Zur Reform der vertikalen Verteilung im österreichischen Finanzausgleich* von. Friedrich Schneider** und Johann Bröthaler ***

Transkript

1 Dezember 212 Finanzausgleich212_Schneider_Broethaler.doc Zur Reform der vertikalen Verteilung im österreichischen Finanzausgleich* von Friedrich Schneider** und Johann Bröthaler *** * Schriftliche Fassung eines Vortrages (F. Schneider, Kap. 3 und 4) und eines Diskussionsbeitrages (J. Bröthaler, Kap. 2) auf dem Seminar zum Thema Perspektiven des Finanzföderalismus in Österreich, , Linz, Institut für Föderalismus Innsbruck, 212 ** O.Univ.-Prof. Dr. Dr.h.c.mult. Friedrich Schneider, Institut für Volkswirtschaftslehre, Johannes Kepler Universität Linz, Altenbergerst. 69, A-44 Linz, Telefon:+43 () , Fax: +43 () , friedrich.schneider@jku.at, Webpage: *** Ass.-Prof. DI Dr. Johan Bröthaler, Fachbereich Finanzwissenschaft und Infrastrukturpolitik im Department für Raumplanung der Technischen Universität Wien, Resselgasse 5/2/2, A-14 Wien, Telefon: +43 () , johann.brothaler@tuwien.ac.at, Webpage: 1

2 1. Einleitung Der jetzige Finanzausgleich Österreichs läuft im Jahr 214 aus, und es zeigen sich schon erste Ansätze, diesen wieder (neu) zu verhandeln. Das ambitionierte Ziel einer grundlegenden Reform des österreichischen Finanzausgleichs wurde bereits im Paktum zum Finanzausgleichsgesetz 28 thematisiert und durch Bildung von Arbeitsgruppen zur grundsätzlichen Reform, zu Gesundheit und zu Pflege untermauert. Eine konkrete Entscheidung der Finanzausgleichspartner für eine umfassende Neugestaltung und einen Reformprozess, losgelöst von den periodischen Verhandlungen, hat bisher jedoch nicht stattgefunden. Prioritär wäre eine umfassende modulare Reform, die die gesamte Aufgabenund Kompetenzverteilung, die Abgabenhoheit, die vertikale und horizontale Verteilung der Abgabenerträge und den gesamten Transferkomplex zwischen allen Gebietskörperschaften (und allenfalls sonstigen öffentlichen Rechtsträgern) umfasst und klare Vorstellungen zu föderalen Strukturen, Autonomie, Verantwortlichkeit und Transparenz entwickelt. Das Prinzip der Kontinuität wäre hier durch mittelfristige Übergangsregelungen zu gewährleisten. Die politische Realität ist möglicherweise eine andere gar keine Reform oder eine weitere laufende marginale Anpassung des Finanzausgleichs und punktuelle Reformen ohne ausreichendes Synchronisieren mit weiteren Reformtätigkeiten. Dies birgt die Gefahr einer unzureichenden Berücksichtigung der Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen Elementen, weiteren Verkomplizierung der Regelungen zum Finanzausgleich und Zementierung problematischer Aufteilungsverfahren und -verhältnisse mit potenziell blockierenden Rückwirkungen auf andere Reformbereiche. Ein zweckmäßiger Mittelweg wäre eine schrittweise, jedoch zielorientierte Neugestaltung des Finanzausgleichs. Diese evolutionäre Entwicklung würde als Startpunkt zumindest eine explizite politische Willensbildung und möglichst 2

3 einvernehmliche Festlegung von Zielen und Prinzipien der Reform sowie vor allem der Perspektiven einer möglichen neuen Gesamtarchitektur des Finanzausgleichs erfordern. Damit könnten auch kurzfristig allgemeine Ziele der Vereinfachung und Flexibilität bei einzelnen Elementen schrittweise verfolgt, systematische Mechanismen der sukzessiven Anpassung des Finanzausgleichs (etwa bei punktuellen Aufgabenreformen) entwickelt und die zahlreich vorliegenden punktuellen Reformvorschläge für eine längerfristige Weiterentwicklung des vertikalen und horizontalen Finanzausgleichs besser eingeordnet und beurteilt werden. Im vorliegenden Beitrag wird in diesem Sinne speziell auf die vertikale Verteilung der Abgabenerträge eingegangen. 1 Das Ziel dieses Beitrages besteht darin, einen neuen vertikalen Finanzausgleich in drei Varianten vorzustellen, der operational ist und der einfach umzusetzen wäre. In Kapitel 2 wird auf die verschiedenen Bereiche des vertikalen Finanzausgleichs im weiteren Sinn, die die Aufteilungsverhältnisse zwischen den Gebietskörperschaften mitbestimmen, eingegangen. Im folgenden Kapitel 3 werden zunächst die Zielsetzung und die Funktionsweise sowie drei mögliche Varianten des neuen vertikalen Finanzausgleichs dargestellt. Im Kapitel 4 erfolgen dann Beispielsrechnungen für die Jahre 28 und 211 für die drei Varianten und im abschließenden Kapital 5 werden einige Schlussfolgerungen gezogen. 1 In diesem Beitrag wird keine Literaturübersicht über den bisherigen österreichischen Finanzausgleich gegeben bzw. auch nicht die Literatur diskutiert, die sich damit sehr ausführlich auseinandersetzt. Vgl. hierzu Bußjäger (212), Bröthaler, Bauer und Schönbäck (26), Schneider (212), Schneider und Zweimüller (24), Feld und Schneider (22), TU Wien et al. (211), Schneider, Riegler und Voigt (212) und Pitlik (212). Ebenso wird darauf verzichtet, eine Diskussion über den Finanzausgleich in den benachbarten Ländern Deutschland und Schweiz zu geben. Vgl. hierzu Bröthaler und Getzner (21, 211), Blöchliger (27), Blume, Müller und Voigt (27), Eichenberger (1994, 22), Feld und Kirchgässner (25), Fischer, Waker und Pifko (21), Kirchgässner (22a, 22b), Schneider und Zweimüller (24), Schneider, Riegler und Voigt (212), Prohl und Schneider (28), Eichenberger (1994, 22), Feld und Kirchgässner (21, 25), Feld, Kirchgässner und Schaltegger (23) und Feld und Schneider (22). 3

4 2. Grenzen einer Reform des vertikalen Finanzausgleichs Die vertikale und horizontale Dimension der finanziellen Beziehungen zwischen den Ebenen und Einheiten föderaler Staaten werden in der Literatur seit Jahrzehnten aus verschiedensten, insbesondere (polit)ökonomischen, organisatorisch-institutionellen und rechtlichen Perspektiven umfassend behandelt. 2 Dabei stehen theoretische Erwägungen zum optimalen Grad an Zentralität bzw. Dezentralität bezüglich der Verteilung öffentlicher Aufgaben, der damit verbundenen Ausgaben und der erforderlichen Einnahmen auf die verschiedenen Ebenen, Fragen der politischen Steuerung, Verantwortlichkeit, Autonomie sowie der Bedingungen und Anreize für effiziente Aufgabenerfüllung nach allokations-, verteilungs- und stabilisierungspolitischen Gesichtspunkten zur Diskussion. Gestützt auf empirische Studien wird versucht, daraus allgemeine Leitlinien und Prinzipien für die Implementierung von Finanzausgleichssystemen abzuleiten. In der Praxis sind Begründungen für Zentralisierung bzw. Dezentralisierung und empirische Belege für intendierte Wirkungen keineswegs eindeutig und vor allem die Verteilung der Einnahmen (Abgaben) politisch kontroversiell und subjektiv ( Where you stand depends on where you sit 3 ). Während bei der horizontalen Mittelverteilung im internationalen Vergleich eine Vielzahl unterschiedlicher Modelle und verschiedenste weitgehend objektivierbare und messbaren Kriterien diskutiert und angewendet werden, werden bei der vertikalen Einnahmenteilung kaum Bezüge zu Aufgaben oder Ausgaben hergestellt. Vielmehr werden die vertikalen Aufteilungsverhältnisse primär durch historische Entwicklungen, politische Kultur und subjektive Einschätzungen begründet und durch die übergeordnete Ebene, zum Teil über Verhandlungen mit der untergeordneten Ebene politisch festgelegt. 2 Zum fiskalischen Föderalismus siehe etwa Ahmad und Brosio (26), Boadway und Shah (27), Blöchliger et al. (27b). 3 Bahl und Wallace, 24, S. 2. 4

5 2.1 Die vertikale Dimension des Finanzausgleichs Im Allgemeinen wird unter der vertikalen Dimension der intragovernmentalen fiskalischen Verflechtungen die Mittelausstattung der einzelnen föderalen Ebenen (Gesamtheit der Einheiten) mit eigenen Einnahmen und die Mittelzuteilung von der zentralen Ebene an die subnationalen Ebenen über (geteilte) Abgaben und (vertikale) Transfers verstanden. Im Kontext des Finanzausgleichs beschränkt sich diese Betrachtung üblicherweise auf die Gebietskörperschaften (Bund, Gesamtheit der Länder und Gesamtheit der Gemeinden), wobei grundsätzlich von einer gegebenen Verteilung der Aufgaben und Kompetenzen auf die einzelnen staatlichen Ebenen ausgegangen wird. Die institutionellen und ökonomischen Grenzen des Finanzausgleichs sind hier allerdings fließend 4, was insbesondere bei einer empirischen Beurteilung der Aufteilungsverhältnisse und bei Reformbestrebungen zu höchst unterschiedlichen Sichtweisen führt. Zudem ist (jedenfalls für Österreich) eine differenziertere Betrachtung der Verflechtungen innerhalb der subnationalen Ebene, d.h. der Transfers zwischen Landes- und Gemeindeebene von oben nach unten und von unten nach oben erforderlich. Wesentliche, letztlich ungeklärte Fragen des vertikalen Finanzausgleichs sind unter anderem, wie die vertikale Aufteilung finanzieller Mittel (und der resultierende Autonomiegrad) gemessen, nach welchen (möglicherweise objektiven, aufgabenbezogenen) Kriterien diese bemessen und nach welchen Kriterien eine adäquate oder gerechte Aufteilung (gesamt oder in einzelnen Aufgabenbereichen) evaluiert werden kann. Als Ausgangsbasis für eine Beurteilung der vertikalen Verteilung kann die vertikale fiskalische Lücke herangezogen werden, die allgemein (in der Literatur 4 Unklare Abgrenzung etwa bei vertikalen Transfers an Landesebene, die teils über das Landesbudget an sonstige öffentliche Rechtsträger (z.b. Landesfonds), teils direkt an diese laufen, oder Abgrenzungsfragen zwischen Gebühren, Beiträgen, intragovernmentalen Leistungsverrechnungen über Kostenbeiträge/-ersätze und Transfers. 5

6 jedoch unterschiedlich definiert 5 ) die Bedeutung der vertikalen Mittelströme umschreibt, etwa in welchem Ausmaß auf der subnationalen Ebene eigene Ausgaben nicht durch eigene Einnahmen finanziert werden können. Abbildung 1 veranschaulicht die fiskalische Lücke der subnationalen Ebenen in Österreich für den Zeitraum Abbildung 1: Fiskalische Lücke 1 und vertikaler Ausgleich 2 bei den Ländern und den Gemeinden Österreichs (ohne Wien), , in % der Ausgaben (ohne Finanztransaktionen) 3 Fiskalische Lücke gesamt 1 9 in % der Ausgaben (ohne Finanztrans.) Länder ohne Wien Gemeinden ohne Wien Eigene Einnahmen und vertikaler Ausgleich 2 in % der Ausgaben (ohne Finanztrans.) Länder ohne Wien in % der Ausgaben (ohne Finanztrans.) Gemeinden ohne Wien Eigene Abgaben Ertragsanteile Sonst. eigene Einn. Transfereinnahmen Eigene Abgaben Ertragsanteile Sonstige eigene Einn. Transfereinnahmen 5 Vertikale Mittelströme (geteilte Abgabenerträge, Transfers) beispielsweise im Verhältnis zum BIP, zu Ausgaben der zentralen/mittleren Ebene (Geber), zum gesamten Abgabenaufkommen oder zu Einnahmen bzw. Ausgaben der subnationalen Ebenen (Empfänger). 6

7 1) Fiskalische Lücke : Ausgaben der laufenden und Sachvermögensgebarung abzüglich eigene Abgaben und sonstige eigene Einnahmen (Gebühren, Leistungsentgelte, sonstige Einkünfte aus Besitz und Unternehmertätigkeit, Veräußerung von Sachvermögen) in % der Ausgaben (ohne Finanztransaktionen). 2) Vertikaler Ausgleich durch Ertragsanteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben und Transfereinnahmen von Trägern öffentlichen Rechts (laufende und Kapitaltransfers) in % der Ausgaben (ohne Finanztrans.). 3) Daten bis 21/2 auf Basis der Gebarung nach volkswirtschaftlichen Kriterien ( wirksamen Ausgaben gemäß Statistik Austria), danach gemäß Rechnungsquerschnitt der Länder bzw. Gemeinden (ohne Wien). Quelle: Statistik Austria (212); eigene Berechnung und Darstellung (Bröthaler, 212). Demnach verblieb bei den Ländern ohne Wien eine durch eigene Einnahmen nicht gedeckte Lücke bis 1995 von etwa 8 % der Ausgaben (ohne Finanztransaktionen), die bis 211 auf rund 7 % verringert wurde. Beim Durchschnitt der Gemeinden ohne Wien betrug diese Lücke im Betrachtungszeitraum durchwegs knapp 5 % (bei Wien als Land und Gemeinde 211 rund 65 %). Diese durchschnittlichen Verhältnisse wiesen sowohl auf Länder- als auch Gemeindeebene eine größere Bandbreite auf (hier nicht im Detail dargestellt): Bei den Ländern (ohne Wien) lag die Ausgabenlücke in den letzten Jahren bei einzelnen Ländern schwankend im Bereich von 55 % bis 9 %. Die eigenen Abgaben sind unbedeutend. Die Zunahme sonstiger eigener Einnahmen ist primär auf erhöhte Leistungserlöse, etwa Heim-/Pflegegebühren, z.t. auf erhöhte Kostenbeiträge/-ersätze und Veräußerungen zurückzuführen. Deutlich erkennbar ist die Ausweitung der (überwiegend zweckgewidmeten) Transfers im Zeitraum und deren Abtausch mit Ertragsanteilen (ohne Zweckwidmung) ab 28/9. Bei den Gemeinden lag die fiskalische Lücke bei rund 3 % (unterstes Dezil) bis 8 % (oberstes Dezil). Hervorzuheben sind der anteilige Rückgang der eigenen Abgaben von 25 % auf unter 2 % der Ausgaben ohne Finanztransaktionen (durch Wegfall eigener Abgaben, aber auch geringe Dynamik, insbes. der Grundsteuer), die Ausweitung sonstiger Einnahmen (Gebühren und Leistungsentgelte) und die verstärkte Abhängigkeit von Ertragsanteilen mit einem Anstieg von 3 % auf 35 %. Der Finanzierungsanteil aus laufenden und Kapitaltransfers lag weitgehend konstant bei 1 15 %. 7

8 Die Finanzausgleichspolitik bestimmt, in welchem Ausmaß die fiskalische Lücke der einzelnen Ebenen durch vertikale Zahlungen (Ertragsanteile, Transfers) gedeckt werden soll. Hierbei sind die Deckungsbedürfnisse der Ebenen grundsätzlich als qualitativ gleichwertig einzustufen, d. h. dass diesbezüglich von einer Parität der Finanzausgleichspartner auszugehen ist (vgl. Achatz, 212, S. 8). Ein verbleibender Finanzierungsbedarf ist durch eigene Netto-Einnahmen aus Finanztransaktionen (primär Schuldaufnahmen) zu decken. Die auf Basis historischer Ausgaben und Einnahmen ermittelte fiskalische Lücke der gebietskörperschaftlichen Ebenen kann als grobes Indiz für die Entwicklung der vertikalen Verhältnisse oder des subnationalen Autonomiegrades verstanden werden, sie ist allerdings für eine objektive Messung der Einnahmenerfordernisse der einzelnen Ebenen oder konkrete Beurteilung des vertikalen Zuteilungsbedarfs aus mehreren Gründen unzureichend: Der Ausgabenbedarf der einzelnen Ebenen von Gebietskörperschaften ist subjektiv, unterschiedlich dynamisch in einzelnen Aufgabenbereichen und über das gesamte Aufgabenspektrum kaum einzuschätzen, allenfalls bei einzelnen Aufgaben durch Normausgaben und definierte Leistungsstandards eingrenzbar (bei der horizontalen Verteilung wird der relative Ausgabenbedarf derzeit im Wesentlichen durch die einfache und gewichtete Einwohnerzahl abgebildet). Bei den eigenen Ausgaben bestehen Unterschiede hinsichtlich Effizienz der Aufgabenerfüllung sowie Art, Ausmaß und Qualität der Leistungserbringung. Ebenso ist der Grad der subnationalen Ausgabenautonomie schwierig zu erfassen, etwa betreffend (bundes- oder landesgesetzlich der Art oder der Höhe nach geregelten) Pflichtausgaben gegenüber Ermessensausgaben. Bei den eigenen Einnahmen bestehen unterschiedliche Rahmenbedingungen (und Auffassungen) bei einzelnen Aufgabenbereichen, in wie weit diese aus Nutzerbeiträgen bzw. aus allgemeinen Haushaltsmitteln (Abgaben) zu finan- 8

9 zieren sind. Weiters ist das Einnahmenpotenzial und das Bemühen um Ausschöpfung der verfügbaren Einnahmenquellen quantitativ schwer fassbar. Ebenso ist der subnationale Gestaltungsspielraum bei eigenen Einnahmen zum Teil eingeschränkt (etwa Gebührenobergrenzen), bei den eigenen Abgaben der Gemeinden derzeit de facto nicht vorhanden. In Bezug auf den vertikalen Ausgleich (Abgaben, Transfers) bestehen fließende Übergänge zwischen eigenen Einnahmen und vertikalen Zahlungen, etwa von bundesgesetzlich geregelten ausschließlichen Landes- und Gemeindeabgaben ohne subnationalen Gestaltungsspielraum gegenüber gemeinschaftlichen Bundesabgaben mit einem hohen vertikalen Anteil der Länder und Gemeinden (gilt derzeit etwa für Werbeabgabe, Grunderwerbsteuer, Bodenwertabgabe und Wohnbauförderungsbeitrag). Weiters sind mit den vielfältigen Arten von Transfers 6 unterschiedliche Ziele verbunden (neben vertikalem und horizontalem Ausgleich auch allokative Ziele, etwa politische Ziele / Programme der übergeordneten Ebene). Schließlich ist die vertikale Aufteilung auf Grund der Heterogenität innerhalb der Ebenen auch eng mit horizontalen Aufteilungserfordernissen verknüpft. Die Übereinstimmung des vertikalen Finanzausgleichs mit der Verteilung der Lasten der öffentlichen Verwaltung unter Bedachtnahme auf die Leistungsfähigkeit der beteiligten Gebietskörperschaften lässt sich demnach kaum auf einfache quantifizierbare Größen reduzieren. Für die Bestimmung der Höhe der vertikalen Mittelzuteilung lässt sich daraus zusammenfassend ableiten, dass die vertikalen Anteile der Ebenen 1. primär auf Basis von Verhandlungen bestimmt (und aufgaben-/ausgabenbezogene quantitative Kriterien allenfalls bei Transfers 6 Für die vertikale Zuteilung ist dabei vor allem auch relevant, auf welche Weise die Transferhöhe bestimmt wird (etwa nominell fixiert, relativ zu Abgabeneinnahmen oder Ausgaben der Bereitstellung oder diskretionär, limitiert oder unlimitiert, siehe Bröthaler et al., 26, S. 5 f.). Der direkte Bezug zu Ausgaben erfolgt in der Regel nur, wenn der regelnde Akteur zugleich Transferempfänger ist (betrifft z.b. einzelne Umlagen an die Länder). 9

10 in einzelnen Aufgabenbereichen angewendet) werden können, 2. das Prinzip der Kontinuität und Einfachheit dabei eine wesentliche Rolle spielt, und 3. bei Reformbestrebungen die Aufgabenzuordnung, die eigene Mittelausstattung und die (vertikalen) finanziellen Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften möglichst umfassend unter Beachtung der Autonomie berücksichtigt werden sollten. 2.2 Vertikale Verteilung des österreichischen Finanzausgleichs im weiteren Sinn Für eine Diskussion der vertikalen Verteilung ist eine genauere Abgrenzung des Finanzausgleichs im weiteren und im engeren Sinn fundamental. Der (österreichische) Finanzausgleich im weiteren Sinn umfasst nach allgemeinem Verständnis die normative Aufgaben- und Kompetenzverteilung sowie die Verteilung der gesamten öffentlichen Ausgaben und Einnahmen auf die staatlichen Ebenen. Der Finanzausgleich im engeren Sinn bezieht sich demgegenüber nur auf die im Finanzausgleichsgesetz (derzeit FAG 28) auf der Grundlage des F- VG 1948 geregelte und zwischen den Finanzausgleichspartnern paktierte Verteilung der Abgabenerträge und Transfers auf die Gebietskörperschaften. Der bestehende Finanzausgleich im engeren Sinn weist im Prinzip eine einfache Grundstruktur mit einfachen Verfahren bei den wesentlichen Aufteilungsschritten auf (vertikale und zweistufige horizontale Verteilung der Abgabenerträge auf die Gebietskörperschaften und ergänzende vertikale Zuweisungen und Zuschüsse von Bund an Länder und Gemeinden). Die dennoch zu konstatierende Komplexität des Finanzausgleichs kann primär auf zwei wesentliche Faktoren zurückgeführt werden: Zum einen sind die komplizierten Detailregelungen des FAG im Wesentlichen Lasten der Vergangenheit, die sich durch die über Jahrzehnte hin marginale Anpassung der Abgabenteilung ergeben haben (laufende Anpassungen an Änderungen des Steuersystems und der Abgabenhoheit, ertragsneutrale Änderungen der Mittelverteilung und zuletzt Einbeziehung von [sekundären] Transfers in die Ertragsanteile mit 1

11 dauerhaften Übergangsregelungen). Zum anderen sind es die komplexen Transferverflechtungen zwischen den Gebietskörperschaften und zu weiteren öffentlichen Rechtsträgern mit unklaren (allokativen und distributiven) Wirkungen. Problematisch sind dabei vor allem die stark steigenden (tertiären) Transfers, die außerhalb des FAG geregelt sind und die vertikalen und horizontalen Aufteilungsverhältnisse erheblich korrigieren (vor allem jene zwischen der Landesund Gemeindeebene). Angesichts der derzeitigen Gestalt des Finanzausgleichs stehen bei Reformbestrebungen vor allem Vereinfachung, Transparenz und erhöhte Verantwortlichkeit durch Verstärkung der fiskalischen Autonomie aller Gebietskörperschaftsebenen, insbesondere der Länder und Gemeinden, im Mittelpunkt. Internationale Erfahrungen und die österreichischen Erfahrungen der letzten Jahrzehnte legen im Hinblick auf eine Neugestaltung der finanziellen Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften eine möglichst umfassende Reform des Finanzausgleichs im weiteren Sinn in Abstimmung mit weiteren Reformaktivitäten, insbesondere der Staats-, Föderalismus- und Verwaltungsreform nahe. Grundlage einer Diskussion und Beurteilung der vertikalen Aufteilungsverhältnisse des Finanzausgleichs und entsprechender Reformoptionen ist demnach ein breiteres Verständnis des Finanzausgleichssystems, das bei dem gegebenen System in Österreich mehrere Teilbereiche einschließt (die Punkte 2 5 werden derzeit im Finanzausgleichsgesetz geregelt): 1. Aufgaben- und Kompetenzverteilung, 2. Abgabenhoheit, 3. Vorwegabzüge von Abgaben, 4. Vertikale Verteilung der Abgabenerträge, 5. Vertikale Transfers des sekundären Finanzausgleichs, 6. Vertikale Transfers des tertiären Finanzausgleichs, 11

12 7. Sonstige Aufgabenfinanzierung. Im Folgenden werden die genannten Punkte kurz diskutiert, wobei insbesondere auf bisherige Änderungsprinzipien und Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Teilbereichen sowie Reformerfordernisse eingegangen wird Aufgaben- und Kompetenzverteilung Die Verteilung der Kompetenzen, Aufgaben sowie der finanziellen Lasten der Leistungserbringung ist eng mit den resultierenden Finanzierungserfordernissen aus Abgaben verknüpft. Ausgangspunkt einer Diskussion der vertikalen Verteilung des Finanzausgleichs (im weiteren Sinn) ist demnach die Verteilung der Kompetenzen und der öffentlichen Aufgaben auf die Ebenen der Gebietskörperschaften. Ausgehend von einer grundsätzliche Entscheidung, welche Form des Föderalismus für Österreich angestrebt werden soll, steht hier vor allem Entflechtung bei gemischter Aufgabenverantwortung und finanzierung, eine Verstärkung der Konnexität (Übereinstimmung der Aufgaben- und Ausgabenverantwortung mit der Einnahmenverantwortung), der fiskalischen Äquivalenz (Deckungsgleichheit zwischen den Nutznießern eines öffentlichen Gutes und den Finanzierungsträgern) sowie der institutionellen Kongruenz (räumliche Identität der Nutznießer öffentlicher Leistungen und der Aufgabenverantwortlichen) im Vordergrund. Punktuelle Änderungen bei der Aufgabenverteilung (z.b. Verländerung der Wohnbauförderung und der Bundesstraßen) oder der Rahmengesetzgebung (z.b. Einführung der halbtägig kostenlosen, verpflichtenden frühen Förderung in Kinderbetreuungseinrichtungen) wurden im Finanzausgleich bisher primär über geänderte Vorwegabzüge, zusätzliche, meist zeitlich begrenzte Transfers (und damit kompliziertere Regelungen) ausgeglichen, oder haben im Einzelnen umstritten auch zu keinen direkten finanziellen Anpassungen im Finanzausgleich geführt. 12

13 2.2.2 Abgabenhoheit Die Grundstruktur der vertikalen Abgabenteilung kann in verschiedenen Abstufungen nach einem Trennsystem oder einem Verbundsystem oder miteinander kombiniert nach einem Mischsystem konzipiert werden. Zentrale Grundlage sind ökonomische Überlegungen des Fiskalföderalismus zur Aufteilung finanzpolitischer Kompetenzen auf die einzelnen staatlichen Ebenen. Dabei spielen Effizienzüberlegungen, verteilungspolitische und stabilisierungspolitische Überlegungen eine wesentliche Rolle, inwieweit einzelne Steuern als geeignete ausschließliche Bundes-, Landes- oder Gemeindesteuern angesehen werden können. Aus den theoretischen Erwägungen zum fiskalischen Föderalismus können eine Reihe von Kriterien für die Eignung von Steuern abgeleitet werden, die für den Ausbau der subnationalen Abgabenautonomie im Allgemeinen und der lokalen Abgabenautonomie im Besonderen sprechen (etwa Ergiebigkeit der Steuerbasis, Wettbewerbsanfälligkeit, Konjunkturempfindlichkeit, Transparenz und Administrierbarkeit, siehe z. B. Pitlik et al., 212). Für die praktische Umsetzung spielen hier neben steuerpolitischen und ökonomischen Überlegungen vor allem auch finanzverfassungs- und steuerrechtliche bzw. rechtstechnische Fragen (etwa regionale/örtliche Zuordnung von Steuertatbeständen, Vermeidung von Doppelbesteuerung, vgl. Achatz, 212) sowie verwaltungsökonomische Aspekte (Vollziehung der Abgabengesetze, Abgabeneinhebung, die in Österreich zu rund 95 % der Abgabenerträge durch Bund erfolgt) eine wesentliche Rolle. Die den einzelnen gebietskörperschaftlichen Ebenen zufließenden ausschließlichen Abgabenerträge bilden eine erste zentrale Stufe der vertikalen Mittelausstattung und zugleich Fundament der fiskalischen Autonomie, wobei unterschiedliche Autonomiegrade je nach Gestaltungsspielraum bei der Festlegung der Bemessungsgrundlagen, der Steuerpflicht/-befreiungen, der Steuertarifstruktur oder der Steuersätze (Bandbereite bei Hebesätzen) bestehen können. 13

14 Die Entwicklung des österreichischen Finanzausgleichs ist hier in den letzten vier Jahrzehnten durch eine konsequente Ausweitung des Steuerverbundes und Verminderung der subnationalen Abgabenautonomie gekennzeichnet (Abbildung 2). Abbildung 2: Anteil der eigenen und gemeinschaftlichen Abgaben am gesamten Abgabenertrag der Gebietskörperschaften in Österreich, Anteil an gesamten Abgaben in % 1982 Mineralölsteuer 1998 Körperschaftsteuer 21 Werbeabgabe 21 Getränkesteuerausgleich 25 Kapitalverkehr-, Versicherungs- Tabaksteuer, Energie-, Normverbrauchs-, Konzessionsabgabe 29 Wohnbauförderungsbeitrag Anteil der gemeinschaftliche Bundesabgaben (netto) an Gesamtabgaben Anteil der eigenen Abgaben (inkl. Vorwegabzüge) an Gesamtabgaben davon Anteil der eigenen Abgaben der Gemeinden inkl. Wien an Gesamtabgaben Quelle: Statistik Austria (212); BMF (212); eigene Berechnung und Darstellung (Bröthaler, 212). Eine Stärkung der subnationalen Abgabenautonomie in Richtung eines gebundenen Trennsystems oder Zuschlagssystems kann bei der Gesetzgebungshoheit bzw. Gestaltungskompetenz in mehreren Abstufungen ansetzen: Umwandlung gemeinschaftlicher in ausschließliche oder geteilte Landes(Gemeinde)abgaben, ggf. mit zentraler Regelung von Abgabengrundsätzen (Steuergegenstand, Bemessungsgrundlage), Stärkung des Abgabenerfindungsrechts (der Länder), Zuschläge zu Stammabgaben des Bundes bzw. der Länder, Einräumung bzw. Ausweitung des Spielraums bei Steuersätzen (siehe hierzu Achatz, 212). Änderungen der Abgabenhoheit haben unmittelbare Auswirkungen auf das System des Steuerverbundes und die vertikale Mittelausstattung (politisch festzulegende Anpassung vertikaler Aufteilungssätze sowie in weiterer Folge beim hori- 14

15 zontalen Ausgleich zwischen Ländern bzw. zwischen Gemeinden auf Grund von Disparitäten der Steuerbemessungsgrundlagen und -erträge). Anpassungen bei geänderter Abgabenhoheit erfolgten bisher durch (teilweise) Kompensation bei den Ertragsanteilen bei Wegfall eigener Abgaben (z.b. Getränkesteuer-, Werbesteuernausgleich) und ertragsneutrale Einrechnung in Ertragsanteile bei Umwandlung ausschließlicher in gemeinschaftliche Bundesabgaben (meist auf Basis eines Referenzjahres ohne Berücksichtigung der früheren Aufkommensdynamik). Demgegenüber waren bei unterschiedlicher Aufkommensdynamik ausschließlicher Abgaben im Verhältnis zum Aufkommen geteilter Abgaben bisher keine vertikalen Kompensationseffekte vorgesehen oder politische Reaktionen bei der Festlegung vertikaler Aufteilungsschlüssel erkennbar (bei der horizontalen Verteilung gibt es sehr wohl unmittelbare Kompensationseffekte bei geänderter eigener Finanzkraft bei Aufteilungen nach dem Leistungsfähigkeitsprinzip) Vorwegabzüge Von den gemeinschaftlichen Bundesabgaben werden (seit dem FAG 1973) Anteile von gemeinschaftlichen Bundesabgaben vor und nach vertikaler Verteilung auf die Gebietskörperschaftsebenen zur Dotierung von Fonds und für sonstige Zwecke abgezogen. Abzüge von gemeinschaftlichen und ausschließlichen Abgaben sind teils auch außerhalb des FAG geregelt. Zum Teil gehen die Vorwegabzüge auf geänderte Abgabenregelungen (ertragsneutrale Umstellungen oder Abschöpfung von Mehrerträgen einzelner Gebietskörperschaften) zurück. Zum Teil erfolgt eine gemeinschaftliche Aufgabenfinanzierung durch Zweckwidmung von Steueranteilen (für Siedlungswasserwirtschaft, Familienlastenausgleich, Katastrophenfonds, Gesundheit, Pflege). Mit den Vorwegabzügen wird ein nicht unbeträchtlicher Teil der klassischen Finanzausgleichsmasse entzogen und nicht mehr direkt an die einzelnen Gebietskörperschaften rückverteilt (211 rund 4,5 Mrd. Euro bzw. rund 6 % der 15

16 gesamten Abgabeneinnahmen, davon 2,7 Mrd. Euro vor vertikaler Verteilung). Allerdings sind in vielen Fällen die (impliziten) Finanzierungsbeiträge der Gebietskörperschaftsebenen und die Mittelempfänger der Vorwegabzüge kaum mehr systematisch nachvollziehbar. Ebenso ist die Zurechenbarkeit der Mittel zu Gebietskörperschaften und sonstigen öffentlichen Rechtsträgern umstritten (z.b. bei Bundesfonds mit/ohne eigene Rechtspersönlichkeit). Bei einer Reform wären historisch bedingte Vorwegabzüge zu eliminieren und die Prinzipien und Finanzierungsregelungen bei gemeinschaftlichen Aufgabenbereiche (nach deren Entflechtung) neu zu gestalten, insbesondere die vertikalen Finanzierungsbeiträge der Gebietskörperschaftsebenen explizit klarzustellen Vertikale Verteilung der Abgabenerträge Die Verteilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben steht im Kern der politischen Diskussion des Finanzausgleichs. Der vertikale Finanzausgleich (im engsten Sinne) bezeichnet hier die Verteilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben auf die einzelnen staatlichen Ebenen (Bund, Länder, Gemeinden). Der horizontale Finanzausgleich umfasst die Verteilung dieser Abgabenerträge auf der Ebene der Länder auf die einzelnen Länder und auf der Ebene der Gemeinden zweistufig auf die Länder und innerhalb der Länder auf die einzelnen Gemeinden (auf die horizontale Verteilung wird hier jedoch nicht eingegangen). Die vertikale Aufteilung der (einzelnen) gemeinschaftlichen Bundesabgaben erfolgt mittlerweile nach weitgehend einheitlichen Fixschlüsseln. 7 Komplizierte Regelungen ergaben sich meist (insbesondere im FAG 28) bei der Bestimmung dieser Fixschlüssel für ertragsneutrale Anpassungen (an Änderungen des 7 Weitgehend vermieden werden damit Effekte des stillen Finanzausgleichs, d.h. geänderte vertikale Anteile einzelner Gebietskörperschaftsebenen auf Grund unterschiedlicher Aufkommensdynamik oder aufkommensrelevanter abgabenrechtlicher Änderungen (des Bundes) bei einzelnen gemeinschaftlichen Abgaben. 16

17 Steueraufkommens, geänderte Vorwegabzüge bzw. Einbeziehung ausschließlicher Abgaben oder Transfers in die Ertragsanteile). Die vertikalen Aufteilungsschlüssel sind Gegenstand der periodischen Verhandlungen zum Finanzausgleich. Ein direkter (quantitativer) Bezug besteht weder zur vertikalen Aufgabenverteilung noch zu den anderen Bereichen des Finanzausgleichssystems. Eine isolierte Reform der vertikalen Abgabenteilung könnte auf eine Vereinfachung bzw. Bündelung durch (vermutlich ertragsneutrale) Einbeziehung weiterer vertikaler Finanzströme abzielen. Reformerfordernisse für vertikale Finanzströme ergeben sich aber vor allem in erweitertem Kontext insbesondere hinsichtlich Stärkung der subnationalen Abgabenautonomie, Entflechtung des Transfersystems, Flexibilität bzw. Dynamisierung bei Reorganisation der Aufgabenverteilung oder neuen Formen und Instrumenten der vertikalen Zusammenarbeit Transfers des sekundären Finanzausgleichs Der sekundäre Finanzausgleich umfasst die im Finanzausgleichsgesetz geregelten Zuweisungen und Zuschüsse zwischen den Gebietskörperschaften (damit die auf den Verhandlungen und Kompromissen im Finanzausgleichspaktum basierenden Transfers). Die vertikalen Transfers des sekundären Finanzausgleichs (primär von Bund an Länder und an Gemeinden) dienten zum Teil der Umverteilung zwischen Länder bzw. Gemeinden (Kopfquotenausgleich), zum Teil waren sie für bestimmte Zwecke vorgesehen (Personennahverkehr, Theater, Landwirtschaft, Umweltschutz), bei Gemeinden z.t. auch zur Abgeltung von Verlusten im primären Finanzausgleich. Mit dem FAG 28 wurden die meisten Finanzzuweisungen und Zweckzuschüsse des Bundes an die Länder und Gemeinden in Ertragsanteile ohne Zweckbindung umgewandelt, bisher nominell fixierte Transfers nach der Abgabenentwicklung valorisiert (allerdings auch zum Teil horizontale Zuteilungsverfahren in die Ertragsanteilsberechnung übernommen). 17

18 Bei einzelnen Zuweisungen und Zuschüssen erfolgt eine Verknüpfung mit weitergehenden aufgabenbezogenen Vereinbarungen, meist zwischen Bund und Ländern nach Art. 15a B-VG (z. B. Landeslehrer-Controlling, Organisation und Finanzierung des Gesundheitswesens, Wohnbauförderung bzw. Maßnahmen im Gebäudesektor zum Zweck der Reduktion des Ausstoßes an Treibhausgasen, Mindestsicherung, 24h-Betreung). Dabei ergeben sich auch Verflechtungen und Wechselwirkungen mit weiteren Transfers des tertiären Finanzausgleichs. Bei einer Reform wäre eine komplette Einbeziehung der sekundären Transfers in die vertikale Abgabenteilung (im Sinne einer Bündelung der vertikalen Finanzströme) einfach möglich, allerdings wären Fragen der Dotierung, Zweckbindung und horizontalen Verteilung abzuwägen bzw. nur im Zusammenhang mit einer Neugestaltung des kompletten Transfersystems zu klären Transfers des tertiären Finanzausgleichs Der tertiäre Finanzausgleich bezeichnet alle weiteren außerhalb des FAG nach sonstigen bundes- und landesgesetzlichen Bestimmungen geregelten Transferbeziehungen zwischen den Gebietskörperschaften und zu sonstigen öffentlichen Rechtsträgern. Diese finanziellen Verflechtungen umfassen neben horizontalen Transfers (etwa zwischen Länder und Landesfonds, Gemeinden und Gemeindeverbänden) vor allem auch vertikale Transfers zur Teilung von Finanzierungslasten, etwa im Fall der Ko- und Mitfinanzierung von Aufgaben der Länder durch die Gemeinden in Form von Umlagen (Krankenanstalten-, Sozialhilfeumlagen). Diese Transfers beeinflussen daher maßgeblich die vertikalen Aufteilungsverhältnisse zwischen den Gebietskörperschaften abseits der Bestimmungen des Finanzausgleichsgesetzes, wobei ein Zusammenhang nur in eine Richtung gegeben ist: Die Dotierung der tertiären Transfers erfolgt zum Teil im primären und sekundären Finanzausgleich (z.b. Vorwegabzüge, Dotierung der Gemeinde- Bedarfszuweisungen im sekundären und Zuteilung im tertiären Finanzaus- 18

19 gleich). Zum Teil erfolgt die horizontale Aufteilung von tertiären Transfereinnahmen und ausgaben nach der im primären und sekundären Finanzausgleich bestimmten Finanzkraft. Es bestehen jedoch keine Rückwirkungen bei Änderungen tertiärer Transfers: Eine Erhöhung der tertiären Transferlasten oder -zuteilungen hat keinerlei Effekte auf die Mittelzuteilung im primären und sekundären Finanzausgleich. Ein Reformerfordernis ist pauschal eine radikale Entflechtung des komplexen tertiären Transfersystems und Beschränkung auf wenige (allokative) Transfers. Vor allem sollte diese Transfers als integraler Bestandteil der vertikalen und horizontalen Verteilung wahrgenommen und explizit in das Gesamtsystem eines (neuen) Finanzausgleichs einbezogen werden Sonstige Aufgabenfinanzierung Das Ziel des vertikalen Finanzausgleichs im Sinne des Sachlichkeitsgebots gemäß 4 F-VG 1948 besteht (wenn auch schwer objektiv messbar) darin, die jeweiligen Ebenen im föderal aufgebauten Staat mit Finanzmitteln so auszustatten, dass der aus der Aufgabenverteilung resultierende Finanzbedarf durch angemessene Einnahmenverteilung gedeckt ist. Anzustreben wäre hier etwa, dass die Deckungsrelationen der einzelnen Ebenen längerfristig annähernd gleich sind. Für eine Beurteilung der vertikalen Aufteilungsverhältnisse im Hinblick auf eine aufgabenadäquate Aufgabenfinanzierung ist demnach auch von Bedeutung, in welchem Ausmaß die einzelnen Aufgaben der Gebietskörperschaften aus sonstigen laufenden Einnahmen (Gebühren, Beiträgen, Leistungsentgelten) finanziert werden können oder auf allgemeine Einnahmen aus Abgaben und Transfers angewiesen sind. Vor allem auf Gemeindeebene stellt dies ein wesentliches Element der Finanzautonomie dar (etwa kommunale Gebührenpolitik). Im bestehenden (vertikalen) Finanzausgleich wird weder auf Ausgabenerfordernisse noch auf das Ausmaß der Nutzerfinanzierung direkt Bezug genommen (allenfalls finden diese bei Finanzausgleichsverhandlungen Berücksichtigung). 19

20 2.3 Entwicklung der vertikalen Aufteilungsverhältnisse Die längerfristige Entwicklung des österreichischen Finanzausgleichs ist hinsichtlich der Verteilung der Abgabenerträge allgemein gekennzeichnet durch: Ausweitung des Steuerverbundes und Schwächung des Aufkommensprinzips gegenüber dem (einwohnerbezogenen) Bedarfsprinzip; Vereinfachung und Vereinheitlichung im primären Finanzausgleich (ab 1997 bei vertikalen und horizontalen Aufteilungsschlüsseln); Ausweitung des Transferkomplexes (vor allem im tertiären Finanzausgleich, im sekundären Finanzausgleich Entflechtung ab 28), Verminderte Autonomie nachgeordneter Gebietskörperschaften (durch Erosion der eigenen Abgaben, zunehmende Abhängigkeit von Transfers); Zunehmende Gleichverteilung zwischen Gemeinden (v. a. durch Abflachung des abgestuften Bevölkerungsschlüssels); Grundsatz der Kontinuität bei der Verteilung der Abgabenerträge (als konsensuales Verhandlungs- oder implizites Gerechtigkeitsprinzip und auch als gebotene Leitlinie nach [verfassungs]rechtlichen Gesichtspunkten). Abbildung 3 verdeutlicht den genannten Grundsatz der Kontinuität betreffend die vertikale Aufteilung. Anzumerken ist, dass eine über einen längeren Zeitraum konsistente Gesamtsicht der vertikalen Mittelaufteilung keineswegs klar ist (aufgrund der Datenlage, der unklaren Abgrenzung des Finanzausgleichs, der Komplexität der finanziellen Verflechtungen). Vor allem bestehen auch Auffassungsunterschiede (der Finanzausgleichspartner) bei der Zurechenbarkeit der Zahlungen, z.b. betreffend, Landesumlage, EU-Beitrag, Zahlungen an Fonds mit/ohne eigene Rechtspersönlichkeit. Abbildung 3 zeigt die vertikale Aufteilung der gesamten Einnahmen des primären und sekundären Finanzausgleichs im Zeitraum

21 Abbildung 3: Anteil der Gebietskörperschaften an den Einnahmen im Rahmen des primären und sekundären Finanzausgleichs 1) in Prozent %-Anteil Bund Länder ohne Wien Wien als Land und Gemeinde Gemeinden ohne Wien %-Anteil am gesamten Abgabenertrag Vorwegabzüge 6,1 5,9 6,3 5,7 Bund 51,9 54,8 55,3 55,5 Länder ohne Wien 2,3 19,2 19,1 19,2 Wien als Land und Gemeinde 9,5 9, 8,3 8,7 Gemeinden ohne Wien 12,1 11, 1,9 11, (Gem. o. W. inkl. tertiäre Netto-Trf.) 11, 9,3 9,2 8,8 Gesamt 1, 1, 1, 1, Gesamt in Mrd. 44,18 57,49 64,92 79,88 1) Anteile der Gebietskörperschaften am gesamten Abgabenertrag (Einnahmen aus eigenen Abgaben und Ertragsanteilen an gemeinschaftlichen Bundesabgaben inkl. sekundäre Netto-Transfers gemäß FAG bzw. Transfers des Bundes nach Sondergesetzen (sonstige Transfers an Länder und Gemeinden gemäß BMF), in Diagramm Bund inkl. Vorwegabzüge); bei Gemeinden ohne Wien zusätzlich inkl. (tertiäre) Netto-Transfers zu Gebietskörperschaften und sonstigen öffentlichen Rechtsträgern. Quelle: Statistik Austria (212); BMF (212); Bröthaler (28); eigene Darstellung (Bröthaler, 212). Die Anteile der Gebietskörperschaften am gesamten Abgabenertrag sind bis etwa 1992 und ab 22 weitgehend konstant geblieben (mit dem einschränkenden Hinweis, dass hier geringfügigen Änderungen große Beträge gegenüberstehen). Im Zeitraum von 1993 bis 22 erhöhte sich der Anteil des Bundes von etwa Prozent auf Prozent, die korrespondierenden Anteile der Länder und Gemeinden sanken um 1 2 Prozentpunkte. Verschiedene Ansätze der Abgrenzung der Finanzausgleichseinnahmen im engeren Sinn zeigen einen ähnlichen Verlauf (auf unterschiedlichem Niveau). Die vertikalen Aufteilungsverhältnisse werden allerdings durch weitere (tertiäre) Transfers noch erheblich verändert. Beispielsweise wurden die Anteile der Gemeinden ohne Wien durch 21

22 die tertiären Transfers (einschließlich jene an weitere öffentliche Rechtsträger, siehe Tabelle zu Abbildung 3) netto um 1 %-Punkt (im Jahr 1995) verringert, dies kontinuierlich steigend, im Jahr 211 um 2,2 %-Punkte ( 1,8 Mrd. Euro). 2.4 Schlussfolgerungen für eine Reform des (vertikalen) Finanzausgleichs Wesentliche Voraussetzung für eine Reformdiskussion des Finanzausgleichs ist eine politische (möglichst einvernehmliche) Grundsatzentscheidung zu den politischen und ökonomischen Zielen der Reform und insbesondere für eine neue Gesamtarchitektur des Finanzausgleichs mit einer klaren Abgrenzung der einzubeziehenden Reformbereiche (sowie ergänzenden strategischen Festlegungen zum Reformprozess und zu einem möglichst verbindlichen Zeitplan). Damit wäre eine auch für politische Entscheidungsträger relevante Diskussion der einzelnen Elemente eines neuen Finanzausgleichs zielführend möglich, wenn die Rahmenbedingungen und Wechselwirkungen einzelner Teile klargestellt sind. Dies betrifft etwa eine Reform der Aufgabenverteilung, die möglicherweise eine Reihe von Transfers überflüssig macht, oder eine Reform der subnationalen Abgabenautonomie, die Anpassungen bei der vertikalen und horizontalen Verteilung gemeinschaftlicher Abgaben erfordert. Wie oben dargestellt sind punktuelle Reformvorschläge auf (Ceterisparibus-)Annahmen zu den sonstigen Rahmenbedingungen und Interdependenzen des Finanzausgleichs im weiteren Sinn angewiesen. In diesem Sinne wird nachfolgend eine Reformoption der vertikalen Verteilung eines neuen österreichischen Finanzausgleichs (in drei Varianten, basierend auf Schneider, 212b) dargestellt, die vor allem hinsichtlich Flexibilität, erhöhte Autonomie und in Fortführung der bisherigen Finanzausgleichspolitik zur vertikalen Verteilung hinsichtlich Kontinuität der Abgabenerträge zu beurteilen ist. Der Vorschlag beschränkt sich auf die ausschließlichen und gemeinschaftlichen Bundesabgaben sowie die Vorwegabzüge. Für die Beispielrechnungen werden Annahmen zu den neuen Aufteilungsfaktoren getroffen und die Ergebnisse den bisherigen 22

23 Aufteilungsverhältnissen (28 bzw. 211) gegenübergestellt. Es ist wie oben dargestellt davon auszugehen, dass die vertikalen Aufteilungsfaktoren letztlich nach dem Verhandlungsprinzip festzulegen wären. 3. Grundsätzliche Überlegungen zum neuen Finanzausgleich Der neue Finanzausgleich soll die folgenden drei Ziele erfüllen: (1) Einfachheit und Transparenz: Es soll ein einfaches, transparentes und flexibles System der Steuermittelverteilung auf der Ebene der Oberverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden erfolgen. (2) Aufgabenadäquate Ausgabenfinanzierung: Der neue Finanzausgleich enthält eine nachhaltige Sicherstellung einer aufgabenadäquaten Finanzierungsbasis der bereitzustellenden Güter und Dienstleistungen aller Gebietskörperschaften und der Fonds. (3) Offenheit gegenüber Änderungen: Der neue Finanzausgleich soll für zukünftige Änderungen in der Finanzierung der Gebietskörperschaften, z.b. einer Steuerhoheit der Länder, offen sein. Der Reformvorschlag für die vertikale Mittelaufteilung geht grundsätzlich von einer Trennung in indirekte und direkte Steuern aus, wobei die indirekten Steuern eher der zentralen Ebene und die direkten Steuern der subnationalen Ebene zuzuordnen sind. Die der subnationalen Ebene zugeordneten Steuern sind im Zusammenhang mit einer Weiterentwicklung in Richtung verstärkter Abgabenautonomie und einer engeren Abstimmung mit der horizontalen Verteilung zu sehen (darauf wird in diesem Beitrag jedoch nicht näher eingegangen). Im Hinblick auf Kontinuität der vertikalen Anteile ist das Aufkommensverhältnis der beiden Steuerarten zu beachten und für unterschiedliche Aufkommensdynamik ein entsprechender Mechanismus vorzusehen (pauschale Umschichtung bzw. Schwankungsausgleich). Die beiden Steuerarten sind in etwa gleich 23

24 groß. Im Jahr 21 betrug das indirekte Steueraufkommen 38,55 Mrd., das direkte Steueraufkommen 35,25 Mrd.. In der Figur 3.1 ist der Anteil der wichtigsten direkten und indirekten Steuern für das Jahr 21 dargestellt. Figur 3.1: Steueraufkommen nach direkten und indirekten Steuern im Jahr 21 94% der direkten Steuern 21 92% der indirekten Steuern 21 Lohnsteuer Umsatzsteuer DG Beiträge für FB Mineralölsteuer Motorbez. Vers.steuer Körperschaftsteuer Tabaksteuer Einkommenssteuer Versicherungsteuer Wohnbauförderungsbeitrag Kest II Gebühren und Ersätze Kest I Energieabgaben Aufkommen in 1. EUR Sonstige direkte Steuern : Sonstige indirekte Steuern : Bodenwertabgabe Abgabe von Zuwendungen, Wohnbauförderungsbeitrag, Zölle Konzessionsabgabe Verkehrssicherheitsabgabe, Sicherheitsabgabe, Straßenbenützungsabgabe Abgagabe von L&F Betrieben Außenhandelsförderungsbeitrag, Altlastenbeitrag, Nebenansprüche Produktionsabgabe Justizverwaltungsgebühren, Punzierungsgebühren, Gebühren gemäß Pu.M Gesetz Stempel -und Rechtsgebühren Biersteuer, Schaumweinsteuer, Alkoholsteuer, Weinsteuer Beiträge von L&F Betrieben nach FLAG Werbeabgabe, KFZ Steuer, Erbschafts-u. Schenkungssteuer Steuerguthaben bzw. Nachzahlungen Stiftungseingangssteuer, Grunderwerbsteuer, Kapitalverkehrsteuern Normverbrauchsabgabe, Kunstförderungsbeitrag, Spielbankenabgabe Quelle: Bundesrechnungsabschluss 21, Wien, 212. Aufkommen in 1. EUR Ausgehend von der grundsätzlichen Einteilung in direkte und indirekte Abgaben werden Reformvarianten in zwei Stoßrichtungen dargestellt: Zum einen werden einzelne Steuern zwischen dem Bundes- und dem Länder- /Gemeindetopf unter dem Gesichtspunkt der Abgabenautonomie (potenzielle Eignung für Abgabenhoheit bzw. Zuschlagsabgaben der Länder/Gemeinden) umgeschichtet. Von den indirekten Steuern betrifft dies primär die Grunderwerbsteuer (zur Diskussion stünden etwa auch der Wohnbauförderungsbeitrag oder Zuschläge zu Energieabgaben). Bei den direkten Abgaben betrifft dies etwa Dienstgeberbeiträge, Stempel- und Rechtsgebühren (bisherige ausschließliche Bundesabgaben). 24

25 Zum anderen wird auf die Flexibilität der vertikalen Mittelverteilung hinsichtlich Aufgabenverlagerungen eingegangen. Die Anpassung der vertikalen Aufteilungsfaktoren wird hier vereinfacht anhand der bisherigen funktionsspezifischen Netto-Ausgaben ausgewählter Aufgabenbereiche vorgenommen. Nachfolgend werden exemplarisch drei Varianten zum Reformvorschlag des neuen vertikalen Finanzausgleichs dargestellt. 3.1 Variante 1: Keine materielle Aufgabenverlagerung und 2% der direkten Steuern fließen an den Bund 1. Die Steuern- und Abgabenverteilung i. Alle indirekten Steuern (mit Ausnahme der Grunderwerbssteuer) werden vom Bund vereinnahmt. ii. Die direkten Steuern werden um einen möglichen Schwankungsausgleich bereinigt. iii. Das bereinigte Aufkommen an direkten Steuern geht zu 2% an den Bund. iv. 8% des Aufkommens an den bereinigten direkten Steuern geht an die Bundesländer, Gemeinden und Fonds. v. Die Aufteilung der direkten Steuern erfolgt nach einem fixen %-Schlüssel an die Länder und an die Gemeinden. vi. Die Grunderwerbssteuer geht an die Gemeinden. 2. Finanzielle Entflechtung Zahlungen im Rahmen des Finanzausgleichs vom Bund an die Länder, welche nicht in der Steuermittelverteilung enthalten sind (sekundärer Finanzausgleich), entfallen vollständig. Die Besoldung der Landeslehrer wird vom Bund nicht refundiert. 25

26 3. Verstetigung der finanziellen Basis (Schwankungsausgleich) (1) Die dargestellte Aufgaben- und Abgabenumverteilung führt dann zu keinen signifikanten Änderungen in der laufenden Finanzausstattung der Gebietskörperschaften, wenn das jährliche Aufkommen an direkten und indirekten Steuern in etwa das gleiche Volumen erreicht. (2) Ist diese Voraussetzung in Einzeljahren nicht erfüllt, dann wird dasjenige Abgabenvolumen, welches ein Schwankungsintervall von +/- 5% übersteigt, der benachteiligten Gebietskörperschaft gutgeschrieben. In der Figur 3.2 ist der Finanzausgleich Alt und Neu Variante 1 dargestellt. Man erkennt, dass der neue Finanzausgleich wesentlich einfacher und transparenter als der alte ist. Figur 3.2: Finanzausgleich Alt, Neu Variante 1 Ausschließliche Bundesabgaben Gemeinschaftliche Bundesabgaben Schlüssel 8(2-5) Vorwegabzug Fondsanteile Fonds FAG lt. Rechtslage Primäre Verteilung Schlüssel 8(1) Sekundäre Verteilung Bund Länder Gemeinden FLAF KF SWW EU Schlüssel 9(2) Schlüssel 9(2) Schlüssel 9(2) etc. Vorwegabzug Fondsanteile Vorwegabzug Fondsanteile Vorwegabzug Fondsanteile Grunderwerbssteuer Fonds Finanzausgleich Neu Indirekte Steuern 1% Schwankungsausgleich 2,% 56,% Um Schwankungsausgleich bereinigte direkte Steuern 16,% 8,% FLAF KF SWW EU BUND Entfall sekundäre Verteilung Länder Gemeinden etc. Quelle: Eigene Darstellung (Schneider, 212b). 26

27 3.2 Variante 2: Keine materiellen Aufgabenverlagerungen sowie Auswahl an einigen direkten Steuern an den Bund 1. Steuer- und Abgabenverteilung (1) Alle indirekten Steuern (mit Ausnahme der Grunderwerbssteuer) werden vom Bund vereinnahmt. (2) Die direkten Steuern werden um einen möglichen Schwankungsausgleich bereinigt. (3) Das bereinigte Aufkommen an direkten Steuern an die Länder und die Fonds wird verringert um: a) KEST II b) Dienstgeberbeiträge zum Ausgleichsfonds für Familienbeihilfen c) Stempel- und Rechtsgebühren. (4) Der Rest des Aufkommens an den bereinigten direkten Steuern geht an die Bundesländer, Gemeinden und Fonds. (5) Die Aufteilung der direkten Steuern erfolgt nach einem fixen Schlüssel. (6) Die Grunderwerbssteuer geht an die Gemeinden. 2. Die finanzielle Entflechtung bleibt die gleiche wie bei Variante Verstetigung der finanziellen Basis (Schwankungsausgleich) ebenfalls wie bei Variante 1. In Figur 3.3 ist der Finanzausgleich Variante 2 dargestellt. Auch hier erkennt man die Einfachheit der neuen Struktur. 27