Die Befangenheit von Gemeinderatsmitgliedern

Transkript

1 Dr. iur. Roland Molitor Die Befangenheit von Gemeinderatsmitgliedern Eine Untersuchung anhand Art. 49 der Bayerischen Gemeindeordnung mit Bezug auf die Kommunalverfassungen aller Bundesländer Theorie und Forschung, Bd. 251 Rechtswissenschaften, Bd. 12 S. Roderer Verlag, Regensburg 1993

2 VII INHALTSVERZEICHNIS Seite Literaturverzeichnis Abkürzungsverzeichnis IX XVÜI Einleitung 1 Teil I: Einführung 5 1. Der Begriff der "Befangenheit" 5 2. Historischer Überblick 6 a. Die ersten gesetzlichen Regelungen 6 b. Die Deutsche Gemeindeordnung vom c. Die Nachkriegszeit 8 3. Die ratio des Mitwirkungsverbots 9 a. Gewährleistung der Sauberkeit der Verwaltung 9 b. Schutz des Bürgers vor unsachlichen Entscheidungen 10 c. Gewährleistung von formell rechtmäßigen Beschlüssen 11 d. Schutz des Gemeinderatsmitglieds Verfassungsrechtliche Grundlagen 12 a. Das Rechtsstaatsprinzip 13 b. Das Demokratieprinzip 14 c. Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums 14 d. Einzelne Grundrechte 14 aa. die Menschenwürde 15 bb. der allgemeine Gleichheitssatz 15 cc. Freiheitsrechte 16 Teil II: Tatbestandliche Voraussetzungen Ehrenamtliche Tätigkeit 17 a. Der erste und die weiteren Bürgermeister 18

3 VIII Inhaltsverzeichnis aa. Beratung und Abstimmung im Gemeinderat 18 bb. Führung des Vorsitzes gemäß Art. 36 S.l BayGO 18 cc. Vollzug der Beschlüsse gemäß Art. 36 S.l BayGO 20 dd. sonstiges Tätigwerden 20 ee. Ergebnis 21 b. Die berufsmäßigen Gemeinderatsmitglieder 21 c. Zusammenfassung Mitwirkung an Beratung oder Abstimmung 22 a. Der Begriff der "Abstimmung" 23 b. Der Begriff der "Beratung" 23 aa. die weite Auslegung 23 bb. die engere Auslegung 24 cc. eigene Begriffsbestimmung 25 c. Der Begriff der "Beratung" bei der Bauleitplanung Angelegenheit Erfaßter Personenkreis 29 a. eigene Person 30 b. Persönliche Beziehungen 30 aa. die Ehe 30 (1) rechtlich wirksame Ehe 31 (2) der frühere Ehegatte 31 (a) weite Auslegung beziehungsweise Analogie 31 (b) enge Ansicht 33 (c) Ergebnis 33 bb. Verlobung 34 (1) Art. 20 BayVwVfG 34 (2) Art. 21 BayVwVfG 35 (3) Aufnahme der Regelung in die BayGO? 36

4 IX cc. Schwägerschaft 37 dd. Verwandtschaft 39 (1) allgemein 39 (2) Nichtehelichkeit 39 (3) Adoption 40 (4) Pflegeverhältnis 41 ee. Lebensgemeinschaften 41 (1) Nichteheliche Lebensgemeinschaft 41 (2) sonstige Gemeinschaften 43 ff. Freundschaft, Feindschaft 43 c. Vertretungsverhältnisse 45 aa. allgemein 45 bb. gesetzliche Vertretung 46 (1) gesetzliche Vertreter natürlicher Personen 46 (2) gesetzliche Vertreter juristischer Personen 47 (a) juristische Personen des privaten Rechts 48 (b) j uristische Personen des öffentlichen Rechts 48 (aa) der Bürgermeister als gesetzlicher Vertreter der Gemeinde 48 (bb) Ausschluß aufgrund Ämterhäufung? 50 (cc) Ausschluß des stellvertretenden Landrats? 51 (3) rechtsgeschäftliche Vertretung 53 d. Privatgutachten 55 aa. allgemeine Voraussetzungen 57 bb. Kritik an der Unterscheidung zwischen privaten und öffentlichen Gutachten 58 e. weitere Ausschließungsgründe 60 f. Ausnahmen 61

5 aa. Wahlen 61 (1) der Begriff der Wahlen 62 (2) Ausschluß gemäß Art. 49 BayGO? 62 (3) die zu besetzende Stelle 66 (4) Abberufung 68 (5) Zusammenfassung 68 bb. Berufs-oder Bevölkerungsgruppe 69 (1) die ratio der Ausnahmeregelung 70 (2) Begriffsbestimmung 70 (3) Voraussetzungen für das Vorliegen eines Gruppeninteresses 73 (a) gemeinsames Interesse 73 (b) Förderung des Gemeinwohls 75 cc. Beschlüsse des Gemeinderats in eigenen Angelegenheiten Unmittelbarer Vor- oder Nachteil 76 a. Der Begriff des Vor-und Nachteils 76 aa. das Ausmaß 76 bb. die Art 77 cc. Ergebnis 81 b. Streitstand zum Begriff der Unmittelbarkeit 81 aa. formale Theorie 82 bb. modifizierte Theorie 85 cc. teleologisch-funktionale Theorie 87 dd. Sonderinteressentheorie 88 (1) Abgrenzung individuelles Sonderinteresse/Gruppeninteresse 88 (2) Ist das Unmittelbarkeitskriterium überflüssig? 91 (3) Abgrenzung individuelles Sonderinteresse/sonstige Interessen 93

6 XI (4) die Ausrichtung des Sonderinteresses am materiellen Regelungsgehalt 95 ee. Ergebnis 97 c. Problemfälle 97 aa. Bebauungsplan 98 (1) Grundstücke im Plangebiet 98 (2) Grundstücke außerhalb des Planbereichs 102 (a) unmittelbar angrenzende Grundstücke 103 (b) benachbarte Grundstücke 103 bb. Flächennutzungsplan 104 (1) unmittelbare Vor-oder Nachteile? 104 (2) erstmalige Aufstellung des Flächennutzungsplans 106 (3) Änderung des Flächennutzungsplans 110 (4) angrenzende Grundstücke 111 (5) benachbarte Grundstücke 112 (6) Befangenheit als Mitglied einer Bevölkerungsgruppe? 112 cc. Zusammenfassung 113 d. Die "Möglichkeit" einer Interessenkollision Verfahren zur Feststellung des Vorliegens einer Interessenkollision 117 a. Offenbarungspflicht 117 b. Ausschließungsentscheidung 119 c. Beanstandungspflicht des ersten Bürgermeisters 124 Teil III: Rechtsfolgen Rechtsfolgen des Ausschlusses für das Gemeinderatsmitglied 125 a. Verlassen der Sitzung? 125 aa. ausdrückliche Normierungen 125 bb. Regelung für Bayern 126

7 XII Inhaltsverzeichnis (1) Differenzierung zwischen öffentlicher und nichtöffentlicher Sitzung 126 (2) vollständiger Ausschluß 128 b. Einsicht in die Sitzungsniederschrift Beschlußunfähigkeit des Gemeinderats 134 a. Lösungsmöglichkeiten 134 aa. ausdrückliche gesetzliche Regelungen 134 bb. sonst vertretene Lösungsmöglichkeiten 135 b. Kritik - Teilung der Beschlüsse Rechtsfolgen einer verbotswidrigen Mitwirkung 141 a. Ungültigkeit des Beschlusses 141 aa. das Tatbestandsmerkmal der "Mitwirkung" 141 bb. "Ungültigkeit" des Beschlusses 146 cc. Besonderheit beim Globalbeschluß 148 b. "Sanktionen" gegen die Gemeinderatsmitglieder 148 aa. die Verhängung eines Ordnungsgeldes 148 bb. die Haftung gegenüber der Gemeinde Rechtsfolgen bei irriger Annahme der Befangenheit Heilungsmöglichkeiten Rechtsschutz 154 a. der Ausgeschlossene 154 aa. Rechtsschutz gegen den Ausschließungsbeschluß 154 bb. Rechtsschutz gegen die Versagung des Ausschließungsbeschlusses 159 b. ein anderes Gemeinderatsmitglied 160 c. der Bürger 161 Schluß 163