Die Regelungsstruktur der FFH-Richtlinie

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1 Professor Dr. Reinhard Hendler Sommersemester 2009 Universität Trier Die Regelungsstruktur der FFH-Richtlinie 1. Zielsetzung (Art. 2 FFH-RL) Beitrag zur Sicherung der Artenvielfalt durch Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse. Angestrebt wird, durch verschiedene Maßnahmen einen günstigen Erhaltungszustand zu bewahren oder wiederherzustellen. Dabei haben die getroffenen Maßnahmen den Anforderungen von Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur sowie den regionalen und örtlichen Besonderheiten Rechnung zu tragen. 2. Zielverwirklichung (Art. 3 FFH-RL) Errichtung eines kohärenten europäischen ökologischen Netzes besonderer Schutzgebiete mit der Bezeichnung Natura Das Netz besteht (1) aus den Gebieten, welche die natürlichen Lebensraumtypen des Anhangs I sowie die Habitate der Arten des Anhangs II umfassen, und (2) aus den aufgrund der Vogelschutz-RL ausgewiesenen besonderen Schutzgebieten. 3. Erstellung einer Liste von Gebieten durch die Mitgliedstaaten für die EU- Kommission nach Art. 4 I FFH-RL (Phase 1: Vorschlagsliste, Gebietsmeldung) Die Liste umfaßt Gebiete, in denen natürliche Lebensraumtypen des Anhangs I sowie einheimische Arten des Anhangs II vorkommen. b) Kriterien für die Gebietsauswahl Die Gebietsauswahl erfolgt anhand der Kriterien des Anhangs III (Phase 1) und einschlägiger wissenschaftlicher Informationen. Es besteht kein politischer Entscheidungsspielraum, sondern nur ein naturschutzfachlicher Beurteilungsspielraum (BVerwG, DVBl. 2001, 375 f.). Wirtschaftliche, soziale und bauleitplanerische Belange sind bei der Erstellung der mitgliedstaatlichen Liste nicht zu berücksichtigen. Allerdings sind diese Belange bereits im Zusammenhang mit der Erstellung der mitgliedstaatlichen Liste zu ermitteln und zusammenzustellen (Kommissionsentscheidung 97/266, ABl. EG Nr. L 107, S. 1). c) Zuständigkeit Zuständig für die Gebietsauswahl sind die Länder ( 33 I 1 BNatSchG). d) Verfahren Die Gebietsauswahl erfolgt im Benehmen mit dem BMU, das seinerseits die anderen fachlich betroffenen Bundesministerien beteiligt ( 33 I 2 BNatSchG). Zudem ist nach allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen, die auch im Gemeinschaftsrecht gelten, eine Anhörung der betroffenen Gemeinden und Grundeigentümer erforderlich (vgl. auch Kerkmann, Natura 2000: Verfahren und Rechtsschutz im Rahmen der FFH-RL, 2004, S. 291). 1

2 e) Gebietsmeldung Die Gebietsmeldung gegenüber der Kommission ist vom BMU vorzunehmen ( 33 I BNatSchG). f) Rechtsschutz Nach weit überwiegender Rechtsauffassung besteht kein Rechtsschutz gegenüber der Auswahl und Meldung der Gebiete, da es an der Klagebefugnis ( 42 II VwGO analog) fehlt (ausführlich hierzu Kahl/Gärditz, NuR 2005, 555/ 556 ff.). 4. Erstellung des Entwurfs einer Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung durch die EU-Kommission nach Art. 4 II UAbs. 1, 2 FFH-RL (Phase 2, 1. Stufe: Kommissionsliste bzw. [vorläufige] Gemeinschaftsliste) Der Listenentwurf umfaßt die aus den nationalen Listen ausgewählten Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung, wobei die Gebiete mit prioritären Bestandteilen (besonders) auszuweisen sind. b) Kriterien für die Gebietsauswahl Die Gebietsauswahl erfolgt anhand der Kriterien des Anhangs III (Phase 2) im Rahmen von neun biogeographischen Regionen (alpin, atlantisch, boreal, kontinental, makaronesisch, mediterran, pannonisch, Schwarzmeer- u. Steppenregion) für das europäische Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten, für das der EG-Vertrag gilt. Die Berücksichtigung wirtschaftlicher und anderer Belange ist unzulässig, soweit es um Gebiete mit prioritären Bestandteilen geht (Anhang III, Phase 2 Nr. 1). Ob sie sich bei den sonstigen Gebieten (Anhang III, Phase 2 Nr. 2) als zulässig erweist, ist umstritten (abl. Gellermann, Natura 2000, 2. Aufl. 2001, S. 58; a. A. Kerkmann, aao, S. 129 ff.) Besonderheiten gelten für den Anwendungsbereich des Art. 4 II UAbs. 2 FFH-RL (Härteklausel). c) Zuständigkeit Zuständig für die Erstellung des Listenentwurfs ist die Kommission. d) Verfahren Einholung des Einvernehmens der Mitgliedstaaten. Umstritten ist derzeit, ob der Mitgliedstaat bei der Erteilung des Einvernehmens auch andere als naturschutzfachliche Belange (z. B. wirtschaftliche, soziale oder kommunale Belange) berücksichtigen darf (vgl. VG Oldenburg, A 510/08: Vorlage an den EuGH). 5. Festlegung der Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung nach Art. 4 II UAbs. 3 FFH-RL (Phase 2, 2. Stufe: [endgültige] Gemeinschaftsliste) Die (endgültige) Gemeinschaftsliste umfaßt die Gebiete, die als Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung nach Art. 4 II UAbs. 1, 2 FFH-RL ausgewählt wurden, wobei die Gebiete mit prioritären Bestandteilen (besonders) ausgewiesen sind. b) Zuständigkeit, Verfahren Für die Festlegung der (endgültigen) Gemeinschaftsliste ist die Kommission zuständig. Die Festlegung erfolgt im sogenannten Komitologieverfahren (Art. 4 II UAbs. 3 i. V. m. Art. 21 FFH-RL). 2

3 c) Festlegungsentscheidung Die (endgültige) Gemeinschaftsliste wird durch Entscheidung der Kommission i. S. d. Art. 249 IV EGV festgelegt. Derartige Listenfestlegungen liegen u. a. für die kontinentale und die atlantische biogeographische Region vor: Entscheidungen der Kommission v (2004/813/EG) u (2008/25/EG), ABl. EU Nr. L 387 vom , S. 1, u. Nr. L 12 vom , S d) Rechtswirkung der Festlegungsentscheidung (1) Die Aufnahme eines Gebiets in die (endgültige) Gemeinschaftsliste bewirkt nach Art. 4 V FFH-RL, daß für dieses Gebiet die Vorschriften zum Verschlechterungsverbot (Art. 6 II FFH- RL) sowie zur Verträglichkeitsprüfung (Art. 6 III, IV FFH-RL) gelten. Zur Umsetzung vgl. unten 8 und 9. (2) Außerdem haben die Mitgliedstaaten ein in die (endgültige) Gemeinschaftsliste aufgenommenes Gebiete so schnell wie möglich spätestens aber binnen sechs Jahren als besonderes Schutzgebiet auszuweisen und dabei bestimmte Festlegungen zu treffen (Art. 4 IV, 6 I FFH-RL). Zur Umsetzung vgl. unten 7. e) Rechtsschutz Die Zulässigkeit einer Nichtigkeitsklage (Art. 230 IV EGV) gegen die Festlegungsentscheidung der Kommission wird für die betroffenen Grundeigentümer unterschiedlich beurteilt (abl. Kahl/Gärditz, NuR 2005, 555/560 ff.; EuG, ZUR 2006, 535; a. A. Kerkmann, aao, S. 247 ff.), für die betroffenen Gemeinden gemeinhin bejaht (Kerkmann, aao, S. 254f.; Gellermann, aao, S. 246). 6. Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung nach Art. 5 FFH-RL Art. 5 FFH-RL sieht vor, daß Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung in einem Konzertierungsverfahren vom Rat beschlossen werden. Das Konzertierungsverfahren trägt exzeptionellen Charakter. Es findet statt, wenn die Kommission feststellt, daß ein Gebiet mit einem prioritären Bestandteil nicht in der nationalen Gebietsvorschlagsliste (Art. 4 I FFH-RL) aufgeführt ist, obwohl es nach Auffassung der Kommission für die weitere Existenz des betreffenden prioritären Bestandteils unerläßlich ist. 7. Nationale Unterschutzstellung nach 33 II bis IV BNatSchG, 25 LNatSchG (Phase 3) (1) Die Unterschutzstellung erfolgt grundsätzlich dadurch, daß die Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung durch die Länder zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft i. S. d. 22 Abs. 1 BNatSchG (Naturschutzgebiete, Landschaftsschutzgebiete etc.) erklärt werden ( 33 II BNatSchG, Ausnahme: 33 IV BNatSchG). (2) Zweck der Unterschutzstellung ist die Wahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes ( 25 II 2 LNatSchG, vgl. auch Art. 2 II FFH-RL). (3) Die Erhaltungsziele für die Gebiete sind durch Rechtsverordnung der Landesregierung vom (GVBl. S. 323) bestimmt worden (Ermächtigungsgrundlage: 25 II 3 LNatSchG). (4) Festlegung von Maßnahmen für die Gebiete zur Wahrung bzw. Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands durch die obere Naturschutzbehörde im Benehmen mit den kommunalen Planungsträgern und unter Beteiligung der Betroffenen in Bewirtschaftungsplänen ( 25 II 4, 5 LNatSchG). (5) Durchführung der Bewirtschaftungspläne durch vertragliche Vereinbarungen, erforderlichenfalls durch behördl. Anordnungen ( 25 III LNatSchG, vgl. auch Art. 6 I FFH-RL). 3

4 8. Verschlechterungsverbot Die Umsetzung des Verschlechterungsverbots (Art. 6 II FFH-RL) ist durch 10 VI Nr. 1, 33 V 1 Nr. 1, Satz 2 BNatSchG, 26 LNatSchG erfolgt. 9. Verträglichkeitsprüfung (1) Den Regelungen des Art. 6 III, IV FFH-RL zur Verträglichkeitsprüfung kommt eine besonders hohe ökologische und praktische Bedeutung zu. Sie sind durch die BNatSchG, 27 LNatSchG umgesetzt worden. Von den bundesrechtlichen Vorschriften gelten nur 35 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 sowie die 37 I, 38 BNatSchG unmittelbar (vgl. 11 BNatSchG). Im übrigen ist 27 LNatSchG anzuwenden (Ausnahme: 11 Satz 2 BNatSchG). (2) Nach 27 LNatSchG bedürfen Projekte i. S. d. 10 I Nr. 11 BNatSchG einer Verträglichkeitsprüfung. Prüfungsmaßstab sind die Erhaltungsziele des jeweiligen FFH-Gebiets (vgl. auch Art. 6 III 1 FFH-RL). Die Erhaltungsziele ergeben sich aus der oben bei 7. (3) erwähnten Rechtsverordnung der Landesregierung. (3) Ein Projekt ist unzulässig, wenn es zu erheblichen Beeinträchtigungen eines Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führt ( 27 I 2 LNatSchG). Die Erheblichkeitsschwelle wird durch die nachteiligen Wirkungen eines Projekts dann nicht überschritten, wenn durch Schutz- und Kompensationsmaßnahmen gewährleistet ist, daß ein günstiger Erhaltungszustand der geschützten Lebensraumtypen, Habitate und Arten stabil bleibt (BVerwG, NVwZ 2007, 1054/1063 Rn. 53; OVG RhPf., Urt. v C 10751/06.OVG, GliedAbschn. II 3 a, aa). (4) Ausnahmsweise kann ein an sich unzulässiges Projekt aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art zugelassen oder durchgeführt werden, sofern keine zumutbaren Alternativen gegeben sind. In diesem Fall sind Maßnahmen zur Sicherung des Netzes Natura 2000 vorzusehen und die Kommission zu unterrichten ( 27 II, IV LNatSchG, vgl. auch Art. 6 IV UAbs. 1 FFH-RL). Zu den zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses können auch städtebauliche Planungsanliegen einer Gemeinde gehören (VerfGH RhPf., ZUR 2006, 30/34); OVG RhPf., Urt. v C 10751/06. OVG, GliedAbschn. II 3 a, bb (1)). (5) Weist das FFH-Gebiet prioritäre Bestandteile auf, so kann das Projekt zwar ebenfalls ausnahmsweise zugelassen werden, doch unterliegt diese Zulassung besonders strengen Anforderungen ( 27 III, IV LNatSchG, Art. 6 IV UAbs. 2 FFH-RL). (6) Eine Verträglichkeitsprüfung ist zudem bei Plänen durchzuführen. Dies ergibt sich aus den Vorschriften des 35 Satz 1 Nr. 1 Satz 2 BNatSchG, die unmittelbar gelten ( 11 Satz 1 BNatSchG), sowie im übrigen aus 27 VII LNatSchG (vgl. auch Art. 6 III 1 FFH-RL). (7) Grundlegende Einscheidungen zur Verträglichkeitsprüfung: BVerwGE 128, 1 ff. (Westumfahrung Halle); BVerwG, NuR 2008, 633 ff. (A 44). 10. Potentielle FFH-Gebiete (1) Nach dem EuGH (NVwZ 2005, 311) sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, für die in die nationalen Vorschlagslisten aufgenommenen, aber in der Gemeinschaftsliste noch nicht festgelegten Gebiete geeignete Schutzmaßnahmen zur Wahrung der erheblichen ökologischen Bedeutung dieser Gebiete zu ergreifen (Verschlechterungsschutz). (2) Der besondere Schutz des Art. 6 II IV FFH-RL greift erst dann ein, wenn die Gebiete in der Gemeinschaftsliste festgelegt worden sind (Art. 4 V FFH-RL). (3) Im Vergleich zum BVerwG vertritt der EuGH eine weniger strenge Rechtsposition zu den potentiellen FFH-Gebieten. Das BVerwG wendet Art. 6 III, IV FFH-RL bereits dann an, wenn sich ein Gebiet für die Aufnahme in die nationale Vorschlagsliste u. später in die Gemeinschafts- 4

5 liste aufdrängt. Kann dagegen die Aufnahme in die Gemeinschaftsliste nicht hinreichend sicher prognostiziert werden, gilt lediglich das Verbot, das Gebiet so nachhaltig zu beeinträchtigen, daß es für eine Meldung u. Aufnahme in die Gemeinschaftsliste nicht mehr in Betracht kommt (BVerwGE, NVwZ 2002, 1243/1244 unter Hinweis auf BVerwGE 110, 302/308 f. u. BVerwGE 112, 140). (4) Der BayVGH (BayVBl. 2005, 659) hatte ein Vorabentscheidungsverfahren (Art. 234 EGV) eingeleitet, das der Präzisierung der Entscheidung des EuGH (NVwZ 2005, 211) zu den potentiellen FFH-Gebieten diente und inzwischen abgeschlossen worden ist (EuGH, NVwZ 2007, 61). Nach den präzisierenden Darlegungen des EuGH richten sich die oben bei (1) erwähnten geeigneten Schutzmaßnahmen nach nationalem Recht (so daß etwa eine analoge Anwendung des Art. 6 II IV FFH-RL bzw. der in dieser Regelung enthaltenen Kriterien ausscheidet). Wie das BVerwG (NVwZ 2005, 1422/1423) überzeugend darlegt, ist es nicht erforderlich, daß die (nach nationalem Recht zu treffenden) Schutzmaßnahmen geeignet sind, jedwede Verschlechterung abzuwenden. Vielmehr genügt es in aller Regel, wenn die betreffenden Maßnahmen dem in Art. 6 III, IV FFH-RL zum Ausdruck kommenden Schutzstandard gerecht werden. 11. Artenschutz (Art FFH-RL) Neben den Vorschriften zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume u. der Habitate der Arten enthält die FFH-RL auch besondere artenschutzrechtliche Vorschriften. 5