Das Spannungsverhältnis von Äquivalenz und Einkommensumverteilung in der GKV - Eine Analyse der historischen Entstehungszusammenhänge - Verena Finkenstädt
Vorwort Ist in Deutschland vom Finanzierungssystem der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) die Rede, mangelt es selten an Hinweisen auf das Solidaritätsprinzip. Die solidarische Finanzierung der GKV ist im 5. Sozialgesetzbuch (SGB V) rechtlich verankert und gilt in der gesundheitspolitischen Diskussion vielfach als höchstes Gut. Aufgrund der einkommensbezogenen Beitragsbemessung bei einkommensunabhängigen Leistungen, kommt es im Versichertenkollektiv der GKV automatisch zu finanziellen Umverteilungseffekten. In der Praxis bedeutet die Befürwortung dieses Finanzierungsmodells somit gleichzeitig die Zustimmung zu einer Umverteilung von Einkommen zwischen den Mitgliedern der GKV. In der GKV wird somit nicht nur der krankenversicherungstypische Ausgleich zwischen Gesunden und Kranken praktiziert, sondern auch ein sozialer Ausgleich zwischen Personen mit hohen und niedrigen Einkommen. Eine Einkommensumverteilung zwischen diesen Bevölkerungsgruppen gehört jedoch nicht zu den konstitutiven Elementen einer Krankenversicherung, sondern ist versicherungsfremd. Trotz hoher Ineffizienz gilt der Einkommensausgleich gemeinhin als Legitimation, historische Errungenschaft sowie auch als eine sozialpolitische Zielsetzung der GKV. Die vorliegende Studie zeigt, dass ein finanzieller Ausgleich zwischen besser und weniger gut Verdienenden jedoch kein Motiv bei der Einführung der staatlichen Krankenversicherung war. Dagegen wurde das Prinzip der Äquivalenz zwischen Beitragszahlung und Leistungshöhe anfänglich viel umfassender umgesetzt, als es heute oftmals dargestellt wird. Die Umverteilung von Einkommen in der GKV war ursprünglich nicht politisch geplant, sondern entstand erst später im Rahmen der weiteren Entwicklung der GKV. Im Zeitverlauf entstand schließlich ein zunehmendes Span-
nungsverhältnis zwischen dem versicherungstypischen Prinzip der Äquivalenz und der versicherungsfremden Einkommensumverteilung, die heute als solidarische Finanzierung bezeichnet wird. Köln, 30. Juni 2010 3
Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis... 6 Tabellenverzeichnis... 6 1. Einleitung... 7 2. Motive zur Einführung der gesetzlichen Krankenversicherung. 11 2.1 Sozialer Wandel und politische Konflikte... 11 2.2 Die Verknüpfung mit der Unfallversicherung... 13 3. Das System der Krankenunterstützung vor 1884... 19 4. Die ursprüngliche Organisation der gesetzlichen Krankenversicherung... 24 4.1 Verschiedene Kassenarten für verschiedene Versichertengruppen 24 4.2 Finanzierung der Krankenversicherung... 28 4.2.1 Beitragsbemessung in der Gemeindekrankenversicherung... 30 4.2.2 Beitragsbemessung der organisierten Krankenkassen... 31 4.2.3 Die Entscheidung für das Umlageverfahren... 35 4.3 Erste Reformen... 40 4.3.1 Begrenzung der freiwilligen Versicherung... 43 4.3.2 Beitragsabstufung nach Erkrankungsrisiko... 45 4.3.3 Zusatzbeiträge für die Familienversicherung... 46 4
5. Das Äquivalenzprinzip als Grundgedanke der Krankenversicherung... 47 5.1 Äquivalenz von Beitragszahlung und Leistungsausgaben... 49 5.2 Äquivalenz aufgrund der berufsständischen Organisation... 58 6. Die GKV als Privileg der bedürftigen Bevölkerungsschichten... 65 7. Einführung der Reichsversicherungsordnung ab 1914... 68 8. Fazit... 79 Anhang... 83 Literaturverzeichnis... 85 5
Abbildungsverzeichnis Abb. 1: Verhältnis von Sach- und Geldleistungen je Kassenart im Jahr 1885 in %... 51 Abb. 2: Entwicklung der Mitgliederzahlen der Krankenversicherung 1885-1914... 73 Tabellenverzeichnis Tab. 1: Durchschnittliche Arbeiterjahreslöhne nach Branchen im Jahr 1890... 41 Tab. 2: Ausgaben der Krankenversicherung je Kassenart im Jahr 1885 in %... 50 Tab. 3: Ausgaben der Krankenversicherung je Leistungsart im Jahr 1891... 57 Tab. 4: Anzahl der Krankenkassen im Jahr 1891... 63 Tab. 5: Durchschnittliche Arbeiterjahreslöhne nach Branchen im Jahr 1913... 77 6
1. Einleitung Die gesetzliche Krankenversicherung (GKV) definiert sich in hohem Maße über das Solidaritätsprinzip. Aus gesellschaftstheoretischer Sicht bedeutet Solidarität das gegenseitige Einstehen und eine wechselseitige Verantwortung der Mitglieder einer Gemeinschaft 1 und die solidarische Finanzierung der GKV erscheint oftmals als ihr traditionelles Merkmal. Während in der privaten Krankenversicherung (PKV) Versicherungsbeiträge nach persönlichem Gesundheitsrisiko und gewünschtem Leistungsspektrum zu entrichten sind, zahlt in der GKV jedes Mitglied einen prozentualen Beitrag seiner beitragspflichtigen Einnahmen und erhält dafür Leistungen entsprechend seines Bedarfs. Aus diesem Finanzierungsmodell ergeben sich unweigerlich finanzielle Umverteilungseffekte im Versichertenkollektiv, die als charakteristisch für das Solidaritätsprinzip bzw. die solidarische Finanzierung der GKV gelten. Hier muss zunächst zwischen krankenversicherungstypischen und krankenversicherungsfremden Umverteilungen unterschieden werden. Der Risikoausgleich zwischen Gesunden und Kranken ist ein konstitutives Merkmal jeder Krankenversicherung und wird in der GKV sowie in der PKV umgesetzt. Dabei ist zu betonen, dass auch die PKV eine Solidargemeinschaft ist, in der die schadensfreien Mitglieder für die von Schaden betroffenen einstehen. In der GKV finden darüber hinaus ein Familienausgleich zwischen Kinderreichen und Alleinstehenden und ein Einkommensausgleich zwischen besser und schlechter Verdienenden statt. Hierbei handelt es sich allerdings um versicherungsfremde Funktionen, deren Ansiedlung im System der GKV hinterfragt werden muss. Die Problematik des Familienausgleichs in der 1 Vgl. Habermas (1992). 7
GKV hat das Wissenschaftliche Institut der PKV (WIP) bereits einer detaillierten Analyse unterzogen. 2 Die vorliegende Studie legt den Schwerpunkt nun auf die Entstehungszusammenhänge der versicherungsfremden Einkommensumverteilung zwischen Besserverdienenden und weniger gut Verdienenden. Obwohl die Unzulänglichkeiten des Einkommensausgleichs in der GKV bereits seit einigen Jahren vielfach wissenschaftlich belegt wurden, 3 hat dieses Element nach wie vor im GKV-Finanzierungsystem Bestand und sein Erhalt ist eine regelmäßige Forderung in der gesundheitspolitischen Diskussion. Auch das Bundesverfassungsgericht unterstützt in ständiger Rechtsprechung die solidarische Finanzierung und damit die Einkommensumverteilung. 4 Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der Entwicklung im Gesundheitswesen (SVR) stellt in seinem Gutachten von 2003 fest, dass der Schwerpunkt des Solidargedankens in der GKV auf der Finanzierungsseite bzw. in der Beitragsgestaltung liegt. 5 In einem Gutachten zu Finanzierungsalternativen im Gesundheitswesen vom Juni 2009 wird auf einen Aspekt hingewiesen, mit dem die Beibehaltung eines Systems mit einkommensabhängiger Beitragsgestaltung häufig untermauert wird: Für ein Verbleiben der Einkommenssolidarität in der GKV spräche die Akzeptanz in der Bevölkerung für diese historisch gewachsene Form von Sozialversicherung. 6 2 Vgl. van der Beek/Weber (2009). 3 Vgl. zum Beispiel: Lutz/Schneider (1998); Sachverständigenrat Wirtschaft (2005); Moog/Raffelhüschen (2006); Wissenschaftlicher Beirat beim BMWi (2006). 4 Vgl. BVerGE 113, 167. 5 Vgl. SVR (2003), S. 25. 6 Vgl. Walendzik (2009), S. 15. 8
So erhält das Solidaritätsprinzip ein starkes Gewicht und in der gesellschaftspolitischen Diskussion gilt der damit verbundene soziale Einkommensausgleich als konstituierendes Merkmal der GKV und erscheint oftmals als historisches Strukturprinzip. Doch ist der Gedanke einer solidarischen Finanzierung der GKV wirklich schon so alt? Standen in der GKV seit jeher die finanziell Stärkeren für die finanziell Schwächeren ein? In der vorliegenden Arbeit wird im Rahmen einer historischen Analyse die These belegt, dass die Einkommensumverteilung zwischen heterogenen Bevölkerungsgruppen in der GKV weder planvoll herbeigeführt wurde noch ursprünglich sozialpolitisch gewollt war. In der Literatur werden die historische Entwicklung der GKV und die Ziele der damaligen Sozialversicherungsgesetzgebung oft nur verkürzt dargestellt. Im Folgenden wird daher untersucht, warum sich die teilweise noch heute geltenden Regeln und Verfahren der Beitragserhebung in der Gründungszeit der staatlichen Krankenversicherung herausgebildet haben. Diese Untersuchung unterzieht die Entstehungsgeschichte der Krankenversicherung unter Bismarck einer näheren Betrachtung, denn der erste Reichskanzler des deutschen Kaiserreiches gilt als Gründer der modernen Krankenversicherung. Der historische Rückblick von der Mitte des 19. Jahrhunderts bis zum ersten Weltkrieg legt offen, dass die GKV auf dem Prinzip der versicherungstechnischen Äquivalenz zwischen Leistung und Gegenleistung basierte und die Umverteilung von Einkommen bei der Konzeption der GKV keine Rolle spielte. Personen mit hohen Einkommen waren in den ersten Jahrzehnten nach Einführung der Krankenversicherung nie eine Zielgruppe und wurden bewusst aus diesem System ausgeschlossen. 9
Um nachvollziehen zu können, auf welchen Grundgedanken die Organisation der Bismarckschen Krankenversicherung basierte und um Fragen zu damaligen Äquivalenz- und Solidaritätsüberlegungen beantworten zu können, ist ein Blick in die geschichtlichen Quellen unabdingbar. Die folgenden Ausführungen berücksichtigen daher einerseits historische Originaldokumente, wie z.b. den Gesetzentwurf zur Krankenversicherung der Arbeiter von 1882 oder die Stenographischen Berichte des Reichstags (Reichstagsprotokolle). Andererseits werden Texte zeitgenössischer Autoren herangezogen, die Aufschlüsse über die gesellschaftlichen Zusammenhänge und Stimmungen bei Einführung der gesetzlichen Krankenversicherung in Deutschland gewähren. 10
2. Motive zur Einführung der gesetzlichen Krankenversicherung Um die Frage zu beantworten, warum im Krankenversicherungsgesetz vom 15.06.1883 bestimmte Grundstrukturen festgelegt wurden (die teilweise bis heute gültig sind), ist ein Blick auf die Motive der damaligen Reichsregierung zur Einführung einer Krankenversicherung notwendig. Es sei vorausgeschickt, dass die Gründe vielschichtig waren und in der Literatur unterschiedlich bewertet werden. Neben der Notwendigkeit einer Sozialversicherung aufgrund der sozialen Notlage großer Bevölkerungsteile wird im Folgenden herausgestellt, dass die Krankenversicherung vor allem durch die geplante Unfallversicherung bedingt war und auf deren Grundgedanken basierte. 2.1 Sozialer Wandel und politische Konflikte Am Ende des 19. Jahrhunderts gab es eine dringende Bedürftigkeit großer Bevölkerungsteile, die aus den tiefgreifenden gesellschaftlichen, ökonomischen und politischen Veränderungen resultierte, die mit der Industrialisierung und Urbanisierung einhergingen. Mit dem sozialen Wandel wurden neue Risiken geschaffen, die von den alten Netzen der sozialen Sicherung nicht mehr aufgefangen werden konnten. Das Arbeitskräfteangebot in den industriellen und urbanen Zentren wuchs und wurde durch das starke Bevölkerungswachstum noch vergrößert. 7 Vor diesem Hintergrund entstand eine gesellschaftliche Klasse, die ihren Lebensunterhalt nur aus dem Verkauf ihrer Arbeitskraft und nicht aus dem Ertrag irgendeines Kapitals zog. Das sogenannte Proletariat war den gesundheitlichen Risiken abhängiger 7 Vgl. Schmidt/Ostheim (2007a), S. 126. 11
Lohnarbeit unmittelbar ausgesetzt und lebte größtenteils unter sehr schlechten Bedingungen. 8 Der soziale Wandel, den die Industrialisierung mit sich brachte, bildete allerdings nur die Hintergrundfolie für die Einführung einer staatlichen Krankenversicherung, war aber nicht der ausschlaggebende Grund. Die eigentliche Hauptmotivation der Reichsregierung unter Bismarck wird in der Literatur unterschiedlich bewertet. Zumeist liegt der Schwerpunkt auf dem Umstand, dass Bismarck mit der Einführung einer Sozialversicherung die Arbeiterschaft an den Staat binden und zugleich ein weiteres Erstarken der Sozialdemokratie verhindern wollte. Gladen führt dazu aus, dass die Notlage der besitzlosen neuen Arbeiterschicht und die Frage ihrer sozialen, wirtschaftlichen und politischen Integration zunehmend zum zentralen Problem im Prozess der Konstituierung und Konsolidierung der industriellen Gesellschaftsordnung im Deutschen Reich wurde. Vor allem in den urbanen Ballungszentren wurde die gesellschaftliche Deklassierung der Industriearbeiterschaft zu einem bedrohlichen politischen Zündstoff. 9 Das Konfliktpotential, das von der Arbeiterbewegung ausging, konnte von der Reichsregierung schließlich nicht mehr ignoriert werden. Vor allem die wachsenden Gewerkschaften und die Sozialistische Arbeiterpartei Deutschlands wurden in zunehmendem Maße als Gefahr für die ökonomischen und politischen Herrschaftsverhältnisse wahrgenommen und 1878 durch das Sozialistengesetz verboten bzw. in ihrer Tätigkeit eingeschränkt. 10 Gleichzeitig sollten die Industriearbeiter durch die Bereitstellung eines modernen Systems der sozialen Sicherung für das Deutsche Reich bzw. die Monarchie gewonnen und der Sozialde- 8 Vgl. Lampert (1977), S. 62. 9 Vgl. Gladen (1974), S. 50. 10 Vgl. Schmidt/Ostheim (2007a), S. 126f. 12
mokratie und den Gewerkschaften abspenstig gemacht werden. 11 Zur Verdeutlichung dieser Bismarckschen Doppelstrategie von Repression gegenüber der Sozialdemokratie einerseits und Integration der Arbeiterschaft in den Staat andererseits wird mehrfach die Thronrede Kaiser Wilhelms I. vom 17.11.1881 zur Eröffnung der ersten Session des Reichstags zitiert, die als Kaiserliche Botschaft bekannt wurde: Schon im Februar d.j. haben Wir unsere Überzeugung aussprechen lassen, daß die Heilung der sozialen Schäden nicht ausschließlich im Wege der Repression sozialdemokratischer Ausschreitungen, sondern gleichmäßig auf dem der positiven Förderung des Wohles der Arbeiter zu suchen sein 12 werde. Auch Bismarck selbst machte in verschiedenen Reden aus seinem o.g. Motiv keinen Hehl. Als Beispiel sei folgendes Zitat genannt: "Mein Gedanke war, die arbeitenden Klassen zu gewinnen, oder soll ich sagen zu bestechen, den Staat als soziale Einrichtung anzusehen, die ihretwegen besteht und für ihr Wohl sorgen möchte." 13 2.2 Die Verknüpfung mit der Unfallversicherung Es ist allerdings zu kurz gegriffen, die Einführung einer Pflichtkrankenversicherung nur als Bestandteil einer präventiv-repressiven Doppelstrategie gegenüber der Sozialdemokratie zu werten, die eine staatliche Fürsorge gegenüber der Arbeiterklasse beinhaltete. Darüber hinaus darf nicht außer Acht gelassen werden, dass Handlungsdruck durch die Problematik der Unternehmerhaftpflicht bei Arbeitsunfällen 11 Vgl. Butterwegge (2005), S. 42. 12 Reichstagsprotokolle (1882), S. 1f. 13 Bismarck (1924/1935), S. 195f. 13
entstanden war, die für die Fabrikinhaber eine ökonomische Belastung darstellte. Mit der stetig wachsenden Zahl gewerblicher Arbeiter und dem vermehrten Einsatz von Maschinen ging eine steigende Zahl der Arbeitsunfälle in den Betrieben einher. Arbeitsunfälle und die finanzielle Versorgung der Fabrikarbeiter im Fall von Arbeits- oder Erwerbsunfähigkeit waren ein Problem, dem mit dem Gesetz, betreffend die Verbindlichkeit zum Schadenersatz für die bei dem Betriebe von Eisenbahnen, Bergwerken etc. herbeigeführten Tödtungen und Körperverletzungen vom 07.06.1871 14 (Reichshaftpflichtgesetz) begegnet wurde. Das Reichshaftpflichtgesetz erwies sich in der Praxis jedoch als unzureichend, wurde von den Unternehmern abgelehnt (wegen der zu leistenden hohen Entschädigungszahlungen, die sie als Wettbewerbsnachteil empfanden) und führte aufgrund einer Vielzahl von Haftpflichtprozessen zu einer Verschärfung der Situation zwischen Arbeitern und Unternehmern..15 Die erforderliche Revision des Reichshaftpflichtgesetzes führte schließlich zur Einrichtung der staatlichen Kranken- und Unfallversicherung. Die Grundgedanken zur Unfallversicherung sind für die Krankenversicherung von hoher Bedeutung, da letztere auf Basis der Strukturen der ersteren errichtet wurde. Dass das Gesetz betreffend die Krankenversicherung der Arbeiter von 1883 in direktem Zusammenhang mit der Unfallversicherung stand, wird in der historischen Darstellung oftmals vernachlässigt. Dieser Punkt ist allerdings insofern von Bedeutung, da die Regelungen zur Krankenversicherung hinsichtlich des versicherten Personenkreises, der Leistungen sowie der Geltungskraft auf den Grundgedanken der Unfallversicherung basieren. 14 RGBl. 1871, Nr. 25, S. 207-209. 15 Näher dazu: Bechmann (2007). 14
Vor allem die kooperative Organisation in Gefahrenklassen war eine Vorlage für die Krankenversicherung. Viele Strukturmerkmale der Unfallversicherung dienten als Vorlage für die Krankenversicherung. Im Reichstag wurden die Entwürfe der Gesetze zur Krankenversicherung der Arbeiter und zur Unfallversicherung der Arbeiter zunächst zusammen beraten. Die erste Beratung dieser Gesetzesvorlagen fand im Rahmen der 10. Sitzung des Reichstags am 15.05.1882 statt und in der Eröffnungsrede erklärte der Staatssekretär des Innern, Staatsminister von Bötticher: Meine Herren, Sie haben durch den Beschluss bei der Feststellung der heutigen Tagesordnung, der dahin ging, die Besprechung des Entwurfs eines Gesetzes über die Unfallversicherung mit der Berathung des Entwurfs der Krankenversicherung zu vereinigen, bereits bekundet, daß sie einen inneren Zusammenhang zwischen diesen beiden Gesetzentwürfen für vorhanden ansehen, und dies ist auch die Voraussetzung, von der die verbündeten Regierungen ausgegangen sind. 16 Nach der ersten Lesung der Unfall- und Krankenversicherungsvorlage verwies der Reichstag beide Gesetzesentwürfe durch Beschluss vom 16.05.1882 an die zuständige 8. Kommission. Diese beschloss nach 50 Sitzungen am 03.06.1882, die beiden Gesetze zu entkoppeln und getrennt weiter zu beraten. So ist dem Kommissionsbericht zu entnehmen: 16 Reichstagsprotokolle (1883), S. 200. 15
Als durchschlagend wurde im Laufe der Diskussion anerkannt, daß nach dem ganzen System der Vorlagen die obligatorische Krankenversicherung die Voraussetzung für die Unfallversicherung bilden soll, so daß das Unfallversicherungsgesetz ohne das Gesetz über die Krankenversicherung nicht wohl gedacht werden kann. Dagegen gewann die Kommission die Überzeugung, daß das Krankenversicherungsgesetz mit einigen Modifikationen auch dann wohl bestehen kann, wenn das Unfallversicherungsgesetz nicht gleichzeitig zu Stande kommt. 17 Dass der politische Handlungsdruck zur gesetzlichen Neuregelung des bis dahin unzureichenden Kassenwesens schließlich groß genug war, resultierte aus einem politischen Schachzug Theodor Lohmanns (Reichsamt des Innern). 18 Dieser hatte entgegen dem Willen von Bismarck und ohne nähere Begründung die Frist, in der die Krankenkassen die unfallbedingten Krankheitskosten der versicherten Arbeiter vollständig übernehmen mussten, von zwei bzw. vier auf 13 Wochen heraufgesetzt. In Folge dieser Änderung wurden seitdem ca. 95 % aller Unfälle von der Krankenversicherung abgedeckt, da die meisten körperlichen Unfallschäden innerhalb von 13 Wochen kuriert waren. Damit war der Großteil der Unfälle der Unfallversicherung entzogen und jeder von der Unfallversicherung erfasste Arbeiter musste auch krankenversichert sein. Dies geht auch aus der Begründung des Entwurfes eines Gesetzes, betreffend die Krankenversicherung der Arbeiter 19 von 1882 hervor: 17 Reichstagsprotokolle (1883), S. 767. 18 Vgl. Bechmann (2007), S. 85f. 19 Drucksachen des Reichstags 1882, Nr. 14. 16
Aus den bisherigen Verhandlungen über die gesetzliche Regelung der Unfallversicherung der Arbeiter hat sich ergeben, daß die Entschädigung, welche den durch Unfall verletzten Arbeitern während der ersten Zeit der Erwerbsunfähigkeit zu gewähren ist, einer besonderen Regelung bedarf. ( ) Soll die Krankenversicherung eine ausreichende Ergänzung der Unfallversicherung bilden, so muß durch die Gesetzgebung Sorge dafür getragen werden, daß alle Arbeiter, welche gegen Unfall versichert werden, auch gegen Krankheit versichert werden ( ) Demnach würde die Regel aufzustellen sein, daß alle in einem der in 1 des Unfallversicherungsgesetzes fallenden Betriebe oder in einem anderen stehenden Gewerbebetriebe beschäftigten Personen dem Krankenversicherungszwange unterliegen. 20 Die Krankenversicherungsvorlage wurde hinsichtlich Versicherungszwang, Personenkreis und Leistungen an die Bedingungen der Unfallversicherung angepasst und konnte im Reichstag relativ zügig verabschiedet werden, da die Inhalte auf den bereits vorhandenen Strukturen der Krankenunterstützung aufbauten. Der überarbeitete Entwurf des Gesetzes betreffend die Krankenversicherung der Arbeiter wurde schließlich im Rahmen der Reichstagssitzung vom 31.05.1883 mit 216 zu 99 Stimmen angenommen. 21 Auch wenn die Verbesserung der wirtschaftlichen Lage der Arbeiter und die Erleichterung der öffentlichen Armenlast sicherlich ein wichtiges Motiv des Gesetzgebers für die Einführung einer Krankenversicherung war, wird dieser Aspekt in der Begründung des Gesetzentwurfes erst an zweiter Stelle genannt. Eröffnet wird die Begründung 20 Zitiert nach: Woedtke (1883), S. 1ff. 21 Reichstagsprotokolle (1883), S. 2691. 17
mit der Notwendigkeit einer Ergänzung der gesetzlichen Unfallversicherung. 22 Die Bismarcksche Krankenversicherung entstand in direktem Zusammenhang mit der Unfallversicherung und basiert auf deren Grundgedanken. Insgesamt ist die Einrichtung der deutschen Sozialgesetzgebung vor dem Hintergrund zu sehen, dass das Deutsche Reich von 1871 ein labiles, von starken Kräften der gesellschaftlichen und politischen Veränderung bedrohtes System war, das Bismarck unter anderem durch eine staatliche Sozialpolitik zu stabilisieren versuchte. 23 Der Entstehungsprozess der Bismarckschen Kranken- und Sozialversicherung war sehr komplex und bündelte unterschiedliche Motive und Antriebskräfte. Das Gesetz betreffend die Krankenversicherung der Arbeiter verdankt seine Entstehung und seine Gestalt eher dem Zufall als einer einheitlichen sozialpolitischen Konzeption der damaligen Regierung beziehungsweise des Reichstags. 24 22 Drucksachen des Reichstags 1882, Nr. 14, S. 1ff. 23 Vgl. Tennstedt (1976), S. 385 f. 24 Vgl. Rosenberg (1969), S. 72. 18
3. Das System der Krankenunterstützung vor 1884 Befassen sich Autoren mit der Historie der deutschen Krankenversicherung, so beginnen die Studien zumeist mit dem Inkrafttreten des Krankenversicherungsgesetzes im Jahr 1884. Es gilt jedoch zu bedenken, dass die Geschichte keine Stunde Null kennt und so gab es auch vor Bismarcks Amtszeit bereits Unterstützungssysteme im Krankheitsfall. Der Ursprung des modernen Versicherungszwanges für gewerbliche Arbeitnehmer liegt bereits in der Mitte des 19. Jahrhunderts. An diese bestehenden Einrichtungen der Krankenunterstützung knüpfte der Gesetzgeber ab 1881 an, da eine staatliche Zwangskrankenversicherung im internationalen Vergleich organisatorisch wie auch ökonomisch ohne Vorbild war. 25 Um zu verstehen, warum die GKV unter Bismarck ihre ursprüngliche Struktur erhielt, wird im Folgenden kurz skizziert, auf welchen Grundgedanken und bestehenden Einrichtungen das deutsche Krankenversicherungsgesetz von 1883 aufbaute. Bereits im Jahr 1845 wurde der Beitrittszwang zu bestehenden Krankenunterstützungskassen durch den preußischen Staat gesetzlich festgeschrieben. Mit 169 der Allgemeinen Gewerbeordnung (AGO) 26 wurden die Gemeinden ermächtigt, durch Ortsstatut alle beschäftigten Gesellen und Gehilfen zu verpflichten, den Verbindungen und Kassen zur gegenseitigen Unterstützung beizutreten. Zudem wurde durch 144 AGO die Beibehaltung der vorhandenen Unterstützungskassen sowie deren Neugründung ausdrücklich gestattet. Diese Bestimmung galt nicht nur für Gesellen und Gehilfen, sondern erstmals auch für Fabrikarbeiter ( 145 AGO). Die konkrete Ausge- 25 Vgl. Rosenberg (1969), S. 75. 26 Gesetz-Sammlung für die königlichen Preußischen Staaten 1845, S. 41. 19
staltung der Krankenversicherung, wie z.b. die Beitragserhebung oder der Leistungsumfang, wurde in der AGO von 1845 jedoch nicht geregelt. Durch die Novelle der Gewerbeverordnung vom 09.02.1849 27 erhielten Gemeinden das Recht, für Gewerbetreibende einen Beitrittszwang zu den Innungskassen festzusetzen und den Arbeitgebern erstmals einen Anteil des Versicherungsbeitrages aufzuerlegen. Dieser betrug bis zur Hälfte des Betrages, den die beschäftigten Arbeiter entrichten. Mit dieser Verordnung wurden die charakteristischen Merkmale der heutigen Krankenversicherung festgeschrieben: zwangsweise vom Lohn abgezogene Beiträge, Beitragszwang für Gewerbe- und Fabrikbesitzer, Festlegung eines Verhältnisses von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeitrag (2/3 zu 1/3), Beitragseinzug durch die Kassen auf dem Verwaltungsweg, Organisation der Krankenkassen als Anstalten des öffentlichen Rechts, Beteiligung von Versicherten und Arbeitgebern an der Kassenselbstverwaltung sowie die staatliche Aufsicht. Mit dieser Regelung wandelten sich die Unterstützungskassen von Vereinigungen der kollektiven Selbsthilfe zu staatlich beaufsichtigten Organisationen. 28 Bis zu dieser Zeit war die Gründung von Unterstützungskassen allein von der Initiative der Betroffenen abhängig. 27 Gesetz-Sammlung für die königlichen Preußischen Staaten 1849, S. 93. 28 Vgl. Tauchnitz (1999), S. 52f. 20
Die charakteristischen Merkmale der modernen Krankenversicherung wurden bereits im Jahr 1849 vom preußischen Staat gesetzlich festgeschrieben. Seitdem gibt es eine obligatorische Krankenversicherung mit zwangsweise vom Lohn abgezogenen Beiträgen. Das preußische Gesetz über die gewerblichen Unterstützungskassen vom 03.04.1854 räumte den Bezirksregierungen dann erstmalig das Recht ein, durch Ortsstatut selbst die Einrichtung von Krankenkassen mit Beitrittszwang anzuordnen, wenn diese nicht in ausreichender Zahl vorhanden waren. Die Gemeinden nutzten die Möglichkeit der Einführung von Zwangskassen, um einen Versicherungszusammenschluss für die gefährdeten Schichten zu erwirken. Ziel der Gemeinden war dabei die Entlastung ihrer Armenfürsorge. 29 Das Gesetz über die Vereinigung der Berg-, Hütten-, Salinen- und Aufbereitungsarbeiter in Knappschaften (Preußisches Knappschaftsgesetz) vom 10.04.1854 30 war die erste landesgesetzliche, öffentlichrechtliche Arbeiterversicherung. Mit diesem Gesetz wurden die Knappschaftskassen der Bergleute einheitlich organisiert und obligatorisch eingeführt. Neu waren die allumfassende Versicherungspflicht sowie der Anspruch auf Mindestleistungen im Krankheitsfall. Neben den Bergleuten wurden auch die Zechenbesitzer zu regelmäßiger Beitragsleistung verpflichtet. Mitte der 1860er Jahre gab es eine Vielzahl unterschiedlicher Kassen mit unterschiedlichen Versorgungsniveaus: Gesellenkassen, Kassen 29 Vgl. Herder-Dorneich (1994), S. 74. 30 Gesetz-Sammlung für die Königlich Preußischen Staaten 1854, S. 139. 21
für Handwerker und Fabrikarbeiter, Fabrikkassen für einzelne Fabriken, Gemeindekassen etc. Viele Handwerker und Fabrikarbeiter waren in Zwangs- und freien Hilfskassen organisiert, für die jedoch verschiedene Regelungen bestanden. Eine Vereinheitlichung dieser unklaren rechtlichen Lage brachte das Gesetz über die eingeschriebenen Hülfskassen vom 07.04.1876. 31 Dieses Gesetz ist deshalb besonders erwähnenswert, da der deutsche Staat damit erstmalig zwingende gesetzliche Richtlinien für die Mindestanforderungen einer Krankenversicherung festlegte und in den Regelungen das Äquivalenzprinzip in den Vordergrund stellte. Folgende Regelungen des Hilfskassengesetzes sind in diesem Zusammenhang hervorzuheben: Nach 8 durfte die Höhe der Beiträge nach Geschlecht, Gesundheitszustand, Lebensalter oder Beschäftigung der Mitglieder unterschiedlich bemessen werden. Die Einrichtung von Mitgliederklassen mit verschiedenen Beitrags- und Unterstützungssätzen war zulässig. Nach 11 waren Geld- statt Sachleistungen zu gewähren. Vor allem die Beitragsbemessung nach persönlichem Risiko war ein wesentliches Merkmal des Äquivalenzprinzips im Bereich des Hilfskassenwesens. Auch die Gewährung von Geld- statt Sachleistungen ist ein Charakteristikum, das in der PKV bis heute erhalten ist. Somit lässt sich festhalten, dass das erste reichseinheitliche Gesetz zur Krankenversicherung auf dem Grundgedanken der Äquivalenz von Beitrag und Leistung basierte. 31 RGBl. 1876, S. 125. 22
Mit dem Hilfskassengesetz von 1876 bestimmte der Gesetzgeber erstmals Mindestanforderungen an eine Krankenversicherung. Dieses erste einheitliche Reichsgesetz zur Krankenversicherung basierte auf dem Grundgedanken des Äquivalenzprinzips. Die Situation im Vorfeld der Bismarckschen Sozialgesetzgebung stellte sich wie folgt dar: Von etwa 8 Millionen Arbeitern waren ca. 2 Millionen Mitglied einer Hilfskasse, von denen es 1874 in Deutschland etwa 10.000 gab. In weitaus größerer Anzahl bestanden Kassen für Arbeiter bestimmter Berufe und Gewerbe, für die ein örtlicher Beitrittszwang bestand (Ortskrankenkassen) sowie Kassen für Arbeiter bestimmter Betriebe (Betriebskrankenkassen). Eine Sonderstellung nahmen die Knappschaftskassen ein, für die bereits seit 1854 klare gesetzliche Regelungen hinsichtlich Versicherungspflicht, Beitragspflicht für Versicherte und Arbeitnehmer und Unterstützungsleistungen galten. Im Jahr 1876 gab es 88 Knappschaftskassen mit 255.000 versicherten Bergleuten. 32 32 Vgl. Zöllner (1981), S. 81. 23
4. Die ursprüngliche Organisation der gesetzlichen Krankenversicherung In diesem Kapitel wird die ursprüngliche Organisation der Bismarckschen Krankenversicherung dargestellt. Dies ist erforderlich, da die weitere Analyse zur Bedeutung von Einkommensumverteilung und Äquivalenzprinzip auf den Grundstrukturen des ersten Krankenversicherungsgesetzes aufbaut. 4.1 Verschiedene Kassenarten für verschiedene Versichertengruppen Zur Durchführung der Krankenversicherung konnte die Regierung an das bereits bestehende System diverser, unterschiedlich entwickelter Unterstützungskassen zur Sicherung bei Unfall und Krankheit anknüpfen (siehe Kapitel 3). Dies wird auch deutlich in der Eröffnungsrede des Staatsministers von Bötticher zur ersten Beratung der Krankenversicherungsvorlage im Reichstag am 15.05.1882. Zum Aufbau der Organisation des Krankenkassenwesens führt er aus: Meine Herren, hierbei waren die Redaktoren des Entwurfs in der Lage, sich an bereits vorhandene Institutionen anschließen zu können. Wir haben Krankenkassen, wir haben Erfahrungen über die Wirksamkeit dieser Krankenkassen, wir kennen die Mängel, die ihnen anhaften, und es war hier nur die Aufgabe der Gesetzgebung, fortzubilden auf dem historisch entwickelten und landesrechtlich gegebenen Boden. Wir konnten hier die Thätigkeit der Schöpfungen aufrecht erhalten, welche bestehen und sich bis dahin bewährt haben, und wir haben ihnen in dieser Beziehung nur die Verpflichtung auferlegt, daß sie 24