Schrumpfende Städte : Überlegungen zur Konjunktur einer vernachlässigten Entwicklungsoption

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1 Dr. Christine Hannemann Schrumpfende Städte : Überlegungen zur Konjunktur einer vernachlässigten Entwicklungsoption für Städte Schrumpfen als neues Phänomen? Die Frage, was aus den Städten wird, die ein vergangenes Industriezeitalter repräsentieren, stellt sich nicht nur in Ostdeutschland, hier jedoch in besonders dramatischer Schärfe. Dabei werden sowohl Handlungsstrategien zur innovativen Weiterentwicklung von Stadtregionen und ihres Gebrauchs benötigt, als auch zentrale Vorstellungen und Wahrnehmungsweisen der nichtindustriellen Stadt thematisiert, überprüft und neu formuliert werden müssen. Ziel muss es sein, die Bedeutung von wirtschaftlich nicht wachsenden Städten für das kulturelle Selbstverständnis moderner Gesellschaften zu charakterisieren und das Thema als allgemeines gesellschaftliches Problem einer öffentlichen Diskussion zugänglich zu machen. Die wirtschaftlichen und sozialen Folgen der Wende zeigen sich besonders tiefgreifend in der Entwicklung der Städte und Regionen Ostdeutschlands. Schlagworte wie Finanznot, Leerstand und Abwanderung kennzeichnen die aktuelle Problematik. Angesichts der schwierigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen ist insbesondere die Perspektive ostdeutscher Städte Gegenstand vielfältiger Debatten. Von den verschiedenen Prognosen ist nur eine Annahme unwidersprochen: Ostdeutsche Städte schrumpfen. Diese Entwicklung kann politisch und wissenschaftlich nicht mehr ignoriert werden. Die neue Herausforderung heißt Umgang mit Schrumpfung so heißt es im Bericht der Kommission Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel in den neuen Ländern im Auftrag des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen im November Und erst seit diesem Zeitpunkt werden nunmehr allgegenwärtig die Folgen des Schrumpfens diskutiert. Die Debatte konzentriert sich primär auf den Stadtumbau, der häufig verkürzt interpretiert wird als Abriss von Plattenbauten. Der Wohnungsüberhang in den Neuen Ländern ist angesichts seiner Überdimensionalität nicht mehr als vorübergehende Erscheinung zu bewältigen, die sich etwa im Zuge der Osterweiterung wieder regulieren werde. Vielmehr ist er zu einem deutlichen Zeichen für eine auf Dauer gestellte Entwicklung geworden. Er reicht jedoch auch als Zustandsbeschreibung für die Ursachen und Folgen schrumpfender Stadtentwicklung nicht aus. Ein solches Verständnis engt die Entwicklung von Lösungen für dieses neue Phänomen der Schrumpfung ein. Entwicklungsprobleme ostdeutscher Städte seit der Wende Dass nicht nur die Analyse des Leerstands, insbesondere des Wohnungsleerstands, als Problemthematisierung für die Ursachen des Schrumpfungsprozesses ausreichend ist, wird deutlich, resümiert man wesentliche Entwicklungsprobleme ostdeutscher Städte seit der Wende. Entscheidend ist zunächst der Aspekt einer De-Industrialisierung. In der Diskussion um Ursachen, Ausmaß und Folgen der allgemeinen Krise globalisierter Wirtschaftsentwicklung mit stagnierendem Wachstum wird dieser Begriff in zwei Zusammenhängen verwendet. Zum einen bezeichnet er die Tertiärisierung der Produktion, zum anderen aber auch den Rückgang traditioneller Produktionsbereiche, ohne deren Ersatz durch moderne Dienstleistungen oder andere Gewerbe des tertiären Sektors. Doch auch in dieser doppelten Bedeutung trifft dieser Begriff das ganze Ausmaß des wirtschaftlichen Abbaus und der daraus resultierenden hohen Arbeitslosigkeit und urbanen Rückbildungsprozesse in den neuen Bundesländern nur unzureichend: die De-Kollektivierung der Landwirtschaft und die De-Militarisierung sind gleichermaßen Prozesse mit erheblichen Auswirkungen auf die wirtschaftliche Situation der Städte in Ostdeutschland. Zur Erinnerung: Die DDR war, gemessen an ihrer Größe, ein geradezu bis zum Rand mit Militär und paramilitärischen Organisationen und Institutionen vollgestopftes Land. Um dies zu erkennen, addiere man nur einmal die Gruppen der bewaffneten Organe in der DDR (NVA, Grenztruppen, Sowjetarmee, Staatssicherheit) und alle anderen paramilitärischen Organisationen sowie die riesigen von ihnen okkupierten Flächen und heute vielfach aufgelassenen Gebäudekomplexe. Zwar mit deutlich geringerem, so doch nennenswertem Anteil gehört zu der besonderen Form und dem besonderen Ausmaß von Schrumpfung in den neuen Bundesländern auch der Abbau der administrativen Institutionen der DDR. Diese De-Administrierung betrifft z.b. den Statusverlust als Bezirks- und Kreisstadt, den viele Städte hinnehmen mussten, oder auch den umfangreichen Arbeitsplatzabbau durch die Abschaffung der DDR- 292 vhw FW 6 / Dez. 02 Jan. 03

2 Massenorganisationen. Von der Gesellschaft für Sport und Technik über die Liga der Völkerfreundschaft bis zum Verband der Kleingärtner, Siedler und Kleintierzüchter der DDR verfügten die zahlreichen Organisationen über Bezirks- und zumeist auch Kreisabteilungen, die im Zuge des Systemwechsels überwiegend aufgelöst und nur in den wenigsten Fällen in neue Institutionen transformiert wurden. Ein Beispiel: Die wirtschaftliche Basis der mecklenburgischen Kleinstadt Teterow bildete vor der Wende Industrie, hier u.a. ein Panzerreparaturwerk, ein Kleiderwerk zur Produktion von NVA- Uniformhosen und die Landwirtschaft. Außerdem war Teterow Kreisstadt des gleichnamigen Landkreises. Heute existieren von diesen Wirtschaftsbereichen und Verwaltungsfunktionen allenfalls Restbestände. Eine Tertiärisierung der Produktion hat nicht stattgefunden. Die Stadt Teterow versucht mit der Ansiedlung von Unternehmen der Biotechnologie eine grundsätzliche Neudefinition der wirtschaftlichen Basis, deren Erfolg zurzeit äußerst ungewiss ist. Funktionsverluste der Städte Insgesamt ist die Entwicklung in Ostdeutschland von Funktionsverlusten der Städte gekennzeichnet. Anders, als es der Begriff Strukturwandel, der häufig zur Beschreibung der Ursachen für das Schrumpfen verwandt wird, suggeriert, hat sich in den letzten zehn Jahren nur wenig gewandelt. Beim Strukturwandel geht es im Kern geht es zum einen um eine sektorale Verschiebung von der Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft, zum anderen um funktionale Verschiebungen in Produktion und Beschäftigung. Dieser Wandel aber hat bisher in Ostdeutschland nur in geringem Maße stattgefunden. Zentrales Problem der ostdeutschen Städte ist die Erosion ihrer wirtschaftlichen Basis. Dieser Wandel lässt sich treffender mit dem Begriff der De-Ökonomisierung ostdeutscher Städte beschreiben. Einer solchen Terminologie könnte entgegengehalten werden, dass sie nicht den Kern der Entwicklungsprozesse charakterisiert, da die fachliche Übersetzung von Ökonomisierung Vermarktwirtschaftlichung bedeutet. De-Ökonomisierung müsste dementsprechend mit Entmarktwirtschaftlichung übersetzt werden. Die ökonomische Seite der Wiedervereinigung bedeutete jedoch gerade für Ostdeutschland die Einführung der Marktwirtschaft. Also ist die wirtschaftliche Basis der ostdeutschen Städte durch Vermarktwirtschaftlichung gekennzeichnet. Ostdeutsche Städte ohne ökonomische Kraft Nur hat diese im Kontext der weitgehend fehlenden Wirtschaftspolitik im Prozess der deutschen Vereinigung und der Wirkungen der Globalisierung dazu geführt, dass Marktwirtschaft kaum die Grundlage ostdeutscher Stadtökonomie bildet. Schaut man sich die defizitären Haushalte der ostdeutschen Städte an, wird offensichtlich, dass diese überwiegend von Transferzahlungen getragen sind. Selbsterwirtschaftete Einnahmen von der Gewerbe- bis zur Hundesteuer haben einen verschwindend geringen Anteil. Angesichts der hohen Arbeitslosenzahlen und der Stadtbewohner, die in ABM und sonstigen Weiterbildungsmaßnahmen geparkt sind, trifft die Feststellung der Abhängigkeit von Transferzahlungen auch hier zu. Diese Überlegungen rechtfertigen es m.e., von der deökomisierten Stadt zu sprechen. Anhaltende Abwanderung Verstärkt wird das Problem der De-Ökonomisierung durch den Bevölkerungsrückgang: Dieser betrifft einerseits die Abwanderung junger, qualifizierter Bevölkerung in die alten Bundesländer, vorwiegend als Erwerbswanderung, andererseits den Rückgang der Geburtenrate. Darüber hinaus führen die mit der Suburbanisierung bzw. De-Urbanisierung verbundenen Prozesse gefördert durch die Eigenheimzulage zunehmend zu einer Fragmentierung ostdeutscher Städte. Nicht nur, dass die amtlichen Bevölkerungsprognosen davon ausgehen, dass die ostdeutschen Städte bis 2025 aufgrund des konzentrierten Suburbanisierungsprozesses bis zu 25 Prozent ihrer Bevölkerung verlieren werden, es entstehen auch neuartige Stadtregionen, die in mehr oder weniger unzusammenhängende Teilgebiete zerfallen. Verödung der Innenstädte Daneben ist die Entwicklung einer großflächigen Ausdehnung von Städten aufgrund von weiträumigen Eingemeindungen zu beobachten. Neuruppin mag hierfür als Beispiel dienen. Nicht zuletzt gibt es eine Tendenz zur Verlagerung regionaler Dominanzen in städtische Randgebiete mit der Folge der Innenstadtverödung. In den letzten Jahren haben daher insbesondere zahlreiche Innenstädte einen weitgehenden Funktionswandel verkraften müssen. Die für sie charakteristische Konzentration von öffentlichen Einrichtungen, Geschäftsleben und Veranstaltungen ist heute in vielen ostdeutschen Städten auf ein Minimum reduziert. Insbesondere der Durchgangsverkehr hat zu einem Verlust an Lebensqualität bzw. zur Unwirtlichkeit von Innenstädten und Innenstadtrandbereichen für die Wohnbevölkerung geführt. Der Verkehrslärm, so eine Untersuchung zum Thema Wohn-Ort-Innenstadt aus dem Jahre 2000, ist das Haupthindernis für das Wohnen in der Innenstadt. Welches Leitbild braucht die Stadt? Diese Problemlagen lassen Widersprüche zum planerischen und politischen Gestaltungsziel einer kompakten, zentralen Stadt erkennen. Bislang unbestrittene Leitbilder, die der Politik und Planung als Grundlage des Handels dienten, werden inzwischen von Experten außerordentlich kritisch und mit großer Skepsis gesehen. Die Stichworte Urban Sprawl, Zwischenstadt, Regionalstadt, Verlust von Urbanität und Innenstadt verweisen auf die Diskussionen, die in diesem Zusammenhang geführt wer- vhw FW 6 / Dez. 02 Jan

3 den. Auch die nunmehr eher hilflos postulierte perforierte Stadt zeigt außer Mut zum Realismus noch kein Lösungskonzept für die neuen urbanen Konfigurationen. Deren zentrales Merkmal ist die Verdünnung von Räumen, eine Reduktion der Dichte, die verschärft wird und dies ist ein weiterer Aspekt durch den Rückbau der sozialen Infrastruktur. Dies zeigt sich z.b. am Abbau von Hortplätzen, der Schließung von Bibliotheken oder auch an der schlechteren Anbindung an den ÖV. Neben diesen ost -spezifischen Aspekten hat sich aber auch auf gesamtdeutscher Ebene die Disposition von Stadtentwicklung als Grundlage der Stadtplanung verändert. Das fordistische Wachstumsmodell, d.h. die grundsätzliche Verfügbarkeit von Erwerbsarbeit, Vollbeschäftigung basierend auf industrieller Massenproduktion, Wohlstandswachstum und Tarifautonomie waren bislang die nicht bezweifelten Grundparameter der Stadtplanung und Stadtentwicklung in der alten Bundesrepublik wie auch in der DDR. Daraus lassen sich für das traditionell dominierende Muster von Stadtentwicklung folgende grundsätzlich zu bewältigende Bedingungen ableiten: das ständige Wachstum der Bevölkerung, die Zunahme der Zahl der Erwerbstätigen bzw. der Arbeitsplätze und die Notwendigkeit des kontinuierlichen Wohnungsneubaus. Diese Bedingungen werden in der Zukunft auf absehbare Zeit nicht mehr gegeben sein, und in den schrumpfenden Städten schlägt sich dieser Wandel nieder. Somit stehen die ostdeutschen Städte und dies betrifft, von einigen wenigen Ausnahmen abgesehen nahezu jede für eine Stadtentwicklungsoption, für die es keine hergebrachten, ausgefeilten und erprobten Bewältigungsstrategien gibt. Stadtentwicklung ist in Deutschland auf die Steuerung von Wachstum und die Erneuerung von Bestehendem eingespielt. Hierfür existieren Regelungen und Instrumente, die seit vielen Jahrzehnten als bewährt erachtet werden. Variation und Kritik bezogen sich jahrelang z.b. auf die Vernachlässigung ökologischer Aspekte oder bestimmter Bevölkerungsgruppen wie Kinder und Frauen. Exkurs: zum Phänomen der schrumpfenden Stadt Es muss an dieser Stelle nicht ausgeführt werden, dass historisch gesehen die Entwicklung von Städten schon immer ein Auf und Ab war. Das Phänomen des Schrumpfens von Städten ist also nur im Rückblick auf die jüngere Moderne, nicht aber absolut neu. In der Stadtgeschichtsschreibung wird es jedoch zumeist als Stagnationsproblem und nicht als Schrumpfung behandelt. Gerade die Urbanisierungsgeschichte Deutschlands verzeichnet aber eine große Anzahl traditionsreicher Klein- und Mittelstädte, die von den Wachstumsentwicklungen im Zuge der Verstädterung durch Industrialisierung im 19. Jahrhundert regelrecht abgekoppelt waren. Das trifft, so beschreibt es der Historiker Jürgen Reulecke in der Geschichte der Urbanisierung in Deutschland, vor allem auf solche Städte zu, die im Zuge der Vernetzung Deutschlands mit dem neuen Massen- und Schnellverkehrsmittel Eisenbahn ohne einen Anschluss ans Streckennetz blieben oder erst zu einem sehr späten Zeitpunkt daran angeschlossen wurden. Die Urbanisierung Deutschlands bewirkte die Bildung zweier Stadttypen: auf der einen Seite industriell geprägte Großstädte und auf der anderen Seite agrarische strukturierte Landstädte. Die Letztgenannten wurden allmählich zur sog. Provinz, d.h. sie wurden von den allgemeinen Prozessen nur dosiert und mit Zeitverzögerung betroffen. Häufig suchten sie den Anschluss an die Industrialisierung durch die Übernahme spezifischer Funktionen im Zuge der neuen großräumigen Aufgabenteilung und Spezialisierung. Reulecke illustriert diese Entwicklungen am Beispiel der Stadt Witzenhausen an der Werra, die um 1820 noch einige hundert Einwohner mehr zählte als z.b. die Stadt Bochum. Da Ansätze einer Industrialisierung relativ erfolglos blieben und die Einwohnerzahl stagnierte, wurde Witzenhausen auf seine Funktion als Ackerbürgerstadt fixiert. 1 Allerdings werden die damaligen spektakulären Veränderungen und systembedrohenden Zuspitzungen in den neuen Industriezentren in der Stadtgeschichte bisher erheblich eingehender behandelt, als die Situation in den zurückbleibenden und daher schrumpfenden Passivräumen. Es sollte allerdings auch nicht der Eindruck entstehen, als sei das Phänomen der Schrumpfung von Städten für die Gegenwart ein völlig unerwartetes und nicht vorhersehbares Ereignis. Schon seit den siebziger Jahren wird dieses Phänomen in Nordamerika und in Westeuropa beobachtet. Nur hat es leider bis Ende der neunziger Jahre keine wissenschaftlichen und politischen Bemühungen zumindest in der alten Bundesrepublik ausgelöst. Die Durchsicht der Literatur aus dieser Zeit zeigt zwar die wiederholte Betonung der politischen und fachlichen Probleme bei der Bearbeitung der für altindustrielle Städte konstatierten Schrumpfungsprozesse. Die deutsche Stadtforschung hat jedoch nur wenige theoretische Erklärungsversuche für diesen auch empirisch nur in Ansätzen erforschten urbanen Rückbildungsvorgang angeboten und ist damit auch nicht auf Resonanz in der Politik gestoßen. Es scheint fast, als habe auch die Stadtforschung sich über Jahre einem Denkverbot der Politik unterworfen, der die Beschäftigung mit Schrumpfung als einer wenig positiven Zukunftsperspektive als nicht opportun galt. Eine Ausnahme und einen Anstoß für eine schrittweise um sich greifende Debatte bildet der Aufsatz Die schrumpfende Stadt und die Stadtsoziologie von Hartmut Häußermann und Walter Siebel, in dem die Autoren Ende der achtziger Jahre die Strukturveränderungen der Städte, die De-Industrialisierung und Tertiärisierung quantitativ und empirisch beschreiben. Dabei wur- 1) Die Witzenhausener Bürger machten jedoch, so Reulecke, aus dieser Fixierung eine Tugend, indem sie sich auf eine agrarische Marktlücke spezialisierten: die Produktion von Kirschen. Witzenhausen belieferte einen großflächigen Markt mit diesem landwirtschaftlichen Produkt. Noch heute wirbt die Stadt mit dem Slogan Willkommen im Kirschenland Werratal. 294 vhw FW 6 / Dez. 02 Jan. 03

4 de das Phänomen des Schrumpfens vor allem für die alten Industriestädte deutlich herausgearbeitet. Schrumpfung ist demnach ein Resultat des Übergangs von der Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft mit neuen elektronischen Technologien. Als exemplarische Regionen galten die englischen Midlands, der so genannte Rustbelt in den nordöstlichen Staaten der USA, oder in Deutschland besonders das Ruhrgebiet. An diese Beobachtung schlossen Häußermann und Siebel die Frage an, unter welchen Voraussetzungen diese Wachstumsdefizite in eine Strategie der Verbesserung der Lebensverhältnisse in den strukturschwachen Städten gewendet werden können. Diese Problemformulierung war damals politisch nicht vorstellbar. Sie löste gerade in den seinerzeit im Blickfeld stehenden westdeutschen Städten mehr Beschimpfungen als Nachdenken aus, wie der Bremer Stadtsoziologe Thomas Krämer-Badoni in seiner Einleitung zur Tagung Das Verschwinden der Städte vom November 1996 konstatierte. Und er ergänzte, diese Gedanken seien bis heute nicht diskussionsfähig. Das Problem der fatalen Tabuisierung des Schrumpfens von Städten illustriert auch die Feststellung von Karl Ganser, dem Leiter der IBA Emscherpark im Ruhrgebiet: In Regionen ohne Wachstum würde zum Scheinwachstum gegriffen. Deshalb sei zu fragen, ob in Regionen ohne Wachstum der Griff zum Scheinwachstum durch ein anderes Wachstumsmodell abgelöst werden könne. Ganser resümiert: Wandel ohne Wachstum ist bislang kaum vorstellbar, in der Theorie auch wenig ausformuliert und politisch-praktisch kaum mehrheitsfähig. Das Problembewusstsein erreicht die Realität Dieses letzte Zitat bezeichnete bisher weitgehend den Stand der Forschung. Bis vor kurzem konnte Schrumpfung politisch, vor allem kommunalpolitisch, nicht verkauft werden. Schrumpfungen und Schrumpfungsprozesse werden auch im sozialwissenschaftlichen Diskurs der Moderne nicht thematisiert. Zurzeit aber verweisen alle Zeichen auf einen Perspektivenwechsel: Forschung zu diesem neuen Entwicklungspfad von Städten etabliert sich mit rasanter Geschwindigkeit. Das Bundesprogramm Stadtumbau-Ost kann als eine erste umfangreiche und klare Reaktion auf die dramatische Entwicklung in Ostdeutschland mit Wohnungsleerstand, Abwanderungen und Verödung der Innenstädte gesehen werden. Dass nun auch ein Programm Stadtumbau-West aufgelegt wird, ist ein Indiz für ein ähnliches Problembewusstsein auch in Westdeutschland. In vielen Städten gibt es bereits interne Diskussions- und Arbeitsgruppen zur Schrumpfungsproblematik, auch wenn sie vieler Orts noch verdrängt wird. Das Programm Stadtumbau Ost ist wesentlich auf wohnungswirtschaftlichen Druck entstanden. Die Debatte dazu folgt stark vereinfacht überwiegend der Formel: Bevölkerungsrückgang = Leerstand = Platte = Rückbau (Abriss). Damit werden aber, wie anfangs beschrieben, gravierende Probleme des rasanten Bevölkerungsverlustes, der sich eben nicht nur im Leerstand von Plattenwohnungen, sondern vorwiegend in der Verödung der Innenstädte zeigt und der mit einer dramatischen demographischen Alterung von Stadtbevölkerung gekoppelt ist, ausgeblendet. Nicht nur der prognostizierte absolute Bevölkerungsrückgang, sondern auch die Bevölkerungszusammensetzung und die Haushaltsstrukturen signalisieren mittel- und langfristig Handlungsbedarf. Bedeutsam ist hier die Zunahme der Einpersonenhaushalte insbesondere in den Großstädten. Die traditionelle Kernfamilie wird zunehmend zur Minderheit. Außerdem geriert die Verschiebung der Altersstruktur einen dramatischen Wandel der städtischen Bevölkerung, der Altersdurchschnitt der StadtbewohnerInnen wird sich deutlich erhöhen, wie es demographische Hochrechnungen nahe legen. Durch den Rückgang der Kindergeneration muss von immer weniger familiären Unterstützungssystemen für ältere Menschen ausgegangen werden. Fazit: Schrumpfende Städte als ein neuer Normalfall der Stadtentwicklung Noch immer wird der Schrumpfungsprozess in der beschrieben Verschränkung verschiedener Problemlagen nicht durchgängig als gravierendes Problem vieler Städte anerkannt. Die umfangreichen Transferzahlungen überdecken teilweise die Wirkungen der ökonomischen Erosion. Vielfach wird Schrumpfung noch auf einen bloß demographischen Vorgang reduziert. In Ostdeutschland z.b. konzentriert sich die Debatte um schrumpfende Städte auf der policy-ebene aktuell auf das von der Bundesregierung aufgelegte Programm Stadtumbau-Ost, in dessen Kontext von 262 Städten integrierte Stadtentwicklungskonzepte als Voraussetzung der Förderung von Rückbau und Abriss erarbeitet wurden. Das Programm aber ist wie oben beschrieben wesentlich auf wohnungswirtschaftlichen Druck entstanden vor dem Hintergrund der demografischen Entwicklung. Der Wohnungsüberhang in den Neuen Ländern ist angesichts seiner Überdimensionalität nicht mehr als vorübergehende Erscheinung zu verstehen, die sich etwa im Zuge der Osterweiterung regulieren werde. Vielmehr ist er zu einem deutlichen Zeichen für eine auf Dauer gestellte Entwicklung geworden. Er reicht jedoch als Zustandsbeschreibung für die Ursachen und Folgen schrumpfender Stadtentwicklung nicht aus. Ein solches Verständnis engt die Entwicklung von Lösungen für dieses neue Phänomen der Schrumpfung ein. Vielmehr müssen deren Ursachen in weitreichender De-Ökonomisierung und De-Population verortet werden, Entwicklungen die von Globalisierung bzw. Europäisierung und Abbau des deutschen Sozialstaates überlagert werden. (vgl. Hannemann 2000) Schrumpfende Städte sind in der ironischen Wendung der Dramatik durch eine Berliner Architektengemeinschaft der prosperierendste Stadttyp Deutschlands. Die verlassene Stadt (Kohl u.a. 2002: o.s.) ist innerhalb weniger Jahre mit möglichen 2,3 Millionen Einwohnern zur zweitgrößten Stadt Deutschlands aufgestiegen. In Ostdeutschland stehen geschätzt eine Million Wohnungen, das sind 13 % des Bestandes, leer (BMVBM 2000). Ein erheblicher Anteil dieses Leerstands betrifft neben den ostdeutschen Großsiedlungen Wohnungen in innerstädtischen Alt- vhw FW 6 / Dez. 02 Jan

5 bauten. Die Substanz der verlassenen Stadt setzt sich aber nicht nur aus leerstehenden Wohnungen zusammen, sondern ebenso aus ungenutzten Gewerbebauten, geschlossenen sozialen Einrichtungen und Industriebrachen. In den Regionen liegen Militärareale brach und aufgegebene LPG-Bauten wie -Flächen verfallen. Betraf der Leerstand anfänglich im Wesentlichen Gründerzeitviertel und vorindustrielle Stadtteile, so kamen nach der Wende Einrichtungen der kulturellen und sozialen Infrastruktur hinzu und ab Mitte der 1990er Jahre Wohnquartiere in den sanierten Altstädten und Großsiedlungen. Die neue Qualität der Schrumpfungsprozesse in Ostdeutschland ist gekennzeichnet durch die Konvergenz und wechselseitige Verstärkung verschiedener Rückbildungsprozesse. De-Ökonomisierung, De-Population und De-Urbanisierung erzeugen wie der Abbau sozialstaatlicher Auffangmechanismen eine Abwärtsspirale, die als strukturelle Schrumpfung alle städtischen Lebensprozesse erfasst. Ostdeutsche Städte stehen für einen Typ der Stadtentwicklung, für den es keine hergebrachten, erprobten und belastbaren Bewältigungsstrategien gibt. (Krautzberger 2001: 40) Stadtentwicklung ist in Deutschland wie in Europa auf die Steuerung von Wachstum und die Erneuerung von Bestehendem eingespielt. Hierfür existieren Regelungen und Instrumente, die seit vielen Jahrzehnten als bewährt erachtet werden. Seit Ende der 1990er Jahre hat jedoch der Schrumpfungsprozess einen neuen Diskurs zur europäischen Stadt begründet. Bereits veröffentlicht in: DIFU-Stadt 2030, Infobrief 6/2002, S.3-8 Dr. Christine Hannemann, Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Humboldt-Universität zu Berlin, Institut für Sozialwissenschaften, Bereich Soziologie, Stadt- und Regionalsoziologie Im vhw-verlagsprogramm Baulandentwicklung durch Bodenmanagement Dr. Gerd Geuenich / Dr. Rudolf Josten / Dr. Monika Teigel 1. Auflage, Umfang 144 Seiten, DIN A5-broschiert Einzelpreis: 27,80 zzgl. Versandkosten ISBN: , Bonn, November 2002 Instrumente nutzen Mit dem vorliegenden Leitfaden mit einem einleitenden Vorwort von Prof. Dr. Hartmut Dieterich zeigen die Autoren Handlungsspielräume der Städte und Gemeinden für neue strategische Ansätze zur Baulandbereitstellung und Mobilisierung auf. Dabei legen sie Wert darauf, Stärken und Schwächen der einzelnen Strategiemodelle herauszuarbeiten. Bestellungen: vhw FW 6 / Dez. 02 Jan. 03

6 Stadtumbau und Wohneigentum Frank Segebade Vom Potenzial zum Angebot Wohneigentumsbildung als Schlüsselstrategie des Stadtumbaus Um das Wohnen in den Innenstädten attraktiv zu machen, genügt nicht der Ansatz, im Rahmen des Stadtumbaus die Standortqualitäten zu stärken. Vor dem Hintergrund anhaltender Abwanderung in das Umland müssen innenstadtorientierte Strategien zur Eigentumsbildung darauf gerichtet sein, möglichst zügig die potenzielle Nachfrage und das potenzielle Angebot zusammenzuführen. Die Förderpolitik des Landes Brandenburg zur innerstädtischen Eigentumsbildung trägt dem Rechnung auch durch die Verknüpfung mit anderen Förderprogrammen. Gelingen kann das Umlenken weg von den einfachen Lösungen auf der grünen Wiese hin zu Eigentumsmaßnahmen im Interesse eines nachhaltigen Stadtumbaus aber nur, wenn der Prozess durch breite lokale Bündnisse getragen wird. Karte1: Stadtumbaustädte in Brandenburg Die Expertenkommission des Bundes zum wohnungswirtschaftlichen Strukturwandel hat mit ihrer Analyse im Jahr 2000 die Grundlagen für die konzeptionelle, instrumentelle und finanzielle Bewältigung des Stadtumbaus geschaffen. Bei aller Differenziertheit der Untersuchungsergebnisse und Maßnahmenvorschläge hat die Kommission hervorgehoben, dass es letztlich nur zwei Handlungsansätze sind, die nachhaltig zur Entlastung der unter Bevölkerungsverlusten und Wohnungsleerständen leidenden Städte beitragen können: das Wohnungsangebot muss reduziert werden und die eigentumsbildenden Haushalte müssen stärker an die Stadt gebunden werden. Im Land Brandenburg werden gegenwärtig 27 Städte als Stadtumbaustädte bezeichnet (Hinweis auf Karte). Dort beträgt der gesamtstädtische Leerstand mehr als 10% und/oder der Leerstand bei einem Wohnungsunternehmen mehr als 15%. In weiteren 14 Städten ist aufgrund des anhaltenden Bevölkerungsrückgangs zu erwarten, dass Maßnahmen des Stadtumbaus erforderlich werden. Insgesamt handelt es sich also um 42 Städte, in denen die Frage, ob es gelingen wird, die Bildung von Wohneigentum verstärkt in den Städten zu realisieren, von tatsächlich existenzieller Bedeutung ist. Die Voraussetzungen dafür sind auf den ersten Blick nicht schlecht. Die Stadtumbaustädte sind überwiegend relativ klein, selbst das für brandenburgische Verhältnisse große Cottbus hat nur etwas mehr als Einwohner. Viele der Städte verfügen über kleinteilige bauliche Strukturen, häufig auch über einen historisch wertvollen Altstadtkern, der die für Eigentumsbildner wichtige Identifikation mit der baulichen und sozialen Umgebung erleichtern kann. In vielen Fällen wird es bei der verstärkten Eigentumsbildung in den Städten darum gehen, das vorhandene Potenzial für die vorhandenen Bestände zu gewinnen. Dabei können die Kommunen und Anbieter von Wohngebäuden durchaus auf gefestigte Nachfragepräferenzen setzen, denn entgegen weit verbreiteter Meinung findet die Eigentumsbildung in Brandenburg bereits jetzt zu einem ganz erheblichen Teil im vorhandenen Bestand statt. So ergab eine Untersuchung zur Inanspruchnahme der Eigenheimzulage in den Jahren 1996 bis 2000, die eine Bund- Länder-Arbeitsgruppe gemeinsam mit dem Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung kürzlich vorgelegt hat, dass in diesem Zeitraum in Brandenburg mehr als ein Drittel der Förderfälle (37%) auf Bestandserwerbe entfallen sind. Wohnen in der Innenstadt gewinnt an Bedeutung Die Bedeutung der Innenstadt als Wohnort rückt zunehmend in das Bewusstsein. War es zu DDR-Zeiten aufgrund des Wohnungsmangels und der verfallenden Altbausubstanz noch das vorherrschende Ziel der Haushalte, eine Wohnung in einer Neubausiedlung zu erhalten, so war es nach der Wende das Eigenheim auf der grünen Wiese, das die Wohnwünsche prägte. Ver- 318 vhw FW 6 / Dez. 02 Jan. 03

7 Stadtumbau und Wohneigentum fügten die Plattenbausiedlungen noch über eine relativ gute Infrastrukturausstattung, so bestehen in den Einfamilienhaus- Siedlungen eindeutige Defizite: das Versorgungsnetz ist dünner, viele Besorgungen und Bedürfnisse können nur mit dem (Zweit-) Auto realisiert werden. Die Menschen ziehen in die Stadt, weil sie wichtige Orte, wie Läden, Dienstleistungen, Verwaltung, Kultur, Freizeit, medizinische Versorgung fußläufig erreichen oder soweit dies nicht möglich ist ein vergleichsweise dichtes ÖPNV-Netz nutzen können. Stadterneuerung und Wohnungsbauförderung erhöhen die Attraktivität und damit die Akzeptanz des innerstädtischen Wohnens: durch Sanierungsmaßnahmen in und an Gebäuden, durch Aufwertung des Wohnumfelds, durch Beseitigung störender Bausubstanz im Rahmen von Ordnungsmaßnehmen und durch Aufwertung von Freiflächen, Straßenräumen und Plätzen werden die Lebensbedingungen in den Innenstädten deutlich verbessert. Die Schaffung kleinteiligen Gewerberaums trägt zur Beseitigung von Funktionsschwächen bei, indem wohnungsbezogenem, nicht störendem Gewerbe, Dienstleistungen und Handel attraktive Flächenangebote gemacht werden können. Wohnort Innenstadt bedeutet Leben in und mit der Stadt. Wenn Menschen hier Wohnungen mieten, Eigentum erwerben, ihre Besorgungen machen und ihre Freizeit verbringen, dann entwickeln sie Interesse und Verantwortlichkeit alltägliche Identifikation. Wohnungsnachbarschaften, Nutzungsvielfalt und Nachfrage lösen Impulse und Synergieeffekte aus, die den Bewohnern und Besuchern zugute kommen. Für das innerstädtische Wohnen interessieren sich besonders die jungen und älteren Haushalte, aber auch Singles mittleren Alters. Gerade bei sanierten Altbauten ist eine Angleichung der Wohnleitbilder an die alten Länder feststellbar: Singles, Studenten, Auszubildende, allein Erziehende und besser Verdienende ziehen sie Einfamilien- oder Reihenhäusern vor. Besonders begehrt sind Altbauten in typischen Kleinstadtzentren. Bei allen Haushaltstypen, außer der klassischen Familie mit Kindern, sind Wohnformen in der Innenstadt mit Reihenhausqualität, also aufgelockerte Bebauung, Pkw-Stellflächen und Grünflächen begehrt. Auch mit steigendem Einkommen wollen viele dieser Menschen nicht aus der Innenstadt wegziehen. Wohnen und arbeiten unter einem Dach Gewerbetreibende, die ursprünglich die Gewerbefläche nur gemietet oder gepachtet hatten, entschließen sich zum Kauf des Hauses, um unter einem Dach arbeiten und wohnen zu können. Sie sind stärker mit dem Gebiet verbunden, d. h. sie bleiben länger in dem Haus und der Wohngegend, ihre Häuser sind häufig gut saniert und stehen seltener leer. Eine solche eigentumsbasierte Bindung an den Wohnort und an das Quartier fördert auch bürgerschaftliches Engagement, den Einsatz für das Wohnund Arbeitsumfeld, Übernahme von Verantwortung für das Gemeinwesen. Standortqualitäten stärken Allerdings ist das Wohnen in der Innenstadt auch durch eine gewisse Ambivalenz gekennzeichnet. Die Lebendigkeit der Innenstadt wird geschätzt, aber gleichzeitig soll es auch ruhig und sauber sein. Eine zügige Sanierung wird begrüßt, aber der Baulärm stört. Auf das eigene Auto will man nicht verzichten, aber der starke Verkehr und der Mangel an Parkraum werden beklagt. Eine dichte soziale und gewerbliche Infrastruktur wird gewünscht, aber gleichzeitig sollen auch ausreichend Grün- und Freiflächen vorhanden sein. Eine funktionierende Stadt muss also ihre Vorteile stärken und dabei ihre Nachteile möglichst reduzieren. Gerade im Rahmen des Stadtumbaus bieten sich Chancen und Ansatzpunkte für die Steigerung der Standortqualitäten durch die Minderung und Lenkung des Verkehrsaufkommens, die Schaffung von Parkplätzen, Senkung der Lärmbelastungen sowie durch bauliche Umgestaltungen, die einen Beitrag zur Reduzierung von Vandalismus und Unsicherheit leisten können. Auch die Stärkung des Einzelhandels, die Beschleunigung des Sanierungsfortschritts und die Beseitigung von Infrastrukturlücken tragen hierzu bei, genauso wie Maßnahmen zur Senkung der Bau- und Grundstückskosten und die sparsame Verwendung von Auflagen der Planungsämter und des Denkmalschutzes in den Innenstädten, aber auch die Begrenzung der Wohnflächenausweisungen in den Außenbereichen. Nachfrage nach Wohneigentum in Innenstädte lenken Dies alles sind zwar notwendige, aber noch keine hinreichenden Voraussetzungen für das Gelingen von innenstadtorientierten Strategien der Eigentumsbildung. Gegenwärtig verlieren die Städte % ihrer abwandernden Bevölkerung an das Umland! Es kommt nun darauf an, innerhalb der relativ kurzen Zeitspanne, in der die demografische Entwicklung ein wirkungsvolles Umsteuern noch ermöglicht, die potentielle Nachfrage mit dem potentiellen Angebot möglichst rasch zusammenzuführen. Wie Untersuchungen von empirica aus dem Jahr 2002 zeigen, ist das Potential für eine Umlenkung groß. Vor allem die an Altbauten interessierten Nachfrager wären zu einem ganz überwiegenden Anteil an innerstädtischem Wohneigentum interessiert, aber auch von den Altbau-Desinteressierten könnte theoretisch rund ein Drittel für eine Umlenkung in die Innenstädte gewonnen werden. Untersuchungen des Landes Brandenburg (siehe den Artikel von Gudrun Kirchhoff mit dem Titel (K)eine Zukunft für die Städte? im vhw Forum Wohneigentum Heft 4/2002) belegen eindeutig die zunehmende Attraktivität der (Innen)Städte als Wohnorte. Kleinere Städte mit gewachsenen kleinteiligen Siedlungsstrukturen und einem relativ hohen Anteil an Ein- und Zweifamilienhäusern mit hoher Wohn- und Lebensqualität verzeichnen Wanderungsgewinne trotz der wirtschaftlich schwierigen Rahmenbedingungen. In einigen Städten resultieren die Bevölkerungsgewinne direkt aus dem Umland, insbesondere durch den Zuzug junger Haushalte und Haushaltsgründer sowie von Senioren. In einigen Städten ziehen auch Familien aus dem Umland in die Kernstadt. Innenstadtorientierte Förderpolitik Das Land Brandenburg hat seine Eigentumsförderung bereits seit dem Jahr 1999 auf die Erfordernisse des Stadtumbaus ausgerichtet. Die innenstadtorientierte Förderpolitik wurde zunächst über Pilotvorhaben eingeführt und justiert und seit Mitte des Jahres 2002 als Regelförderung festgeschrieben. Dabei vhw FW 6 / Dez. 02 Jan

8 Stadtumbau und Wohneigentum lassen sich die Eigentumsmaßnahmen nach ihrer städtebaulichen Situation in fünf Falltypen einordnen: Bestandserhaltung Weiter- oder Wiedernutzung von vorhandenen Wohnhäusern oder von Wohn- und Geschäftshäusern durch Instandsetzung und/oder Modernisierung, ggf. in Verbindung mit geringfügigem Umbau Umbau Umnutzung von vorhandenen Gebäuden, die bisher nicht für Wohnzwecke genutzt wurden, durch Gebäudesicherung sowie Umbau und gravierende Veränderungen an Bausubstanz und Nutzungsform von Wohngebäuden Lückenbebauung Kleinteilige Lückenschließung, Ersatzneubau oder Ergänzungsneubau innerhalb vorhandener Quartierstrukturen Abb.: Innenstadtsanierung in Herzberg Arrondierung Neubau auf innerstädtischen Brachflächen oder Konversionsflächen sowie großflächiger Ersatz- und/oder Ergänzungsneubau im Bereich innerstädtischer Wohnquartiere Kombimaßnahmen Kombination von Bestands- und Neubaumaßnahmen Die Vorhaben werden überwiegend in Altstadtkernen oder sonstigen Innenstadtbereichen realisiert, ein kleinerer Teil in Dorfkernen und auf Konversionsstandorten bzw. Stadtentwicklungsgebieten. Bei den Maßnahmeträgern ist ein breites Spektrum vertreten: Selbstnutzer in Eigenregie Bauherrengemeinschaft in Eigenregie Bauherrengemeinschaft mit Baubetreuungsgesellschaft Bauträger Sonstige private Investoren Kommunen und/oder Sanierungs-/Entwicklungsträger (vorbereitend) Wohnungsunternehmen. In den allermeisten Fällen ist es gelungen, die Eigentumsförderung des Landes mit einem oder mehreren anderen Förderprogrammen zu verknüpfen, um trotz der gemäß Eigentumsrichtlinie relativ niedrigen Einkommen tragbare Wohnkostenbelastungen zu ermöglichen. Folgende Programme wurden einbezogen: Städtebauförderungsmittel Städtebauförderungsmittel für Ordnungsmaßnahmen im Vorfeld Städtebauförderungsmittel für kleinteilige Maßnahmen Förderung städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen Brachflächenförderung (Altlastenbeseitigung, Tiefenenttrümmerung) Dorferneuerungsprogramm Wirtschaftsförderung Förderung von Maßnahmen zur Nutzung erneuerbarer Energien KfW-Wohnraummodernisierungsprogramm II. Abb.: Neuruppin, Schulzenstraße, Leerstand Abb.: Innenstadtsanierung Neuruppin Pilotvorhaben innerstäd Foto 1: Wittenberge, Rathausstraße 73/75 (Umbau) Umwandlung von zwei Mietshäusern mit Kleinstwohnungen (insges. 12 WE) durch vertikale Gebäudeteilung in 4 innerstädtische Reihenhäuser; Vorbereitung und Rohbau durch Wohnungsgesellschaft, Verkauf der Rohlinge an einzelne private Eigentümer und Ausbau durch die Selbstnutzer; bereits entstandene Reihenhäuser fertig ausgebaut und bewohnt 320 vhw FW 6 / Dez. 02 Jan. 03

9 Stadtumbau und Wohneigentum Ohne eine nachdrückliche und auf die Umstände des Einzelfalls zugeschnittene öffentliche Förderung ist die Umlenkung der Eigentumsbildung zur Unterstützung des Stadtumbaus nicht zu schaffen. Die verschiedenen Finanzierungsbausteine müssen dabei sowohl auf die baulich/städtebauliche Situation wie auch auf die finanzielle Leistungsfähigkeit der privaten Haushalte abgestimmt werden. Das Land Brandenburg will seinen Beitrag dazu leisten, indem insbesondere das Landesprogramm der Eigentumsförderung trotz der außerordentlich schwierigen Haushaltssituation fortgeführt wird. Abb.: Neuruppin, Karl-Kurzbach-Platz In diesem Zusammenhang fordern die Bauminister der neuen Länder, dass die Eigenheimzulage (Grundzulage) bei Erwerben aus dem Bestand auch weiterhin Haushalten ohne Kinder gewährt wird, um so die große Nachfragergruppe der Älteren und der (noch oder wieder) kinderlosen Einzelpersonen und Paare zur Eigentumsbildung in den Innenstädten anzuregen. Abb.: Wittstock, Königsstraße Abb.: Gewerbehof in Templin tischer Eigentumsbildung Fazit Zwei Jahre nach Vorlage des Berichts der Expertenkommission muss heute festgestellt werden, dass die gesamtstädtischen Leerstandsquoten vielerorts trotz der erfolgten ersten Abrisse noch steigen. Es kann aber davon ausgegangen werden, dass sich der Abriss von Wohnungen in den nächsten Jahren erheblich beschleunigen wird, nicht zuletzt unter dem wirtschaftlichen Druck der existenzgefährdeten Wohnungsunternehmen. Das Umsteuern nennenswerter Nachfragepotenziale der Eigentumsbildung in die Innenstädte ist besonders schwierig. Es erfordert, dass unterschiedliche Akteure zusammenwirken: die kommunale Politik und die lokale Verwaltung, die institutionellen und privaten Eigentümer von Wohngebäuden, die Sanierungsträger, die Gewerbetreibenden, die Banken, aber auch lokale Verbände und Vereine müssen gemeinsam für das Leitbild des Wohnortes Innenstadt einstehen. Gelingen kann das Umlenken weg von den einfachen Lösungen auf der grünen Wiese hin zu Eigentumsmaßnahmen im Interesse eines nachhaltigen Stadtumbaus nur, wenn der Prozess durch breite lokale Bündnisse getragen wird. Die bisherigen Erfahrungen aus den brandenburgischen Städten belegen, dass letztlich die Intensität und die Breite dieser lokalen Bündnisse über das Gelingen des Prozesses entscheidet. Nur durch eine koordinierte Anstrengung in den Städten wird es gelingen, dass sich die Potenziale des Angebots und die Potenziale der Nachfrage auch tatsächlich als selbstgenutztes Wohneigentum in neuen und alten Häusern realisieren. Das Land unterstützt diesen Prozess mit Beratung und Fördermitteln. Entschieden aber wird über den Erfolg der Eigentumspolitik im Rahmen des Stadtumbaus immer direkt vor Ort. Frank Segebade, Foto 2: Frankfurt (Oder), Planstraße 5 (Lehmgasse)/Fischerstraße (Arrondierung) Abrundung eines Quartiers in einem nahe des Stadtzentrums gelegenen städtebaulichen Entwicklungsgebiet durch Neubau von 7 Reihenhäusern im Bauträgermodell zum Verkauf an Selbstnutzer; bereits alle Wohnungen veräußert und bezogen Leiter des Referats Grundsatzfragen des Wohnungswesens und der Wohnungswirtschaft, Abt. 3 Wohnungsbau und Wohnungswesen Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr des Landes Brandenburg, Potsdam vhw FW 6 / Dez. 02 Jan