Die konkurrierende Steuergesetzgebung des Bundes im Bereich der Finanzverfassung

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1 Die konkurrierende Steuergesetzgebung des Bundes im Bereich der Finanzverfassung Steuerautonomie der Länder ohne Reform? Von Anja Körte Duncker & Humblot Berlin

2 Inhaltsverzeichnis Einführung und Zielsetzung Kapitel Die historische Entwicklung der Kompetenzverteilung in den Finanzverfassungen 17 A. Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 16. April I. Verfassungstheorie 18 II. Verfassungswirklichkeit 19 B. Die Weimarer Reichsverfassung 21 C. Die Verfassung während der Zeit des Nationalsozialismus 24 D. Das Grundgesetz von 1949 bis zur Finanzverfassungsreform von I. Der Weg zur Finanzverfassung im Grundgesetz II. Der Inhalt der Finanzverfassung von Die Gesetzgebungshoheit Die Ertragshoheit 29 III. Die Reformen der Finanzverfassung bis E. Das heutige Grundgesetz 32 I. Die Gesetzgebungshoheit 32 II. Die Ertragshoheit 35 F. Reformdiskussionen - Ein Überblick 36 G. Bewertung Kapitel Die konkurrierende Steuergesetzgebung nach Art. 105 Abs. 2 GG 42 A. Der Begriff der,übrigen Steuern' 42 I. Verhältnis von Art. 105 Abs. 2 GG zu Art. 70 GG 42 II. Reichweite der Steuergesetzgebungskompetenz - Verhältnis zu Art. 106 GG Steuererfindungsrecht Begrenzungswirkung des Art. 106 GG 47

3 8 Inhaltsverzeichnis 3. Eigene Bestimmung der Reichweite der Steuergesetzgebungskompetenz 49 a) Auslegung des Art. 105 GG und des Art. 106 GG 50 b) Ertragsverteilung von neuartigen Steuern 53 B. Erste Kompetenzeinschränkung des Art. 105 Abs. 2 GG 56 I. Anwendungsbereich 57 II. In Wahrheit ausschließliche Gesetzgebungskompetenz" des Bundes?.. 57 C. Zweite Kompetenzeinschränkung des Art. 105 Abs. 2 GG 59 I. Anwendungsbereich 60 n. Art. 72 Abs. 2 GG Bedürfnisklausel" Voraussetzungen Die alte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Die Ansichten im Schrifttum 63 III. Art. 72 Abs. 2 GG - Erforderlichkeitsklausel" Der Weg zur neuen Erforderlichkeitsklausel" Reaktionen auf die neue Erforderlichkeitsklausel" 69 D. Die neue Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 72 Abs. 2 GG 72 I. Die,Altenpflege-Entscheidung' Justitiabilität der Erforderlichkeitsklausel" Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse Wahrung der Rechtseinheit im gesamtstaatlichen Interesse Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung 80 a) Erster Prüfungsschritt: Eröffnung der Gesetzgebungskompetenz.. 80 b) Zweiter Prüfungsschritt: Reichweite der Gesetzgebungskompetenz Gesetzgeberische Prognosen und verfassungsgerichtliche Kontrolle.. 84 II. Die,Juniorprofessur-Entscheidung' 85 III. Die.Studiengebühren-Entscheidung' 88 IV. Weitere Judikatur zu Art. 72 Abs. 2 GG Urteil zum Gesetz zur Bekämpfung gefährlicher Hunde Urteil zum Ladenschlussgesetz Beschluss zur Lotteriesteuerpflicht von Oddset-Wetten Beschluss zum Beitragssicherungsgesetz 95 V. Bewertung der höchstrichterlichen Rechtsprechung 96 E. Bedeutung der höchstrichterlichen Rechtsprechung für Art. 105 Abs. 2 GG.. 98 I. Gleiche Steuerbelastung im Bundesgebiet contra Steuerwettbewerb 99 II. Rechtssicherheit und Freizügigkeit im Bundesgebiet contra Steuerwettbewerb 101

4 Inhaltsverzeichnis 9 1. Rechtssicherheit gewährleistende Bundesregelungen 102 a) Der Ansatz von Würtenberger 103 b) Schutz vor Doppelbesteuerungen 104 aa) Gleichartigkeitsverbot 104 bb) Verhütung von Normenkollisionen 106 cc) Prinzip der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit 107 dd) Konsequenz für die Gesetzgebungskompetenz 108 c) Verlässlichkeit der Steuerrechtsordnung Freizügigkeit gewährleistende Bundesregelungen Ergebnis 111 DI. Funktionsfähigkeit der Gesamtwirtschaft contra Steuerwettbewerb Konkretisierung durch Würtenberger Auswirkung eines Steuerwettbewerbs auf die Kriterien der Wirtschaftspolitik 114 F. Zusammenfassung Kapitel Möglichkeiten eines Steuerwettbewerbs auf Landesebene 119 A. Eine Bestandsaufnahme zum Steuerwettbewerb in Deutschland und Europa I. Steuerwettbewerb auf kommunaler Ebene Gewerbesteuer Grundsteuer 124 II. Steuerwettbewerb auf europäischer Ebene Indirekte Steuern Direkte Steuern 126 B. Die Erbschaftsteuer 128 I. Allgemeine Charakterisierung 128 II. Zielvorgaben des Art. 72 Abs. 2 GG Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse 129 a) Steuerliche Belastungsgleichheit /. 130 b) Abwanderungen in Länder mit niedriger Erbschaftsteuerbelastung 130 c) Zwischenergebnis Wahrung der Rechtseinheit im gesamtstaatlichen Interesse 134 a) Doppelbesteuerungsgefahr innerhalb Deutschlands 134 b) Doppelbesteuerungsgefahr bei Auslandssachverhalten 136 c) Gefährdung des ungehinderten, länderübergreifenden Rechtsverkehrs 138

5 10 Inhaltsverzeichnis d) Gesamtstaatliches Interesse 139 e) Zwischenergebnis Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse 139 a) Kosten innerstaatlicher Doppelbesteuerung 139 b) Steuerbefolgungskosten 140 c) Gesamtstaatliches Interesse 142 d) Zwischenergebnis 142 m. Erforderlichkeit im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG Geeignetheit einer bundesgesetzlichen Regelung Geringster Eingriff in das Gesetzgebungsrecht der Länder 143 a) Erste Alternative: Bestimmung der steuerpflichtigen Vorgänge und der persönlichen Steuerpflicht 144 aa) Nach Bundesländern differenzierte Lösung 144 bb) Bundeseinheitliche Lösung 145 cc) Konflikt mit der ersten Zielvorgabe 145 b) Zweite Alternative: Gesetz zur Vermeidung innerstaatlicher Doppelbesteuerung 146 aa) Doppelbesteuerungsverbot in der Schweiz 146 bb) Lösungsmöglichkeit nach deutschem Recht 147 c) Dritte Alternative: Vereinheitlichung der Bemessungsgrundlage d) Gleiche Eignung der Regelungsalternativen 149 aa) Erste und zweite Regelungsalternative 149 bb) Dritte Regelungsalternative 149 e) Geringster Eingriff in das Gesetzgebungsrecht der Länder? 151 f) Gestaltungsprivileg des Bundes 152 IV. Ergebnis : 153 C. Die Vermögensteuer 153 I. Allgemeine Charakterisierung 153 n. Zielvorgaben des Art. 72 Abs. 2 GG Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse Wahrung der Rechtseinheit im gesamtstaatlichen Interesse 156 a) Doppelbesteuerungsgefahr innerhalb und außerhalb Deutschlands 156 b) Gefährdung des ungehinderten, länderübergreifenden Rechtsverkehrs 156 c) Gesamtstaatliches Interesse 157 d) Zwischenergebnis Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse 157 a) Auswirkungen der Vermögensteuer auf die Wirtschaft 157 b) Kosten innerstaatlicher Doppelbesteuerung 158 c) Steuerbefolgungskosten 158

6 Inhaltsverzeichnis 11 d) Gesamtstaatliches Interesse 159 e) Zwischenergebnis 159 III. Erforderlichkeit im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG Geeignetheit einer bundesgesetzlichen Regelung Geringster Eingriff in das Gesetzgebungsrecht der Länder 160 IV. Ergebnis 162 D. Die Kraftfahrzeugsteuer 162 I. Zielvorgaben des Art. 72 Abs. 2 GG Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse 165 a) Eingeschränkte Steuerpflicht 165 b) Ausgedehnte Steuerpflicht 166 II. Erforderlichkeit im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG Geeignetheit einer bundesgesetzlichen Regelung Geringster Eingriff in das Gesetzgebungsrecht der Länder 166 III. Ergebnis 167 E. Die Gewerbesteuer 167 I. Allgemeine Charakterisierung 167 II. Zielvorgaben des Art. 72 Abs. 2 GG Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse Wahrung der Rechtseinheit im gesamtstaatlichen Interesse Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse 172 III. Ergebnis 173 F. Die Grunderwerbsteuer 174 I. Allgemeine Charakterisierung 174 II. Zielvorgaben des Art. 72 Abs. 2 GG 175 in. Ergebnis 176 G. Zusammenfassung Kapitel Grenzen für einen Steuerwettbewerb durch das Grundgesetz 179 A. Der Länderfinanzausgleich 179 I. Systematik des Länderfinanzausgleichs 180 II. Bedeutung für einen Steuerwettbewerb auf Landesebene Ertragszuordnung der landesgesetzlichen Landessteuern - Art. 107 Abs. 1 GG Länderfinanzausgleich im engeren Sinne - Art. 107 Abs. 2 GG 183

7 12 Inhaltsverzeichnis a) Finanzkraft 183 aa) Begriff der,finanzkraft' im heutigen Länderfinanzausgleich bb) Begriff der,finanzkraft' im kommunalen Finanzausgleich cc) Folgerungen für die Einbeziehung landesgesetzlicher Landessteuern in den Länderfinanzausgleich 187 b) Angemessener Ausgleich 189 aa) Untergrenze des Ausgleichs 189 bb) Obergrenze des Ausgleichs 190 c) Schlussfolgerung 191 ID. Ergebnis 192 B. Der allgemeine und besondere Gleichheitssatz 193 I. BindungsWirkung des allgemeinen Gleichheitssatzes, Art. 3 Abs. 1 GG H. Bindungswirkung des besonderen Gleichheitssatzes, Art. 33 Abs. 1 GG HI. Ergebnis 196 C. Das Recht der Freizügigkeit 196 I. Eingriff in den Schutzbereich 197 n. Bedeutung für einen Steuerwettbewerb auf Landesebene 197 m. Ergebnis 199 D. Das Prinzip der Bundestreue 199 I. Inhalt des Bundestreueprinzips 199 n. Rechtsfolgen des Bundestreueprinzips 202 III. Bedeutung für einen Steuerwettbewerb auf Landesebene 203 IV. Ergebnis 207 E. Bestehendes Bundessteuerrecht, Art. 125 a Abs. 2 GG 207 I. Fortgeltung von Bundessteuergesetzen 208 H. Freigabekompetenz des Bundes contra Öffnungsanspruch der Länder III. Änderungskompetenz des Bundes Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 211 a) Die,Kampfhunde-Entscheidung' 211 b) Urteil zum Ladenschlussgesetz 212 c) Die Juniorprofessur-Entscheidung' 213 d) Die.Studiengebühren-Entscheidung' 213 e) Folgerungen aus den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bedeutung für das Steuerrecht 216 IV. Aufhebung von Landessteuern mit Sperrwirkung 218 V. Nichtanwendung von verfassungswidrigen Steuergesetzen 219 VI. Ergebnis 225

8 Inhaltsverzeichnis 13 F. Rückübertragungsmöglichkeit, Art. 72 Abs. 4 GG 226 G. Zusammenfassung 226 Schlussbetrachtung 229 A. Gewonnene Erkenntnisse 229 B. Ausblick 232 Literaturverzeichnis 236 Sachverzeichnis 252