf politische Entscheidungen haben.

63 BUND LÄNDER FINANZBEZIEHUNGEN AUF DER GRUNDLAGE DER GELTENDEN FINANZVERFASSUNGSORDNUNG SEITE 61 Andererseits knüpft das vorgestellte Fachkonzept an die Tradition und manche unverzichtbare Besonderheit des öffentlichen Haushaltsrechts an. Hier seien die bereits aus der Kameralistik bekannten Haushaltsgrundsätze, das Budgetrecht des Rates, der Haushaltsplan oder das Jährlichkeitsprinzip genannt. Diese Elemente machen die Reform umsetzbar und zeigen, dass Lösungen aus der Wirtschaft Pate standen, aber nicht ungeprüft übernommen wurden. Spezielle Regelungen > Haushaltsausgleich (z. B. 75 GO NW; 22, 23 GemHVO NW) Der Kommunalhaushalt ist für jedes Jahr auszugleichen. Hierzu sind zunächst die im Verwaltungshaushalt nicht benötigten Einnahmen dem Vermögenshaushalt zuzuführen. Die Zuführung zum Vermögenshaushalt muss mindestens den Kreditbeschaffungskosten und den ordentlichen Tilgungen entsprechen (Pflichtzuführung) und soll ferner die Ansammlung von Rücklagen ermöglichen und insgesamt mindestens den aus speziellen Entgelten gedeckten Abschreibungen entsprechen (Sollzuführung). Sofern sich für den Verwaltungshaushalt ein Fehlbetrag ergibt, können Mittel der allgemeinen Rücklagen zum Ausgleich herangezogen werden. Verbleibende Fehlbeträge sind spätestens im zweiten dem Haushaltsjahr folgenden Jahr zu veranschlagen. In einigen Ländern (z. B. NW) ist bei unausgeglichenem Haushalt ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen. > Finanzplanung (z. B. 83 GO NW; 24 GemHVO NW) Der Haushaltswirtschaft ist eine 5-jährige Finanzplanung auf der Grundlage eines Investitionsprogramms zugrunde zu legen und fortzuschreiben. > Kredite (z. B. 85 GO NW) Kredite dürfen nur im Vermögenshaushalt und nur für Investitionen, Investitionsförderungsmaßnahmen und zur Umschuldung aufgenommen werden. Auch darf eine Schuldverpflichtung nur eingegangen werden, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder unwirtschaftlich wäre. Anders als im staatlichen Bereich ist auf kommunaler Ebene der Gesamtbetrag der im Vermögenshaushalt veranschlagten Kreditaufnahmen genehmigungspflichtig (in NW entfallen). Die Aufsichtsbehörde hat die Genehmigung in der Regel zu versagen, wenn die Kreditverpflichtungen mit der,,dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde nicht zu vereinbaren sind. Weiterhin kann eine Beschränkung der kommunalen Kreditaufnahme gem. 19 StWG angeordnet werden, wenn konjunkturpolitische Gründe dies erfordern. > Rücklagen (z. B. 88 GO NW, 20f GemHVO NW) Durch die Haushaltsreform in den siebziger Jahren wurden die einzelnen Investitionsprojekte zugeordneten Einzelrücklagen durch eine allgemeine Rücklage abgelöst. Ein in der Regel nicht zu unterschreitender Sockelbetrag dient dabei der Sicherung ausreichender Kassenliquidität. Weiterhin hat die allgemeine Rücklage die Funktion, Mittel zur Deckung des Ausgabenbedarfs im Vermögenshaushalt künftiger Jahre anzusammeln. Sonderrücklagen sind eingeschränkt zulässig.

64 SEITE 62 VI. DIE FINANZEN DER GEMEINDEN UND GEMEINDEVERBÄNDE > Kostenrechnende Einrichtungen (z. B. 12 Gem HVO NW) Für Einrichtungen, die in der Regel und überwiegend aus Entgelten finanziert werden, sind im Verwaltungshaushalt auch angemessene Abschreibungen und eine angemessene Verzinsung des Anlagekapitals zu veranschlagen. Das im Gebührenrecht verankerte Kostendeckungsprinzip rechtfertigt diese Ausnahme von kameralistischen Grundsätzen. Kostenrechnende Einrichtungen sind Teile des Haushalts und unterliegen dem Gesamtdeckungsprinzip (keine Sonderabschlüsse). > Wirtschaftliche Betätigung (z. B GO NW) In der Regel dürfen sich Kommunen wirtschaftlich nur betätigen, wenn ein öffentlicher Zweck (in NW ein,,dringender öffentlicher Zweck) die Betätigung rechtfertigt, sie nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Gemeinde steht und der Zweck nicht besser und wirtschaftlicher durch ein Privatunternehmen erfüllt werden kann. Als Organisationsformen kommen der Eigenbetrieb (rechtlich unselbständig, haushälterisch von der Gemeinde abgetrenntes Sondervermögen mit eigener Sonderrechnung und Sonderkasse) und die Eigengesellschaft (rechtlich selbständige Gesellschaft des Privatrechts) in Betracht. Für Eigengesellschaften gelten besondere Vorschriften im Hinblick auf Informations-, Mitwirkungsund Prüfungsrechte sowie zur Haftungsbegrenzung. Die Erfüllung bestimmter Aufgaben (u.a. die Abwasser- und Abfallentsorgung sowie der Kultur- und Bildungsbereich) gilt nach den Gemeindeordnungen nicht als "wirtschaftliche Betätigung. Die entsprechenden Einrichtungen können jedoch meist nach Eigenbetriebsrecht geführt werden. > Haushaltskreislauf Die Haushaltsaufstellung erfolgt durch den Kämmerer auf der Grundlage der Bedarfsanmeldungen der Fachämter. Über den Satzungsentwurf beschließt, nach Erörterung in den Fachausschüssen und öffentlicher Auslegung des Satzungsentwurfs, der Gemeinderat. Bei der Haushaltsausführung hat der Kämmerer eine herausgehobene Position (z. B. Ermächtigung zur Verfügung einer haushaltswirtschaftlichen Sperre, Befugnis des Kämmerers, über die Leistung von (unerheblichen) über- und außerplanmäßigen Ausgaben zu entscheiden). Nach Abschluss des Haushaltsjahres wird die Haushaltsrechnung erstellt und durch das Rechnungsprüfungsamt der Gemeinde und den Rechnungsprüfungsausschuss des Gemeinderats geprüft. Der Rat entscheidet über die Entlastung des Bürgermeisters. > Neue Steuerungsmodelle/ Experimentierklausel (z. B. 126 GO NW) Seit einiger Zeit werden zunehmend neue Steuerungsmodelle (dezentrale Ressourcenund Ergebnisverantwortung, Budgetierung) diskutiert und angewendet, die eine stärkere Effizienzorientierung und Einsparungen in der öffentlichen Verwaltung unterstützen sollen. Diese Modelle sind teilweise mit dem geltenden Gemeindehaushaltsrecht, z. B. im Hinblick auf die zeitliche und sachliche Übertragbarkeit von Ausgabeansätzen oder das Gesamtdeckungsgebot, nicht vereinbar. Zur Erprobung dieser Modelle sehen daher verschiedene Gemeindeordnungen (z. B. NW, SH) die Möglichkeit begrenzter Ausnahmen von haushaltsrechtlichen Vorschriften (Experimentierklausel) vor.

65 BUND LÄNDER FINANZBEZIEHUNGEN AUF DER GRUNDLAGE DER GELTENDEN FINANZVERFASSUNGSORDNUNG SEITE Der kommunale Finanzausgleich Trotz breit gefächerter Einnahmequellen bestehen erhebliche Unterschiede in der Finanzlage einzelner Städte und Gemeinden, auch bei gleicher Funktion und Größe. Deshalb ist ein das gemeindliche Steuereinnahmesystem ergänzender kommunaler Finanzausgleich notwendig. Dieser Finanzausgleich erfüllt mehrere Ausgleichsfunktionen. Zunächst hat er die fiskalische Funktion, unter Berücksichtigung der durchschnittlichen Aufgabenbelastung allen Gemeinden eines Landes eine finanzielle Mindestausstattung zu gewährleisten (vertikale, quantitative Dimension). Zudem sollen übermäßige Finanzkraftunterschiede zwischen den einzelnen Gemeinden ausgeglichen werden (redistributive Funktion, horizontale Dimension). Dabei geht es nur darum, die Strukturbedingten, nicht dagegen die selbst zu verantwortenden Unterschiede zwischen den Gemeinden abzubauen. Finanzschwache Gemeinden erhalten deshalb regelmäßig verhältnismäßig höhere Zuweisungen als mit Steuereinnahmen besser ausgestattete Gemeinden. Die Ausgleichswirkung kann verstärkt werden durch die Finanzausgleichsumlage, die der Finanzausgleichsmasse zufließt. Die vertikale und horizontale Verteilung dieser Mittel ist Aufgabe des Landes. Übergeordnetes Verteilungsprinzip ist die Bedarfsdeckung. Größtmögliche Verteilungsgerechtigkeit ist erreicht, wenn jede Gemeinde einen im Verhältnis zum Gesamtbetrag aller Gemeinden angemessenen Zuschuss zu ihrem Bedarf erhält. Dieses Ziel wird sich in der Praxis nie vollständig verwirklichen lassen. Die Gestaltung des kommunalen Finanz-ausgleichs führt deshalb zu einem Wettbewerb der Gemeinden untereinander um die knappen Finanzmittel. Der Steuerverbund als Kernstück der Finanzierungsseite des Finanzausgleichs ist seit 1956 in der Verfassung normiert. Nach Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG fließt den Gemeinden und Gemeindeverbänden ein vom Landesgesetzgeber zu bestimmender Hundertsatz vom Länderanteil am Gesamtaufkommen der Gemeinschaftssteuern zu (obligatorischer Steuerverbund). Dabei hat der Landesgesetzgeber die Höhe der Beteiligung festzulegen. In den Ländern ist diese sog.,,verbundquote je nach historisch gewachsenen Aufgabenverteilungen zwischen Land und Kommunen unterschiedlich hoch. Auch die Verbundgrundlagen sind deshalb nicht einheitlich. Darüber hinaus kann der Landesgesetzgeber bestimmen, ob und in welcher Höhe Anteile vom Aufkommen der Landessteuern den Kommunen zufließen (fakultativer Steuerverbund). Auch hierbei besteht in den Ländern keine einheitliche Praxis. Ergänzend gewähren die Länder ihren Gemeinden zusätzliche Finanzzuweisungen aus allgemeinen Deckungsmitteln der Länderhaushalte (geregelt z. T. in den Finanzausgleichsgesetzen, z. T. in sondergesetzlichen Regelungen und z. T. nach Maßgabe des Haushaltes).

66 SEITE 64 VI. DIE FINANZEN DER GEMEINDEN UND GEMEINDEVERBÄNDE Wegen der uneinheitlichen Struktur dieser Finanzzuweisungen im kommunalen Finanzausgleich, aber auch wegen unterschiedlichen Aufgabenverteilungen zwischen Land und Kommunen, die sich zudem von Jahr zu Jahr ändern können, ist ein Vergleich der von den einzelnen Ländern an ihre Kommunen geleisteten Zuweisungen unmöglich. Eines der schwierigsten Probleme des Finanzausgleichs ist es, den Bedarf der einzelnen Kommunen zu ermitteln und ihn zu beschreiben. Eine exakte Bedarfsermittlung würde es erforderlich machen, die Aufgaben einer jeden Gemeinde zu definieren und die mit der Erfüllung dieser Aufgaben verbundenen Kosten genau zu ermitteln. Dazu wären Vorstellungen über Ausstattungsstandards erforderlich, die politisch festzulegen wären. Eine solche Vorgehensweise bei der Bedarfsermittlung würde dem Gedanken der kommunalen Selbstverwaltung zuwider laufen: Den unterschiedlichen örtlichen Verhältnissen und den politischen Entscheidungen vor Ort könnte dabei nicht Rechnung getragen werden. Deshalb wird der Finanzbedarf der einzelnen Gemeinde in allen Ländern durch ein normiertes Verfahren dargestellt. Mit Hilfe von Hauptansatz und Nebenansätzen sollen wichtige bedarfsrelevante Tatbestände der einzelnen Kommune erfasst werden. Der daraus abgeleitete Gesamtansatz stellt dann im Ergebnis eine mehr oder weniger stark veredelte Einwohnerzahl dar und führt unter Berücksichtigung der für die Schlüsselzuweisungen verfügbaren Mittel zur Bedarfsmesszahl. Zentrales Element des Gesamtansatzes ist der Hauptansatz. Er geht von der Zahl der Einwohner einer Gemeinde - z. T. auch vom Zentralitätsgrad - als wichtigstem Merkmal für ihren jeweiligen Bedarf aus. Dabei wird angenommen, dass der Finanzbedarf einer Gemeinde überproportional zu ihrer Einwohnerzahl steigt. Dabei werden die Einwohner je nach Größenklasse unterschiedlich gewichtet. Die Annahme eines progressiv ansteigenden Bedarfs wird im Wesentlichen damit begründet, dass die größeren Gemeinden nicht nur für ihre eigenen Bürger Leistungen anbieten sondern als Gemeinden mit zentralörtlichen Funktionen auch für die Bewohner des Umlandes. Eine weitere Bedarfsdifferenzierung erfolgt über die sog. Nebenansätze, die mehrheitlich zu einer zusätzlichen Veredelung der Einwohnerzahlen führen. Diese Nebenansätze sollen bestimmte bedarf steigernde Tatbestände erfassen, die ihren Ursprung in besonderen örtlichen Gegebenheiten haben. Der jeweilige Landesgesetzgeber hat von der Möglichkeit, solche Bedarfsbesonderheiten über Nebenansätze zu berücksichtigen, sehr unterschiedlich Gebrauch gemacht (z.b. Kurorte - oder Bäderansatz, Bevölkerungszuwachs, Flächenansatz, Schüleransatz, Soziallastenansatz, Stationierungsansatz, Straßenansatz, Zentralitätsansatz).

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