Die Welthandelsorganisation (WTO) als Sackgasse für Entwicklung? Plädoyer für Gerechtigkeit im Nord-Süd-Handel

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2 MICHAEL FREIN Die Welthandelsorganisation (WTO) als Sackgasse für Entwicklung? Plädoyer für Gerechtigkeit im Nord-Süd-Handel 1. Einleitung: was ist Handel? Die Frage, was denn nun Handel sei, mag irritieren. Sie scheint seit Jahrhunderten beantwortet. Man denkt vielleicht an die Phönizier, die Seidenstraße, die Kontinentalsperre, den deutschen Zollverein und Ähnliches mehr. Damit, so könnte man meinen, wäre die Sache klar: Handel bedeutet den Tausch von Waren und Gütern, sei es gegen andere Waren oder gegen Geld; internationaler Handel bezieht sich somit auf den Tauch von Gütern über nationale Grenzen hinweg. Diese Antwort ist keineswegs falsch. Aber sie ist seit dem 1. Januar 1995, seit der Gründung der Welthandelsorganisation (WTO) nicht mehr vollständig. Die WTO ging aus dem Allgemeinen Zollund Handelsabkommen, dem GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), hervor. Das GATT, das nur eines von vielen Abkommen unter dem Dach der WTO ist, regelt den klassischen internationalen Handel mit Gütern. Ein wichtiges Element dabei spielen bekanntlich Zölle, deren Höhe entscheidend ist für die Abschottung oder Öffnung von Märkten. Aber bereits im GATT geht es nicht nur um Zölle, sondern auch um nationale Marktordnungen, um interne Regulierungen. Bekanntes Beispiel sind die Subventionen der Industrieländer im Landwirtschaftsbereich, die Agrarprodukte künstlich konkurrenzfähig machen. Die Regeln dafür sind im Agrarabkommen der WTO, einem Zusatzabkommen zum GATT, festgehalten. Das GATS (General Agreement on Trade in Services) regelt den Handel mit Dienstleistungen, Zölle als Instrument zur Handelsregulierung spielen hier keine Rolle. Aber können Dienstleistungen überhaupt gehandelt werden? Kann man etwa den Haarschnitt 11

3 eines italienischen Friseurs nach Deutschland verkaufen? Der gesunde Menschenverstand sagt: nein. Die WTO sagt: ja. Natürlich hat man auch in der WTO erkannt, dass eine Dienstleistung keine Ware ist. Ein Haarschnitt kann nicht verpackt und verschickt werden. Deshalb hat man in der WTO einen Ausweg ersonnen: Grob gesagt, liegt internationaler Handel mit Dienstleistungen dann vor, wenn Konsument und Dienstleistungserbringer aus unterschiedlichen Ländern kommen. Dabei kann die Dienstleistung grenzüberschreitend erbracht werden (etwa über Datenaustausch per Internet), oder aber der ausländische Dienstleistungserbringer kommt zum Konsumenten, sei es durch eine Investition (Eröffnung einer Bankfiliale im Ausland) oder durch zeitweise Migration (etwa im Baugewerbe). Insofern kann auch der Haarschnitt eines italienischen Friseurs gehandelt werden: er eröffnet in Deutschland ein Geschäft, das heißt, er tätigt eine Investition. Als Barriere für den Markteintritt kommt dann ein Zoll logischerweise nicht in Frage, sondern eine interne Marktregulierung, beispielsweise die deutsche Handwerksordnung, die für die Eröffnung eines Friseurgeschäfts etwa den Nachweis der Meisterprüfung vorsieht, die wiederum vor einer deutschen Handwerkskammer abgelegt werden muss. Liberalisierung im Dienstleistungsbereich bedeutet daher die Abschaffung interner Regulierungen, die sich für ausländische Anbieter als Hürden für den Markteintritt erweisen. Die deutsche Handwerksordnung wird damit zum Gegenstand von Handelsverhandlungen. Tatsächlich geht es in den GATS-Verhandlungen jedoch nicht um kleine Handwerker wie Friseure. Die wirklichen Streitpunkte sind Wasserversorgung, Finanzdienstleistungen, Tourismus, aber auch Bildung und Gesundheit. Bei letzteren geraten staatliche Bildungs- und Gesundheitssysteme unter Druck, weil sie natürlich für private Anbieter aus dem Ausland, wie es nun heißt, ein Handelshemmnis darstellen. Das gleiche gilt für die öffentliche Wasserversorgung, die zunächst liberalisiert (Gleichbehandlung aller Anbieter) und dann privatisiert werden soll. 12

4 Ähnlich wie das GATS-Abkommen zielt auch das TRIPs- Abkommen (Trade Related Aspect of Intellectual Property Rights) auf interne Regulierungen. Es enthält Mindeststandards für Rechte an geistigem Eigentum wie Patente, Copyrights und den Schutz von Handelsmarken. Es verpflichte die WTO-Mitglieder beispielsweise dazu, umfassenden Patentschutz zu garantieren, Verstöße dagegen aktiv zu verfolgen und Raubkopien von Markenprodukten an den Grenzen aufzuhalten. Was ist Handel? Offensichtlich ist internationaler Handel heute mehr als der Austausch von Gütern. Der Begriff umfasst insbesondere Dienstleistungen einschließlich Investitionen im Dienstleistungsbereich und den Schutz von Rechten an geistigem Eigentum. All diese Bereiche werden in der WTO geregelt und sind somit Teil der globalen Handelsordnung. 2. Entwicklungsländer und WTO Für Entwicklungsländer birgt dieses neue Verständnis von Handel zusätzliche Herausforderungen. Der Vorläufer der WTO, das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen, war ein Club der Reichen, der den ärmeren Staaten nichts abverlangte, der ihnen aber auch nichts einbrachte. Dies änderte sich mit dem Übergang vom GATT zur WTO. Als 1986 die Verhandlungen im uruguayischen Badeort Punta del Este begannen, erhofften sich die Entwicklungsländer einen leichteren Zugang zu den Märkten des Nordens, insbesondere in den Bereichen Landwirtschaft und Textil, wo sie komparative Vorteile aufweisen. Dafür waren sie auch zu Zugeständnissen bereit, etwa indem sie sich auf die Abenteuer GATS und TRIPs einließen. Diese Abkommen wollten die Industrieländer. Aus gutem Grund: Das TRIPs-Abkommen bietet Schutz für Rechte an geistigem Eigentum, die Rechteinhaber kommen etwa bei Patenten zu mehr als 95 % aus dem Norden. Das GATS-Abkommen zielt auf Marktöffnungen bei Dienstleistungen, der Anteil des Nordens am globalen Dienstleistungshandel beträgt mehr als drei Viertel. 13

5 Dennoch gingen die Entwicklungsländer acht Jahre später, zum Ende der Uruguay-Runde, den großen Deal ein. Viele traten seither der WTO bei und unterschrieben damit alle WTO-Abkommen: das GATT-Abkommen, das in der WTO aufging, die Abkommen zu Landwirtschaft und Textil ebenso wie die zu GATS und TRIPs, und schließlich das WTO-Streitschlichtungsabkommen. In der Folge mussten sie feststellen, dass ihre Hoffnungen enttäuscht wurden. Der erhoffte Marktzugang im Norden erwies sich als Illusion. Die Industrieländer demonstrierten, wie man Verpflichtungen lediglich auf dem Papier erfüllen kann. Beispiel Textilabkommen: sie öffneten ihre Märkte für Regenschirme, Badebekleidung und Arbeitshandschuhe, mithin für solche Bereiche, in denen Entwicklungsländer keine Exportinteressen haben. Im Falle Landwirtschaft waren die Industrieländer zwar zu einer Zollsenkung (um durchschnittlich 36 %) bereit, konterkarierten diese "Marktöffnung" jedoch durch ihre Subventionspraxis, für die sie sich im Agrarabkommen ausreichend Spielraum verschafft hatten. Ohne mithin auf der Habenseite tatsächlich etwas verbuchen zu können, sahen sich die Entwicklungsländer nun den Forderungen des Nordens gegenüber, ihre Märkte für Dienstleistungen zu öffnen und effektiven Schutz von Patenten, Copyrights, Handelsmarken und anderen Rechten geistigen Eigentums zu garantieren. Damit nicht genug. Auch im Landwirtschaftsbereich mussten die Entwicklungsländer selbst Verpflichtungen übernehmen. So stimmten sie zu, ihre Importquoten in Zölle umzuwandeln und diese um durchschnittlich 24% zu reduzieren. Diese Zollsenkung konnten sie aus naheliegenden Gründen jedoch nicht mit Subventionen kompensieren, so dass die WTO-Verpflichtungen mit tatsächlichen Marktöffnungen verbunden waren, insofern die angewendeten Zölle (etwa auf Druck des Internationalen Währungsfonds) nicht ohnehin unter den gebundenen (also in WTO- Vereinbarungen als maximale Zolltarife festgelegten) lagen. Unter dem Strich fiel die Bilanz für die meisten Entwicklungsländer daher negativ aus. Hinzu kamen (und kommen) die intranspa- 14

6 renten und undemokratischen Verhandlungsprozesse in der WTO. Die reichen Industriestaaten taten zumindest bis letzten Sommer nach wie vor noch so, als ob sie, wie weiland im alten GATT-Club, mehr oder weniger unter sich seien. Insbesondere das Green Rooming, benannt nach einem grün tapezierten Genfer Verhandlungsraum, ist berüchtigt. Bei gravierenden Meinungsunterschieden treffen sich auf Einladung des Verhandlungsvorsitzenden einige Staaten (meist Industrieländer, aber auch wenige handverlesene Entwicklungsländer) im kleinen Kreis zu informellen Verhandlungen. Es ist (zumindest offiziell) nicht bekannt, wer nach welchen Kriterien eingeladen wird, ein Sitzungsprotokoll gibt es nicht. Das Ergebnis eines Green Rooms bedeutet für die anderen WTO-Mitglieder praktisch einen fait accompli: sie sind nicht beteiligt, haben aber tatsächlich kaum eine Möglichkeit, den erreichten Kompromiss wieder vom Tisch zu verhandeln. 3. Der Webfehler der WTO: gleiche Regeln für alle Der größte Webfehler der WTO besteht sicherlich darin, gleiche Regeln für alle WTO-Mitglieder zu etablieren. Ob arm ob reich, ob schwach ob stark, alle sollen den gleichen Handelsregeln unterliegen. Dabei führen gleiche Regeln für alle zwangsläufig zu mehr Ungerechtigkeit. Ein gerechtes System würde für die Schwachen besondere Regeln und Mechanismen bereit halten, die sie vor den Starken schützten. Es würde die Benachteiligungen der Schwachen auszugleichen oder zumindest doch zu nivellieren versuchen. Genau dieses Prinzip wird in der WTO vernachlässigt. Zwar wurde der Ansatz einer Vorzugsbehandlung der Entwicklungsländer (Special and Differential Treatment, SDT) vom alten GATT übernommen, allerdings wurde er in der WTO modifiziert. Im GATT lässt sich das SDT-System als Versuch beschreiben, Entwicklungsländern verbesserten Marktzugang einzuräumen und sie gleichzeitig von weitgehenden Verpflichtungen zur Öffnung ihrer eigenen Märkte auszunehmen. Im Übergang zur WTO knüpften die Industrieländer die Einbeziehung von Agrar- und Textilgütern ins 15

7 GATT daran, dass die Entwicklungsländer Verpflichtungen in diesen Verträgen wie auch in den neuen Bereichen GATS und TRIPs eingingen. Das Verständnis und die Funktion von SDT als Instrument der besonderen und unterschiedlichen Behandlung der Entwicklungsländer veränderte sich somit im Übergang vom GATT zur WTO grundlegend. Die Bestimmungen in den verschiedenen WTO- Verträgen zielen nicht mehr darauf ab, Entwicklungsländer von Verpflichtungen auszunehmen. Vielmehr sollen im Grundsatz die gleichen Regeln für alle gelten. Entwicklungsländern soll nur noch die Anpassung an diese Regeln erleichtert werden, sei es durch längere Übergangsfristen, abgeschwächte Verpflichtungen (die jedoch in die gleiche Richtung zielen wie die Verpflichtungen für Industrieländer) oder technische Unterstützung bei der Umsetzung von Abkommen. Dies bedeutet aus Sicht der Entwicklungsländer eine erhebliche Schwächung des SDT-Systems: Statt von Verpflichtungen weitgehend ausgenommen zu sein, müssen sie nun alle Abkommen umsetzen, verbunden mit letztlich unverbindlichen und nicht einklagbaren Zusagen, sie dabei zu unterstützen. Dass gleiche Regeln für alle die Schwachen benachteiligen, lässt sich eindrucksvoll am Streitschlichtungsverfahren der WTO aufzeigen. Dieses steht im Prinzip allen Mitgliedsstaaten zur Verfügung. Können Handelsstreitigkeiten nicht in bilateralen Gesprächen zwischen den Parteien gelöst werden, setzt der Streitschlichtungsausschuss ein Expertenpanel ein, das feststellt, ob die beklagte Partei tatsächlich ihre Verpflichtungen aus den WTO- Verträgen verletzt und damit die Handelsinteressen der klagenden Partei beeinträchtigt. Ist dies der Fall, gibt das Panel Empfehlungen, wie ein vertragskonformer Zustand hergestellt werden kann. Die Entscheidung kann von der unterlegenen Partei (anders als beim Schlichtungsverfahren im GATT) nicht blockiert werden. Die unterlegene Partei kann jedoch die Überprüfung in einem Berufungsausschuss verlangen, dessen Entscheidung dann endgültig und verbindlich ist. Befolgt die unterlegene Partei die Empfehlungen des Panels beziehungsweise des Berufungsausschus- 16

8 ses nicht, kann die klagende Partei Entschädigung verlangen oder Handelsmaßnahmen, meist in Form von höheren Zöllen auf Exporte der beklagten Partei, einführen. Seit Gründung der WTO gab es 315 Beschwerden wegen der Verletzung von Verpflichtungen. In fast zwei Drittel der Fälle waren Industrieländer die Kläger. Die USA mit über 60 und die EU mit über 50 Klagen waren mit großem Abstand die Aktivsten, der größte Anteil der Streitfälle betrifft Industrieländer untereinander. Dagegen haben bislang nur 29 Entwicklungsländer Klagen eingereicht, 18 davon in nur ein oder zwei Fällen. Aus den Reihen der Entwicklungsländer kommen (mit zusammen mehr als der Hälfte) die mit Abstand meisten Klagen von Brasilien, Indien, Korea und Mexiko. Bislang ist noch kein einziges afrikanisches Land als Kläger aufgetreten, und mit Bangladesch gibt es erst einen Kläger aus den Reihen der ärmsten Länder. Offensichtlich wird das Streitschlichtungsverfahren tatsächlich von eher großen und einflussreichen Staaten genutzt, häufig zur Klärung von Streitigkeiten untereinander. Auch unter den Entwicklungsländern dominieren die größeren als Kläger. Die Gründe hierfür sind vor allem darin zu suchen, dass Beschwerden angesichts der Komplexität der WTO-Abkommen und der notwendigen Beweisführung sehr kostspielig sind. Müssen private Anwaltsfirmen beauftragt werden, können die Kosten leicht Hunderttausende, wenn nicht Millionen von US-Dollar erreichen. Für ärmere Länder kann dies im Extremfall die möglichen Gewinne aus einer erfolgreichen Beschwerde übersteigen. Zudem haben kleinere (Entwicklungs-)Länder kaum Möglichkeiten, ein größeres Land dazu zu zwingen, die Empfehlungen der Streitschlichtungsgremien umzusetzen. Die WTO kann in einem solchen Fall zwar Handelssanktionen durch den erfolgreichen Kläger erlauben, das entsprechende Drohpotenzial von Honduras oder Tansania gegen die EU oder die USA ist jedoch äußerst begrenzt. Damit haben die wirtschaftlich schwachen Länder auch in einem formell demokratischen System den starken Industrienationen wenig entgegenzusetzen. Gleiche Regeln für alle bedeutet eben, 17

9 dass diese Regeln von bestimmten Ländern effektiver für ihre Interessen instrumentalisiert werden können als von anderen. Der Webfehler der WTO besteht darin, hier nicht für einen Ausgleich gesorgt zu haben, indem den Schwachen besondere Rechte zugestanden werden. 4. Die laufende Verhandlungsrunde: Entwicklungsländer zu Entwicklungsagenda gezwungen Entsprechend waren die Entwicklungsländer auch bei den bisherigen Welthandelskonferenzen die Underdogs. Das wurde spätestens 1999 bei der 3. WTO-Ministerkonferenz im amerikanischen Seattle deutlich. Laut Plan der Industrieländer hätte bereits dort eine neue Verhandlungsrunde eingeläutet werden sollen, die - zumindest als Projekt - mit dem hochfliegenden Titel "Millenniumsrunde" daher kam. Die Landung war unsanft. Die Globalisierungsgegner demonstrierten zu Zehntausenden draußen auf den Straßen, drinnen im Green Room stritten sich die Delegierten von USA und EU um zentrale Fragen. Und die meisten Entwicklungsländer waren sauer, weil sie nicht genau wussten, was drinnen vor sich ging. Seattle scheiterte - am transatlantischen Streit, am Protest der Zivilgesellschaft und nicht zuletzt am Nord-Süd-Konflikt. Der nächste Versuch fand in Doha statt, der Hauptstadt des arabischen Emirats Katar. Die 4. WTO-Ministerkonferenz stand ganz im Zeichen von 9/11. Mit Verweis auf eine prekäre Sicherheitslage und eine begrenzte Zahl von Hotelbetten hatte die Zivilgesellschaft nur beschränkt Zugang. Unbehelligt von Protesten suchten die Industrieländer die Entwicklungsländer davon zu überzeugen, dass - nicht zuletzt vor dem Hintergrund des gemeinsamen Kampfes gegen den Terror - die Interessen des Nordens im Interesse des Südens lägen. Nach dem Scheitern der Millenniumsrunde hatten die Industrieländer eingesehen, dass die Entwicklungsländer nur bei der Stange bleiben würden, wenn sie mit ihrer WTO-Mitgliedschaft auch konkrete Vorteile verbinden könnten. Von daher hatten sie in ei- 18

10 ner Art Charmeoffensive eine Entwicklungsrunde versprochen - die Interessen und Bedürfnisse der Entwicklungsländer sollten im Zentrum einer neuen Verhandlungsrunde stehen. Diese Formulierung findet sich auch im Abschlussdokument von Doha wieder - allerdings nur in der Präambel. Im harten Kern der in Doha beschlossenen "Entwicklungsrunde" finden sich Entwicklungsanliegen bestenfalls noch in Spurenelementen. Wie konnte es dazu kommen? Zunächst hatten die Industrieländer zwei Bauern geopfert: die EU verzichtete auf Sozialstandards, die USA gab in der Frage von TRIPs und Gesundheit nach. Entsprechend wurde eine Interpretation (sic!, nicht etwa eine Änderung!) des TRIPs-Abkommens verabschiedet, nach der bei einem nationalen Notstand unter Umgehung des Patentschutzes Zwangslizenzen zur Herstellung von Generika erlaubt sind. Ab dann gab es nur noch Siege der Industrieländer, vor allem bei Landwirtschaft, aber auch (kleinere Erfolge) bei Textil, GATS und TRIPs und insbesondere im Bereich der neuen Themen. Die EU feierte die beschlossenen Umweltverhandlungen als großen Erfolg. Dass dies der Umwelt tatsächlich hilft, ist fraglich. Wichtige Kernprinzipien wie das Vorsorgeprinzip bleiben weiter außen vor. Als Ergebnis der Verhandlungen zum Verhältnis von Umwelt- und Handelsabkommen müssen letztere unangetastet bleiben. Offenbar zieht auch die Umwelt in der WTO den kürzeren. Mehr war nicht drin, sagte die EU. Allerdings war auch nicht die Umwelt ihr Hauptanliegen, sondern die neuen Themen (Investitionen, Wettbewerb, öffentliches Beschaffungswesen und administrative Handelserleichterungen). Insbesondere sollte ein Investitionsabkommen die vorhandenen Regeln im GATS-Abkommen erweitern und auch den Güterbereich im GATT umfassen. Dagegen sperrten sich die Entwicklungsländer, die das Mandat der (ungeliebten) WTO nicht weiter ausdehnen, ihre wirtschaftspolitischen Handlungsspielräume nicht weiter einengen und ihre ohnehin schon zu geringen Verhandlungskapazitäten nicht zusätzlich überfordern wollten. Die Industrieländer erklärten, die neuen Themen lägen im Interesse des Südens und paukten ihren 19

11 Standpunkt durch. Verhandlungen zu den neuen Themen sollten beginnen (und das war die Hintertür, die sich die Entwicklungsländer offen gelassen hatten), nachdem die Modalitäten bei der nächsten WTO-Ministerkonferenz durch einen expliziten Konsens vereinbart wären. Das gelang bekanntlich nicht. Die 5. Ministerkonferenz scheiterte in Cancún/Mexiko am Widerstand der Entwicklungsländer, die (anders als in Doha) diesmal dem Druck des Nordens nicht nachgaben. Im sogenannten Juli-Paket, der WTO-Entscheidung vom Sommer 2004, konnten sie endgültig durchsetzen, dass Verhandlungen nur bei administrativen Handelserleichterungen aufgenommen werden. Die Agenda des Nordens eingebremst zu haben, war fraglos ein Erfolg der Entwicklungsländer. Die Basis dafür war eine intensive Abstimmung in stabilen Koalitionen. Am bekanntesten ist sicherlich die G-20, die, unter Führung Brasiliens, wichtige Entwicklungsländer wie Indien, China, Südafrika vor allem im Kampf um den Zugang des Südens auf die Agrarmärkte des Nordens vereint. Dies hatte auch Auswirkungen auf den Verhandlungsprozess zum Juli-Paket. Die Agrar-Gespräche wurden von den sogenannten FIPs, den "Five Interested Parties" geführt: mit der EU, den USA und Australien saßen für die G-20 Brasilien und Indien mit am Tisch, während alle anderen Länder außen vor blieben. Dies betraf auch wichtige Industrieländer wie Japan und die Schweiz, die sich entsprechend über den Mangel an Demokratie beklagten. 5. Perspektiven eines gerechten Welthandels Das FIPs-Modell kann aus entwicklungspolitischer Sicht als Fortschritt interpretiert werden, es stellt jedoch beileibe keine Lösung für das Demokratieproblem der WTO dar. Die Welthandelsorganisation wird sich fragen lassen müssen, warum sie ihre Verhandlungsprozesse nicht offener und transparenter gestaltet, so dass die Regierungen kleinerer Entwicklungsländer ihre Interessen tatsächlich einbringen können. Dass es darüber hinaus gravierende Defizite in der Beteiligung nationaler Parlamente und nicht 20

12 zuletzt auch in der Teilhabe der betroffenen Menschen gibt, macht die Kluft deutlich, die zwischen der derzeitigen Praxis und einem gerechten Welthandel liegt. Dann müssen tatsächlich die Interessen und Bedürfnisse der Ärmsten zum Ausgangspunkt einer gerechten Welthandelsordnung gemacht werden. Die Gerechtigkeit eines solchen Systems erweist sich eben daran, inwieweit die Starken zulassen, dass die Schwachen ihre Positionen in konkrete Politik umsetzen können. Das Prinzip, wonach gleiche Regeln für alle gelten, hat sich als Sackgasse erwiesen. Es braucht also besondere Regeln für Entwicklungsländer, die um der eigenen Entwicklungsperspektiven willen ihre Märkte vor überlegener Konkurrenz schützen müssen und gleichzeitig Absatzmöglichkeiten für ihre Produkte benötigen. Schließlich muss die dienende Funktion der Wirtschaft wieder in den Vordergrund gerückt werden. Handel ist kein Selbstzweck. Gerechte Handelsregeln dienen der Umwelt und den Menschen, insbesondere den Ärmsten. Von daher sollten internationale Umwelt- und Menschenrechtsabkommen Vorrang vor Handelsregeln haben. Damit einhergehend sollte sich die WTO wieder auf ihren eigentlichen Kompetenzbereich zurückziehen. Dass Industrieländer sie dafür nutzen, ihre Patente zu schützen und Dienstleistungsmärkte in den Ländern des Südens zu öffnen, mag im Sinne einer ökonomischen Interessenpolitik nachvollziehbar sein. Der Verwirklichung der wirtschaftlichen und sozialen Menschenrechte und damit einem gerechten Welthandel dient dies nicht. 21