Lösungshinweise für die Fälle Kiesabbau und Raumordnungsrecht, anwaltsorientierte Juristenausbildung Universität Heidelberg am

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1 Lösungshinweise für die Fälle Kiesabbau und Raumordnungsrecht, anwaltsorientierte Juristenausbildung Universität Heidelberg am I. Frage 1: Bedeutung und Inhalt der Ziele der Raumordnung 1. Erfordernisse der Raumordnung ( 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG) Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung. 2. Ziele der Raumordnung ( 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG) Verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten und bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen ( 7 Abs. 2 ROG) textlichen und zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen. 3. Grundsätze der Raumordnung ( 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG) Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- und Ermessensentscheidungen. 4. Sonstige Erfordernisse der Raumordnung ( 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG) In Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung, Ergebnisse von Raumordnungsverfahren und landesplanerische Stellungnahmen. 5. Raumbedeutsam Ziele und Grundsätze der Raumordnung gelten nur für raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen ( 3 Abs. 1 Nr. 6 ROG / 11 Abs. 3 Satz 1 LplG: regionalbedeutsam). Hierbei handelt es sich um Planungen, einschließlich der Raumordnungspläne, Vorhaben und sonstige Maßnahmen, durch die Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst wird.

2 Mögliche Gebietsfestlegungen im Regionalplan: Vorranggebiet ( 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 ROG) Gebiete, die für bestimmte raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen vorgesehen sind und andere raumbedeutsame Nutzungen in diesem Gebiet ausschließen, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen oder Nutzungen nicht vereinbar sind. Vorranggebiete sind endgültig abgewogene Ziele der Raumordnung. Bei Vorranggebieten kann nach 8 Abs. 7 Satz 2 ROG festgelegt werden, dass sie zugleich die Wirkung von Eignungsgebieten für raumbedeutsame Maßnahmen oder Nutzungen haben. Folge davon ist, dass die raumbedeutsame Nutzungen nur im Vorranggebiet zulässig sind und im verbleibenden Planungsraum ausgeschlossen sind (Ausschlussgebiet). In Baden-Württemberg dürfen Standorte für regionalbedeutsame Windkraftanlagen nach 11 Abs. 7 Satz 1 LplG nur als Vorranggebiete festgelegt werden, die Festlegung von Ausschlussgebieten ist unzulässig. Im konkreten Fall: Gebiete für den Abbau oberflächennaher Rohstoffe und Gebiete zur Sicherung von Rohstoffen sind nach 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 10 LplG im Regionalplan festzusetzen. Sie haben sowohl als Bereich für den Abbau als auch als Bereich zur Sicherung von Rohstoffvorkommen die Qualität von Vorranggebieten. Andere, mit dem Rohstoffabbau unvereinbare Nutzungen sind ausgeschlossen. Vorbehaltsgebiet ( 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 ROG) Gebiete, in denen bestimmten raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen bei der Abwägung mit konkurrierenden bedeutsamen Nutzungen besonderes Gewicht beizumessen ist. Nach BVerwGE 118, 33, 47 f. sind Vorbehaltsgebiete keine Ziele der Raumordnung, strittig.

3 - 3 - Eignungsgebiet ( 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 ROG) Gebiete, in denen bestimmten raumbedeutsamen Maßnahmen oder Nutzungen, die städtebaulich nach 35 BauGB zu beurteilen sind, andere raumbedeutsame Belange nicht entgegenstehen, wobei diese Maßnahmen oder Nutzungen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen sind. II. Frage 2: Bindungswirkung der Ziele der Raumordnung 1. 4 Abs. 1 Satz 1 ROG Strikte Beachtenspflicht für Ziele der Raumordnung bzw. Berücksichtigung der Grundsätze der Raumordnung in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen öffentlicher Stellen, Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen anderer öffentlicher Stellen, Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts, die der Planfeststellung oder der Genehmigung mit der Rechtswirkung der Planfeststellung bedürfen. Weitergehende Bindungswirkungen nach anderen Rechtsvorschriften bleiben nach 4 Abs. 1 Satz 3 ROG unberührt. Im Übrigen gelten die Erfordernisse der Raumordnung nach 4 Abs. 2 ROG nur nach Maßgabe der für die Entscheidung geltenden Vorschriften. 2. Bindung im Fall des Abbauvorhabens Konsequenz für das Abbauvorhaben: Der Ausbau des Baggersees bedarf der wasserrechtlichen Planfeststellung ( 67 Abs. 2, 68 Abs. 1 WHG).

4 - 4 - Im Planfeststellungsverfahren sind die Ziele der Raumordnung strikt zu beachten. Die vorzeitige Inanspruchnahme des Sicherungsbereichs für den Rohstoffabbau ist mit den Zielen des Sicherungsbereichs nicht vereinbar. Sicherungsbereiche sollen für einen möglichen späteren Abbau vorgehalten werden (Planungszeitraum in der Regel 15 Jahre). Die sofortige Inanspruchnahme ist nicht mit dem Ziel vereinbar. Auch die Inanspruchnahme eines regionalen Grünzugs durch ein Baggerseevorhaben ist grundsätzlich nicht mit dem Ziel vereinbar. Im konkreten Fall sieht der Regionalplan für den Bereich des Grünzugs keine Ausschlusswirkung der Vorranggebiete für den Abbau vor. Insoweit besteht keine Unvereinbarkeit mit Zielen der Raumordnung. Fallvariante: Es wird kein Nassabbau durchgeführt, sondern ein Trockenabbau, der keiner Planfeststellung bedarf. Bindungswirkung der Ziele der Raumordnung dann über 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB. Raumbedeutsame Vorhaben dürfen danach den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen; öffentliche Belange stehen raumbedeutsamen privilegierten Vorhaben nach 35 Abs. 1 BauGB nicht entgegen, soweit die Belange bei der Darstellung dieser Vorhaben als Ziele der Raumordnung abgewogen worden sind. Öffentliche Belange stehen einem Vorhaben nach 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB, also auch einem standortgebundenen Kiesabbauvorhaben im Sinne des 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB (aus geologischen Gründen auf den konkreten Standort im Außenbereich angewiesen), nach 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Die Rechtsfolge in der Regel gilt nicht in Sonderfällen. In Betracht kommen Einzelfälle, die typischerweise nicht Zielrichtung des Planvorbehalts sind oder sein sollen. Da der Regionalplan hier weder Vorranggebiete mit Ausschlusswirkung noch Eignungsgebiete festlegt, stehen die Ziele der Raumordnung

5 - 5 - dem Kiesabbau außerhalb des Abbaubereichs nicht im Sinne einer Ausschlusswirkung entgegen. III. Frage 3: Möglichkeiten zur Überwindung der Zielbindung 1. Möglichkeiten Zum Teil sieht der Regionalplan ausdrücklich Ausnahmen von der Zielbindung vor ( 6 Abs. 1 ROG). So wird z.b. bei regionalen Grünzügen (wie hier) häufig bestimmt, dass standortgebundene Vorhaben im Sinne des 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB zulässig sind. Hier der Fall, deshalb kein Konflikt mit dem Ziel Grünzug. (Teil-)änderung des Regionalplans Zielabweichungsverfahren ( 6 Abs. 2 ROG / 24 LplG). 2. Zielabweichungsverfahren Zuständig für das Zielabweichungsverfahren ist die höhere Raumordnungsbehörde, also das Regierungspräsidium. Im Einzelfall kann auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zugelassen werden, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Raumordnerisch vertretbar ist die Zielabweichung, wenn das Ergebnis mit Rücksicht auf den Zweck der Zielfestlegung auch in einem Regionalplan hätte festgelegt werden können. Die Grundzüge der Planung sind nicht berührt, wenn sich die Planänderung nur auf Einzelheiten der Planung bezieht und das Grundgerüst der Abwägung nicht berührt wird. Die Zulassung der Zielabweichung steht im Ermessen des Regierungspräsidiums.

6 - 6 - IV. Fragenkomplex 4: Raumordnerische Verfahren 1. Zielabweichungsverfahren Das Zielabweichungsverfahren wird auf Antrag des Unternehmers U eingeleitet, der der Zielbindung unterliegt ( 6 Abs. 2 Satz 2 ROG / 24 Abs. 2 LplG). Am Zielabweichungsverfahren sind die öffentlichen Stellen, die Personen des Privatrechts, die das Ziel zu beachten haben ( 4 Abs. 3 LplG) und sonstige Verbände und Vereinigungen (inklusive Naturschutz) sowie die Nachbarstaaten nach den Grundsätzen von Gegenseitigkeit und Gleichwertigkeit zu beteiligen, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der Zulassung der Zielabweichung berührt sein können. Im Zielabweichungsverfahren findet grundsätzlich keine Öffentlichkeitsbeteiligung statt. Häufig werden Zielabweichungsverfahren mit dem Raumordnungsverfahren verbunden. Hinweis: Die Regelungen des Landesplanungsgesetzes zum Zielabweichungsverfahren sind älter als das Raumordnungsgesetz vom Sie gelten nach 28 Abs. 3 ROG fort, soweit sie die bundesrechtlichen Regelungen ergänzen. 2. Raumordnungsverfahren ( 15 ROG / 18 f. LplG) a) Erforderlichkeit Die Erforderlichkeit eines Raumordnungsverfahrens ergibt sich aus der Raumordnungsverordnung (RoV). Danach soll für die in 1 aufgeführten Verfahren grundsätzlich ein Raumordnungsverfahren durchgeführt werden, wenn sie im Einzelfall raumbedeutsam sind und überörtliche Bedeutung haben. Vorhaben zum Abbau von oberflä-

7 - 7 - chennahen Rohstoffen mit einer vom Vorhaben beanspruchten Gesamtfläche von 10 ha oder mehr bedürfen eines Raumordnungsverfahrens ( 1 Satz 3 Nr. 17 RoV). Vor Durchführung des Kiesabbauvorhabens bedarf es deshalb grundsätzlich eines Raumordnungsverfahrens. b) Möglichkeit zum Absehen vom Raumordnungsverfahren ( 15 Abs. 1 Satz 5 ROG / 18 Abs. 4 LplG) Von der Durchführung eines Raumordnungsverfahrens kann bei Planungen und Maßnahmen abgesehen werden, für die sichergestellt ist, dass ihre Raumverträglichkeit anderweitig geprüft wird; die Landesregierungen werden ermächtigt, das Nähere durch Rechtsverordnung zu regeln. Baden-Württemberg hat bisher keine entsprechende Rechtsverordnung erlassen. Von der Möglichkeit zum Absehen vom Raumordnungsverfahren wird in Baden-Württemberg verschiedentlich Gebrauch gemacht. Regelmäßig hören die Regierungspräsidien vor der Entscheidung zum Absehen vom Raumordnungsverfahren die öffentlichen Stellen (insbesondere Regionalverband) und die betroffenen Gemeinden an. Wenn von dort kein erheblicher Widerstand kommt und die Beachtung der Ziele der Raumordnung in einem nachfolgenden Zulassungsverfahren (z.b. Planfeststellungsverfahren) gesichert ist, kann vom aufwendigen Raumordnungsverfahren abgesehen werden. Hier: Keine Möglichkeit zum Absehen, weil Widerstand, auch von Gemeinden und großes Abbauvorhaben. c) Antrag Das Raumordnungsverfahren findet auf Antrag des Trägers des Vorhabens, also U, statt. Er hat nach 15 Abs. 2 Satz 1 ROG die Unterlagen vorzulegen, die notwendig sind, um eine Bewertung der raumbedeutsamen Auswirkungen des Vorhabens zu ermöglichen.

8 - 8 - Auch die landesrechtlichen Regelungen des 18 und 19 LplG über das Raumordnungsverfahren sind älter als die bundesrechtliche Regelung des 15 ROG. Nach 28 Abs. 3 ROG gilt das Landesrecht fort, soweit es 15 ROG ergänzt. Soweit die landesrechtlichen Regelungen, insbesondere Regelungen materieller Art, hinter den Bundesregelungen zurückbleiben, sind sie wegen der eingetretenen Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG unwirksam. Beispiel: 18 Abs. 2 Satz 1 LplG bleibt hinsichtlich des Prüfungsmaßstabs im Raumordnungsverfahren hinter 15 Abs. 1 Satz 2 ROG zurück und ist deshalb unwirksam. Die Verfahrensregelungen des 19 LplG bleiben weitgehend neben 15 ROG anwendbar. Die Anordnung zur Durchführung einer raumordnerischen Umweltverträglichkeitsprüfung nach 18 Abs. 2 Satz 2 LplG ergänzt 15 ROG und ist ebenfalls anwendbar. Wenn der Vorhabenträger mit seinem Antrag Standort- oder Trassenalternativen aufzeigt, sind diese nach 15 Abs. 1 Satz 3 ROG Gegenstand der Prüfung. d) Verfahrensablauf Nach 15 Abs. 3 Satz 1 ROG findet eine Beteiligung der öffentlichen Stellen ( 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG) statt. Bei Auswirkungen bei Nachbarstaaten erfolgt nach 15 Abs. 3 Satz 2 ROG eine Beteiligung der Nachbarstaaten. Nach 15 Abs. 3 Satz 3 ROG kann die Öffentlichkeit in die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens einbezogen werden, nach 19 Abs. 5 LplG ist die Öffentlichkeit in das Raumordnungsverfahren einzubeziehen. Das Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung erfolgt

9 - 9 - durch öffentliche Auslegung für einen Monat in den Gemeinden, in denen sich das Vorhaben voraussichtlich auswirkt. Jedermann kann sich bis zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist zu dem Vorhaben äußern. Dauer: 15 Abs. 4 S. 2 ROG / 19 Abs. 2 LplG: Abschluss des Verfahrens sechs Monate nach Vorliegen vollständiger Unterlagen. e) Ergebnis des Raumordnungsverfahrens Zum Ergebnis des Raumordnungsverfahrens trifft das ROG keine Aussage, es gilt das Landesrecht. Nach 18 Abs. 3 Satz 1 LplG stellt das RP in der raumordnerischen Beurteilung fest, ob das Vorhaben mit den Erfordernissen der Raumordnung, insbesondere mit den Zielen und Grundsätzen der Raumordnung, übereinstimmt, wie es unter den Gesichtspunkten der Raumordnung mit anderen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen abgestimmt oder durchgeführt werden kann (Raumverträglichkeitsprüfung). Das Bundesverwaltungsgericht versteht das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens als gutachterliche Äußerung (BVerwG, NVwZ-RR 1996, 67). Das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens ist nach 3 Nr. 4 ROG ein sonstiges Erfordernis der Raumordnung, das im nachfolgenden Planfeststellungsverfahren in der Abwägungsentscheidung zu berücksichtigen ist. Der raumordnerische Entscheid hat damit weder gegenüber dem Träger der Planung oder Maßnahmen noch gegenüber dem Einzelnen unmittelbare Rechtswirkung. Er hat insbesondere keine Zulassungswirkung für das Vorhaben.

10 V. Frage 5: Voraussichtliche Entscheidung des Regierungspräsidiums 1. Zielabweichungsverfahren Das Zielabweichungsverfahren endet durch eine Entscheidung mit anfechtbarem Verwaltungsakt. Das Kiesabbauvorhaben ist raumordnerisch vertretbar. Die vorzeitige Inanspruchnahme des Sicherungsbereichs ist vertretbar, weil der vom Regionalplan vorgesehene Abbaubereich aus privatrechtlichen Gründen (Grundstücke nicht verfügbar) nicht zur Verfügung steht. Die Inanspruchnahme des Sicherungsbereichs ist für die Rohstoffversorgung zweckmäßig. 2. Raumordnungsverfahren Das Regierungspräsidium wird voraussichtlich zu dem Ergebnis kommen, dass das Vorhaben den Erfordernissen der Raumordnung entspricht. Ggf. werden bestimmte Maßgaben in die Entscheidung aufgenommen. Die Einwände der Bürgerinitiative stehen der Raumverträglichkeit nicht entgegen. Es mag zwar ein Grundsatz der Raumordnung sein, dass die Rohstoffversorgung der Region sicherzustellen ist. Dies schließt es allerdings aus zwingenden rechtlichen Gründen nicht aus, dass ein Teil des Kieses nach Frankreich exportiert wird. Insoweit kann sich U auf die Grundfreiheiten des freien Warenverkehrs (Art. 28 ff. AEUV) und auch die Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) berufen. Einschränkungen dieser Grundfreiheiten sind nur aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses zulässig. Rein wirtschaftliche Interessen zählen hierzu nicht (EuGH, U. v Rs C-400/08). Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist streng zu beachten. Planungsrecht muss wettbewerbsneutral sein. Vgl. zu Vereinbarkeit der Regionalplanung mit dem Unionsrecht auch VGH Mannheim, U. v S 351/11 und BVerwG, B. v B 59/12 Ikea Rastatt).