Stellungnahme zur Anhörung zu der Landtagsdrucksache Nr. 5/11841, Entwurf eines Sächsischen Inklusionsgesetzes, am 13.

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1 FB Humanwissenschaften Universität Kassel D Kassel Sächsischer Landtag Verfassungs-, Rechts- und Europaausschuss Institut für Sozialwesen Fachgebiet Sozialrecht der Rehabilitation und Recht der behinderten Menschen Prof. Dr. iur. Felix Welti Arnold-Bode-Straße Kassel Tel Sekretariat: Edgar Ladwig Tel Fax Stellungnahme zur Anhörung zu der Landtagsdrucksache Nr. 5/11841, Entwurf eines Sächsischen Inklusionsgesetzes, am 13. November 2013 I. Gesamtbewertung Der Gesetzesentwurf verfolgt den Anspruch, das bisherige Behindertengleichstellungsrecht des Freistaats Sachsen, bisher insbesondere im Sächsischen Integrationsgesetz vom 28. Mai 2004 geregelt, weiterzuentwickeln. Maßstab dafür ist insbesondere die Behindertenrechtskonvention der Vereinten Nationen (UN-BRK). Diese vom Bund ratifizierte Konvention als Maßstab zu nehmen ist richtig. Durch die Ratifikation ist der Bund völkerrechtlich gebunden. Die Länder haben im Ratifikationsprozess keine Vorbehalte eingelegt oder verlangt. Sie sind durch das Gebot der Bundestreue verpflichtet, den Bund bei der Erfüllung der UN-BRK zu unterstützen und unterliegen somit der gleichen objektiven Verpflichtung wie der Bund. Soweit die UN-BRK unmittelbar anwendbar ist und subjektive Rechte vermittelt, richten sich diese auch gegen den Freistaat Sachsen. Der Freistaats Sachsen ist auch verpflichtet, im Rahmen seiner Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz die Bindungen aus der UN-BRK gegenüber Gemeinden und Gemeindeverbänden sowie anderen öffentlichen und privaten Rechtsträgern durchzusetzen. Die Diskussion über ein Sächsisches Inklusionsgesetz fügt sich in die Diskussionen auf Ebene des Bundes und der Länder, durch Novellierung von Gesetzen und Aktionspläne den Verpflichtungen aus Art. 4 UN-BRK, alle geeigneten Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und sonstigen Maßnahmen zur Umsetzung der im Übereinkommen anerkannten Rechte zu treffen. Auch im Bund ist eine Überprüfung des BGG durch den Nationalen Aktionsplan (NAP) angekündigt. Sachsen-Anhalt und Brandenburg haben ihre Behindertengleichstellungsgesetze bereits novelliert. Der Entwurf enthält eine Fülle von Vorschlägen zur Weiterentwicklung des sächsischen Landesrechts und ist im Vergleich zum bisher geltenden Sächsischen Integrationsgesetz eine deutliche 1

2 Weiterentwicklung, mit der die Regelungen der UN-BRK besser als bisher umgesetzt werden könnten. Gesetzgebungstechnisch sollen mit dem Entwurf die zur Umsetzung der UN-BRK erforderlichen Regelungen in einem Gesetz zusammengefasst werden. Dies hat im Vergleich zu einem Artikelgesetz den Vorteil größerer Übersichtlichkeit und eines erkennbaren politischen Gesamtkonzepts. Von Nachteil wäre, dass bei Verzicht auf Neuregelungen in anderen Gesetzen Regelungs- und Wertungswidersprüche auftauchen könnten. Auch könnte die Sichtbarkeit und Akzeptanz des Gesetzes in den jeweils verantwortlichen Behörden und Dienststellen des Landes darunter leiden, dass die Regelungen nicht in den ansonsten für einen Lebensbereich geltenden Gesetzen inkludiert sind. Im Einzelnen ergeben sich zudem noch diskussionsbedürftige Fragen der Gesetzgebungskompetenz für einzelne Regelungen. Auch diese wären möglicherweise besser im Kontext der jeweiligen Fachgesetze zu diskutieren. II. Zu einzelnen Regelungen 1 Zweck und Ziele des Gesetzes, Grundsätze Neben dem ggf. knapper beschreibbaren Bezug zum Grundgesetz und zur UN-BRK wäre es auch sinnvoll, auf die landesverfassungsrechtliche Pflicht nach Art. 7 Verfassung des Freistaates Sachsen hinzuweisen, auf die Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen behinderter Menschen hinzuwirken. Der Bezug auf das Wunsch- und Wahlrecht in 1 Abs. 4 kann sinnvoll sein. Anders als andere Begriffe ist das Wunsch- und Wahlrecht aber nicht in 3 definiert. Da das Wunsch- und Wahlrecht in anderen Gesetzen z.b. des Sozialrechts durchaus unterschiedlich ausgeprägt ist (vgl. 9 SGB IX, 9 SGB XII), wäre dies zu präzisieren. 2 Geltungsbereich Die weite Fassung des Geltungsbereichs ist angesichts der Relevanz kommunalen Handelns und von Unternehmen der öffentlichen Daseinsvorsorge für behinderte Menschen zu begrüßen. Sie ist ein Fortschritt im Vergleich zu der zu defensiven Regelung in 4 Abs. 2 SächsIntegrG. 3 Begriffsbestimmungen Die vorgezogene Definition von Begriffen ist gesetzgebungstechnisch hilfreich. Einige Definitionen (z.b. Nr. 4 und 9) könnten zusammengefasst werden. Die Definition von Menschen mit Behinderung folgt zweckmäßigerweise Art. 1 Satz 2 UN-BRK und rezipiert das dort enthaltene biopsycho-soziale Behinderungsmodell der International Classification of Functioning, Disability and Health (ICF). Der bisherige Begriff in 2 SächsIntegrG kann aus guten Gründen als zu eng für die Zwecke des Behindertengleichstellungsgesetzes angesehen werden. Die Definition von 2

3 Barrierefreiheit erweitert diese im Vergleich zu 3 SächsIntegrG um den wichtigen Aspekt der Auffindbarkeit. Zu diskutieren wäre, ob die Akzeptanz von Disability Mainstreaming und Disability Budgeting und Empowerment gefördert werden kann, indem diese Begriffe nicht nur in deutscher Sprache definiert, sondern auch in deutscher Sprache gefasst würden. In Betracht kämen etwa Behinderungsgerechte Regierung und Verwaltung, Behinderungsgerechter Haushalt und Ermutigung. 4 Gleichstellungs- und Inklusionsgebot, Diskriminierungsverbot Im Anschluss an die Begriffsbestimmungen wäre es sinnvoll, dass diese Regelung auf die in 4 Abs. 2 Pflicht zu angemessenen Vorkehrungen Bezug nimmt, hier ist von erforderlichen Vorkehrungen die Rede. Es ist wohl gemeint, wird aber nicht hinreichend klar formuliert, dass das Gleichstellungsgebot eine Pflicht zu angemessenen Vorkehrungen beinhalten soll. Die Regelung in 4 Abs. 3 zum finanziellen Ausgleich kommunikationsbedingter Benachteiligung soll auf 15 und die hierzu zu erlassende Verordnung verweisen. Dies wäre zur Vermeidung von Unklarheiten noch deutlicher klarzustellen. 5 Frauen mit Behinderung Die Norm soll die besonderen Pflichten aus Art. 6 UN-BRK aufgreifen. Sie wiederholt zum Teil nur 1 Abs Abs. 3 ist eine sinnvolle Konkretisierung. 6 Kinder und Jugendliche mit Behinderung Die Norm soll die besonderen Pflichten aus Art. 7 UN-BRK aufgreifen. Fraglich ist, ob die Formel Grund- und Freiheitsrechte zur Klarheit im Verhältnis zu Menschenrechte und Grundfreiheiten (Formulierung der UN-BRK) beiträgt. Die Betonung der Rechtssubjektivität der Kinder in 6 Abs. 2 ist richtig. 8 Bau und Verkehr Fraglich ist, ob es sinnvoll ist, Rechtsvorschriften und die privatrechtlich vereinbarten DIN- Normen auf eine Stufe zu stellen ( 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2). Eine Rezeption über die sonst übliche Formulierung nach dem Stand der Technik ermöglicht es besser, von möglicherweise unzureichenden technischen Normen abzuweichen, um dem Sinn des Gesetzes gerecht zu werden. Nicht öffentlich zugängliche Bereiche von öffentlichen Gebäuden sind zum Teil nach der Arbeitsstätten-Verordnung oder dem AGG barrierefrei zu gestalten. Es sollte in 8 Abs. 2 klargestellt werden, dass diese Pflichten unberührt bleiben. Das Anliegen, Barrierefreiheit in Lehrplänen einschlägiger Ausbildungs- und Studienberufe zu verankern ( 8 Abs. 3) ist richtig und wichtig. Um über symbolische Gesetzgebung hinauszukommen, sollte dies aber unmittelbar bei den einschlägigen Rechtsnormen verankert werden. Hierbei wird dann zu prüfen sein, inwieweit die Lehrpläne Gegenstand der Landesgesetzgebung 3

4 sind oder ob sie möglicherweise in Autonomie der Hochschulen oder der Sozialpartner festgelegt werden. 9 Kommunikationshilfen, Informationstechnik Bei der Regelung durch Verordnung ( 9 Abs. 7) würde zu beachten sein, dass das Verhältnis des nach 9 Abs. 1 statuierten Anspruchs zu anderen Ansprüchen auch verfahrensmäßig klar geregelt wird. Da andere Ansprüche, insbesondere nach 58 SGB IX mit 53, 54 SGB XII, ebenfalls als nachrangig ausgewiesen sind, würden schwierige Konkurrenzfragen entstehen. Auch in Bezug auf Kommunikationshilfen wäre eine allgemeine Orientierung am Stand der Technik vorzugswürdig gegenüber einer Bezugnahme auf DIN ( 9 Abs. 7 Satz 2 und 3). 12 Förderung Der Sicherstellungsauftrag für die Ausbildung von Gebärdensprachdolmetschern ( 12 Abs. 2 Satz 1) bedarf der Konkretisierung. 14 Deutsche Gebärdensprache in Unterricht und Ausbildung Es wäre in Betracht zu ziehen, diese Regelung im Recht der Schulen, Hochschulen und Volkshochschulen sowie der Weiterbildungseinrichtungen zu verankern. Dabei wäre zu prüfen, wie der Anspruch bei Bildungseinrichtungen zu gewährleisten ist, die nicht vom Freistaat Sachsen getragen werden. 15 Kostenübernahme für Kommunikationshilfen Auch hier sollte geregelt werden, wie das Verhältnis verschiedener nachrangiger Vorschriften geregelt wird. Systemgerecht wäre es, dem hier konstituierten Anspruch Vorrang vor sozialhilferechtlichen Ansprüchen zu geben. Für den Anspruch wäre eine zuständige Behörde zu benennen. Gesondert wäre ggf. klärungsbedürftig, welcher Träger für die Kommunikation mit dem rechtlichen Betreuer zuständig ist. 17 Teilhabe an frühkindlicher und schulischer Bildung Die hier vorgesehenen Rechtsansprüche auf der Basis von Art. 24 UN-BRK wären im Schulrecht, Hochschulrecht und Kindertagesstättenrecht zu regeln. Systematisch neu wäre es, wenn 17 Abs. 2 Satz 3 bedeuten würde, dass sämtliche Assistenzleistungen von den Schulen und Bildungseinrichtungen selbst und nicht von Sozialleistungsträgern geleistet werden. Eine solche Regelung würde bisherige Abgrenzungsprobleme entfallen lassen. Fraglich ist, ob und wieweit die bildungsbezogene Assistenz von allgemeinen Assistenzleistungen und von Pflege abzugrenzen ist. 18 Teilhabe an Aus-, Fort- und Weiterbildungen sowie Hochschulstudium 4

5 Für den Anspruch in 18 Abs. 3 ist der Anspruchsgegner unklar. Insbesondere im Bereich der Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben der Bundesagentur und anderer Sozialversicherungsträger ist auch sehr fraglich, ob die Landeskompetenz diesen Gegenstand umfasst. 19 Teilhabe beim Wohnen Die Regelung in 19 Abs. 2 Nr. 1 zielt auf die Ausführung des SGB XII und hier insbesondere auf die Anwendung von 13 SGB XII. Dies wäre in der Ausführungsgesetzgebung zum SGB XII näher zu regeln. Die Schaffung und Gestaltung inklusiver Sozialräume ( 19 Abs. 2 Nr. 3) wäre noch zu operationalisieren. Dies könnte als Hinweis auf entsprechende Belange in der Bauleitplanung verstanden werden. Weiter gehend wäre an eine kommunale Teilhabeplanung zu denken, deren Inhalte von Landesseite möglicherweise noch genauer zu regeln wären. 20 Teilhabe bei Familie und Elternschaft Für den in 20 Abs. 3 vorgesehenen Anspruch auf Elternbegleitungsleistungen bedürfte es näherer Regelungen und einer zuständigen Behörde. Sinnvollerweise sollten dies die Jugendämter auf einer ergänzenden landesrechtlichen Grundlage sein. 21 Teilhabe bei Arbeit und Beschäftigung Die Regelung in 21 Abs. 2 ist Teil der Ausführung des Sozialhilferechts. Sie müsste hinsichtlich des berechtigten Personenkreises präzisiert werden. Das Verhältnis zu den Bedarfsplanungsansprüchen in 10 SGB IX und 58 SGB XII wäre näher zu bestimmen. 23 Teilhabe an Gesundheitsvorsorge und medizinischer Versorgung Hier ist zu prüfen, welche Akteure (Abs. 2) vom Land gebunden werden können, insbesondere die Krankenkassen und Kassenärztlichen Vereinigungen. Bei diesen spricht viel dafür, dass die entsprechenden Regelungen vom Bund im SGB V abschließend sind. Landesrechtliche Regelungen sind im Berufsrecht der Heilberufe, im Krankenhausrecht, im Heimrecht und im Pflegerecht möglich, nicht jedoch im Krankenversicherungsrecht. Allerdings bestehen schon der Sache nach entsprechende Regelungen in 17 SGB I und 2a SGB V, die von den Akteuren aber noch umgesetzt werden müssen. Da diese Regelungen bereits seit 2002 gelten, ist eine Umsetzungsfrist von fünf Jahren eigentlich schon zu lange. Jedenfalls wäre genauer auszuführen, mit welchen rechtlichen und ggf. finanziellen Instrumenten das Land hier tätig werden soll Sächsische Inklusionsstelle, Landesinklusionsrat Die Regelungen über die Sächsische Inklusionsstelle und die Sächsische Ombudsperson sollen weit gehende Möglichkeiten zur Durchsetzung der Regelungen schaffen. Die Beanstandungsklage ( 34) und das Beschwerde- und Anrufungsrecht ( 36) könnten geeignete Instrumente zur Durchsetzung der im Gesetz geregelten Inhalte sein. Das Recht zum unmittelbaren Durch- 5

6 griff zur Mängelbeseitigung auch endgültig ( 33 Abs. 3 Satz 3) könnte allerdings zu schwerwiegend kompetenziellen Problemen im Verhältnis zu den jeweiligen Aufsichtsbehörden führen. Fraglich ist insoweit auch, ob es sinnvoll ist, eine weisungsfreie Anstalt mit derartig weit gehenden Rechten einschließlich der Satzungsautonomie im Wesentlichen durch eine Person (Ombudsperson) zu leiten und zu legitimieren, sei diese auch vom Landtag mit zwei Dritteln Mehrheit gewählt. Vorzugswürdig wäre es, wenn die Anstalt ein Aufsichtsgremium und nicht nur einen Beirat hätte. Hierfür könnte der Landesinklusionsrat ( 36) genutzt werden. Das Verhältnis zwischen Inklusionsstelle und Landesinklusionsrat ist im Gesetzentwurf nicht hinreichend klar, so dass es zu Doppelzuständigkeiten und Reibungsverlusten kommen könnte. Sinnvoll wäre es, dabei konsequent am Beteiligungsrecht der behinderten Menschen durch ihre Verbände nach Art. 4 Abs. 3 UN-BRK anzuknüpfen, was in 39 auch zumindest angelegt ist. 41 Nachteilsausgleich im Verwaltungsverfahren Die Regelung versucht in Bezug auf die Beweislast eine Angleichung zwischen AGG und Behindertengleichstellungsrecht herbeizuführen. Unklar bleibt aber die Rechtsfolge, wenn eine Benachteiligung ggf. mit erleichterter Beweisführung nachgewiesen wird. 42 Vertretungsbefugnis im verwaltungsrechtlichen und sozialrechtlichen Verfahren Diese Regelung ist sinnvoll, gilt aber nur für das Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren. Sie sollte als Prozessstandschaft auf das gerichtliche Verfahren ausgedehnt werden. 43 Klagerecht anerkannter Verbände Die Regelung ist sinnvoll und kann die Implementation des Gesetzes unterstützen. Prof. Dr. Felix Welti 10. November