LANDTAG Rheinland-Ptalz

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1 Prof. Dr. Eike-Christian Hornig Juniorprofessor für Demokratie- und Demokratisierungsforschung Institut für Politikwissenschaft Justus-Liebig-Universität Gießen LANDTAG Rheinland-Ptalz ~ Vorlage EK16/2 Stellungnahme in der Enquete-Kommission 16/2 "Bürgerbeteiligung" Mainz, 06. Dezember 2013 Inhaltsverzeichnis Frage 1: Direktdemokratische Möglichkeiten im Ländervergleich... 2 Frage 2: Angemessenheil der Quaren und Fristen... 8 Frage 3: Geeignete politische Felder für direkte Bürgerbeteiligung Frage 4: Petitionswesen und Popularklagen Frage 5: Weitere Faktoren direkter Demokratie Verzeichnis angeführter Literatur Kontakt: Prof. Dr. Eike-Christian Hornig Institut für Politikwissenschaft Justus-Liebig-Universität Gießen Kari-Giöckner-Straße 21 E Gießen Eike-Christian.Hornig@sowi.uni-giessen.de 1

2 Frage 1: Direktdemokratische Möglichkeiten im Ländervergleich Wie bewerten Sie die derzeitigen direktdemokratischen Möglichkeiten auf Landesebene in Rheinland-Pfalz? Wie handhaben im Vergleich dazu andere Bundesländer die direktdemokratischen Mitbestimmungsmöglichkeiten? Zur Beantwortung der ersten Frage ist zum einen die grundsätzliche institutionelle Gestaltung direktdemokratischer Verfahren zu beachten, zum anderen ihre jeweilige prozedurale Konstruktion. Da die Konstruktion von Quaren und Fristen Bestandteil der zweiten Frage ist, wird an dieser Stelle zunächst nur auf die institutionelle Gestaltung der direktdemokratischen Instrumente in Rheinland-Pfalz im Vergleich mit den anderen Bundesländern eingegangen. Grundlage hierfür ist eine einfache Typologie, wie sie in der Abbildung 1 zu sehen ist. Mit Ihr können verschiedene direktdemokratische Instrumente präzise voneinander unterschieden werden (Jung 2001: 96). Gefragt wird dabei, bei wem die Kompetenz zur Auslösung einer Abstimmung liegen kann und wer der Urheber eines abzustimmenden Inhaltes sein kann. Beide Kompetenzen können entweder auf die Institutionen des politischen Systems, also Parlamente, Regierungen oder Verfassungen begrenzt sein, oder auch für die Bürgerinnen verfügbar sein. Daher wird grundsätzlich zwischen geschlossenen und offenen direktdemokratischen Verfahren unterschieden. Offene Verfahren werden in der Regel als Initiativen bezeichnet. Ihnen werden bestimmte Funktionen innerhalb des politischen Systems zugeschrieben, vor allen Dingen eine so genannte Input-Funktion alternativer Politikinhalte. So können die Pluralität der im politischen Prozess vertretenen gesellschaftlichen Interessen und damit auch die Repräsentativität der Politik erhöht werden (Hager 2005). Zudem gelten Initiativen als Instrumente, um eventuelle Reformblockaden und Verkrustungen im repräsentativen System aufzubrechen (Capretti 2001). Metaphorisch werden offene Verfahren auch als "Gaspedal" für die Politik bezeichnet (Freitag/Vatter/Müller 2003). Sie stellen das größtmögliche Maß an direktdemokratischer Beteiligung für die Bürgerinnen da. Die Reinform einer Initiative stellt die sogenannte Gesetzesinitiative dar. Bei ihr entscheiden die Bürgerinnen im Rahmen einer Unterschriftensammlung über die Auslösung und den Inhalt zugleich. Eine Initiative kann aber auch halboffen sein, wenn das Volk durch Unterschriftensammlung eine Abstimmung über ein Gesetz auslösen kann, dessen Urheber aber die repräsentativen Institutionen sind. Dieser Mischtyp entspricht in der Abbildung 1 einer Referen- 2

3 dumsinitiative. Da in der Schweiz dieser Verfahrenstyp als fakultatives Referendum bezeichnet wird, findet dieser Begriff auch in der deutschen Diskussion immer mehr Verwendung. Im Gegensatz zur Gesetzesinitiative können Referendumsinitiativen als "Bremsen" bezeichnet werden (Freitag/Vatter/Müller 2003). Hier geht es nicht darum neue Interessen in den politischen Prozess einzubringen, sondern allein ein Veto-Instrument gegen Gesetze der repräsentativen Politik zur Verfügung zu stellen. Im internationalen Vergleich findet sich dieses Verfahren nur sehr selten und zwar auf nationaler, wie auch auf subnationaler Ebene. Allein die Schweiz und Italien verfügen national über derartige Instrumente. ln der dortigen direktdemokratischen Praxis wirkt die Referendumsinitiative vor allen Dingen als ein Hebel für jegliche Art von Interessengruppen, die in der Lage sind die jeweils notwendige Anzahl an Unterschriften aufzubringen (Hornig 2012). Dies hat in der Schweiz zumindest langfristig zu einer grundlegenden Änderung der Politik des Landes geführt (Neidhart 1970). Hieraus ist dann auch das sogenannte Vernehmlassungsverfahren entstanden, in dem Interessengruppen sogar gezielt in den politischen Entscheidungsprozess integriert werden, nur damit sie nicht zum Referendum greifen (Biaser 2003). Abbildung 1: Typologie direktdemokratischer Verfahren (Quelle: Jung 2001: 96). Volksabstimmung Auslösung durch das Volk Auslösun durch Regier nde Automatische Auslösung qualifiziert einfach qual einfach qua!. einfach qua! einfach qual. Doppelt bzw. komplett geschlossene direktdemokratische Verfahren werden dagegen in der Regel als Referenden bezeichnet. Bei ihnen liegen die Kompetenzen für Urheberschaft und Auslösung allein bei den Institutionen des politischen Systems. Wie in der Abbildung 1 deutlich wird, kann dabei noch getrennt werden, ob in der entsprechenden Referendums Abstimmung nach dem Parlament (Zustimmungsreferendum) oder anstelle des Parlamentes entschieden wird (Entscheidungsreferendum). Der häufig benutzte Begriff des Plebiszites wäre 3

4 einem solchen Zustimmungsreferendum zuzuordnen, wenn darunter eine ad hocvon "oben" ausgerufene Abstimmung verstanden wird. Referenden erfüllen häufig nicht nur die Funktion einer zusätzlichen Legitimationsproduktion, sondern werden auch von den Akteuren in Parlamenten und Regierungen gezielt zur Stärkung der eigenen Position eingesetzt. Der europaweite Vergleich zeigt, dass Referenden von politischen Parteien insbesondere in der kurzfristigen parteipolitischen Auseinandersetzung gezielt genutzt werden, während die sachliche Nutzung im Hintergrund steht (Hornig 2011a: 42-49; Hornig 2011b). Auch wenn ein zusätzlicher Legitimationsgewinn dabei ohne Frage entsteht, können die Bürgerinnen dennoch nur einfach ablehnen oder annehmen. Mehr Einfluss haben sie nicht. Als dritter grundsätzlicher Typ ist noch das obligatorische Referendum zu erwähnen. Es wird bei der Berührung bestimmter, vorher festgelegter Themengebiete durch die Verfassung automatisch ausgelöst. Diese betreffen zum Beispiel oft die Organisation der staatlichen Ordnung. Auslösung und Urheberschaft sind auf die repräsentativen Institutionen beschränkt, während die Bürgerinnen formal nicht daran beteiligt sind. Obligatorische Referenden dienen der Herstellung von zusätzlicher Legitimation bei Grundsatzfragen der Politik eines Landes, die in der Regel die Verfassung als Institution selbst berühren. Durch die Verfahrenskonstruktion sind bei obligatorischen Referenden die Möglichkeiten zur parteipolitischen lnstrumentalisierung begrenzt. Alle direktdemokratischen Verfahren können grundsätzlich noch bestimmte Qualifikationshürden aufweisen (Unterscheidung einfach bzw. qualifiziert in der Abbildung 1), die Gegenstand der zweiten Frage sind. Zudem stehen außerhalb der "klassischen" direktdemokratischen Verfahren als Entscheidungen über Sachtragen noch die Abberufung von repräsentativen Mandatsträgern zur Verfügung, also zum Beispiel von Bürgermeistern auf kommunaler Ebene oder die Auflösung von Parlamenten, zum Beispiel von Landtagen. Sie werden in Typologien direktdemokratischer Verfahren nicht aufgeführt, weil sie sich in ihrer logischen Konsequenz auf das repräsentative Prinzip beziehen (Marshall 1997). Rheinland-Pfalz verfügt vor diesem Hintergrund über zwei typologisch zu unterscheidende direktdemokratische Mechanismen sowie das Instrument der Abberufung des Landtages. Erstens handelt es sich um das Verfahren nach Artikel 109 der Landesverfassung. Der dort verankerte Mechanismus von Volksbegehren und Volksentscheid entspricht durch seine offene Gestaltung bezüglich der Kompetenzen zur Auslösung und Urheberschaft typologisch eindeutig einer Gesetzesinitiative. Der Vergleich in der Tabelle 1 zeigt dabei, dass dieses Verfahren zum Standard-Verfahren in allen deutschen Bundesländern geworden ist. Das Gaspedal 4

5 für mehr direkten Input in den repräsentativen Prozess ist also vorhanden, nur ist es bislang nicht vollständig genutzt worden, worauf noch im Zusammenhang mit den Quaren und Hürden einzugehen sein wird. Hervorzuheben ist außerdem im Kontext von Rheinland-Pfalz, dass sich auch die Änderung der Landesverfassung im Wege des Volksentscheides vollziehen kann (Artikel129 LV). Tabelle 1: Übersicht der direkten Volksrechte in den deutschen Bundesländern (Stand 2005; Datenquelle: Eder/Magin 2008a: 268). Baden-Württemberg X X X Bayern X X X Berlin (X) X (X) Brandenburg (X) X Hansestadt Bremen (X) X X Hansestadt Harnburg (X) Hessen X Mecklenburg- Vorpommern Niedersachsen (X) (X) Nordrhein-Westfalen (X) X nd-pfalz Saarland X Sachsen (X) X Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen (X) (X) (X) Zweitens ist das Verfahren nach Artikel 115 der Landesverfassung zu erwähnen. Es sieht vor, dass ein vom Landtag beschlossenes Gesetz zur Abstimmung gestellt werden kann, wenn zwei Bedingungen erfüllt sind. Die erste Bedingung hierfür ist, dass ein Drittel der Mitglieder des Landtages zunächst die Verkündung eines (von der Landtags-Mehrheit beschlossenen) Gesetzes stoppt und es zur Volksabstimmung frei gibt (Artikel 114 LV). Diese Option auf eine Abstimmung wird aber nur umgesetzt, wenn Wahlberechtigte dies innerhalb von einem Monat fordern, was die zweite Bedingung darstellt. Durch diese Konstruktionsweise einer geschlossenen Urheberschaft und einer halboffenen Auslösung (durch den vorgeschalte- 5

6 ten Parlamentsbeschluss), entspricht das Verfahren nach Artikel 115 am ehesten einer Referendumsinitiative bzw. einem fakultativen Referendum. Es stellt damit eine Besonderheit im Vergleich der Bundesländer dar, da es tatsächlich nur in Rheinland-Pfalz in dieser Form vorhanden ist. Es ist also nicht nur das Gaspedal der Verfahren, sondern auch die Bremse in einer restriktiven Form vorhanden. Allerdings muss einschränkend auf die besondere Regelung hingewiesen werden, die mit dem vorgeschalteten Parlamentsbeschluss nach Artikel114 LV vorliegt. Dieser funktioniert zwar im Sinne eines zusätzlichen Minderheitenvetos, und stellt somit aus Sicht der Demokratie eine zusätzliche Hürde für Machtausübung dar. Allerdings beschränkt sich dieses Recht nur auf parlamentarische Minderheiten. Außerparlamentarische Minderheiten können von sich aus nicht das Verfahren nach Artikel 115 auslösen, sondern sind immer auf die entsprechende Vorleistung einer parlamentarischen Minderheit von einem Drittel der Abgeordneten angewiesen. Das bedeutet, dass Gruppen, die über keine parlamentarische Vertretung verfügen, aber vielleicht die notwendigen Unterschriften aufbringen könnten, dennoch von diesem Verfahren ausgeschlossen sind. Letztendlich entscheiden wieder repräsentative Akteure, ob eine Abstimmung zu Stande kommt oder nicht. Diese Regelung nimmt also viel vom eigentlichen direktdemokratischen Mehrwert des Verfahrens weg. Die Regelung in Rheinland-Pfalz ist im Vergleich mit den anderen beiden international vorhandenen Verfahren auch ungewöhnlich. in der Schweiz und in Italien kann im Prinzip direkt durch die Sammlung von Unterschriften ein fakultatives Referendum ausgelöst werden. in seiner jetzigen Form ist das Verfahren in Rheinland-Pfalz nur ein "Papiertiger". Empfiehlt sich daher eine Anpassung der Regelung? Der Wegfall dieser Beschränkung könnte einerseits die direktdemokratische Praxis im Land beleben, sodass die beiden logischen Instrumente "Gaspedal" und "Bremse" den Bürgerinnen komplett zu Verfügung stünden. Klar muss nur sein, dass sich auch der politische Prozess in der Landespolitik verändern würde. Eine Reform würde ein wirkungsvolles Veto Instrument gegen die Mehrheitspolitik im Landtag bereitstellen. Dieses würde wahrscheinlich zum einen von potenten Interessengruppen und zum anderen von der parteipolitischen Opposition genutzt werden, um gegen unliebsame Gesetzesvorhaben vorzugehen. Die Erfahrung in der Schweiz hat dabei gezeigt, dass es schon oftmals durch die Androhung von einem Referendum zu neuen Verhandlungen und schließlich auch zu Anpassungen von Gesetzesvorhaben gekommen ist. Die Politik in Rheinland-Pfalzwürde damit noch mehr durch konsensorientierte Politik bestimmt werden, wobei eben hier nicht die "normalen" Bürgerlnnen, sondern gut or- 6

7 ganisierte Interessen plötzlich mit am Verhandlungstisch sitzen würden (siehe auch Antworten zu Frage 5). Die Übersicht in der Tabelle 1 zeigt schließlich, dass das Verfahren eines obligatorischen Referendums bei Verfassungsänderungen in Rheinland-Pfalz genauso fehlt, wie in der Mehrzahl der Bundesländer. Nur im benachbarten Hessen, sowie in Bayern und Berlin ist es zu finden. Der Vorteil des Verfahrens liegt dabei in seiner besonderen Funktion zur Legitimationsgewinnung bei Veränderungen an den Landesverfassungen als den wichtigsten Dokumenten der Länder. Die Grundidee ist, dass bei wichtigen Entscheidungen- u nd bei Verfassungen können wir davon ausgehen, dass diese wichtig sind - der Souverän direkt zur Sprache kommt. Nicht nur in der Theorie, sondern auch in der direktdemokratischen Praxis spielen diese Verfahren eine Rolle, da sie vergleichsweise häufig zum Einsatz kommen. Die Möglichkeit der Abberufung des Landtages durch eine Volksabstimmung fällt typologisch aus den typologischen Betrachtungen zur direkten Demokratie heraus, ist aber in diesem Kontext abschließend zu erwähnen. Sie ist in noch fünf weiteren Bundesländern vorgesehen, allerdings noch nicht zum Einsatz gekommen. Fazit: Die grundsätzlich vorhandenen direktdemokratischen Verfahren in Rheinland Pfalz entsprechen mit den überall vorhandenen Mechanismen von Volksbegehren und Volksentscheid einerseits dem Standard anderer Bundesländer. Daneben findet sich in Rheinland Pfalz aber noch eine eingeschränkte Referendumsinitiative, die durch eine vorgeschaltete parlamentarische Hürde um ihren eigentlichen Beitrag beraubt wird: Als effektives Veto Instrument für Minderheiten zu dienen. Eine Anpassung dieser Regelung an den internationalen Standard könnte zu einer Belebung der Nutzung der direkten Demokratie in Rheinland Pfalz führen, indem für organisierte Interessen der parlamentarischen und außerparlamentarischen Opposition einen Hebel zur Blockade der Mehrheitspolitik bereitgestellt wird. Die Bürgerinnen würden dann öfter aufgerufen als Schiedsrichter zu entscheiden. Dafür fehlt andererseits im Land ein obligatorisches Referendum im Repertoire der direktdemokratischen Instrumente. 7

8 Frage 2: Angemessenheil der Quoren und Fristen Halten Sie die bestehenden Quaren und Fristen für Volksinitiativen, Volksbegehren bzw. Volksentscheide für angemessen? Wo sollen ggfs, neue gesetzliche Regelungen geschaffen werden? Entscheidend für die Nutzung der bestehenden direktdemokratischen Möglichkeiten sind die konkreten prozeduralen Ausprägungen der Verfahren durch Quoren, Fristen und sonstige Regelungen. Bei diesem Aspekt stehen sich Befürworter und Skeptiker von mehr direkter Demokratie seit Jahren gegenüber. Allerdings deutet die Entwicklung in deutschen Bundesländern in den vergangenen Jahrzehnten auf eine zunehmende Senkung bestehender formaler Hürden hin. Bezüglich der Einschätzung der Regelungen in Rheinland-Pfalz ist wiederum der Vergleich mit den anderen Bundesländern aufschlussreich, um erste Aussagen über die Angemessenheil treffen zu können. ln der Forschungsliteratur liegen verschiedene Indizes vor, die im Prinzip das Maß an Offenheit bzw. die Hürden zur Nutzbarkeit von offenen direktdemokratischen Instrumenten bemessen (vgl. z.b. Stutzer/Frey 2000). Eder und Magin (2008a, 2008b) haben einen entspreehenden Offenheilsindex für die direktdemokratische Praxis in den deutschen Bundesländern entwickelt, der die Benutzerfreundlichkeit offener direktdemokratischer Verfahren wie Volksbegehren und Volksentscheid operationalisiert und so vergleichende Ergebnisse liefert, auf die hier zurück gegriffen werden soll. Ihre Bemessungs-Skala reicht dabei von null Punkten für geschlossen bis zu einem Punkt für offene Verfahren.' Anhand der Abbildung 2 wird deutlich, dass die Offenheit des direktdemokratischen Mechanismus von Volksbegehren und Volksentscheid in Rheinland-Pfalz im Vergleich der Bundesländer im mittleren Bereich anzusiedeln ist. Eder und Magin unterscheiden zwischen dem Zeitraum vor der Wiedervereinigung und jenem danach. So beläuft sich der Wert von Rheinland-Pfalz im Zeitraum von 1946 bis 1989 auf 0,29 Punkte, was den dritten Platz unter den sieben westdeutschen Bundesländern bedeutet, die damals über direktdemokratische Instrumente verfügten. Die Wiedervereinigung bringt einen Schub der Ausweitung direktdemokratischer Elemente auch in Westdeutschland mit sich, nachdem vor allen Dingen die neuen Bundesländer weitergehende direktdemokratische Instrumente in ihren Verfassungen veranker- 1 Die Ergebnisse des Indexes basieren auf zusammen 15 Indikatoren über Quaren und Fristen, die aus den drei unterschiedlichen Phasen stammen: 1. Einleitungsphase, 2. Volksbegehren, 3. Volksentscheid (Eder/Magin 2008a: 270.) 8

9 ten. Zwar ist der Wert von Rheinland-Pfalzdurch einige Anpassungen im Zeitraum von 1990 bis 2005 mit 0,32 Punkten etwas höher als zuvor, doch steht das Bundesland damit nur noch auf dem neunten Platz im Vergleich aller 16 Bundesländer. Die offensten Verfahren in den Ländern Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern erreichen auf dem Offenheilsindex von Eder und Magin Werte von 0,62 bzw. 0,57. Rheinland-Pfalz liegt also in den vergangenen beiden Jahrzehnten im unteren Mittelfeld. Dies bedeutet umgekehrt, dass es noch sechs Bundesländer gibt, in denen die Nutzung von Volksbegehren und Volksentscheid die Überwindung von höheren Hürden erfordert als in Rheinland-Pfalz. Abbildung 2: Offenheilsindex Volksgesetzgebung der deutschen Bundesländer 1946 bis 2005 (Quelle: Eder/Magin 2008a: 284). ()}5 SI! Die Frage der Angemessenheil der Quaren und Fristen wird in der Regel auf den Zusammenhang mit der Nutzungsidentität bezogen. Zwar kann von einem Zusammenhang zwischen der institutionellen Offenheit eines direktdemokratischen Verfahrens und seiner Nutzung ausgegangen werden, doch ist dies nicht in jedem Fall eindeutig. Es ergeben sich auch Abweichungen, die generalisierende Aussagen erschweren (Eder/Magin 2008a: 287). Gerade das Beispiel Rheinland-Pfalz lässt hier Fragen über die Stichhaltigkeit des Zusammenhangs von Verfahrenskonstruktion und Nutzungsintensität offen. Denn die durchschnittliche Anzahl der 9

10 Volksgesetzgebungsverfahren des Landes pro Jahr zwischen 1990 und 2005 von 0,06 2 entspricht nicht der eigentlich moderaten Offenheit von Einleitungsphase, Volksbegehren und Volksentscheid. Was bedeutet dies nun für die Frage nach der Angemessenheil von Quaren und Fristen? Die Schlussfolgerung hieraus lautet, dass es nicht unbedingt einen Bedarf zur Senkung oder Flexibilisierung der vorhandenen Quaren gibt, d.h. die Quaren können nicht zwangsläufig als unangemessen betrachtet werden, weil die Nutzungsintensität so gering ist. Zwar können nur nutzbare direktdemokratische Verfahren auch ein mehr an Legitimation des politischen Systems produzieren. Doch deutet der Vergleich zwischen den Bundesländern darauf hin, dass niedrigere Quaren und längere Fristen nicht automatisch die direktdemokratische Praxis in Rheinland-Pfalz befeuern werden, es sei denn sie werden so niedrig angesetzt, dass sie auch schon für kleinste Gruppen leicht zu überwinden sind. Es scheint vielmehr Determinanten im Hintergrund zu geben, die einen Einfluss auf die geringe direktdemokratische Praxis im Land ausüben. Auch wenn grundsätzlich Gründe für das Ausbleiben eines Ereignisses schwer zu identifizieren sind, kann doch angenommen werden, dass es mit folgenden Aspekten zusammenhängt. Zum einen braucht es eine entsprechende politische Kultur, in deren Prozesse direktdemokratische Institutionen auch effektiv integriert sind. Dabei handelt es sich ein Stück weit um einen Teufelskreis: Gäbe es bereits Erfahrungen mit der direkten Demokratie (und ihrer potentiellen Wirksamkeit) im Land, dann würde das Verfahren sicherlich auch mehr Zuspruch erhalten. Notwendig sind dafür auch entsprechende zivilgesellschaftliche Akteure, die sich der Verfahren bemächtigen (wollen). Da es in Rheinland-Pfalz, wie in den anderen Bundesländern gesellschaftliche Organisationen aus der Zivilgesellschaft gibt, die sicherlich in der Lage sind, die notwendigen Hürden zu überwinden, kann es an der Höhe der formalen Hürden allein nicht liegen. Zum anderen braucht es auch die entsprechenden politischen Gelegenheitsfenster für eine Belebung der direktdemokratischen Praxis in Rheinland-Pfalz. Dieses Gelegenheitsfenster setzt sich vereinfacht gesagt aus der Kombination von potentiell nutzbaren politischen Themen und dem Handeln der politischen Akteure zusammen. Hierbei ist insbesondere die Integrationskraft der politischen Parteien zu berücksichtigen und zu bedenken, wie schnell diese in der 2 Einziger Fall eines Volksbegehrens stellt die Initiative zur Wiedereinführung des Buß- und Bettags als gesetzlichen Feiertag von 1997 dar. Sie scheiterte aufgrund von zu wenig Unterschriften (vgl. Daten Übersicht aller eingereichten Volksbegehren in deutschen Bundesländern unter: 10

11 Lage sind potentielle Themen für Volksbegehren und Volksentscheid vorher schon aufzunehmen und zu "entschärfen". Vergessen werden sollte bei der Frage nach der Angemessenheil abschließend nicht die grundsätzliche Funktion von prozeduralen Hürden bei direktdemokratischen Verfahren. Denn es muss noch einmal betont werden, dass auch im Bereich der direkten Demokratie Quoren durchaus nicht sinnfrei sind. Sie sind in gewisser Weise ein Tribut an die tatsächliche Pluralität der Gesellschaft. Ihr Sinn liegt darin, die Nutzung direktdemokratischer Verfahren durch kleine, aber gut organisierte Minderheiten zu begrenzen und eine Gemeinwohl Produktion zu erwirken. Dahinter steht die Frage der Repräsentativität von direktdemokratischen Entscheidungen. Denn gerade mit Ihnen wird ja in der Öffentlichkeit die Produktion des Gemeinwohls verbunden. Es zeigt sich aber, dass direktdemokratische Prozesse ähnlich sozial selektiv sind, wie die Prozesse in der repräsentativen Politik. Hier sind zum Beispiel Akademiker häufig überrepräsentiert, im Gegensatz zu weniger ressourcenstarken Gruppen. Das bedeutet, dass direkte Demokratie in ihrem Nutzungsmuster also weniger ein egalisierendes politisches Instrument ist, als auf den ersten Blick angenommen werden kann. Quoren sollen hier ein Mindestmaß an gesamtgesellschaftlicher Relevanz in der direktdemokratischen Praxis sicherstellen. Von Kritikern von Quoren und Fristen bei direkter Demokratie wird dabei immer wieder auf den Vergleich mit repräsentativen Wahlen verwiesen, bei denen es schließlich auch keine Quoren gäbe. Doch geht bezüglich von Wahlen die Diskussion inzwischen in die gleiche Richtung. Zwar stellt sich bei repräsentativen Wahlen das Problem einer sehr niedrigen Wahlbeteiligung noch nicht in dem Maße, wie bei direkter Demokratie. Doch wird in jüngster Zeit vermehrt auf die Vorteile einer Wahlpflicht hingewiesen (vgl. Faas 2012). Schäfer schreibt dazu: "Die international vergleichende Forschung belegt zudem, dass Wahlen umso stärker sozial verzerrt sind, je niedriger die Wahlbeteiligung ist, da sich unter den Nichtwählern überproportional Menschen mit niedriger formaler Bildung und geringem Einkommen befinden" (Schäfer 2009: 7). Dieser Umstand gilt ganz ähnlich auch für direktdemokratische Entscheidungen. Eine Wahlpflicht ist zwar als Instrument der Steuerung sehr viel drastischer als ein Beteiligungsquorum, entspricht im Hintergrund aber derselben Logik. Fazit: Somit beantwortet sich die Frage nach der Angemessenheil der Quoren und Fristen in Rheinland-Pfalz also zweifach. Zum einen sind die Hürden zur Nutzung des Verfahrens im Vergleich der Bundesländer moderat hoch und zudem nicht zwangsläufig für eine schwache Nutzung von direktdemokratischen Verfahren verantwortlich. Zum anderen entsprechen 11

12 Quaren und Fristen einer Logik der zunehmenden Sorge um die Selektivität demokratischer Partizipationsmöglichkeiten, von der auch genauso repräsentative Wahlen betroffen sind. Die Frage ist immer: Angemessenheit für welchen Zweck? Das Ziel der direktdemokratischen Verfahrenskonstruktion liegt nicht in einer möglichst intensiven Nutzungspraxis, sondern in einem qualitativ wertvollen demokratischen Beitrag durch die Verfahren. 12

13 Frage 3: Geeignete politische Felder für direkte Bürgerbeteiligung Welche politischen Felder sind für die Weiterentwicklung der direkten Bürgerbeteiligung vorrangig? Gibt es Bereiche, die für eine direkte Bürgerbeteiligung ungeeignet erscheinen? Direktdemokratische Verfahren stellen durch ihre theoretische Bedeutung und die tatsächliche hohe Anerkennung in der Bevölkerung eine zentrale Quelle politischer Legitimation dar. Vor diesem Hintergrund bietet es sich an, direktdemokratische Verfahren vor allen Dingen bei besonders wichtigen politischen Entscheidungen zur Anwendung zu bringen, also im Kontext von Verfassungspolitik. Verfassungen berühren die politischen Grundregeln einer Gesellschaft, weshalb zusätzliche bzw. erhöhte Legitimation bei ihrer Änderung (oder Begründung) sehr passend sind. Dementsprechend lassen sich auch im internationalen Vergleich Volksabstimmungen besonders häufig im Kontext von Verfassungsänderungen finden. Auch in den deutschen Bundesländern liegen einige Fälle vor. Dies kann dabei sowohl in Form von obligatorischen, als auch von fakultativen Verfahren der Fall sein. Die Verfassung als Gegenstand dominiert nicht nur qualitativ, sondern auch quantitativ die direktdemokratische Praxis zahlreicher Länder. Jenseits dieser formalen Unterscheidung zwischen Verfassungsgesetzgebung und normaler Gesetzgebung ist die inhaltliche Qualität von Politikfeldern zu beachten. Denn es gibt einige politische Felder, die nicht die Verfassung betreffen, die für eine Ausweitung von direktdemokratischen Beteiligungsrechten aber besonders sensibel sein könnten. Hierzu ist weniger der Aspekt der finanziellen Wirksamkeit von direktdemokratischen Entscheidungen zu zählen, auch wenn in der direktdemokratischen Praxis der deutschen Bundesländer insgesamt, wie auch in Rheinland-Pfalz gerade Vorlagen über Finanzfragen, Abgabengesetze und Besoldungsordnungen von der Möglichkeit der direktdemokratischen Behandlung ausgeschlossen sind. Der Vergleich mit anderen direktdemokratischen Erfahrungen stellt nämlich den grundsätzlichen Ausschluss von Finanzfragen zumindest zur Diskussion. So zeigen verschiedene Untersuchungen des Finanzreferendums in Schweizer Kantonen, dass auch Finanzfragen sehr wohl als Gegenstand direkter Demokratie Bestand haben können und nicht automatisch ins finanzpolitische Chaos führen. Freitag, Vatter und Müller (2003) etwa haben gezeigt, dass direkte Demokratie eher einen bremsenden Effekt auf den Umfang des Steuerstaates hat. Sie 13

14 halten fest, dass einseitige und stark ausgabenlastige Maßnahmen für einzelne soziale Gruppen entweder in antizipierender Voraussicht der Stimmbürgerschaft gar nicht im Finanzreferendum vorgelegt werden oder oft an den fiskalisch konservativen Präferenzen der Bevölkerungsmehrheit scheitern. Auf der anderen Seite produzieren offene Verfahren keinen Robin Hood-Effekt, sondern der Gebrauch der finanzwirksamen Volksinitiative steht in keiner systematischen Beziehung zum Umfang des Steuerstaates (Freitag/Vatter/Müller 2003: 363). Die Bürger gönnen sich selbst also nicht einfach mehr Ausgaben, wenn sie selbst direkt mitentscheiden können. Kirchgässner zu Folge zeigen die Erfahrungen der Schweiz vielmehr, dass die Stimmbürgerinnen sowohl auf Bundes- wie auch auf Kantons- und Gemeindeebene mit den Fragen öffentlicher Finanzen durchaus verantwortungsbewusst umgehen. Es bedarf hierfür allerdings eines passenden institutionellen Umfeldes, damit direktdemokratische Verfahren zu einer nachhaltigen Finanzpolitik beitragen können (Kirchgässner 2014). Die jahrzehntelange Erfahrung der Schweizer in Fragen der direkten Demokratie und ihr System des Föderalismus tragen hierzu sicher bei. Die Schweizer Praxis ist also nicht ohne weiteres auf Deutschland und die deutschen Bundesländer übertragbar. Dennoch ist der Ausschluss von finanzwirksamen Vorlagen aus der direktdemokratischen Praxis grundsätzlich keine ökonomische Notwendigkeit, sondern hängt stark vom Kontext ab. Als für die Ausweitung direktdemokratischer Beteiligungsrechte sensible politische Felder müssen eher andere betrachtet werden. Hierzu zählen insbesondere solche, die nicht Verteilungs-, sondern Identitätskonflikte mit religiösen, ethnischen oder weiteren kulturellen Minderheiten darstellen. Durch die Anwendung direktdemokratischer Verfahren in derartigen Minderheitsfragen können Spannungsfelder zwischen Minderheitenrechten und dem demokratischen Mehrheitswillen entstehen, die schwer zu lösen sind. Auch wenn hierzu noch wenige Forschungsergebnisse vorliegen, zeichnet sich dieses Spannungsfeld in der direktdemokratischen Praxis der US-Bundesstaaten und der Schweiz durchaus ab. Christmann (2010) etwa hat am Beispiel der Schweiz gezeigt, dass die Wählerinnen durchaus restriktiver bei der gesetzlichen Anerkennung von Minderheitenrechten sind, als die Parlamentarier. Dies zeigte sich daran, dass aus Sorge vor einer Niederlage im Referendum sehr viel restriktivere Regeln zur Anerkennung spezieller Minderheitenrechte im Parlament umgesetzt wurden. Zu einer ähnlichen Erkenntnis kommen auch Vatter und Danaci (2010). Sie haben anhand der US-Bundesstaaten und der Schweiz gezeigt, dass direkte Demokratie nicht per se ein mehrheitsdemokratisches Schwert mit scharfer Klinge oder umgekehrt ein effektives Schutzschild für Minderheiten darstellt. Vielmehr hängt ihre Wirkung stark vom gesellschaftli- 14

15 chen Integrationsgrad der betroffenen Minderheit und ihrer Wahrnehmung als Fremdgruppe ab. Negative Effekte direkter Demokratie treten vor allen Dingen dann auf, wenn es um den Ausbau von Minderheitenrechten geht. Vor einem Abbau von Minderheitenrechten schützt die direkte Demokratie in einem gleichen Maße wie die repräsentative Demokratie (Vatter/Danaci 2010: 217). Vatter und Danaci schränken allerdings die Übertragbarkeit der Schweizer Ergebnisse auf Deutschland zu Recht ein:.,die unantastbaren Grundrechte im Grundgesetz, die Grundrechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, die Europäische Menschenrechtskonvention und verbindliche UN-Abkommen sind hohe Hürden, an denen in Deutschland kein Volksentscheid vorbei kommt. Zudem besteht in Deutschland- im Gegensatz zur Schweiz- ein starkes Verfassungsgericht und damit ein mächtiges Korrektiv zur plebiszitären (und repräsentativen) Demokratie" (Vatter/Danaci 2010: 217). Dennoch bleiben derartige Themen im Kontext von direkter Demokratie sensibel. Ein zweiter sensibler Themenbereich für die Ausweitung direkter Bürgerbeteiligung könnte politische Felder betreffen, bei denen die Ebene der direktdemokratischen Entscheidung schwer mit der tatsächlichen Kompetenzebene zu vereinbaren ist. Der Hintergrund liegt darin, dass zunehmend politische Entscheidungsprozesse in komplexen Verhandlungs- und Abstimmungsprozessen verschiedener politischer Ebenen ablaufen (Benz 2004, 2009). Dies können sowohl Verbindungen zwischen dem Bund und den Ländern, als auch zwischen dem Bund, den Ländern und der europäischen Ebene sein. Angesichts zunehmender Europäisierungs- und Internationalisierungstendenzen verlagert sich der Schwerpunkt der Entscheidungskompetenzen in vielen Politikfeldern entweder zunehmend auf höhere Ebenen oder die Verflechtung zwischen den Ebenen nimmt noch weiter zu. ln beiden Fällen lautet das grundsätzliche Problem: Auf welcher Ebene kann sinnvollerweise eine direktdemokratische Abstimmung angesetzt werden, die auch tatsächlich etwas entscheiden und bewegen kann? Im verflochtenen deutschen Föderalismus stellt sich dieses Problem ganz besonders und steht auch einer lnstitutionalisierung der direkten Demokratie auf Bundesebene teilweise entgegen (Krapp 2012). Sollten dennoch Abstimmungen in solchen Politikfeldern mit vertikal sehr verteilten Kompetenzen stattfinden, dann ist eigentlich von vornherein klar, dass sie wenig bewegen können, da andere Ebenen auch noch beteiligt sind. ln der Konsequenz würden Volksabstimmungen hier gar keine zusätzliche Legitimation des politischen Systems produzieren können, sondern wohl eher auf eine politische Selbstverpflichtung der repräsentativen Akteure der entsprechenden Ebene zur Befolgung des Abstimmungsergebnisses hinauslaufen. Da ihre Durchsetzungschancen im Mehrebenensystem aber 15

16 auch begrenzt sind, könnte der Prozess am Ende eine Distanzierung und vielleicht sogar Politikverdrossenheit bei den Bürgerinnen hervorrufen. Volksabstimmungen machen also nur auf der Ebene Sinn, wo es auch tatsächlich etwas Substantielles zu entscheiden gibt. Fazit: Direktdemokratische Instrumente verschaffen politischen Entscheidungen eine besondere demokratische Legitimation, die besonders mit dem Bereich der Verfassungspolitik korrespondiert. Unterhalb der Verfassungsebene können dagegen besonders identitäre Konflikte um gesellschaftliche Minderheiten als sensibler Bereich bei der Erweiterung direkter Bürgerbeteiligung angesehen werden. Der klassisch in den deutschen Bundesländern verankerte Finanzvorbehalt bei der direkten Demokratie ist aus international vergleichender Sicht zumindest keine ökonomische Notwendigkeit. 16

17 Frage 4: Petitionswesen und Popularklagen Wie bewerten Sie das bestehende Petitionswesen in Rheinland-Pfalz? Würden Sie die Einführunq von Popularklaqen empfehlen? Wie direktdemokratische Verfahren, können auch weitere Verfahren der direkten Bürgerbeteiligung entweder auf die Bereitstellung von zusätzlichem Input ins politische System oder die Verhinderung von repräsentativ beschlossenen Gesetzen abzielen, also eine Veto Funktion ausüben. Das Ziel ist dabei wieder, die Responsivität der Politik und damit auch ihre Legitimation zu erhöhen. Grundsätzlich ist aus dieser Perspektive jedes weitere Instrument der Öffnung der Politik gegenüber dem Bürger ein Mehrwert. Allerdings ist die tatsächliche Funktionsweise, die sich aus der konkreten Konstruktion unterschiedlicher Instrumente ergibt, bei einer Beurteilung in Betracht ziehen. Die Frage ist, welche Muster der Nutzung durch Akteure unter den formalen Gegebenheiten zu erwarten sind? Welche Ressourcen sind notwendig und was für Effekte können erzielt werden? Das repräsentative System und konkret parlamentarische Institutionen versuchen anhand des Instrumentes der Petition und des Petitionsausschusses eine zusätzliche Möglichkeit für direkte Bürgerbeteiligung zu schaffen. Petitionen sind grundsätzlich sehr niederschwellig was die direkte Beteiligung angeht. Sie können schon von Einzelpersonen ergriffen werden, um ihre Anliegen an das Parlament heran zu tragen und bedürfen auch nicht eines ausformulierten Gesetzestextes. Hieraus ergibt sich der große Vorteil der Bürgernähe bzw. Erreichbarkeil repräsentativer Institutionen. Positiv ist also in jedem Fall ihre unmittelbare Input-Funktion zu bewerten. Allerdings wird der tatsächliche Beitrag durch Petitionen wiederum genau durch diese Verfahrenskonstruktion geschwächt. Denn durch die Aktivierung von Einzelpersonen oder eben wenigen Personen ergibt sich potentiell eine Atomisierung der Akteursstruktur bei den Petitionen. Während Interessengruppen und Verbände eher andere Wege der Einflussnahme wählen (können), muss bei Petitionen mehr oder weniger von Wünschen von einzelnen ausgegangen werden. Dies führt in seiner Konsequenz wiederum zu einer geringen gesamtgesellschaftlichen Bedeutung und Repräsentativität der Petitionen, was zugleich ihren geringen Erfolg besiegelt. Hierin mag auch der Grund für die geringe öffentliche Aufmerksamkeit für das Petitionswesen liegen. Die Repräsentativität steht außerdem in Frage, da zudem von einer sehr starken sozia- 17

18 len Selektivität der Petenten ausgegangen werden muss. Nicht nur setzt eine Teilnahme am Petitionsverfahren bestimmte Ressourcen voraus, sondern es muss auch von einem ähnlichen Akteursmuster bei Petitionen, wie auch bei Volksabstimmungen und repräsentativer Politik ausgegangen werden (z.b. Dominanz der Akademiker). Letztendlich handelt es sich prinzipiell also nur um ein Verfahren der Beteiligung mit begrenzter Reichweite, dessen Existenz zwar sinnvoll und damit berechtigt ist, das aber aus Sicht der Demokratie nicht überbewertet werden sollte. Das Petitionswesen in Rheinland-Pfalz weist allerdings mit der Möglichkeit der Mitzeichnung einen sehr interessanten Aspekt auf, der zumindest für einige der skizzierten Probleme im Petitionswesen einen Ausweg bietet. So eröffnet sich die Möglichkeit einer Gewichtung von Petitionen und es besteht zumindest ein numerischer Indikator, um ihre gesamtgesellschaftliche Bedeutung abschätzen zu können. Die Möglichkeit zu derartigen Mini Volksinitiativen erweitert die Attraktivität von Petitionen auch für organisierte Interessen, wie Verbände oder Bürgerinitiativen und damit auch für die Berichterstattung in den Medien. Während sich so die Bandbreite an Input erhöht, treten andererseits die Petitionen von einzelnen oder wenigen Personen in Konkurrenz zu jenen von Verbänden, was wiederum auf erstere abschreckend wirken kann. Dennoch erscheint die Möglichkeit der Mitzeichnung als eine sinnvolle institutionelle Weiterentwicklung des Petitionswesens. Das gilt auch für die Institution des Bürgerbeauftragten. Die Personalisierung einer Scharnierfunktion zwischen Bürgerinnen und Politik kann wesentlich zur Annahme, Verbreitung und Akzeptanz des Petitionswesens beitragen. Im Vergleich hierzu ist der potentielle Beitrag von Popularklagen für den Ausbau der direkten Beteiligung der Bürgerinnen als geringer einzuschätzen. Dies liegt erstens an den hohen Voraussetzungen an intellektuellen oder materiellen Ressourcen für die Nutzung des Verfahrens. Die Popularklagen scheinen wenig offen für normale Bürgerinnen zu sein, da erheblicher juristischer Sachverstand erforderlich ist. Da dieser Sachverstand eher bei organisierten Interessen vorhanden ist, ist zweitens anzunehmen, dass Popularklagen eher als ein Instrument für starke Verbände zur Einflussnahme gegenüber der repräsentativen Politik fungieren. Drittens handelt es sich damit um ein reines Veto-Instrument, das eben keinen neuen Input ins politische System befördert. Insgesamt erhöht die Popularklage also die juristischen Blockademöglichkeiten gesellschaftlicher Interessen, verschafft aber weder der Politik mehr Legitimation noch mehr Bürgernähe. 18

19 Fazit: Petitionen stellen Bürgernähe her, entwickeln aber oft nicht das notwendige politische Gewicht. Das Instrument der Mitzeichnung stellt hier einen guten Lösungsansatz dar. Popularklagen andererseits fungieren als sehr anspruchsvolles juristisches Veto-Instrument, das damit zwar Kontrolle ausüben helfen kann, allerdings keinen Input und damit auch wenig Bürgernähe herstellt. 19

20 Frage 5: Weitere Faktoren direkter Demokratie Welche weiteren Faktoren - neben gesetzlichen Regelungen - sind Ihrer Meinunq nach von Bedeutung für direktdemokratische Verfahren auf Landesebene? Dies ist eine sehr offen gestaltete Frage, die Spielraum für eine große Bandbreite an Aspekten eröffnet. Ich möchte mich dementsprechend auf einige wichtige Aspekte konzentrieren, die etwas mit der Erwartungshaltung an direkte Demokratie zu tun haben. Verfahren der direkten Demokratie können nur einen funktionieren Beitrag zur Legitimation demokratischer Politik leisten, wenn die mit ihnen verbundenen Erwartungen realistisch sind. Es geht schließlich "nur" um die Ergänzung repräsentativer Politik durch gelegentliche direktdemokratische Entscheidungen. Hierdurch wird kein neu es demokratisches Zeitalter aufbrechen. Vielmehr ist es unbedingt erforderlich die Existenz und Funktionsweise von Instrumenten der direkten Bürgerbeteiligung im Kontext der sie umgebenden Prozesse der repräsentativen Politik zu betrachten. Es liegt theoretisch und empirisch auf der Hand, dass Volksabstimmungen durch eine Vielzahl von Einflüssen aus der bestehenden Politik geprägt werden und das sollte immer voran gestellt werden. Eine isolierte Betrachtung dagegen wird mit Sicherheit falsche Hoffnungen und Erwartungen schüren. Einige der Punkte, die in diesem Kontext besonders zu betonen sind, sind in den vorherigen Antworten zum Teil schon angesprochen worden. An dieser Stelle sollen sie noch einmal explizit formuliert werden. Der zentrale Punkt betrifft den Umgang mit der Rolle und auch dem Begriff des Volkes in der direkten Demokratie. Hier bedarf es eines sehr viel nüchternen Blickes, als er oftmals in vielen Diskussionen vorherrscht. Denn zu oft wird direkte Demokratie als Verfahren normativ überhöht, weil das sogenannte Volk daran beteiligt ist. Das zentrale Problem dabei ist eine monolithische Konzeption des Volkes, die in eine automatisierte Referenz an die Volkssouveränität mündet. Die Volkssouveränität steht außer Frage, aber sie äußert sich bei direkter Demokratie nicht dadurch, dass das Volk die Themen zur Abstimmung einbringt sondern, dass es als Ganzes darüber abstimmt. Die Volkssouveränität kommt also am Ende des direktdemokratischen Verfahrens im Moment der Abstimmung zum Tragen und nicht am Anfang. Die Motive und Strukturen von direkter Demokratie auf eine Artikulation des Volkes zu reduzieren wäre naiv. Dennoch wird in der öffentlichen Diskussion oftmals ein Gegensatz zwischen einer vermeintlichen Sachlichkeit oder Überparteilichkeit der direkten Demokratie einerseits und der von Interessengruppen gezeichneten repräsentativen Politik aufgemacht. Die Realität direkt- 20

21 demokratischer Prozesse entspricht aber genauso den Gegebenheiten der.pluralistischen Gesellschaft mit verschiedenen gesellschaftlichen Grundkonflikten, wie die Realität der repräsentativen Prozesse. Dies wird zuvorderst an den politischen Parteien deutlich. Direkte Demokratie ist genauso ein Handlungsraum für Parteien geworden, wie das die repräsentative Politikarena auch ist. Parteien dominieren die politischen Prozesse in vielen westeuropäischen Ländern ohnehin und nutzen auch direktdemokratische Verfahren für ihre Interessen (Hornig 2011a). Dahinter steht eine Bandbreite an Motiven, die sich mit direkter Demokratie umsetzen lässt (Morel 2007). Im Kern geht es dabei erwartungsgemäß um den Gegensatz zwischen Regierung und Opposition, aber auch zwischen großen, etablierten Parteien einerseits und kleinen Außenseiterparteien andererseits. Gerade Parteien als kompakte Organisationen sind oft in der Lage, die institutionellen und organisatorischen Anforderungen der offenen direkten Demokratie zu meistern. Und erwartungsgemäß sind politischen Parteien auch in der deutschen Parteiendemokratie als Belreiber direktdemokratischer Vorlagen aktiv, auch wenn Parteien weniger dominant sind als zu erwarten wäre (Hornig 2013). Aber auch Interessengruppen aus Wirtschaft, Kultur und Gesellschaft sind in verschiedener Weise unmittelbar an der direkten Demokratie beteiligt. Dies kann zum einen durch eine Initiativtätigkeit bei offenen Verfahren der Fall sein. Wie oberhalb schon erwähnt, sind es häufig gerade schlagkräftige Verbände wie zum Beispiel Gewerkschaften, die an der Einreichung von Vorlagen beteiligt sind. Das kann in der Schweiz aber auch mal der Arbeitgeberverband sein. ln Deutschland ist der aktivste Verband bei der Einreichung von Vorlagen Mehr Demokratie e.v., was ja auch nichts anderes als eine private Organisation mit speziellen Zielen ist. Zum anderen kann festgehalten werden, dass direkte Demokratie den Einfluss von Interessengruppen unter bestimmten Umständen sogar steigern kann. Repräsentative Akteure stellen sich auf die Gefahr möglicher Referenden durch große Interessengruppen ein und versuchen durch die gezielte Verhandlung mit ihnen drohende Volksabstimmungen von vornherein zu vermeiden. Das Vernehmlassungsverfahren in der Schweiz ist die extremste Manifestation dieses Vorgangs. Der Punkt an dieser Stelle ist, dass es im Bereich der direkten Demokratie genauso um die Durchsetzung von politischen Standpunkten geht, die von einzelnen gesellschaftlichen Akteuren in den direktdemokratischen Prozess stellvertretend eingebracht werden. Somit spiegelt sich in der direkten Demokratie erwartungsgemäß die plurale Struktur moderner Gesellschaften und ihre Konflikte wider und zwar genauso wie in der repräsentativen Politik. Nur werden im direktdemokratischen Kontext Entscheidungen über die Konflikte zwischen Interessen in 21

22 einem anderen Verfahren getroffen als üblicherweise. Es bleiben aber Konflikte innerhalb der Gesellschaft. Direkte Demokratie ist also nicht der Ort, an dem ein höheres Gemeinwohl nur deswegen entsteht, weil das Volk sachlichere Entscheidungen trifft, die in der repräsentativen Politik durch die vielen Einzelinteressen nicht getroffen werden könnten. Die Bezeichnung als Volksgesetzgebung ist daher nur an der Oberfläche einleuchtend, bei näherer Betrachtung aber eigentlich irreführend. Abbildung 3: Ja- und Nein-Stimmen sowie deren Differenz in Prozent der Wahlberechtigten bei 48 direktdemokratischen Entscheidungen in den deutschen Bundesländern zwischen 1950 und 2011 sortiert nach ansteigender Differenz (Quelle: Eigene Darstellung) ==.",Pro., e., o Contra -Differenz Dass auch direktdemokratische Prozesse strittig sind, wird schon allein durch einen Blick auf die Abstimmungsergebnisse deutlich. Wenn es also die eine richtige Entscheidung im Sinne des Gemeinwohls gibt, dann müssten die Abstimmungsergebnisse ja auch entsprechend deutlich einheitlich ausfallen. Die Ergebnisse von 48 Abstimmungen in den deutschen Bundesländern zeigen aber das Gegenteil. ln der Abbildung 3 ist zusätzlich zu den Ja- und Nein Stimmen in Prozent der Wahlberechtigten ist auch die Differenz zwischen beiden Werten in Prozent der Wahlberechtigten zu sehen. Demnach lassen sich in der direktdemokratischen Praxis der deutschen Bundesländer nur wenige Fälle finden, in denen die Verteilung der Stimmen der Bürgerinnen sehr eindeutig zu Gunsten einer der beiden Varianten- Pro oder Contra -ausgefallen ist. Nur zwei Fälle liegen bei einer Differenz von über 70 Prozent der Wahlberech- 22

23 tigten zwischen beiden Varianten und nur vier weitere Fälle liegen über 40 Prozent Differenz. Dagegen weisen 16 Fälle eine Differenz zwischen Ja- und Nein-Stimmen-Anteil von nur zehn Prozent der Wahlberechtigten oder weniger auf. Diese Abstimmungen sind also eher knapp ausgegangen. Eine Differenz von bis einschließlich 20 Prozent weisen weitere 30 Abstimmungen auf. Hier ist auch der Gesamt-Durchschnitt mit 21,1 Prozent Differenz einzuordnen. Das bedeutet, dass tatsächlich politische Konflikte den Abstimmungen zu Grunde lagen. Das gleiche Ergebnis zeigen auch 31 Abstimmungen aus dem Kontext der Europäischen Integration, die entweder einzelne Integrationsschritte oder generell den Beitritt eines Landes zum Gegenstand hatten. Abgehalten wurden sie in 13 verschiedenen Ländern. Die herangezogenen Daten ergeben auch nur wenige Fälle, in denen die Verteilung der Stimmen der Wählerinnen sehr eindeutig zu Gunsten einer der beiden Varianten Pro oder Contra ausgefallen ist. Der Gesamtdurchschnitt der Differenz ist mit 14,5 Prozent der Wahlberechtigten sogar noch deutlich geringer als bei den deutschen Abstimmungen. Dies bestätigt die Wahrnehmung, dass Europa-Fragen oftmals sehr umstritten gewesen sind. Direktdemokratische Abstimmungsprozesse sind aufgrund der Verteilung der Wählerstimmen ebenfalls als eine politische Konfliktarena zu sehen, in der verschiedene Interessen aufeinander treffen. Abbildung 4: Ja- und Nein-Stimmen sowie deren Differenz in Prozent der Wahlberechtigten bei 31 direktdemokratischen Entscheidungen aus dem EU-Kontext zwischen 1972 und 2008 sortiert nach ansteigender Differenz (Quelle: Eigene Darstellung) ~ L =~ ""~"Pro Contra ---Differenz 23

24 Abschließend sei noch auf einen weiteren Punkt bezüglich der Wahrnehmung direkter Demokratie und der Erwartungshaltung an sie hingewiesen. Dabei geht es um den Vergleich mit der Schweiz, der geradezu ritualisiert in allen Diskussionen zu finden ist. Entscheidend ist dabei, dass in der Regel auf das gute Funktionieren der direktdemokratischen Elemente im politischen System der Schweiz hingewiesen und dieses als Vorbild für Deutschland hingestellt wird. Unverkennbar ist das gute Funktionieren der sogenannten semi-direkten Demokratie in der Schweiz im Sinne einer hohen Anerkennung der politischen Prozesse des Landes bei den Schweizer Bürgern. Bezüglich der Übertragbarkeit werden allerdings in der deutschen Debatte wesentliche Aspekte regelmäßig unterschlagen. Dabei wird regelmäßig der Wandlungsprozess der Eidgenossenschaft von einer Abstimmungsdemokratie zu einer Verhandlungsdemokratie übersehen (vgl. Neidhart 1970). Die schrittweise Einführung unterschiedlicher direktdemokratischer Verfahren, vor allen Dingen des fakultativen Referendums im Jahr 1874, hat die politischen Prozesse im Land von Grund auf geändert. Hier hat sich eine andere politische Logik über Jahrzehnte herausentwickelt. Das bedeutet, dass das ganze politische System inzwischen auf die Funktionsweise der direktdemokratischen Verfahren ausgerichtet ist. Es macht also wenig Sinn undifferenziert die Schweizer Verfahren auf Deutschland zu übertragen zu wollen mit dem Argument, dass die Schweiz doch gezeigt hätte, wie gut es mit der direkten Demokratie funktioniert. Am Anfang hat es in Schweiz überhaupt nicht gut funktioniert. Die Referenz an die Schweiz in der deutschen Debatte sollte also immer differenziert erfolgen. Fazit: Entscheidend für den Erfolg der Erweiterung direktdemokratischer Verfahren ist eine realistische Erwartungshaltung. Der Überfrachtung, wie sie zum Teil in der deutschen Debatte wahrzunehmen ist, können die Verfahren nicht gerecht werden. Es gilt also aufzuzeigen, dass und inwiefern auch direktdemokratische Prozesse in die Gegebenheiten des dominierenden repräsentativen Prinzips und seiner Mechanismen eingebettet sind. Hierzu gehört vor allen Dingen die Tatsache, dass direkte Demokratie eine politische Konfliktarena ist, in der gesellschaftliche Interessen aufeinander treffen, die wiederum von Interessenorganisationen artikuliert werden. Eine Überhöhung des Volksbegriffs in diesem Zusammenhang verschleiert eher die tatsächlichen Abläufe. Die Volkssouveränität äußert sich zwar zum Schluss in der Entscheidung, aber auch die Artikulation von gesellschaftlichen Interessen im Vorfeld ist als demokratischer Mehrwert zu unterstreichen. 24