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1 Ausgewählte Probleme der raumordnungsrechtlichen Einzelhandelssteuerung nach LEP 2003 und LEP-E 2012 im Rahmen der Sächsischen Verwaltungsrechtstage 2012 Klaus Füßer Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht Berlin, Leipzig

2 I. Einleitung, Themenstellung Programm II. Raumordnung im System gestufter Planungen und die Beziehung zur Bauleitplanung, Verankerung Einzelhandelssteuerung III. Grenzen der Raumplanung zum Einzelhandel: Kompetenzielle, funktionelle, thematische und materielle Beschränkungen/Einschlägige Problemstellen zum Thema Einzelhandel in der Sächsischen Landesplanung IV. Handhabung des einzelhandelsbezogenen Verschlechterungsverbots in LEP Sachsen 2003/LEP-E 2012 V. Ausblick, Abgesang

3 II. Verankerung Einzelhandelssteuerung keine unmittelbare Steuerung von Einzelhandel durch Landes- und Regionalplanung (wie etwa bei Windkraft), diese nur durch bauplanungsrechtliche Vorschriften und Bauleitplanung der Gemeinden Mittelbare Steuerung durch - Pflicht der Gemeinden zur Berücksichtigung von Grundsätzen der Raumordnung, sonstigen Erfordernissen der Raumordnung und Beachtung der Ziele der Raumordnung nach 4 I 1 Nr. 1 ROG - Pflicht der Gemeinden zur Anpassung án die Ziele der Raumordnung nach 1 IV BauGB - Konkrete Gebote in Landes- und Regionalplanung auf der Grundlage des Zentrale-Orte-Konzepts

4 Verankerung Einzelhandelssteuerung Bundesverwaltungsgericht zum Umfang der Anpassungspflicht nach 1 IV BauGB (Urt. v C 14/01 -): Danach sind Gemeinden nicht nur zur inhaltlichen Anpassung (Änderung) oder Aufhebung ihrer bestehenden Bauleitpläne, sondern auch zur erstmaligen Aufstellung eines Bebauungsplans im Innen- oder Außenbereich verpflichtet, sobald und soweit dies zur Verwirklichung der Ziele der Raumordnung erforderlich ist. Die gemeindliche Planungspflicht setzt ein, wenn die Verwirklichung der Raumordnungsziele bei Fortschreiten der "planlosen" städtebaulichen Entwicklung auf unüberwindbare (tatsächliche oder rechtliche) Hindernisse stoßen oder wesentlich erschwert würde.

5 (Forts.: BVerwG a.a.o.) II. Verankerung Einzelhandelssteuerung ( ) Vor diesem Hintergrund liegt der Regelungszweck des 1 Abs. 4 BauGB in der "Gewährleistung umfassender materieller Konkordanz" zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung. Die Pflicht zur Anpassung, die 1 Abs. 4 BauGB statuiert, zielt nicht auf "punktuelle Kooperation", sondern auf dauerhafte Übereinstimmung der beiden Planungsebenen ( ). Es ist daher unstreitig und zutreffend, dass die Gemeinde (unter dem Vorbehalt der materiellrechtlichen und zeitlichen Erforderlichkeit im Einzelfall) nicht nur zur Anpassung an die Ziele der Raumordnung verpflichtet ist, wenn sie Bauleitpläne aus eigenem Entschluss und allein aus städtebaulichen Gründen aufstellt oder ändert, sondern dass sie auch dann planerisch aktiv werden muss, wenn allein geänderte oder neue Ziele der Raumordnung eine Anpassung der Bauleitpläne erfordern.

6 II. Verankerung Einzelhandelssteuerung Ziele der Raumordnung Definition (3 I Nr. 2 ROG) verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen ( 7 Abs. 2) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums Klare Kennzeichnung ( Z ), hinreichende Formulierungsdeutlichkeit; problematisch - Vage Termine ( wesentlich ) - Weichmacher: in der Regel, soll

7 II. Verankerung Einzelhandelssteuerung Die klassischen raumplanerischen Maximen zum Einzelhandel: Konzentration (auch: Zentralität): Verortung von Einzelhandelsgroßbetrieben und Einkaufszentren nur in zentralen Orten passender Stufe; Integration: Errichtung nur in städtebaulich integrierter Lage; verbotenen Beeinträchtigung der verbrauchernahen Versorgung in anderen Kommunen, insbesondere der dortigen zentralen Versorgungsbereiche Kongruenz des Betriebs nach Lage und Größe mit dem Kaufkraftpotential des gemeindlichen Verflechtungsbereichs

8 II. Verankerung der Einzelhandelssteuerung Insbesondere: Soll -Ziele (BVerwG, Urt C , Rz. 10): Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift erfüllen dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch bestimmbar sind ( ). Der Plangeber muss ( ) selbst Anhaltspunkte für die Reichweite atypischer Fälle liefern. Auch abstrakte Kriterien können zur Identifizierung einer landesplanerisch gebilligten Atypik und damit zur Bestimmbarkeit genügen. Lässt sich aus den Zielvorstellungen des Plangebers und dem Normzusammenhang der Regelung im Wege der Auslegung der atypische Fall bestimmen, kann die für die Ziele der Raumordnung vorausgesetzte Letztverbindlichkeit bejaht werden.

9 II. Verankerung der Einzelhandelssteuerung Soll -Ziele im LEP Sachsen 2003 Z Der Einzugsbereich großflächiger Einzelhandelseinrichtungen soll den Verflechtungsbereich des Zentralen Ortes nicht wesentlich überschreiten. Benachbarte Zentrale Orte sollen ihre Planungen untereinander abstimmen. Z Die Ansiedlung, Erweiterung oder wesentliche Änderung von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen soll weder durch Lage, Größe oder Folgewirkungen das städtebauliche Gefüge, die Funktionsfähigkeit des zentralörtlichen Versorgungszentrums oder die verbrauchernahe Versorgung substanziell beeinträchtigen. Z Großflächige Einzelhandelseinrichtungen sollen auch durch den ÖPNV erreichbar sein.

10 III. Grenzen der Raumplanung zum Einzelhandel Kompetenzrechtlich: Durchschlag der Raumordnung auf die Bodenordnung nur durch Bundes(städtebau)recht (Arg. Art. 72 III 1 Ziff. 4 GG, 74 I Nr. 18, 31 GG); Bsp.: 35 III 3 BauGB Funktionelle Grenze: Vollzugsfähigkeit i.r.d. Bauleitplanung; Problematisch: Notwendige Feinsteuerung bei sog. Agglomerationsregelungen (z.b. Z LEP-E 2012) Materielle Grenze: Beachtung der kommunalen Bauleitplanung, Grundsatz planerischer Subsidiarität; Problematisch: Sehr enge Vorgaben für großflächigen Einzelhandel, z.b. geplante FOC-Regelung in Z

11 III. Grenzen der Raumplanung zum Einzelhandel Äußerste thematische und/oder inhaltliche Grenzen: Bsp. OVG Lüneburg zu zeitlicher Staffelung im Landes- und Regionalplan für Rohstoffgewinnung Bsp. VG Stade zu Höhenbegrenzungen für Windkraftanlagen in einem Regionalplan M.E.: Zweifelhaft insbesondere Verfahrensregelungen in Raumordnungsplänen zu Bedarfsnachweisen und Abstimmung etc., z.b. Z LEP Sachsen 2003 Bedingte Ziele abhängig von bestimmten konkreten realen Bedingungen?

12 IV. Handhabung Z ff. LEP Sachsen 2003 Textbefund Z Die Ansiedlung, Erweiterung und wesentliche Änderung von Einkaufszentren (einschließlich Factory Outlet Center) und großflächigen Einzelhandelsbetrieben sowie sonstigen großflächigen Handelsbetrieben (großflächige Einzelhandelseinrichtungen) sind nur Ober- und Mittelzentren, bei überwiegend innenstadtrelevanten Sortimenten nur in städtebaulich integrierter Lage, zulässig. Z Großflächige Einzelhandelseinrichtungen sind zur Sicherung des überwiegend kurzfristigen Bedarfs auch in Grundzentren in einer Größenordnung in der Regel bis m² Verkaufsfläche zulässig, wenn für den Versorgungsbereich der Bedarf nachgewiesen wird und eine interkommunale Abstimmung erfolgt. Z Der Einzugsbereich großflächiger Einzelhandelseinrichtungen soll den Verflechtungsbereich des Zentralen Ortes nicht wesentlich überschreiten. Benachbarte Zentrale Orte sollen ihre Planungen untereinander abstimmen. Z Die Ansiedlung, Erweiterung oder wesentliche Änderung von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen soll weder durch Lage, Größe oder Folgewirkungen das städtebauliche Gefüge, die Funktionsfähigkeit des zentralörtlichen Versorgungszentrums oder die verbrauchernahe Versorgung substanziell beeinträchtigen. Z Großflächige Einzelhandelseinrichtungen sollen auch durch den ÖPNV erreichbar sein.

13 IV. Handhabung Z ff.. Raumordnungsrechtliche Freistellung des Bestehenden, bloßes einzelhandelsbezogenes Verschlechterungsverbot gemessen am Ideal des Zentrale-Orte-Konzepts Problem der Abgrenzung des raumplanerisch tolerierten Bestands ; Aspekte - Reale bauliche und betriebliche Verhältnisse; - Bauordnungsrechtliche Fakten in Gestalt wirksamer Baugenehmigungen; - Historische Satzungsbeschlüsse für passende Bauleitpläne - Wirksame Bauleitpläne und welche Permutationen in den genannten Dimensionen?

14 IV. Handhabung Z ff. Erweiterung und wesentliche Änderung Umfang der gemeindlichen Anpassungsverpflichtung: Grundsätzlich umfassende Folgepflicht, einschließlich des Einsatzes plansichernder Mittel Hier: Keine raumordnungsrechtliche Pflicht zur feindlichen Überplanung des Bestehenden Sogar: Raumordnerische Freistellung zur Untersetzung entsprechender realer Verhältnisse (vgl. oben: aber welcher?) durch Bauleitplanung Aber: Materielle Pflicht aus 2 II BauGB

15 V. Ausblick Im Internet unter: