Die Bindungswirfcung; von Zielen der Raumordnung und Landesplanung nach der Privatisierung vöii Bahn und Post

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1 Beiträge zum Siedlungs- und Wohnungswesen und zur Raumplanung Werner Ernst Herausgeber: Werner Hoppe Rainer Thoss Band 171 Die Bindungswirfcung; von Zielen der Raumordnung und Landesplanung nach der Privatisierung vöii Bahn und Post Friederike Roer Selbstverlag des Instituts für Siedlungs- und Wohnungswesen und des Zentralinstituts für Raumplanung der Universität Münster

2 Gliederung Abkürzungsverzeichnis XIX Erster Teil: Einleitung : 1 1 Einführung in die Problematik 1 2 Ziel und Gang der Untersuchung 5 Zweiter Teil: Ziele der R a u m o r d n u n g und Landesplanung Begriffliche und rechtliche Anforderungen. 9 A. Begriff der Ziele der Raumordnung und Landesplanung 9 I. Gesetzliche Regelungen 10 II. Ziele der Raumordnung und Landesplanung als landesplanerische Letztentscheidungen. 11 III. Abgrenzung der Ziele von den Grundsätzen und sonstigen Erfordernissen der Raumordnung und Landesplanung Abgrenzung von den Grundsätzen der Raumordnung Abgrenzung von den sonstigen Erfordernissen der Raumordnung und Landesplanung 14 B. Rechtliche Anforderungen an die Wirksamkeit der Ziele der Raumordnung und Landesplanung 15 I. Formelle Anforderungen 16 II. Materielle Anforderungen Einhaltung des Aufgaben- und Funktionsbereichs der Raumordnung.. : Hinreichende Konkretheit der Zielaussagen 18 4 Bindungswirkung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung 20 A. Rechtliche Grundlagen und Umfang der Bindungswirkung IX

3 I. Beachtenspflicht nach 5 Abs. 4 ROG als generelle Zielbindungsklausel 20 II. Anpassungspflicht nach 1 Abs. 4 BauGB 22 III. Bindungswirkung aufgrund fachgesetzlicher Raumordnungsklauseln 23 B. Raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen als Gegenstand der Bindungswirkung 24 C. Adressatenkreis der Bindungswirkung : 26 I. Adressatenkreis gemäß 5 Abs. 4 i.v.m. 4 Abs. 5 ROG 26 II. Binduhgswirkung gegenüber Privaten ' Keine unmittelbare Bindungswirkung Mittelbare Bindungswirkung 28 a) Mittelbare Bindungswirkung über Raumordnungsklauseln ' 28 b) Mittelbare Bindungswirkung über Gemeinwohlklauseln : 29 D. Ausnahmen von der Bindungswirkung bei besonderen Bundesmaßnahmen ( 6 ROG)... ' Inhalt von Zielen der Raumordnung und Landesplanung im Bereich des Eisenbahnwesens, der Telekommunikation und der Energieversorgung 31 A. Möglicher Inhalt der Ziele der Raumordnung und Landesplanung 32 I. Querschnittsbezogene Aussagen zur Raum- und Siedlungsstruktur 32 II. Fachlich-sachbezogene Aussagen. 33 B. Zielaussagen mit Relevanz für Planungen im Bereich des Eisenbahnwesens, der Telekommunikation und der Energieversorgung 33 X I. Ziele im Bereich eisenbahnrechtlicher Planungen 34 II. Ziele im Bereich fernmelderechtlicher Planungen 36 III. Ziele im Bereich Energieversorgung 37 IV. Sonstige Ziele 38

4 Dritter Teil: Rechtliche Bedeutung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung bei eisenbahnrechtlichen Planungen nach der Bahnstrukturreform Geltung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung bei eisenbahnrechtlichen Planungen vor der Bahnstrukturreform.. 39 A. Ursprüngliche Regelung der eisenbahnrechtlichen Planungen 39 B. Ursprüngliche Bindung der Deutschen Bundesbahn an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung 43 7 Auswirkungen der Bahnstrukturreform auf die rechtliche Bedeutung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung tr~ bei eisenbahnrechtlichen Planungen 44 l Al 1 Die Strukturreform der Bahn unter dem Gesichtspunkt \J der planungsrelevanten rechtlichen Änderungen 44 I. Verfassungsrechtlicher Rahmen für die Bahnreform II. Wesentlicher Inhalt des Eisenbahnneuordnungsgesetzes.. 49 m 1. Zusammenschluß von Deutscher Bundesbahn und ( Deutscher Reichsbahn zum Bundeseisenbahnvermögen. 49 l$2. Privatisierung des unternehmerischen Bereichs [ des Bundeseisenbahnvermögens 50 Jjp3. Wahrnehmung der Eisenbahnverkehrsverwaltung t l durch das Eisenbahn-Bundesamt 51 ß4. Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs jp. Neuordnung des gewerblichen Eisenbahnverkehrs * durch das Allgemeine Eisenbahngesetz 53 III. Neuregelungen in bezug auf eisenbahnrechtliche Planungen Änderung des Bundesschienenwegeausbaugesetzes Planfeststellungsverfahren nach 18 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes 55 a) Gegenstand der Planfeststellung 55 b) Durchführung des Planfeststellungsverfahrens c) Vereinfachtes Verfahren 56 XI

5 B. Geltung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung bei eisenbahnrechtlichen Planungen nach der Bahnstrukturreform 56 I. Geltung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung bei der Aufstellung des Bedarfsplans für Bundesschienenwege 56 II. 1. Geltung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung aufgrund einer spezialgesetzlichen Raumordnungsklausel Bindung an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung gemäß 5 Abs. 4 ROG Geltung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung im Rahmen der bei der Bedarfsplanung vorzunehmenden Abwägung 59 Geltung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung bei der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung Pflicht zur Beachtung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung gemäß 5 Abs. 4 ROG 60 a) Bindung der Deutschen Bahn AG an die Ziele der. Raumordnung und Landesplanung gemäß 5 Abs. 4 ROG. '. 60 aa) Raumbedeutsamkeit von Planungen der Deutschen Bahn AG 60 bb) Die Deutsche Bahn AG als Adressat der Ziele der Raumordnung und Landesplanung i.s.v. 5 Abs. 4, 4 Abs. 5 ROG 61 (1) Die Deutsche Bahn AG als Träger von Planungen 61 (2) Die Deutsche Bahn AG als»öffentlicher Planungsträger«63 (a) Die Deutsche Bahn AG als Träger von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung. 65 (b) Erstreckung des Begriffs der öffentlichen Planungsträger auf die Träger öffentlicher Aufgaben 68 XII

6 (c) Erstreckung des Begriffs der öffentlichen Planungsträger auf die Träger von Aufgaben der Daseinsvorsorge (d) Erstreckung des Begriffs der öffentlichen Planungsträger auf Träger bestimmter»staatsnaher«öffentlicher Aufgaben 75 (aa) Festlegung einer Sicherstellungsverpflichtung des Bundes in Art. 87 e Abs. 4 GG 76 (bb) Staatliche Regulierung des Eisenbahnwesens 81 (cc) Enteignungsprivileg 83 (e) Einordnung der Deutschen Bahn AG als öffentlicher Planungsträger aufgrund der ausschließlichen Beteiligung der öffentlichen Hand 86 (f) Einordnung der DB AG als öffentlicher Planungsträger aufgrund der Erwäh-. nung der Verfahren nach dem Allgemeinen Eisenbahngesetz in 6 ROG.. 93 cc) Zwischenergebnis 94 b) Bindung des Eisenbahn-Bundesamtes an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung gemäß 5 Abs. 4 ROG 95 aa) Das Eisenbahn-Bundesamt als Adressat der Ziele der Raumordnung und Landesplanung i.s.v. ' 5 Abs. 4 i.v.m. 4 Abs. 5 ROG bb) Planfeststellung in bezug auf Vorhaben der DB AG als raumbedeutsame Maßnahme i.s.v. 5 Abs. 4 ROG 95 (1) Raumbedeutsamkeit der Planfeststellung.. 96 (2) Grenzen der Zielbindung bei Planfeststellungen in bezug auf Vorhaben Privater c) Ergebnis zur Zielbinduhg gemäß 5 Abs. 4 ROG. 99 XIII

7 2. Mittelbare Geltung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung bei der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung 99 a) Mittelbare Zielgeltung über spezielle Raumordnungsklauseln des Baugesetzbuchs 100 b) Mittelbare Zielgeltung über den Begriff der öffentlichen Belange in 18 Abs. 1 Satz 2 AEG aa) Ziele der Raumordnung und Landesplanung als bei der Abwägung zu berücksichtigende öffentliche Belange 102 bb) Gewicht der Ziele der Raumordnung und Landesplanung im Rahmen der Abwägung c) Mittelbare Zielgeltung bei Erteilung einer Plangenehmigung nach 18 Abs. 2 AEG Zielgeltung aufgrund der Berücksichtigung des Ergebnisses eines Raumordnungsverfahrens bei der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung 107 a) Regelung des Raumordnungsverfahrens in 6 a ROG 108 b) Rechtswirkungen und Adressaten des Ergebnisses des Raumordnungsverfahrens Geltung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung aufgrund spezieller Regelungen in den Landesplanungsgesetzen 112 a) Beachtenspflicht gemäß 8 Abs. 2 des Hessischen Landesplanungsgesetzes 114 b) Beachtenspflicht gemäß 9 Abs. 4 des Thüringer Landesplanungsgesetzes 119 c) Bindung an Raumordnungsprogramme und -plane nach den 11 Abs. 2, 13 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes Rheinland-Pfalz 119 d) Einwirkungspflicht gemäß Art. 25 des Bayerischen Landesplanungsgesetzes 121 e) Einwirkungspflicht nach 4 Abs. 2 des Landesplanungsgesetzes von Schleswig-Holstein 122 XIV

8 f) Einwirkungspflicht nach 5 Abs. 2 des Landesplanungsgesetzes von Mecklenburg-Vorpommern Vierter Teil: Rechtliche Bedeutung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung bei fernmelderechtlichen Planungen nach der Postneuordnung Geltung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung bei fernmelderechtlichen Planungen vor der Postneuordnung 125 A. Regelung der fernmelderechtlichen Planungen vor der Postneuordnung 126 B. Ursprüngliche Bindung der Deutschen Bundespost TELEKOM an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung Auswirkungen der Postneuordnung auf die rechtliche Bedeutung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung bei fernmelderechtlichen Planungen 129 A. Die»Postreform II«unter dem Gesichtspunkt der planungsrelevanten rechtlichen Änderungen 129 I. Verfassungsrechtlicher Rahmen der Reform 131 II. Wesentlicher Inhalt des Postneuordnungsgesetzes Umwandlung der bisherigen Unternehmen der Deutschen Bundespost in Aktiengesellschaften Errichtung der Bundesanstalt für Post und Telekommunikation Deutsche Bundespost Regulierung des Postwesens und der Telekommunikation durch den Bund. 138 III. Neuregelungen in bezug auf fernmelderechtliche Planungen 141 B. Geltung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung bei fernmelderechtlichen Planungen 143 XV

9 Pflicht der Deutschen Telekom AG zur Beachtung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung gemäß 5 Abs. 4 ROG Die Deutsche Telekom AG in ihrer Eigenschaft als Vorhabenträger 144 a) Raumbedeutsamkeit von Vorhaben der Deutschen Telekom AG 144 b) Die Deutsche Telekom AG als Zieladressat i.s.v. 4 Abs. 5 ROG 145 aa) Die Deutsche Telekom AG als Träger von Planungen 145 bb) Die Deutsche Telekom AG als öffentlicher Planungsträger 145 (1) Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben durch die Telekom AG 146 (2) Besondere Staatsnähe der von der Deutschen Telekom AG wahrgenommenen Aufgaben...: 149 (a) Staatliche Eingriffs- und Regulierungsbefugnisse im Telekommunikationsbereich 150 (aa) Regulierungsmaßnahmen nach dem Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens 150 (bb) Staatliche Einflußnahme auf die Telekom AG durch die Bundesanstalt für Post und Telekommunikation Deutsche Bündespost (b) Tätigkeit der Telekom AG im Monopolbereich 153 (c) Privileg der Telekom AG zur unentgeltlichen Nutzung der Verkehrswege für ihre Fernmeldelinien 155 XVI

10 II. III. (3) Ausschließliche Beteiligung des Bundes an der Deutschen Telekom AG 156 cc) Zwischenergebnis Die Deutsche Telekom AG in ihrer Eigenschaft als mit dem Recht zur Planfeststellung Beliehene Ergebnis zur Zielbindung gemäß 5 Abs. 4 ROG Mittelbare Geltung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung bei fernmelderechtlichen Planungen Mittelbare Bindungswirkung über spezielle Raumordnungsklauseln des Baugesetzbuchs Mittelbare Bindungswirkung über die Einstellung öffentlicher Belange in die Abwägung 161 Geltung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung aufgrund spezieller Regelungen in einzelnen Landesplanungsgesetzen 162 C. Ausblick auf die Rechtslage nach der»postreform III«162 Fünfter Teil: Parallelen zur rechtlichen Bedeutung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung bei Vorhaben der Energieversorgung 165 $ 70 Rechtliche Bedeutung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung bei Planung und Zulassung von Energieanlagen nach dem geltenden Energiewirtschaftsgesetz 166 A. Bindung der Energieversorgungsunternehmen an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung gemäß 5 Abs. 4 ROG 166 B. Geltung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung im Rahmen des energiewirtschaftlichen Anzeigeverfahrens nach 4 EnWG Rechtliche Bedeutung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung bei Planung von Vorhaben der Energieversorgung nach einer Novellierung des Energiewirtschaftsrechts A. Wegfall des Anzeigeverfahrens nach 4 Abs. 2 EnWG XVII

11 B. Planfeststellungsverfahren für Höchstspannungsfreileitungen 173 Sechster Teil: Zusammenfassung der Ergebnisse 175 Literaturverzeichnis 187 Sachregister 211 XVIII