Polizei- und Ordnungsrecht Übungsfall 13

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1 Prof. Dr. Christoph Gusy Polizei- und Ordnungsrecht Übungsfall 13 Vor einer Woche wurde bekannt, dass die B-Bank, welche ihren Hauptsitz in der Stadt S in NRW hat, sich in erheblichem Umfang an Spekulationsgeschäften mit Nahrungsmitteln beteiligt hat. Da die Öffentlichkeit das Gebaren der B lediglich mit Desinteresse begleitet, entschließt A sich für Aufmerksamkeit zu sorgen. Auf seiner frei einsehbaren Profilseite eines sozialen Netzwerks im Internet ruft er für Montag in acht Tagen zu einer Protestaktion unter dem Thema Banken in die Schranken auf. Am entsprechenden Termin finden sich gegen 08:00 Uhr etwa 20 Personen vor dem Hauptsitz der B ein. Entsprechend der Planung des A verteilen sich diese verstreut auf dem angrenzenden P-Platz. Als die ersten Anzugträger vor dem Gebäude erscheinen, strömen die Mitstreiter des A in kleinen Gruppen zusammen und bilden eine menschliche Mauer vor den einzelnen Mitarbeitern der B, so dass diese ausweichen müssen, um ihren Weg fortzusetzen. Dabei bewegt sich die Mauer unter dem Ruf Banken in die Schranken, kein Vorbei für Spekulanten stets mit und erschwert so das Weiterkommen. Nach etwa drei Minuten lösen sich die Mauern auf und verteilen sich um den Vorgang wenig später vor anderen Mitarbeitern der B zu wiederholen. Ein von A vorab informiertes Fernsehteam begleitet die Aktion. Die als zuständige Behörde herbeigerufene Polizei erklärt über einen Lautsprecher: An die Personen vor der B-Bank. Ihre Versammlung ist aufgelöst. Entfernen Sie sich sofort vom P-Platz. Sie meint, dass die Aktion jedenfalls nicht angemeldet gewesen, die Durchführung daher strafbar gewesen sei und zudem Mitarbeiter der B behindert habe. A entgegnet, die Auflösung sei rechtswidrig gewesen, insbesondere würde eine Anmeldung solcher Flashmobaktionen den Überraschungseffekt zunichtemachen und sei bei Spontanversammlungen wie der seinen gar nicht nötig. Dieses habe ihm sein Rechtsanwalt zuvor bestätigt. War die Auflösungsverfügung rechtmäßig? 17 StGB Verbotsirrtum ₁Fehlt dem Täter bei Begehung der Tat die Einsicht, Unrecht zu tun, so handelt er ohne Schuld, wenn er diesen Irrtum nicht vermeiden konnte. [...] 240 StGB Nötigung (1) Wer einen Menschen rechtswidrig mit Gewalt oder durch Drohung mit einem empfindlichen Übel zu einer Handlung, Duldung oder Unterlassung nötigt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft. (2) Rechtswidrig ist die Tat, wenn die Anwendung der Gewalt oder die Androhung des Übels zu dem angestrebten Zweck als verwerflich anzusehen ist. [...]

2 Lösungshinweise zu Übungsfall 13 Die Auflösungsverfügung war rechtmäßig, wenn eine einschlägige Ermächtigungsgrundlage bestand, die in formell und materiell rechtmäßiger Art und Weise angewandt worden ist. I. Ermächtigungsgrundlage Als Ermächtigungsgrundlage für die Auflösungsverfügung kommt 15 Abs. 3 VersG in Betracht. II. Formelle Rechtmäßigkeit der Auflösungsverfügung Die Polizei war laut Sachverhalt die zuständige Behörde. Da die Auflösungsverfügung als Allgemeinverfügung erging ( 35 S. 2 NRWVwVfG), konnte von einer Anhörung, gem. 28 Abs. 2 Nr. 1 bzw. 4 NRWVwVfG, abgesehen werden. Die Auflösungsverfügung konnte, mangels abweichender spezieller Regelungen, auch mündlich ergehen, vgl. 37 Abs. 2 S. 1 NRWVwVfG. Da die Auflösungsverfügung nicht schriftlich, wie etwa regelmäßig bei einem Versammlungsverbot erging, bedurfte es auch keiner Begründung gem. 39 Abs. 1 S. 1 NRWVwVfG. III. Materielle Rechtmäßigkeit der Auflösungsverfügung 1. Anwendbarkeit des VersG Das VersG findet nur auf öffentliche Versammlungen Anwendung, 1 Abs. 1 VersG. Es müsste also eine Versammlung vorgelegen haben und diese müsste auch öffentlich gewesen sein. Unter einer Versammlung wird das Zusammenkommen mehrerer Menschen zur Verfolgung eines gemeinsamen Zwecks verstanden. Worin dieser Zweck bestehen kann, ist umstritten. Nach dem engsten vertretenen Begriff, kann der gemeinsame Zweck nur die politische Meinungs- oder Willensbildung sowie deren Kundgabe sein (sog. enger Versammlungsbegriff). War die Aktion des A auf diesen Zweck gerichtet und würde damit bereits der engste vertretene Versammlungsbegriff erfüllt, wäre ein Streitentscheid entbehrlich. Die Aktion des A und seiner Mitstreiter hatte zum Ziel, Aufmerksamkeit für die Kritik am Verhalten der B bzgl. der Spekulationen in der Nahrungsmittelerzeugung zu erzielen und damit zur öffentlichen Meinungsbildung beizutragen bzw. einzuladen. Die Diskussion um Nahrungsmittelspekulationen sowie die Möglichkeit diese staatlicherseits zu kontrollieren sowie ggf. zu reduzieren, ist auch ein politisches Thema. Demnach verfüllte die Versammlung bereits den engsten vertretenen Versammlungsbegriff, so dass ein Streitentscheid entbehrlich ist. Zu Bedenken wäre weiter, dass die Aktion vom klassischen Bild einer politischen Versammlung abweicht. So fehlte etwa der Auftritt eines Redners und es fand auch keine politische Diskussion statt. Vielmehr bewegten sich die Teilnehmer lediglich hin und her, bildeten Gruppen, riefen einen Satz und lösten sich wieder auf. Doch schützt Art. 8 Abs. 1 GG Versammlungen als Ausdruck gemeinschaftlicher, auf Kommunikation angelegter Entfaltung, weshalb dieser Schutz nicht auf solche althergebrachte Formen und Abläufe von Versammlungen beschränkt ist, auf denen argumentiert und gestritten wird, sondern vielmehr vielfältige Formen gemeinsamen Verhaltens bis hin

3 zu nicht verbalen Ausdrucksformen umfasst. Den Grundrechtsträgern kommt mithin auch das Recht zu, selbst über Art und Inhalt ihrer Versammlung zu entscheiden. Die Aktion des A und seiner Mitstreiter war demnach eine Versammlung. 1 Öffentlich ist eine Versammlung, wenn grds. jedermann die Möglichkeit hat, sich daran zu beteiligen, insbes. sie nicht auf einen individuell bezeichneten Personenkreis beschränkt ist. Dieses könnte hier zweifelhaft sein, da die Ankündigung und Planung lediglich über ein soziales Netzwerk im Internet erfolgte. Jedoch war die Profilseite des A frei einsehbar und der Zugang zu dem sozialen Netzwerk mangels anderer Hinweise jedermann zugänglich. Auch in der Durchführungsphase war es jedermann möglich sich an der Versammlung zu beteiligen. Hierfür war es auch nicht zwingend, etwa in den menschlichen Mauern mitzuwirken. Vielmehr reicht jede Art der Beteiligung, die über das bloß individuelle Zuschauen hinausgeht, aus, etwa das Bekunden von Solidarität mit den anderen Teilnehmern oder deren Zweck, unter Umständen auch bereits bloße Anwesenheit. Insbes. fand hier auch keine Zugangsbegrenzung statt. Die Aktion des A und der anderen Teilnehmer war demnach eine öffentliche Versammlung. Folglich fand das VersG Anwendung. 2. Voraussetzungen des 15 Abs. 3 VersG Nach 15 Abs. 3 VersG kann die zuständige Behörde eine Versammlung unter freiem Himmel u.a. dann auflösen, wenn diese nicht angemeldet ist oder die Voraussetzungen eines Verbotes gem. 15 Abs. 1 oder 2 VersG gegeben sind. a) Öffentliche Versammlung unter freiem Himmel 15 VersG steht im Abschnitt III. des VersG und findet somit nur Anwendung auf öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel. Die Aktion des A und seiner Mitstreiter war sowohl in der Planungs- wie auch in der Durchführungsphase öffentlich isd VersG (s.o.). Eine Versammlung findet unter freiem Himmel statt, wenn sie räumlich frei zugänglich ist. Hierbei kommt es auf den Grad der Offenheit zu Dritten an. Die auf dem P-Platz durchgeführte Versammlung war zu allen Seiten frei zugänglich. Es handelte sich folglich auch eine Versammlung unter freiem Himmel. b) Fehlende Anmeldung der Versammlung Gem. 14 Abs. 1 VersG hat derjenige, welcher die Absicht hat, eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel zu veranstalten, dies spätestens 48 Stunden vor der Bekanntgabe bei der zuständigen Behörde anzumelden. Diesem ist A nicht nachgekommen, da er insoweit der Auffassung war, dass es sich um eine von der Anmeldepflicht befreite Spontanversammlung gehandelt habe und eine Anmeldung den Überraschungseffekt zunichtegemacht hätte. Fraglich ist, ob es sich tatsächlich um eine Spontanversammlung handelte und ob ggf. gegenüber Aktionen, wie solchen des A, eine Anmeldung auch sonst nicht erforderlich ist. Spontanversammlungen sind Versammlungen, die ohne vorherige Bekanntgabe und Anmeldung, ohne Veranstalter und vielfach auch ohne Leiter stattfinden. Sie finden aus aktuellem Anlass statt, wenn sich Menschen treffen, um gemeinsam Freude, Trau- 1 Da hier etwa 20 Personen teilnahmen, braucht auf die Frage nach einer Mindestteilnehmerzahl nicht weiter eingegangen zu werden.

4 er oder Protest zu artikulieren. Charakteristisch ist hier die fehlende vorherige Bekanntgabe oder Einladung. Für diese Versammlungen entfällt die Anmeldepflicht zumeist bereits deshalb, weil es keinen anmeldepflichtigen Veranstalter, 2 Abs. 1, 14 Abs. 1 VersG, gibt. Hier hat A die Versammlung als Veranstalter organisiert und über das soziale Netzwerk öffentlich eingeladen. Es handelte sich folglich nicht um eine Spontanversammlung, so dass es bei der grundsätzlichen Anzeigepflicht bliebe. Ob eine Eilversammlung vorlag was bei der angesetzten Versammlung für Montag in acht Tagen abzulehnen wäre die von der Einhaltung der Anzeigefrist dispensiert, kann hier offen bleiben, da A nicht lediglich die Anzeigefrist wegen der besonderen Dringlichkeit nicht einhalten konnte, sondern eine Anzeige an die Behörde überhaupt unterließ. Ein abweichendes Ergebnis zum Erfordernis der Anzeige der Versammlung könnte sich aus dem besonderen Charakter spontan wirkender Versammlungen ergeben. Diese meist als Flash- oder Smartmobs bezeichneten Aktionen, ziehen ihre Attraktivität auch und gerade aus dem für Außenstehende spontan wirkenden Charakter. Dieses könnte eine Ausnahme von der Anzeigepflicht erforderlich machen. Doch beinhaltet das Recht, Termin, Ort und Form der Versammlung frei zu wählen nicht das Recht, Dritte oder Behörden zu überraschen bzw. zu überrumpeln. 2 Den zuständigen Behörden würde so die Möglichkeit genommen, etwa im Rahmen von Kooperationsgesprächen, den Schutz der Rechte Dritter zu gewährleisten. Gleiches gilt für die Ermöglichung eines störungsfreien und sicheren Ablaufs der Versammlungen selbst, etwa bei begrenztem öffentlichem Raum. Folglich bleibt es unbeschadet der Selbstbezeichnung als Flash- oder Smartmob bei der Pflicht, eine solche Versammlung, sofern sie nicht ausnahmsweise wirklich als Spontanversammlung einzuordnen ist, der zuständigen Behörde anzuzeigen. Bei der Aktion des A handelte es sich demnach um eine nicht angemeldete öffentliche Versammlung isd 14 Abs. 1, 15 Abs. 3 VersG. c) Vorliegen eines Verbotsgrundes gem. 15 Abs. 1 VersG Eine Versammlung kann weiterhin aufgelöst werden, wenn die Voraussetzungen eines Verbots gem. 15 Abs. 1 VersG vorliegen. Hier kommt allein eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit als Verbots- bzw. Auflösungsgrund in Betracht. Die öffentliche Sicherheit umfasst die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie der Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates und sonstiger Träger der Hoheitsgewalt. Neben dem Verstoß gegen die Anzeigepflicht des Veranstalters aus 14 Abs. 1 VersG könnte sich A gem. 26 Nr. 2 VersG strafbar gemacht haben. Hiernach wird bestraft, wer als Veranstalter oder Leiter eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel ohne Anmeldung durchführt. Die Aktion war eine öffentliche Versammlung und fand unter freiem Himmel statt. A war weiterhin auch Veranstalter und führte die Versammlung durch. Demnach lag der objektive Tatbestand des 26 Nr. 2 VersG vor. Zwar wusste A, dass er die Versammlung nicht angemeldet hatte, allerdings vertraute er dabei auf die Auskunft seines Rechtsanwalts, so dass er sich in ei- 2 Ählich Dietel/Gintzel/Kniesel, VersG, 16.A., 2011, 14 Rn. 19 böswillig nicht angemeldete Versammlungen.

5 nem unvermeidbaren Verbotsirrtum, 17 StGB, befand. 3 Doch lässt dieser nur die Schuld, nicht aber das Unrecht der Tat entfallen, so dass es bei einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit bliebe. Als objektive Bedingung der Strafbarkeit setzt 26 Nr. 2 StGB aber weiter voraus, dass durch die Versammlung eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit entsteht, die bei Anzeige der Veranstaltung nicht eingetreten wäre. 4 Als Gefahr für die öffentliche Sicherheit kommt hier nur die Behinderung der Mitarbeiter der B in Betracht. Diese könnte eine Nötigung isd 240 Abs. 1 StGB darstellen. Dazu müssten die Teilnehmer der menschlichen Mauern einen Menschen rechtswidrig mit Gewalt zu einer Handlung genötigt haben, wobei die Nötigung nur dann rechtswidrig wäre, wenn die Anwendung der Gewalt zu dem angestrebten Zweck als verwerflich anzusehen wäre, 240 Abs. 2 StGB. Handlung ids meint ein Tun, etwa eine Bewegung. 5 Die Mitarbeiter der B mussten ausweichen um ihren Weg fortsetzen zu können, damit also eine Handlung tätigen. Fraglich ist allerdings das Vorliegen der Gewalt. Dieser Begriff wird teils sehr weit verstanden, so dass es auf eine körperliche Kraftentfaltung nicht mehr ankommen soll, was allerdings die Unterscheidung zur Drohung verwischt. Auf die Frage, ob es sich beim Bilden einer Blockade, in Form einer beweglichen menschlichen Mauer, um Gewalt handelt, kann aber dahingestellt bleiben, wenn die Tat nicht als verwerflich angesehen werden könnte. Ob eine Handlung verwerflich ist, bestimmt sich nach dem Verhältnis von Mittel und Zweck in einer am Einzelfall ausgerichteten Abwägung. 6 Hier war der Zweck der Versammelten ihr Kommunikationsziel, Aufmerksamkeit auf die Spekulationen der B zu lenken. Insb. ging es ihnen, trotz des Ausrufs Kein Vorbei für Spekulanten nicht um eine zwangsweise Durchsetzung ihrer Positionen, etwa im Sinne einer Verhinderung der Arbeit der B. Um ihr rein kommunikatives Ziel zu erreichen, wandten die Teilnehmer das Mittel der Blockade durch die menschlichen Mauern an. Dabei ist zunächst zu beachten, dass nur Mitarbeiter der B von den Blockaden betroffen waren. Weiterhin waren die Einschränkungen der Bewegungsfreiheit nur in eine Richtung gegeben und war ein Ausweichen stets weiter möglich. Schließlich dauerten die Aktionen lediglich drei Minuten. So ergibt sich insgesamt eine sehr geringe Intensität der Beeinträchtigung der Mitarbeiter der B, die zum Kommunikationsziel der Versammlungsteilnehmer nicht außer Verhältnis stand. Demnach wurde 240 Abs. 1 StGB vorliegend nicht verwirklicht. Da weitere Verstöße gegen die öffentliche Sicherheit nicht ersichtlich sind, fehlt es zugleich an der objektiven Bedingung der Strafbarkeit des A gem. 26 Nr. 2 VersG. Ein Verbotsgrund gem. 15 Abs. 1 VersG bestand demnach nicht. 3 Für die Einordnung als unvermeidbarer Verbotsirrtum auch Altenhain/Tölle, in: Joecks/Miebach (Hg.), Münchener Kommentar zum StGB, 2.A. 2013, 26 VersG Rn Altenhain/Tölle, in: Joecks/Miebach (Hg.), Münchener Kommentar zum StGB, 2.A. 2013, 26 VersG Rn 21 mwn. 5 Vgl. etwa Sinn, in: Joecks/Miebach (Hg.), Münchener Kommentar zum StGB, 2.A. 2013, 240 StGB Rn Vgl. etwa Sinn, in: Joecks/Miebach (Hg.), Münchener Kommentar zum StGB, 2.A. 2013, 240 StGB Rn 115 ff. (124); s.a. Rn 435.

6 d) Zwischenergebnis Es lag folglich nur ein Verstoß gegen die Anmeldepflicht des 14 Abs. 1 VersG vor, während es an einer weitergehenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit fehlte. 3) Bestimmtheit Weiter müsste die Auflösungsverfügung als Verwaltungsakt auch inhaltlich hinreichend bestimmt gewesen sein, 37 Abs. 1 NRWVwVfG. Durch die Durchsage kam der Wille der Behörde deutlich zum Ausdruck, insbes. waren die angesprochenen Personen sowie das erwartete Verhalten deutlich erkennbar. Demnach war die Auflösungsverfügung auch hinreichend bestimmt. 4) Ermessen und Verhältnismäßigkeit Gem. 15 Abs. 3 VersG kann die zuständige Behörde eine Versammlung auflösen, wenn sie nicht angemeldet ist. Der Behörde kommt dabei das Entschließungsermessen über das Ob des Tätigwerdens, wie auch das Auswahlermessen hinsichtlich des Wie des Tätigwerdens zu. Für letzteres wäre etwa an beschränkende Verfügungen als weniger belastende Einschränkungen (sog. Minus-Maßnahmen) zu einer Auflösung zu denken. 7 Trotz des nur scheinbar klaren Wortlauts des 15 Abs. 3 VersG ist zu beachten, dass eine Auflösung jedenfalls keine Rechtspflicht der zuständigen Behörde [... ist, sondern vielmehr nur...] eine Ermächtigung, von welcher die Behörde angesichts der hohen Bedeutung der Versammlungsfreiheit im allgemeinen nur dann pflichtgemäß Gebrauch machen darf, wenn weitere Voraussetzungen für ein Eingreifen hinzukommen 8, also insbes. eine darüberhinausgehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Hierin zeigt sich letztlich das Übermaßverbot, welches untersagt, die Grundrechtsausübung (auch der Mitstreiter des A) dem rein formalen Vorgang der Anzeige (welcher nur A betroffen hätte) unterzuordnen. Demnach war die Auflösung der Versammlung hier rechtswidrig. IV. Ergebnis Die Auflösungsverfügung war rechtswidrig. 7 Dietel/Gintzel/Kniesel, VersG, 16.A. 2011, 15 Rn 138 ff. 8 BVerfGE 69, 315, 351.