Der freie Personenverkehr in Europa

Transkript

1 r Band 6 Der freie Personenverkehr in Europa Schengen nach Amsterdam von Dr. Klaus Famira Ausgezeichnet mit dem Jean Monnet Wissenschaftspreis für Europarecht 2003 BWV'HfRl IN("R VVLSStNSQ 1 Al i.lvvl RLAC '.5 issenscnamicner Verlag Wien Graz 2004

2 Vorwort 5 Abkürzungsverzeichnis 17 Einleitung..19 I Freiheit des Personenverkehrs 25 A Begriffsbestimmungen Grenzüberschreitender Personenverkehr 25 2 Grenzen als Regelungsinstrument 26 3 Normativer Rahmen im Völkerrecht und auf europäischer Ebene 29 B Freier Personenverkehr vor Amsterdam...: ; 33 1 Vertrag von Rom 35 a Freizügigkeit für unselbständige Erwerbstätige 35 b Niederlassungsfreiheit für selbständige Erwerbstätige.40 2 Einheitliche Europäische Akte.. : 41 3 Vertrag von Maastricht...43 a Erste Säule '., 43 b Dritte Säule!. 45 C Freier Personenverkehr im Rahmen von Schengen Entwicklung 48 2 Mitgliedstaaten von Schengen. 50 a Gründungsstaaten......,.:...;... ; 52 b Beigetretene Staaten - 52 ba Staaten, für welche das Abkommen in Kraft getreten und in Kraft gesetzt war 53 bb Staat, für den das Abkommen in Kraft getreten, aber noch nicht in Kraft gesetzt war : 54 bc Staaten, für die das Abkommen weder in Kraffgetreten noch in Kraft gesetzt war c Assoziierte Mitglieder." Wichtigste Vertragsbestimmungen 57 a Abschaffung der Binnengrenzkontrollen und Verlagerung an die Außengrenzen 58 b Gemeinsame Sichtvermerkspolitik r. 61 c Zuständigkeit für Behandlung von Asylbegehren 63 d Zusammenarbeit der Polizei- und Justizverwaltungen 64 e Schengener Informationssystem (SIS) 66 f Datenschutz 69 g Organe., 71 h Schlussbestimmungen 72 7

3 D Verhältnis zwischen Schengen- und EU-Recht Gemeinschaftsrechtskonformität der Schengener Zusammenarbeit Vorrang des Gemeinschaftsrechts 74 3 Rechtliche Kontrolle 76 4 Gemeinschaftsrechtskonforme Interpretation 76 E Relevante Neuerungen im Vertrag von Amsterdam 77 1 Vergemeinschaftung von Teilen der bisherigen Dritten Säule 78 2 Neues Instrumentarium für die Dritte Säule 80 3 Integration des Schengen-Besitzstands 81 4 Verstärkte Zusammenarbeit 82 II Integration des Schengen-Besitzstands 85 A Methodik.' Organisations-Sukzession 85 2 Gewählte Vorgangsweise und alternative Ideen B Primärrechtliche Vorgaben ' Überblick über das Schengen-Protokoll 89 2 Kreis der Schengen-Staaten 90 3 Ermächtigung zur verstärkten Zusammenarbeit Übertragung der Zuständigkeit aufden Rat 92 5 Sofortige Anwendbarkeit... : Inkraftsetzung.._ Umfang des Schengen-Besitzstands : 95 8 Durchführung der Schengen-Integration 96 9 Auffangbestimmung Befugnisse des EuGH Sonderbestimmungen für einzelne Mitgliedstaaten im Schengen- Protokoll ~ 99 a Inkraftsetzungsbeschluss für Dänemark, Finnland und Schweden...'!. 99 b Teilnahmemöglichkeit des Vereinigten Königreichs und Irlands c Sonderstellung für Dänemark betreffend Titel IV EGV 100 C Ratsbeschluss zur Festlegung des Schengen-Besitzstands Überblick Festlegung des in Kraft befindlichen Besitzstands Keine Rechtsgrundlage erforderlich 104 a Bestimmungen, für die keine Rechtsgrundlage erforderlich ist 104 8

4 b Begründung, warum keine Rechtsgrundlage erforderlich ist c Zulässigkeit der Ausscheidung von Bestandteilen 108 d Rechtlicher, faktischer und impliziter Besitzstand 109 e Technischer Besitzstand und Besenklausel Kontinuität der Rechtswirkungen Beispiele für Schengen-Bestimmungen ohne Rechtsgrundlage 112 a Auslieferung 112 b Rechtsstellung von Flüchtlingen 112 c Unterrichtung nationaler Parlamente 112 d Bestimmungen über Feuerwaffen 113 e Standard im Betäubungsmittelbereich 114 D Ratsbeschluss zur Zuordnung der Rechtsgrundlagen Überblick Erwägungsgründe Wahl der richtigen Rechtsgrundlage Zuordnung der Rechtsgrundlagen...' Einzelne Rechtsgrundlagen für die Zuordnung 124 a Rechtsgrundlage im EGV 124 b Rechtsgrundlage im EUV 127 c Rechtsgrundlage im Schengen-Protokoll 128 d Zuordnung zur Erinnerung",128 e Doppelte Rechtsgrundlagen f Fehlende Zuordnung 132 g Fälle von nicht eindeutig zuordenbaren Bestimmungen Rückfallklausel und Zuordnung zur Dritten Säule Modelle zur Einbeziehung des SIS in den Rechtsrahmen der EU a Gemeinsame Rechtsgrundlage "für Verwaltung und inhaltliche Aufteilung 138 b Rechtsgrundlage im EUV 139 c Aufteilung zwischen EGV und EUV 140 d Besonderer rechtlicher Rahmen für das SIS 140 e Agenturlösung 141 f Gewählte Lösung 142 g Weiterentwicklung des SIS Beispiele für die Zuordnung von Rechtsgrundlagen 143 a Verhängung von Sanktionen b Datenschutz '. 144 c Schengener Übereinkommen E Veröffentlichung und Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten Veröffentlichung.'. 145 a Veröffentlichung im Amtsblatt 146 b Ausnahmen von der Veröffentlichung 149 ba Keine Rechtsgrundlage erforderlich,. 149 bb Vertrauliche Rechtsakte 149 bc Spätere Veröffentlichung 150 9

5 2 Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten 151 a Klassifizierung im Schengener Rahmen 151 b Übernahme in den Rahmen der EU 153 c Klassifizierung weiterentwickelter Bestimmungen 155 F Stufenbau und Handlungsform der übergeleiteten Rechtsakte Überleitung des Schengen-Besitzstands als EU-Sekundärrecht Handlungsform der übergeleiteten Rechtsakte 157 a Erste Säule '...' b Dritte Säule 159 G Territorialer Geltungsbereich Geltungsbereich der Schengener Verträge Geltungsbereich des Gemeinschafts- und Unionsrechts Geltungsbereich des Schengen-Besitzstands nach der Ventilation H Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands Vorschläge und Initiativen auf Grundlage des Schengen-Besitzstands Weiterentwicklung von nicht ventilierten Bestimmungen Verfahren und Handlungsformen bei der Weiterentwicklung Verstärkte Zusammenarbeit bei der Weiterentwicklung Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands.oder Initiative außerhalb der Schengener Zusammenarbeit Einbeziehung der assoziierten Staaten bei der Weiterentwicklung Weiterentwicklung bis zur EU-Erweiterung 170 a SDÜ-Növellen b Entwicklung des SIS II 172 c Anpassung des Gemeinsamen Handbuchs d Anpassung der Visum-Vorschriften 175 e Anpassung der Grenzkontroll-Vorschriften 176 f Dublin, Eurodac und Rückführung von. j Drittstaatsangehörigen 177 fa Dubliner Übereinkommen 177 fb Eurodac 178 fc Rückführung >r 178 I Gerichtliche Kontrolle Gerichtliche Kontrolle der Ratsbeschlüsse Rechtskontrolle der einzelnen Bestandteile des übergeleiteten Schengen-Besitzstands.' 181 a EuGH-Zuständigkeit nach den einschlägigen Vertragsbestimmungen 181 aa Dritte Säule als Rechtsgrundlage ab Erste Säule als Rechtsgrundlage

6 ac Andere Bestimmung als Rechtsgrundlage b Beschränkung der EuGH-Kompetenz in Ordre-Public" Fällen,... ; c Prüfungsmaßstab des EuGH Rechtskontrolle bei der Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands...: 187 J Außenbeziehungen zu Drittstaaten, Schengener Rahmen Integration Schengens in die EU " Sonderbeziehungen zu Drittstaaten 191 a Schweiz c:. 191 b Liechtenstein...' c Monaco 194 d San Marino, Andorra, Vatikan.Staat...! 194 III Sonderstellung für EU-ftflitgliedstaaten 197 A Problemstellung Motivation für Sonderstellung? 197 a Britische Haltung 197 b Irische Haltung 197 c Dänische Haltung...*. " Sachbereiche der Sonderstellung Anwendungsvorränge Nichtteilnahme und Opt-in" a Bestehender Schengen-Besitzstand 203 aa Vereinigtes Königreich und Irland ab Dänemark.' 203 b Weiterentwicklung des Sehengen-Besitzstands, 203 c Maßnahmen, die keine Schengen-Relevanz haben 204 ca Maßnahmen gemäß TitellV EGV ohne Schengen-Relevanz cb Anwendung bestimmter Aspekte des Artikel 14 EGV Außenvertretung 205 B Stellung des Vereinigten Königreichs und Irlands Hintergrund und Rechtsgründlagen Möglichkeit der Teilnahme am Schengen-Besitzstand 208 a Teilnahme am bestehenden y Besitzstand 208 b Teilnahme an der Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands 209 ba Mögliches Öbstruktjonsrecht bei Beteiligung 209 bb Verhältnis zur verstärkten Zusammenarbeit 210 bc Schriftliche Mitteilung innerhalb eines vertretbaren Zeitraums" : 211 bd Ermächtigung gegenüber Schengen-Staaten" erteilt,211 11

7 c Verhältnis zwischen Teilnahme am bestehenden Schengen- Besitzstand und an seiner Weiterentwicklung 212 ca Akzeptanz oder keine Akzeptanz 213 cb Spätere Übernahme des weiterentwickelten Besitzstands 214 cc Beteiligung an Weiterentwicklung d Verhältnis zur Assoziierung mit Norwegen und Island 215 e Verhältnis zum Protokoll über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands T215 3 Protokoll über die Anwendung bestimmter Aspekte des Art 14 EGV auf das Vereinigte Königreich und Irland Protokoll über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands ; a Keine Beteiligung an Maßnahmen des Titel IV EGV 219 b Bindung an Sekundärrecht und Judikatur...., 219 c Teilnahme an einer zu beschließenden Maßnahme 220 d Teilnahme an einer bereits beschlossenen Maßnahme 222 e Finanzielle Folgen 222 f Geltung des EGV nach einer Beteiligung 222 g Schengen-Protokoll als lex spezialis" 223 h Beendigung der Sonderstellung Irlands, 223 i Rechtliche Beurteilung des Protokolls Antrag des Vereinigten Königreichs auf Beteiligung an einigen Bestimmungen des Sehengen-Besitzstands, 226 a Debatte im Vereinigten Königreich b Stellungnahme der Europäischen Kommission 227 c Überblick über denj3eschluss 228 d Vergleich zwischen Antrag und Beschluss Antrag Irlands auf Beteiligung an einigen Bestimmungen des Schengen-Besitzstands Gibraltar-Frage :. 233 a Historischer Überblick 233 b Ansätze einer Lösung des Konflikts 235 C Stellung Dänemarks Überblick ". : Sonderstellung betreffend den bestehenden Schengen-Besitzstand...* 238 a Zuordnung zur Ersten Säule 238 b Zuordnung zur Dritten Säule Sonderstellung bei der Weiterentwicklung des Besitzstands 239 a Keine Beteiligung an Maßnahmen 240 b Keine Bindung und Anwendbarkeit 240 c Bindung und Anwendbarkeit in zwei Ausnahmefällen d Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands nach Titel IV EGV....' e Übernahme ins nationale Recht 242 ea Behandlung als Rechtsakt der Dritten Säule 242

8 eb Behandlung als Verpflichtung nach dem Völkerrecht 243 f Keine Übernahme ins nationale Recht 244 g Beendigung der Sonderstellung 245 IV Assoziierung von Island und Norwegen 247 A Überblick.*? Nordische Passunion 7...: Luxemburger Kooperationsabkommen..!: Assoziierung auf Grund des Vertrags von Amsterdam 249 a Ratsbeschlüsse, 250 b Völkerrechtliche Abkommen 250 c Sekundärrechtsakte -..'. 251 B Erstes Assoziierungsübereinkommen Verhandlungsmandat?.-. " Verhandlungen ^...: Grundlagen des Übereinkommens Verhandlungsführung Parteien des Übereinkommens Form der Assoziierung Gemischter Ausschuss und seine Geschäftsordnung...: Parallelabkommen zum Dubliner Übereinkommen Annahme und Inkrafttreten neuer Rechtsakte Beendigung des Übereinkommens Einheitliche Anwendung und Auslegung Finanzielle Beteiligung Geltungsbereich und Inkraftsetzung Kündigung des Übereinkommens.,. 269 C Ratsbeschluss zum Erlass bestimmter Durchführungsbestimmungen und Briefwechsel Rechtsgrundlagen ' Ratsbeschluss Briefwechsel D Zweites Assoziierungsübereinkommen..: Rechtsgrundlagen Einzelne Rechtsfragen des Übereinkommens -. : 275 a Verhältnis zum ersten Assoziierungsübereinkommen 275 b Verhältnis zu Artikel 4 und 5 Schengen-Protokoll 276 c Rechtsverhältnis zwischen den'vier betroffenen Staaten 276 d Inkrafttreten des Übereinkommens

9 e Kündigung und Beendigung des Übereinkommens 278 V Institutionelle Änderungen 279 A Übergang der Zuständigkeit vom Exekutivausschuss auf den Rat der EU : Auswirkungen auf die Entscheidungsfindung und Beschlussfassung im Rat 281 a Zusammenarbeit der EU-Mitgliedstaaten 281 aa Bereiche des Titel IV EGV außerhalb der Schengener Zusammenarbeit.'..., ab Bereiche des Titel IV EGVinnerhalb der Schengener Zusammenarbeit 282 ac Bereiche des Titel VI EUV außerhalb der Schengener ad Zusammenarbeit '.,.283 Bereiche des Titel VI..EUV innerhalb der Schengener Zusammenarbeit ' 283 ae Zusammenfassung! 284 b Zusammenarbeit im Gemischten Ausschuss Bindungswirkung der beschlossenen Rechtsakte Auswirkungen auf die Ratsarbeitsgruppen Komitologie,!.288 B Eingliederung des Schengen : Sekretariats in das Generalsekretariat des Rates.,..., Ziel der Ratsentscheidung Erfasster Personenkreis Beamte auf Probe... "...-.,.: Haushaltsrechtliche Bestimmungen Rechtsstreitigkeit 292 C Gemeinsame Kontrollinstanz Rechtsgrundlage :.'.! Einzelne Rechtsfragen Änderungen seit der Integration 295 D Help-Desk", SIRENE und SISNET Abschluss und Verwaltung der Help-Desk-" und SIRENE- Verträge.?. 295 a Rechtsgrundlagen 296 b Handlungsermächtigung an den Generalsekretär des Rats 296 c Sonstige Bestimmungen, Abschluss und Verwaltung der SISNET-Verträge 298 a Rechtsgrundlagen : 298 b Ziel des Beschlusses 298 c Bestimmungen im einzelnen

10 3 Finanzregelung für Help Desk Server" und SIRENE Netz 300 a Rechtsgrundlagen 300 b Ziel des Beschlusses,.: 300 c Bestimmungen im einzelnen T!...' 300 VI Erweiterung der EU 303 A EU-Erweiterung und Schengen Außenpolitik Erweiterungsprozess._ EU-Innenpolitik Verschiedene Perspektiven 306 a Neue Nachbarn 307 b Beitrittskandidaten c EU und Mitgliedstaaten 308 B Artikel 8 Schengen-Protokoll 309 C Neuerungen des Beitrittsvertrags von Athen Schengener Zusammenarbeit mit den Beitrittskandidaten Anwendung in den Beitrittsländern sofort ab dem Beitrittstag 311 a Schengener Übereinkommen b Bestimmte Teile des SDÜ c Einzelne Bestimmungen der Beitrittsübereinkommen der bisherigen Schengen-Staaten 312 d Beschlüsse des Exekutivausschusses 313 e Erklärungen des Exekutiyausschusses 313 f Beschlüsse der Zentralen Gruppe 313 g Rechtsakte, die auf dem Acquis aufbauen Anwendung in den Beitrittsländern erst ab Inkraftsetzung Verhältnis der Beitrittsländer zu Norwegen und Island Übernahme der Übereinkommen und Instrumente der Justiz und des Inneren Schengen-Fazilität Verbot der Wiedereinführung von Grenzkontrollen Sonderstellung Kaliningrads/ Königsbergs 318 a Protokoll Nummer b Erklärung Nummer 12 zur Beitrittsakte 320 c Verordnung für erleichterten Transit Sonderstellung Zyperns.\. 321 a Protokoll Nr. 10 über Zypern 322 b Protokoll Nr. 3 über die Hoheitszonen des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland auf Zypern Übergangsfrist betreffend die Freizügigkeit der Arbeitnehmer

11 VII Evaluierung der Integration des Schengen-Besitzstands. 329 A Transparenz und demokratische Legitimation Schengener System Weiterentwicklung Schengens im EG-/EU-Rahmen Maßnahmen zur Integration Schengens in die EU 332 a Kontrolle durch Öffentlichkeit und Parlament 332 b Bestehender Besitzstand 334 c Demokratische Legitimation..-: 334 d Redaktionelle Qualität 335 B Rechtsschutz Schengener Zusammenarbeit Weiterentwicklung Schengens im Rahmen der EU/EG Maßnahmen zur Integration Schengens in die EU 338 C Geschwindigkeit der Entscheidungsprozesse und Effizienz Schengener Zusammenarbeit Weiterentwicklung Schengens im Rahmen der EU/EG 339 D Verschmelzung paralleler Systeme Schengener Zusammenarbeit..* Weiterentwicklung Schengens im Rahmen der EU/EG 343 E Primärrechtliche Weiterentwicklung seit dem Vertrag von. Amsterdam Relevante Neuerungenim Vertrag von Nizza 345 a Verstärkte Zusammenarbeit 345 b Qualifizierte Mehrheitsentscheidungen 345 c Übergangsfrist Relevante Neuerungen im Beitrittsvertrag von Athen Europäischer Konvent > Regierungskonferenz Abschließende Bemerkungen 349 Literaturverzeichnis.">. 353 Liste der Rechtsakte.. : 359 Stichwortverzeichnis,