Durchsetzung des BGG Effektivität seiner Instrumente

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1 Durchsetzung des BGG Effektivität seiner Instrumente Tagung des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge 11. und 12. Februar 2013, Berlin Prof. Dr. iur. Felix Welti Universität Kassel, FB Humanwissenschaften, Institut für Sozialwesen I. Benachteiligungsschutz und Barrierefreiheit in der deutschen Rechtsordnung II. Barrierefreiheit und Behinderung III. Pflicht zur Barrierefreiheit Recht auf Barrierefreiheit IV. Was ist die rechtlich gebotene Barrierefreiheit? V. Wie bestimmt man Barrierefreiheit? VI. Durchsetzung des BGG

2 I. Benachteiligungsverbot in der deutschen Rechtsordnung - Behinderung lange Zeit kein explizites Thema der Grundrechte, Verortung im Sozialstaatsgebot - Seit den 1970er Jahren, zunächst in den USA, ein Thema der Bürgerrechtsbewegung ( Independent Living ) - Benachteiligungsverbot im Verfassungsentwurf des Runden Tisches der DDR 1990 I. Benachteiligungsverbot in der deutschen Rechtsordnung auf Vorschlag der Gemeinsamen Verfassungskommission Aufnahme von Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG: Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden Diskriminierungsverbot im EG-Vertrag nach Amsterdamer Vertrag Gleichbehandlungsrahmenrichtlinie 2000/78/EG für Beschäftigung und Beruf Aufnahme in die Charta der Grundrechte der EU, durch Lissabonner Vertrag 2009 mit Vertragsrang Allgemeines Benachteiligungsverbot 2

3 I. Benachteiligungsverbot in der deutschen Rechtsordnung - Sozialgesetzbuch Neuntes Buch Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen (SGB IX) von 2001 mit dem Ziel des Benachteiligungsschutzes im Sozialrecht und (Schwerbehinderten- )Arbeitsrecht - Behindertengleichstellungsgesetz (BGG) von 2002 mit dem Ziel des Benachteiligungsschutzes im öffentlichen Recht des Bundes - BGG der Länder ( ) mit dem Ziel des Benachteiligungsschutzes im öffentlichen Recht der Länder - Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz (AGG) von 2006 mit dem Ziel des Benachteiligungsschutzes im Zivilrecht I. Behinderung und Grund- und Menschenrechte Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (BRK COPRD) 2006 von der UN-Generalversammlung beschlossen vom Deutschen Bundestag und Bundesrat ratifiziert ohne Vorbehalte (BGBl. II 2008, 1419) als einfaches Bundesrecht in Kraft getreten am : Beitritt der EU zur BRK Verpflichtung des Bundes nach außen zur Erfüllung Verpflichtung der Staatsorgane nach innen zur Anwendung ob völkerrechtliche Normen unmittelbar anwendbar ( self-executing ) sind, ist im Einzelfall durch Auslegung zu ermitteln 3

4 BRK Art. 4 Allgemeine Verpflichtungen der Vertragsstaaten (1) Die Vertragsstaaten verpflichten sich, die volle Verwirklichung aller Menschenrechte und Grundfreiheiten für alle Menschen mit Behinderung zu gewährleisten und zu fördern. Zu diesem Zweck verpflichten sich die Vertragsstaaten, a) alle geeigneten Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und sonstigen Maßnahmen ( ) zu treffen; ( ) - fraglich, ob Gesetzesänderungen erforderlich (Bundesregierung: Nein, BT- Drs. 16/10808) - aber Auslegung und Anwendung deutschen Rechts in Übereinstimmung mit BRK durch Verwaltung und Gerichte - Insbesondere: völkerrechtsfreundliche Auslegung des Grundgesetzes : Aktionsplan der Bundesregierung mit zahlreichen Prüfaufträgen und Reformvorhaben einschließlich Evaluation BGG I. Benachteiligungsverbot in der deutschen Rechtsordnung BRK Art. 5 Gleichberechtigung und Nichtdiskriminierung (1)Die Vertragsstaaten anerkennen, dass alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, vom Gesetz gleich zu behandeln sind und ohne Diskriminierung Anspruch auf gleichen Schutz durch das Gesetz und gleiche Vorteile durch das Gesetz haben. (2) Die Vertragsstaaten verbieten jede Diskriminierung aufgrund von Behinderung und garantieren Menschen mit Behinderungen gleichen und wirksamen Schutz vor Diskriminierung, gleichviel aus welchen Gründen. (3) Zur Förderung der Gleichberechtigung und zur Beseitigung von Diskriminierung unternehmen die Vertragsstaaten alle geeigneten Schritte, um die Bereitstellung angemessener Vorkehrungen zu gewährleisten. (4)Besondere Maßnahmen, die zur Beschleunigung oder Herbeiführung der tatsächlichen Gleichberechtigung von Menschen mit Behinderung erforderlich sind, gelten nicht als Diskriminierung im Sinne dieses Übereinkommens. 4

5 I. Barrierefreiheit in der deutschen Rechtsordnung 4 BGG - Barrierefreiheit Barrierefrei sind bauliche und sonstige Anlagen, Verkehrsmittel, technische Gebrauchsgegenstände, Systeme der Informationsverarbeitung, akustische und visuelle Informationsquellen und Kommunikationseinrichtungen sowie andere gestaltete Lebensbereiche, wenn sie für behinderte Menschen in der allgemein üblichen Weise, ohne besondere Erschwernis und grundsätzlich ohne fremde Hilfe zugänglich und nutzbar sind Barrierefreiheit - Im Kern übereinstimmender Rechtsbegriff in den Behindertengleichstellungsgesetzen des Bundes und der Länder - Bezugnahme in weiteren Regelungsbereichen (Baurecht, Recht des öffentlichen Nahverkehrs, Straßenrecht usw.) - Regelt nicht, wer was auf wessen Kosten barrierefrei gestalten muss - Regelungen in einzelnen Rechtsbereichen können abweichen

6 Barrierefreiheit und Zugänglichkeit - Art. 9 Behindertenrechtskonvention (BRK) fordert von den Vertragsstaaten Maßnahmen, die das Ziel gleichberechtigten Zugangs haben - BRK ist bei der Auslegung deutschen Rechts, insbesondere des Benachteiligungsverbots im Grundgesetz, heranzuziehen - Art. 9 BRK kann weiter reichen als das bisherige Behindertengleichstellungsrecht BRK Art. 9 Zugänglichkeit (1)Um Menschen mit Behinderungen eine unabhängige Lebensführung und die volle Teilhabe in allen Lebensbereichen zu ermöglichen, treffen die Vertragsstaaten geeignete Maßnahmen mit dem Ziel, Menschen mit Behinderungen den gleichberechtigten Zugang ( ) zu ( ) Einrichtungen und Diensten, die der Öffentlichkeit ( ) offenstehen ( ) zu gewährleisten. Diese Maßnahmen, welche die Feststellung und Beseitigung von Zugangshindernissen und -barrieren einschließen, gelten unter anderem für a) Gebäude ( ) einschließlich Schulen, Wohnhäusern, medizinischer Einrichtungen und Arbeitsstätten; 6

7 Barrierefreiheit im Sozialrecht: 17 I Nr. 4 SGB I: Verpflichtung der Leistungsträger, dass ihre Verwaltungs- und Dienstgebäude frei von Zugangs- und Kommunikationsbarrieren sind und Sozialleistungen in barrierefreien Räumen ausgeführt werden 17 II SGB I: Recht auf Gebärdensprachdolmetscher bei der Ausführung von Sozialleistungen 19 I 2 SGB X: Recht auf Gebärdensprachdolmetscher im Verwaltungsverfahren Pflichten der öffentlichen Verwaltung Allgemeines Benachteiligungsverbot (ergibt sich auch unmittelbar aus Art. 3 III 2 GG) Herstellung von Barrierefreiheit in den Bereichen Bau und Verkehr ( 8 BGG/ 10 HessBGG), insbesondere bei Neubauten und großen Um- und Erweiterungsbauten keine klare Pflicht zur Erfassung von Barrieren und zu ihrem Abbau im Bestand Anerkennung Gebärdensprache und Kommunikationshilfen, insbesondere im Umgang mit öffentlichen Trägern ( 6/9 BGG, Kommunikationshilfenverordnung, KHV, 11 HessBGG) Barrierefreie Bescheide und Vordrucke ( 10 BGG/ 12 HessBGG) Barrierefreie Informationstechnik ( 11 BGG, Barrierefreie Informationstechnik-Verordnung, BITV/ 14 HessBGG) Regelung in Bund und Ländern mit relativ geringen Unterschieden. 7

8 I. Barrierefreiheit in der deutschen Rechtsordnung II. Barrierefreiheit und Behinderung III. Pflicht zur Barrierefreiheit Recht auf Barrierefreiheit IV. Was ist die rechtlich gebotene Barrierefreiheit? V. Wie bestimmt man Barrierefreiheit? VI. Durchsetzung des BGG II. Barrierefreiheit und Behinderung - Barrierefreiheit ist im Kern Teil des Rechts behinderter Menschen - Barrierefreiheit beschreibt fördernde Kontextfaktoren im Sinne der International Classification of Functioning, Disability and Health (ICF) - Barrierefreiheit ist Teil von Prävention und Inklusion

9 II. Barrierefreiheit und Behinderung - Behinderung ist individuell. Sie bezieht sich auf die Teilhabestörung einzelner Menschen. - Barrierefreiheit ist generell. Sie bezieht sich auf Kontextfaktoren vieler Menschen. - Barrierefreiheit muss typisieren I. Barrierefreiheit in der deutschen Rechtsordnung II. Barrierefreiheit und Behinderung III. Pflicht zur Barrierefreiheit Recht auf Barrierefreiheit IV. Was ist die rechtlich gebotene Barrierefreiheit? V. Wie bestimmt man Barrierefreiheit? VI. Durchsetzung des BGG

10 III. Barrierefreiheit als objektive Verpflichtung - Die BGG verpflichten vor allem Behörden zu Maßnahmen für Barrierefreiheit. - Diese werden zuerst politisch kontrolliert (Parlamente, Rechtsaufsicht, Selbstverwaltung). - Dies bleibt unzureichend, weil punktuell und auf Minderheiten bezogen III. Barrierefreiheit als subjektives Recht - Ein Recht auf Barrierefreiheit kann ein individuelles Recht auf angemessene Vorkehrungen z.b. - am Arbeitsplatz ( 3a Abs. 2 ArbStättV) - als Mieter ( 554a BGB) - als Nachbar (Baurecht) sein. - Angemessene Vorkehrungen können durch Grundgesetz und BRK geboten sein. - Allgemeine Grundlagen können sein - gegenüber Behörden 7 BGG - gegenüber Privaten 19 AGG

11 III. Barrierefreiheit als subjektives Recht - Subjektive Rechte einzelner auf Barrierefreiheit finden ihre Grenze - In der persönlichen Betroffenheit - In der Angemessenheit - Sie können daher auch z.b. durch Assistenz erfüllt werden - Angenommene oder tatsächliche Barrierefreiheit kann auch sozialrechtliche Unterstützungsrechte begrenzen I. Barrierefreiheit in der deutschen Rechtsordnung II. Barrierefreiheit und Behinderung III. Pflicht zur Barrierefreiheit Recht auf Barrierefreiheit IV. Was ist die rechtlich gebotene Barrierefreiheit? V. Wie bestimmt man Barrierefreiheit? VI. Durchsetzung des BGG

12 IV. Barrierefreiheit als unbestimmter Rechtsbegriff - Barrierefreiheit ist ein gerichtlich überprüfbarer unbestimmter Rechtsbegriff - Ermessen besteht nur dann, wenn verschiedene Anforderungen abzuwägen sind - Das Ermessen betrifft nicht die Frage, was Barrierefreiheit ist, sondern wieviel Barrierefreiheit rechtlich geboten ist BGG - Barrierefreiheit empirische Fragen Barrierefrei sind bauliche und sonstige Anlagen, Verkehrsmittel, technische Gebrauchsgegenstände, Systeme der Informationsverarbeitung, akustische und visuelle Informationsquellen und Kommunikationseinrichtungen sowie andere gestaltete Lebensbereiche, wenn sie für behinderte Menschen in der allgemein üblichen Weise, ohne besondere Erschwernis und grundsätzlich ohne fremde Hilfe zugänglich und nutzbar sind

13 IV. Barrierefreiheit: empirisch überprüfbare Fragen - Die Entscheidung über Barrierefreiheit ist eine Prognose - Genutzt werden allgemein anerkannte Regeln der Technik ( 8 BGG), z.b. DIN Generalisieren Tatsachenfragen - Ob technische Regelwerke geeignetes und hinreichendes Prognoseinstrument sind, ist Tatsachenfrage im Einzelfall - Gesetzgeber kann Standards auch selbst beschreiben (z.b. BITV) BGG - Barrierefreiheit normative Fragen Barrierefrei sind bauliche und sonstige Anlagen, Verkehrsmittel, technische Gebrauchsgegenstände, Systeme der Informationsverarbeitung, akustische und visuelle Informationsquellen und Kommunikationseinrichtungen sowie andere gestaltete Lebensbereiche, wenn sie für behinderte Menschen in der allgemein üblichen Weise, ohne besondere Erschwernis und grundsätzlich ohne fremde Hilfe zugänglich und nutzbar sind

14 IV. Barrierefreiheit: normative Fragen - Wertende Ausfüllung gefordert - Ziele des Gesetzes (Selbstbestimmung, Teilhabe) sind dazu heranzuziehen - Verhältnis zum Sozialrecht, insbesondere Hilfsmittelrecht, ist klärungsbedürftig I. Barrierefreiheit in der deutschen Rechtsordnung II. Barrierefreiheit und Behinderung III. Pflicht zur Barrierefreiheit Recht auf Barrierefreiheit IV. Was ist die rechtlich gebotene Barrierefreiheit? V. Wie bestimmt man Barrierefreiheit? VI. Durchsetzung des BGG

15 V. Barrierefreiheit: Ausfüllung des Rechtsbegriffs - Komplexe und wertende Prognosen über die Gestaltung der Umwelt werden häufig in kooperativen Verfahren zwischen Staat und Gesellschaft unter Einbeziehung der Wissenschaft getroffen, z.b. - Arbeitsschutzrecht über menschengerechte Gestaltung der Arbeit - Bauplanungsrecht über Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse - Krankenversicherungsrecht über notwendige und wirtschaftliche Leistungen Barrierefreiheit: Ausfüllung des Rechtsbegriffs - Art. 4 Abs. 3 BRK gebietet, behinderte Menschen durch die sie vertretenden Organisation bei sie betreffenden Entscheidungen aktiv einzubeziehen - Dies gilt für Entscheidungsprozesse über Barrierefreiheit. - Kollektive Entscheidungen im Recht benötigen - Beteiligung der relevanten Akteure - Druck zu kooperativere Entscheidung - Zugang zu fachlicher und rechtlicher Beratung - Vorgerichtliche und gerichtliche Klärung

16 I. Benachteiligungsschutz und Barrierefreiheit in der deutschen Rechtsordnung II. Barrierefreiheit und Behinderung III. Pflicht zur Barrierefreiheit Recht auf Barrierefreiheit IV. Was ist die rechtlich gebotene Barrierefreiheit? V. Wie bestimmt man Barrierefreiheit? VI. Durchsetzung des BGG VI. Durchsetzung des BGG Effektivität - Zunächst objektives Recht : von den Behörden anzuwenden - Kontrolle durch Parlamente, Aufsichtsbehörden, Selbstverwaltung - Ohne Eingriffsbefugnisse: Behindertenbeauftragte in Bund und Ländern, Monitoring-Stelle beim DIM - Ergänzende gerichtliche Kontrolle möglich, wenn - Entweder Barrierefreiheit subjektives Recht, z.b. als angemessene Vorkehrung - Oder durch Verbandsklage - Empirische Überprüfung bislang nicht erfolgt - Berichterstattung nach 66 SGB IX hat das Thema bisher nicht aufgegriffen - Erhebliche Forschungsdefizite - Unzureichende bzw. nur allmähliche professionelle Verankerung z.b. im Bereich der Architektur, im Ingenieurwesen usw

17 VI. Durchsetzung des BGG: Zielvereinbarungen Zielvereinbarungen mit Unternehmen und Unternehmensverbänden zur Herstellung der Barrierefreiheit ( 5 BGG) im jeweiligen Wirkungsbereich Aufnahme von Verhandlungen kann verlangt werden; Anzeige gegenüber Zielvereinbarungsregister beim BMAS dort Registrierung geschlossener Zielvereinbarungen (bisher 41 zumeist regional und lokal; einschließlich Mobilitätsprogramme) keine Erzwingbarkeit VI. Durchsetzung des BGG Gerichtliche Möglichkeiten Verbandsklagerechte bei Verwaltungsgerichten und Sozialgerichten: Verbandsklagerecht nach 13 BGG Bund Verbandsklagerechte nach BGG der Länder (außer Thüringen) Prozessstandschaften bei Verwaltungsgerichten, Sozialgerichten, Arbeitsgerichten: Standschaft nach 12 BGG Bund und Länder-BGG Klagerecht der Verbände nach 63 SGB IX Beistandschaft nach 23 II AGG (Antidiskriminierungsverbände) 34 17

18 VI. Durchsetzung des BGG Voraussetzungen der Verbandsklage Nach 13 III BGG anerkannter Verband Klagegegenstand: Feststellung eines Gesetzesverstoßes (Bundesrecht) Benachteiligungsverbot der öffentlichen Gewalt Barrierefreiheit Gebärdensprache und Kommunikationshilfen Nicht auf Grund gerichtlichen Verfahrens Klagegegenstand im satzungsmäßigen Aufgabenbereich des Verbandes Keine Klagemöglichkeit eines behinderten Menschen selbst, außer in Fällen von allgemeiner Bedeutung Vorverfahren obligatorisch 35 VI. Durchsetzung des BGG Voraussetzungen der Verbandsklage Nach 13 III BGG anerkannter Verband Klagegegenstand: Rechtsverletzung eines behinderten Menschen Benachteiligungsverbot der öffentlichen Gewalt Barrierefreiheit Gebärdensprache und Kommunikationshilfen Verfahrensvoraussetzungen müssen beim behinderten Menschen selbst vorliegen Behinderter Mensch muss nicht Verbandsmitglied sein 36 18

19 VI. Durchsetzung des BGG - Klagevoraussetzungen Verband, der nach der Satzung behinderte Menschen auf Bundes- oder Landesebene vertritt Verband darf nicht selbst am Prozess beteiligt sein Klagegegenstand: Rechtsverletzung eines behinderten Menschen in Rechten nach dem SGB IX Teil 1: Sozialrecht der Rehabilitationsträger Teil 2: arbeitsrechtliches Schwerbehindertenrecht Teil 2: verwaltungsrechtliches Schwerbehindertenrecht Verfahrensvoraussetzungen müssen beim behinderten Menschen selbst vorliegen Behinderter Mensch muss nicht Verbandsmitglied sein Länder verweisen auf 13 BGG Kein Zulassungsverfahren Schleswig-Holstein (Merkmale aus 13 III BGG verbindlich) Sachsen-Anhalt ( Interessenverbände ) Landesrechtliche Zulassung Brandenburg (Kriterien 13 III) Berlin (Mitglieder des Landesbeirats für behinderte Menschen) Kein Verbandsklagerecht Thüringen 38 19

20 Bewährt sich Recht als ein fördernder Kontextfaktor?