Der Flächennutzungsplan als Steuerungsinstrument der Gemeinde

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1 Andrea Rinsdorf Der Flächennutzungsplan als Steuerungsinstrument der Gemeinde PETER LANG Europäischer Verlag der Wissenschaften

2 Inhaltsverzeichnis Vorwort 5 A. Einführung 17 I. Eingrenzung der Themenstellung 17 II. Zum Gang der Untersuchung 20 B. Grundsätzliches über den Flächennutzungsplan 22 I. Die historische Entwicklung der Flächennutzungsplanung 22 II. Einordnung ins System der Raumplanung Gesamtplanung Fachplanung Informelle Planung Zwischenergebnis zu Einordnung ins System der Raumplanung" 31 III. Die Aufgaben der Flächennutzungsplanung Die Aufgaben der Bauleitpläne nach dem Baugesetzbuch 31 a) Die Aufgabenzuweisung nach 1 Abs. 1 BauGB 31 aa) Die Grundstücke der Gemeinde als Regelungsgegenstand der Bauleitplanung 32 bb) Die Vorbereitung und Leitung der Nutzung 32 cc) Die Begriffe der baulichen und sonstigen Nutzung 33 dd) Die Erfüllung der Bauleitplanung nach Maßgabe des Baugesetzbuchs 35 b) Das Prinzip der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung 36 aa) Der Begriff der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung 37 (1) Das Entwicklungsprinzip 37 (2) Das Ordnungsprinzip 38 (3) Der Begriff des Städtebaulichen 38 (4) Die Elemente des Prinzips der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung in der Zusammenschau 39 bb) Die Planungsziele des 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB und die Belange des 1 Abs. 5 Satz 2 BauGB 42 (1) Die Gewährleistung einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 42 (2) Gewährleistung einer dem wohl der Allgemeinheit entsprechenden sozialgerechten Bodennutzung 44 (3) Beitrag der Beileitplanung zur Sicherung einer menschenwürdigen Umwelt und zum Schutz und zur Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen 45 (4) Die öffentlichen Belange i. S. v. 1 Abs. 5 Satz 2 BauGB 46 c) Planungsbefugnis und Planungspflicht 47 d) Zwischenergebnis zu Die Aufgaben der Bauleitpläne nach dem Baugesetzbuch" 51

3 2. Besonderheiten des Flächennutzungsplans 51 a) Die Aufgabe des Flächennutzungsplans 52 b) Planungsbefugnis und Planungspflicht bei der Flächennutzungsplanung 59 c) Inhalt des Flächennutzungsplans 64 aa) Darstellungen 64 bb) Kennzeichnungen, nachrichtliche Übernahmen, Vermerke 68 d) Der Erläuterungsbericht 70 e) Auswirkungen von Fehlern einzelner Teile des Flächennutzungsplans auf die Wirksamkeit des restlichen Flächennutzungsplans 72 f) Zwischenergebnis zu Besonderheiten des Flächennutzungsplans"...73 IV. Verfassungsrechtliche Verankerung der Flächennutzungsplanung im Recht der Gemeinden auf Selbstverwaltung gem. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG Das Recht der Gemeinden auf Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1GG 74 a) Alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze 75 aa) Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft 75 bb) Im Rahmen der Gesetze 80 b) Eigenverantwortlichkeit Einordnung der Flächennutzungsplanung in das Recht der Gemeinden auf Selbstverwaltung 85 V. Rechtsnatur des Flächennutzungsplans 87 VI. Zwischenergebnis zu Grundsätzliches über den Flächennutzungsplan". 89 C. Das Verhältnis der Flächennutzungsplanung zu anderen gemeindeeigenen Planungen 91 I. Flächennutzungsplan und sonstige informelle städtebauliche Pläne 91 II. Flächennutzungsplan und Bebauungsplan Entwicklungsgebot 96 a) Materielle Aspekte des Entwicklungsgebots 97 aa) Das Entwickeln der Festsetzungen des Bebauungsplans aus den Darstellungen des Flächennutzungsplans 97 bb) Beachtlichkeit von Verstößen gegen die materielle Seite des Entwicklungsgebots 101 (1) Die Beachtlichkeitsvorschrift des 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB (2) Die Beachtlichkeitsvorschrift des 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB (3) Folge eines aus materiell-rechtlichen Gründen (teil-) unwirksamen Flächennutzungsplans 105 (4) Zwischenergebnis zu Beachtlichkeit von Verstößen gegen die materielle Seite des Entwicklungsgebots" 106 cc) Zwischenergebnis zu Materielle Aspekte des Entwicklungsgebots" 107

4 b) Formelle Aspekte des Entwicklungsgebots, insbesondere Parallelverfahren 108 aa) Der Erlass eines Bebauungsplans nach 8 Abs. 3 BauGB 108 bb) Beachtlichkeit von Fehlern im Parallelverfahren 112 cc) Zwischenergebnis zu Formelle Aspekte des Entwicklungsgebots, insbesondere Parallelverfahren" Ausnahmen vom Entwicklungsgebot 114 a) Der selbständige Bebauungsplan 114 b) Der vorzeitige Bebauungsplan 115 aa) Das Verhältnis des vorzeitigen Bebauungsplans zum Flächennutzungsplan 115 bb) Dringende Gründe und Vereinbarkeit mit der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung 117 cc) Subjektive Voraussetzungen für den Erlass eines vorzeitigen Bebauungsplans 120 dd) Beachtlichkeit von Fehlern nach 214 Abs. 2 Nr. 1 BauGB 121 ee) Zwischenergebnis zu Ausnahmen vom Entwicklungsgebot" Zwischenergebnis zu Flächennutzungsplan und Bebauungsplan" 123 III. Flächennutzungsplan und Innenbereichssatzungen Klarstellungssatzung 125 a) Begriff 125 b) Das Verhältnis von Klarstellungssatzung und Flächennutzungsplan zueinander Entwicklungssatzung 127 a) Begriff 127 b) Das Verhältnis von Entwicklungssatzung und Flächennutzungsplan zueinander Abrundungssatzung 130 a) Begriff 130 b) Das Verhältnis von Abrundungssatzung und Flächennutzungsplan zueinander Zwischenergebnis zu Flächennutzungsplan und Innenbereichssatzungen" 133 IV. Zwischenergebnis zu Das Verhältnis der Flächennutzungsplanung zu anderen gemeindeeigenen Planungen" 134 D. Das Verhältnis der Flächennutzungsplanung zu Planungen anderer Planungsträger 135 I. Flächennutzungsplan und Bauleitpläne benachbarter Gemeinden Formelle Abstimmungspflicht Materielle Abstimmungspflicht Zwischenergebnis zu Flächennutzungsplan und Bauleitpläne benachbarter Gemeinden" 140

5 10 II. Flächennutzungsplan und Fachplan Formelle Beteiligung 142 a) Beteiligung der Gemeinde im fachplanerischen Aufstellungsverfahren 142 b) Beteiligung der Fachplanungsträger im bauleitplanerischen Aufstellungsverfahren Das inhaltliche Verhältnis von Flächennutzungsplan und Fachplan 143 a) Auswirkung des vorlaufenden Flächennutzungsplans auf einen nachfolgenden Fachplan ohne Widerspruch des Fachplanungsträgers aa) Öffentliche Planungsträger als Widerspruchsberechtigte und Anpassungspflichtiger 144 bb) Die Anpassungspflicht 147 cc) Zwischenergebnis zu Auswirkung des vorlaufenden Flächennutzungsplans auf einen nachfolgenden Fachplan ohne Widerspruch des Fachplanungsträgers" 149 b) Auswirkung des vorlaufenden Flächennutzungsplans auf einen nachfolgenden Fachplan nach Widerspruch des Fachplanungsträgers..149 aa) Voraussetzungen für einen wirksamen Widerspruch 149 bb) Wirkung des Widerspruchs 152 (1) Wirkung auf den Flächennutzungsplan 153 (2) Wirkung auf die nachfolgende Fachplanung. 155 cc) Der nachträgliche Widerspruch 157 dd) Befreiung von der Anpassungspflicht durch Verzicht der Gemeinde 160 ee) Zwischenergebnis zu Auswirkung des vorlaufenden Flächennutzungsplans auf einen nachfolgenden Fachplan nach Widerspruch des Fachplanungsträgers" 161 c) Auswirkung des vorlaufenden Fachplans auf den nachfolgenden Flächenutzungsplan 161 aa) Wirkung des nachfolgenden Flächennutzungsplans auf den vorlaufenden Fachplan 162 bb) Wirkung des vorlaufenden Fachplans auf den nachfolgenden Flächennutzungsplan 163 (1) Aussagen des Baugesetzbuchs 164 (2) Aufschlüsse aus der Rechtsnatur der Fachpläne 164 (3) Besonderheiten des Planfeststellungsbeschlusses 165 (4) Überprüfung des Ergebnisses mit Blick auf das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden 167 cc) Zwischenergebnis zu Auswirkung des vorlaufenden Fachplans auf den nachfolgenden Flächennutzungsplan" 169 d) Fachplanung durch Flächennutzungsplanung Zwischenergebnis zu Flächennutzungsplan und Fachplan" 173

6 11 III. Flächennutzungsplan und Raumordnungspläne Formelle Beteiligung 175 a) Beteiligung der Gemeinde im raumordnerischen Aufstellungsverfahren 175 b) Beteiligung der Raumordnungsplanungsträger im bauleitplanerischen Aufstellungsverfahren 177 c) Zwischenergebnis zu Formelle Beteiligung" Materiell-rechtlicher Einfluss der Raumordnungspläne auf den Flächennutzungsplan 178 a) Aufstellung oder Änderung eines Flächennutzungsplans nach der Festlegung von Zielen der Raumordnung 180 aa) Ziele der Raumordnung 180 bb) Beachtenspflicht nach 4 Abs. 1 Satz 1 ROG 182 (1) Verhaltenspflichten der Gemeinde im Rahmen der Beachtenspflicht 182 (2) Grenzen der inhaltlichen Dichte eines Ziele der Raumordnung 183 (3) Die Umsetzung der Ziele der Raumordnung durch die Gemeinde 188 cc) Anpassungspflicht nach 1 Abs. 4 BauGB 189 dd) Zwischenergebnis zu Aufstellung und Änderung eines Flächennutzungsplans nach der Festlegung von Zielen der Raumordnung" 190 b) Zusammentreffen von bestehenden Flächennutzungsplan und Zielen der Raumordnung 191 aa) Beachtenspflicht nach 4 Abs. 1 Satz 1 ROG 191 bb) Anpassungspflicht nach 1 Abs. 4 BauGB 192 cc) Zwischenergebnis zu Zusammentreffen von bestehenden Flächennutzungsplan und Zielen der Raumordnung" 194 c) Aufstellung von Zielen der Raumordnung für Gebiete ohne Flächennutzungsplan 194 aa) Beachtenspflicht nach 4 Abs. 1 Satz 1 ROG 195 bb) Anpassungspflicht nach 1 Abs. 4 BauGB 196 cc) Zwischenergebnis zu Aufstellung von Zielen der Raumordnung für Gebiete ohne Flächennutzungsplan" 198 d) Pflicht zur Berücksichtigung von Grundsätzen der Raumordnung in der Flächennutzungsplanung 198 aa) Grundsätze der Raumordnung 198 bb) Berücksichtigungspflicht nach 4 Abs. 2 ROG 200 cc) Zwischenergebnis zu Pflicht zur Berücksichtigung von Grundsätzen der Raumordnung in der Flächennutzungsplanung" Materiell-rechtlicher Einfluss des Flächennutzungsplans auf die Raumordnungspläne 201

7 12 4. Zwischenergebnis zu Das Verhältnis der Flächennutzungsplanung zu Planungen anderer Planungsträger" 203 E. Das Verhältnis der Flächennutzungsplanung zur Zulässigkeit von Einzelvorhaben nach den Vorschriften der 29 ff. BauGB 205 I. Qualifiziert beplante und vorhabenbezogen beplante Gemeindegebietsbereiche 206 II. Unbeplanter (und einfach beplanter) Innenbereich 207 III. Unbeplanter (und einfach beplanter) Außenbereich Einfluss des Flächennutzungsplans auf die Zulässigkeit nichtprivilegierter Vorhaben 209 a) Die Beeinträchtigung öffentlicher Belange nach 35 Abs. 2 BauGB209 b) Einfluss des Flächennutzungsplans auf die Zulässigkeit nichtprivilegierter Vorhaben als öffentlicher Belang i. S. v. 35 Abs. 2 BauGB 211 aa) Anforderungen an den Flächennutzungsplan 211 bb) Widerspruch eines Vorhabens zu den Darstellungen eines Flächennutzungsplans 213 cc) Folge einer Vereinbarkeit des Vorhabens mit den Darstellungen des Flächennutzungsplans 216 dd) Zwischenergebnis zu Einfluss des Flächennutzungsplans auf die Zulässigkeit nicht-privilegierter Vorhaben als öffentlicher Belang i. S. v. 35 Abs. 2 BauGB" 217 c) Ausnahmen von der hindernden Wirkung widersprechender Darstellungen im Flächennutzungsplan 217 aa) Teil-privilegierte Vorhaben i. S. v. 35 Abs. 4 BauGB 217 bb) Vorhaben im Anwendungsbereich einer Außenbereichssatzung i. S. v. 35 Abs. 6 BauGB 219 (1) Gegenstand der Außenbereichssatzung gem. 35 Abs. 6 BauGB 219 (2) Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens im Gebiet einer Außenbereichsatzung 220 (3) Formelle und materielle Voraussetzungen für den Erlass einer Außenbereichssatzung 221 (4) Das Verhältnis von Außenbereichssatzung und Flächennutzungsplan zueinander 223 d) Zwischenergebnis zu Einfluss des Flächennutzungsplans auf die Zulässigkeit nicht-privilegierter Vorhaben" Einfluss des Flächennutzungsplans auf die Zulässigkeit privilegierter Vorhaben 226 a) Das Entgegenstehen öffentlicher Belange nach 35 Abs. 1 BauGB.226 b) Einfluss des Flächennutzungsplans auf die Zulässigkeit privilegierter Vorhaben als öffentlicher Belang i. S. v. 35 Abs. 1 BauGB 227

8 13 aa) Die Darstellungen des Flächennutzungsplans als öffentliche Belange 228 (1) Die Eignung der Darstellungen des Flächennutzungsplans zum öffentlichen Belang 228 (2) Die Belangqualität eines Planentwurfs oder formell unwirksamen Plans 230 bb) Durchsetzungsfähigkeit der Darstellungen des Flächennutzungsplans gegenüber privilegierten Vorhaben 231 cc) Folge einer Vereinbarkeit des Vorhabens mit den Darstellungen des Flächennutzungsplans 234 dd) Zwischenergebnis zu Einfluss des Flächennutzungsplans auf die Zulässigkeit privilegierter Vorhaben als öffentlicher Belang i. S. v. 35 Abs. 1 BauGB" 235 c) Das Darstellungsprivileg gem. 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB 236 aa) Begriff des Darstellungsprivilegs 236 (1) Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Darstellung von Konzentrationszonen im Flächennutzungsplan 237 (2) Die Darstellung einer Konzentrationszone nach dem Darstellungsprivileg des 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB 238 (3) Die Anforderungen an das hinter der Konzentrationszone stehende Planungskonzept 240 bb) Wirkung der Konzentrationszonen auf Außenbereichsvorhaben.243 cc) Zwischenergebnis zu Das Darstellungsprivileg gem. 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB" 245 d) Zwischenergebnis zu Einfluss des Flächennutzungsplans auf die Zulässigkeit privilegierter Vorhaben" Das Verhältnis von Außenbereichsvorhaben beeinflussenden Zielen der Raumordnung zu Außenbereichsvorhaben beeinflussenden Darstellungen des Flächennutzungsplans 246 a) Das Verhältnis von Zielen der Raumordnung und Darstellungen der Flächennutzungsplanung bei nicht-privilegierten Vorhaben 248 b) Das Verhältnis von Zielen der Raumordnung und Darstellungen der Flächennutzungsplanung bei privilegierten Vorhaben 248 c) Das Verhältnis von Zielen der Raumordnung und Darstellungen der Flächennutzungsplanung im Bereich des Darstellungsprivilegs Die Darstellungen des Flächennutzungsplans als öffentliche Belange auf dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 GG 250 a) Die Verhältnismäßigkeit des 35 Abs. 2 BauGB im engeren Sinne.252 b) Die Verhältnismäßigkeit des 35 Abs. 1 BauGB im engeren Sinne.255 c) Das Verhältnis von 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu Art. 14 GG 258

9 14 5. Zwischenergebnis zu Das Verhältnis der Flächennutzungsplanung zur Zulässigkeit von Einzelvorhaben nach den Vorschriften der 29 ff. BauGB" 259 F. Der Einfluss des Flächennutzungsplans im Bereich des Vorkaufsrechts als Sicherungsmittel der Bauleitplanung 261 I. Das Vorkaufsrecht der Gemeinde nach den 24 ff. BauGB im Überblick 261 II. Das gesetzliche Vorkaufsrecht nach 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, Satz 3 BauGB 262 III. Zwischenergebnis zu Der Einfluss des Flächennutzungsplans im Bereich des Vorkaufsrechts als Sicherungsmittel der Bauleitplanung" 265 G. Der Flächennutzungsplan als Grundlage für ein Eingriffs- und Ausgleichsflächenkonzept der Gemeinde 266 I. Das Verhältnis der Eingriffsregelung nach dem Bundesnaturschutzgesetz zum Bauleitplanverfahren Eingriff, Vermeidung, Ausgleich und Ersatz in der Eingriffsregelung des Bundesnaturschutzgesetzes Die Eingriffsregelung nach dem Bundesnaturschutzgesetz in der bauleitplanerischen Abwägung 270 a) Naturschutz und Landschaftspflege in der bauleitplanerischen Abwägung 270 b) Integritätsinteresse von Natur und Landschaft 274 c) Vermeidungsgrundsatz und Ausgleich im bauleitplanerischen Kontext 276 aa) Vermeidungsgrundsatz 276 bb) Kompensationsmaßnahmen in Form von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen 278 (1) Erforderlichkeit des Ausgleichs 279 (2) Die zeitliche Komponente des Ausgleichsbegriffs in der Bauleitplanung 280 (3) Die räumliche Komponente des Ausgleichsbegriffs in der Bauleitplanung 280 (4) Die funktionale Komponente des Ausgleichsbegriffs in der Bauleitplanung 287 (5) Die Instrumente der Gemeinde zur Herbeiführung des Ausgleichs 288 cc) Zwischenergebnis zu Vermeidungsgrundsatz und Ausgleich im bauleitplanerischen Kontext" 288 d) Zwischenergebnis zu Die Eingriffsregelung nach dem Bundesnaturschutzgesetz in der bauleitplanerischen Abwägung" 289 II. Die Rolle des Flächennutzungsplans in einem gemeindlichen Eingriffs- und Ausgleichsflächenkonzept 289

10 15 1. Erforderlichkeit eines Eingriffs- und Ausgleichsflächenkonzepts auf Flächennutzungsplanebene Darstellungen über Flächen zum Ausgleich Die Bildung eines Ausgleichflächenpools mit Hilfe des Flächennutzungsplans Zwischenergebnis zu Die Rolle des Flächennutzungsplans in einem gemeindlichen Eingriffs- und Ausgleichsflächenkonzept" 295 III. Zwischenergebnis zu Der Flächennutzungsplan als Grundlage für ein Eingriffs- und Ausgleichsflächenkonzept der Gemeinde" 296 H. Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse 297 Literaturverzeichnis 311 Abkiirzungsverzeichnis