Metropolregionen Berlin-Brandenburg und Hamburg im Vergleich

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1 Clemens Holtmann Die Modelle ländergrenzenüberschreitender Zusammenarbeit in den Metropolregionen Berlin-Brandenburg und Hamburg im Vergleich Schlussfolgerungen für eine Reorganisation der Gemeinsamen Landesplanung in der Metropolregion Hamburg Nomos

2 Inhaltsverzeichnis Vorwort Kapitel: Einführung in Gegenstand und Ziel der Arbeit Kapitel: Rechtliche Einordnung der raumrelevanten Planung im Stadt-Umland- Bereich 26 I. Überblick über das Planungssystem der raumrelevanten Planung in Deutschland Die raumbezogene Gesamtplanung 26 a) Die Raumordnung und Landesplanung 26 aa) Die hochstufige Landesplanung 28 bb) Die Regionalplanung 30 b) Die Bauleitplanung Die raumwirksamen Fachplanungen Das Verhältnis der verschiedenen Planungsebenen zueinander 32 a) Das Verhältnis zwischen Raumordnung und Landesplanung und der Bauleitplanung 32 b) Das Verhältnis zwischen Raumordnung und Landesplanung und den Fachplanungen 35 c) Das Verhältnis zwischen der Bauleitplanung und den Fachplanungen 36 II. Raumordnerische Leitbilder und normativer Rahmen für die räumliche Entwicklung in Großstadtregionen Raumordnerische Leitbilder für Großstadtregionen Normativer Rahmen regionaler Abstimmung in der raumrelevanten Planung Kapitel: Strukturelle und historische Ausgangslage der regionalen Kooperation in den Metropolregionen Berlin und Hamburg 48 I. Strukturelle Ausgangslage in der Metropolregion Berlin 48 II. Historische Ausgangslage in der Metropolregion Berlin Entwicklung bis zum Zweiten Weltkrieg Provisorischer Regionalausschuß/Planungsgruppe Potsdam Gemeinsame Regierungskommission 63 a) Gutachten von Sauberzweig und Schmidt-Eichstaedt 64 b) Eckpunkte der Arbeitsgruppe Landes- und Regionalplanung" Raumordnerisches Strukturkonzept/Regionales Strukturkonzept Entwürfe für das gemeinsame Landesentwicklungsprogramm und den gemeinsamen Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsbereich Staatsvertrag 72 III. Strukturelle Ausgangslage in der Metropolregion Hamburg 72

3 IV. Historische Ausgangslage in der Metropolregion Hamburg Entwicklung bis zum Zweiten Weltkrieg Technische Arbeitsgemeinschaft für Landesplanungsfragen im Unterelberaum Gemeinsame Landesplanung Hamburg/Schleswig-Holstein Gemeinsame Landesplanung Hamburg/Niedersachsen Bewertung der bilateralen Landesplanung Hamburgs mit Schleswig-Holstein und Niedersachsen Regionale Arbeitsgemeinschaft der Hamburg-Randkreise Entwicklungsmodell für Hamburg und sein Umland Konferenz Norddeutschland Verein Naherholung im Umland Hamburg e.v Sachverständigenkommission für die Neugliederung des Bundesgebietes Enquete-Kommission zur Untersuchung des Unterelberaumes Scharpf/Benz-Gutachten Sitzung des Gemeinsamen Landesplanungsrates Hamburg/Schleswig-Holstein am Kapitel: Zwischenergebnis Kapitel: Die aktuelle Praxis der Gemeinsamen Landesplanung in der Metropolregion Berlin 97 I. Die Organisation Planungsinstrumentarium Gemeinsame Landesplanungsabteilung 98 a) Zusammensetzung und Status 99 b) Aufgabenbestand Landesplanungskonferenz Konsenstreppe 107 II. Die hochstufigen Festsetzungen der Gemeinsamen Landesplanung Allgemeine Grundsätze Siedlung 110 a) Zentralörtliche Gliederung 110 b) Raumordnerisch.es Leitbild der dezentralen Konzentration 112 c) Gemeindetypisierung im engeren Verflechtungsraum 114 d) Innenentwicklung/Konversion 116 e) Funktionsmischung 118 f) Verzahnung von Siedlungs-und Verkehrsstruktur 118 g) Großflächige Einzelhandelseinrichtungen außerhalb des geschlossenen Siedlungsbereiches Verkehr 121 a) Allgemeine Leitvorstellungen 121 b) Schienenverkehr 123

4 c) Binnenschiffahrt 125 d) Straßenverkehr 126 e) Rad-, Geh-und Reitwege 129 f) Luftfahrt 129 g) Verknüpfung verschiedener Verkehrsträger 131 h) Exkurs: Der Betrieb des ÖPNV im gemeinsamen Planungsraum Natur-und Landschaftsplanung 133 a) Ökologische Ausgleichsfunktion des Naturraumes 136 aa) Räumliche Abgrenzung Freiraum gegenüber Siedlungsraum 136 bb) Übergeordnete Grünverbindungen und Grünzäsuren 137 cc) Ökologisch wirksames Freiraumverbundsystem 137 dd) Walderhalt und-vermehrung 138 b) Erholungsfunktion des Naturraumes 138 aa) Freihaltung und Zugänglichkeit der Gewässerufer 138 bb) Regionalparkkonzept Sonstige raumrelevante Aussagen und Festsetzungen 140 a) Standorte der Ver- und Entsorgung 140 b) Standorte Windenergie 140 c) Schutz Wasservorkommen 141 d) Vorbeugender Hochwasserschutz 141 III. Die landesplanerischen Festsetzungen auf der Ebene der Regionalplanung Organisation und Verfahrensstand der Regionalplanung im gemeinsamen Planungsraum 142 a) Brandenburg 142 b) Berlin 147 c) Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg in der Regionalplanung Festsetzungen auf der Ebene der Regionalplanung 149 a) Siedlung 149 aa) Zentralörtliche Gliederung 149 bb) Raumordnerisches Leitbild der dezentralen Konzentration 151 (1) REZ des Städtekranzes 151 (2) Städtische Zentren in Berlin 152 cc) Gemeindetypisierung im engeren Verflechtungsraum 153 dd) Innenentwicklung/Konversion 153 ee) Funktionsmischung 154 ff) Verzahnung von Siedlungs-und Verkehrsstruktur 154 gg) Großflächige Einzelhandelseinrichtungen außerhalb des geschlossenen Siedlungsbereiches 156 b) Verkehr 156 aa) Schienenverkehr 156 bb) Binnenschiffahrt 157

5 cc) Straßenverkehr 157 dd) Rad-, Geh-und Reitwege 158 ee) Luftfahrt 158 ff) Verknüpfung verschiedener Verkehrsträger 160 c) Natur-und Landschaftsplanung 161 aa) Ökologische Ausgleichsfunktion des Naturraumes 161 bb) Erholungsfunktion des Naturraumes 162 d) Sonstige raumrelevante Aussagen und Festsetzungen 163 aa) Standorte der Ver-und Entsorgung 163 bb) Standorte Windenergie 164 cc) Schutz Wasservorkommen 164 dd) Vorbeugender Hochwasserschutz 165 IV. Zwischenergebnis 165 V. Umsetzung der hochstufigen und regionalplanerischen Vorgaben der Gemeinsamen Landesplanung Siedlung 166 a) Dezentrale Konzentration/Gemeindetypisierung 166 b) Innenentwicklung/Konversion/Funktionsmischung 168 c) Großflächige Einzelhandelseinrichtungen außerhalb des geschlossenen Siedlungsbereiches Verkehr 170 a) Schienenverkehr 170 b) Binnenschiffahrt 170 c) Straßenverkehr 171 d) Rad-, Geh-und Reitwege 172 e) Luftfahrt Verknüpfung verschiedener Verkehrsträger Natur-und Landschaftsplanung 174 a) Räumliche Abgrenzung Freiraum gegenüber Siedlungsraum 174 b) Übergeordnete Grünverbindungen und Grünzäsuren/ökologisch wirksames Freiraumverbundsystem 174 c) Walderhalt und-vermehrung 174 d) Freihaltung und Zugänglichkeit der Gewässerufer 175 e) Regionalparkkonzept Sonstige raumrelevante Aussagen und Festsetzungen Zusammenfassung Kapitel: Zusammenfassende Bewertung der Gemeinsamen Landesplanung in der Metropolregion Berlin-Brandenburg Kapitel: Die aktuelle Praxis der Gemeinsamen Landesplanung in der Metropolregion Hamburg 179

6 I. Der rechtliche Rahmen der hochstufigen Landesplanung in der Metropolregion Hamburg 179 II. Die Organisation der regionalen Zusammenarbeit in der Metropolregion Hamburg Einleitung des REK-Prozesses Gremienstruktur 183 a) Planungsrat 183 b) Regionalkonferenz 184 c) Lenkungsausschuß 184 d) Bilaterale Förderausschüsse 185 e) Fortschreibung des REK 186 III. Die raumrelevanten Festsetzungen des trilateralen REK Allgemeine Grundsätze Siedlung 188 a) Zentralörtliche Gliederung 188 b) Prinzip der Siedlungsachsen und Dezentrale Konzentration 189 c) Innenentwicklung/Konversion 191 d) Funktionsmischung 192 e) Verzahnung von Siedlungs- und Verkehrsstruktur 192 f) REK-Leitprojekte zur Gewerbesiedlungsentwicklung 193 aa) Trilaterale Vereinbarung zur gegenseitigen Information über Ansiedlungsvorhaben des großflächigen Einzelhandels und von Freizeitgroßeinrichtungen 193 bb) Weitere REK-Leitprojekte zur Gewerbesiedlungsentwicklung Verkehr 195 a) Allgemeine Leitvorstellungen 195 b) Schienenverkehr 197 c) Binnenschiffahrt 198 d) Straßenverkehr 199 e) Rad-, Geh-und Reitwege 200 f) Luftfahrt 201 g) Verknüpfung verschiedener Verkehrsträger 202 h) Exkurs: Der Betrieb des ÖPNV in der Metropolregion Hamburg Natur- und Landschaftsplanung 203 a) Ökologische Ausgleichsfunktion des Naturraumes 205 aa) Abgestimmte Flächenvorsorge von Siedlungs- und Landschaftsplanung 205 bb) Abstimmung/Harmonisierung naturschutzrechtlicher Flächenausweisungen 205 cc) Grünzüge und Grünzäsuren 206 dd) Freiraumverbundsystem 207 ee) Walderhalt und-vermehrung 207

7 b) Erholungsfunktion des Naturraumes Sonstige raumrelevante Aussagen des REK 208 a) Standorte der Abfallentsorgung 209 b) Standorte Windenergie 210 c) Schutz Wasservorkommen 210 IV. Übernahme der Aussagen des REK in die formelle Regionalplanung und regionalplanerische Konkretisierung Organisation der Regionalplanung in der Metropolregion Hamburg 211 a) Schleswig-Holstein 211 b) Niedersachsen 212 c) Hamburg 214 d) Keine institutionalisierte Zusammenarbeit in der formellen Regionalplanung Festetzungen auf der Ebene der formellen Regionalplanung 217 a) Siedlung 217 aa) Zentralörtliche Gliederung 217 bb) Prinzip der Siedlungsachsen und Dezentrale Konzentration 218 cc) Innenentwicklung/Konversion 220 dd) Funktionsmischung 221 ee) Verzahnung von Siedlungs- und Verkehrsstruktur 222 ff) Großflächige Einzelhandels- und Freizeiteinrichtungen 222 b) Verkehr 223 aa) Schienenverkehr 223 bb) Binnenschiffahrt 225 cc) Straßenverkehr 225 dd) Rad-und Gehwege 227 ee) Luftfahrt 227 ff) Verknüpfung verschiedener Verkehrsträger 228 c) Natur- und Landschaftsplanung 229 aa) Ökologische Ausgleichsfunktion des Naturraumes 229 bb) Erholungsfunktion des Naturraumes 231 d) Sonstige raumrelevante Aussagen des REK 233 aa) Standorte der Abfallentsorgung 233 bb) Standorte Windenergie 233 cc) Schutz Wasservorkommen 233 V. Zwischenergebnis 234 VI. Praktische Umsetzung der raumbezogenen Leitvorstellungen und Leitprojekte des REK Siedlung 235 a) Prinzip der Siedlungsachsen und Dezentrale Konzentration 235 aa) Wohnflächenzuwachs 236 bb) Gewerbeflächenzuwachs

8 b) Innenentwicklung/Konversion/Funktionsmischung 239 c) REK-Leitprojekte zur Gewerbesiedlungsentwicklung 240 aa) Trilaterale Vereinbarung zur gegenseitigen Information über Ansiedlungsvorhaben des großflächigen Einzelhandels und von Freizeitgroßeinrichtungen 240 bb) Weitere REK-Leitprojekte zur Gewerbesiedlungsentwicklung 242 cc) Exkurs: Unterstützung Hamburgs bei der Bewerbung um den Bau des Airbus A 3 XX Verkehr 243 a) Schienenverkehr 243 b) Binnenschiffahrt 244 c) Straßenverkehr 246 d) Rad-, Geh- und Reitwege 249 e) Luftfahrt 249 f) Verknüpfung verschiedener Verkehrsträger 250 g) Ausdehnung des HVV Natur-und Landschaftsplanung 251 a) Ökologische Ausgleichsfunktion des Naturraumes 251 b) Erholungsfunktion des Naturraumes Sonstige raumrelevante Aussagen des REK (Abfallentsorgung, Standorte Windenergie, Schutz Wasservorkommen) Zusammenfassung Kapitel: Zusammenfassende Bewertung der Zusammenarbeit in der Metropolregion Hamburg unter Heranziehung der Erkenntnisse über die Gemeinsame Landesplanung in der Metropolregion Berlin-Brandenburg 255 I. Mangelnde inhaltliche Bestimmtheit des REK 255 II. Mangelnde Konfliktfestigkeit der informellen Struktur des REK-Prozesses 257 III. Ergebnis Kapitel: Vorschlag für die Reorganisation der Zusammenarbeit in der Metropolregion Hamburg 262 I. Geeignete Ebene für eine formelle Zusammenarbeit im Hamburger Raum 262 II. Verfassungsrechtliche Aspekte eines länderübergreifenden Regionalverbandes Bundesstaatsprinzip, Art. 20 I GG: 265 a) Prinzip des zweigliedrigen Bundesstaates 266 b) Prinzip der Eigenstaatlichkeit der Länder Keine Umgehung von Art. 29 GG: Grundsatz der parlamentarischen Regierungsverantwortung, Art GG Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, Art. 28 II GG: Ergebnis

9 III. Formal-juristische Einordnung des zu gründenden Regionalverbandes 271 IV. Räumliche Abgrenzung des Verbandsgebietes 273 V. Organe des Verbandes Verbandsversammlung Verbandsausschuß Verbandsvorsteher/Planungsstab 279 VI. Aufstellung des Regionalplans durch den Verband 280 VII. Instrumente zur Durchsetzung der regionalplanerischen Festsetzungen 281 VIII. Weitere potentielle Gegenstände der Verbandstätigkeit Abriß potentieller Gegenstände 283 a) Nahverkehrsplanung 283 b) Wasserwirtschaft 285 c) Abfallwirtschaft 285 d) Landschaftsplanung 286 e) Wirtschaftsförderung Ergebnis 287 IX. Finanzausstattung des höheren Gemeindeverbandes 288 X. Schlußwort 289 Abkürzungsverzeichnis 292 Literaturverzeichnis