TO 22 KONTROLLAMT DER STADT WIEN Rathausstraße 9 A-1082 Wien Tel.: 01 4000 82829 Fax: 01 4000 99 82810 e-mail: post@kontrollamt.wien.gv.at www.kontrollamt.wien.at DVR: 0000191 KA II - KAV-2/11 Unternehmung "Wiener Krankenanstaltenverbund", Prüfung der Auswirkungen des Projektes "MA 6-Integration ins KAV-SAP" auf den Aufwandsbereich Tätigkeitsbericht 2010
KA II - KAV-2/11 Seite 2 von 39 KURZFASSUNG Infolge des Projektes "MA 6-Integration ins KAV-SAP", das die Umstellung auf ein SAPbasiertes Buchführungssystem zum Ziel hatte, kam es im Jahr 2008 in den mit der Beschaffung von Lieferungen und Leistungen sowie der Kreditorenbuchhaltung befassten Organisationseinheiten der Unternehmung "Wiener Krankenanstaltenverbund" und der Magistratsabteilung 6 - Rechnungs- und Abgabenwesen zu Änderungen in den organisatorischen Abläufen und einer teilweisen Neuordnung der Aufgabenverteilung. Ungeachtet der mit dem neu adaptierten SAP-System erreichten Vereinfachung bzw. Beschleunigung des Geschäftsprozesses der Bestellung bis zur Zahlung wurden u.a. einige das interne Kontrollsystem betreffende, noch offene Themenstellungen vorgefunden, die einen Handlungsbedarf erkennen ließen. Auch wurde eine die geänderten Rahmenbedingungen berücksichtigende Personalbedarfsberechnung empfohlen. Der diesbezügliche, bereits im Jahr 2004 umgestellte Geschäftsprozess des Allgemeinen Krankenhauses der Stadt Wien - Medizinischer Universitätscampus wies insbesondere aufgrund der anders ausgestalteten SAP-Systemlandschaft partielle Unterschiede auf und erschien ebenfalls in Bezug auf das interne Kontrollsystem punktuell verbesserungswürdig.
KA II - KAV-2/11 Seite 3 von 39 INHALTSVERZEICHNIS 1. Allgemeines...4 1.1 Rechnungswesen in der Unternehmung "Wiener Krankenanstaltenverbund"...4 1.2 SAP-Einführung in der Unternehmung "Wiener Krankenanstaltenverbund"...5 1.3 Projekt "MA 6-Integration ins KAV-SAP"...6 1.4 Zusammenarbeit zwischen der Unternehmung "Wiener Krankenanstaltenverbund" und der Magistratsabteilung 6...7 1.5 Prüfungsgegenstand und Prüfungsablauf...8 2. EDV-Einsatz und Organisation von der Bestellung bis zur Zahlung...9 2.1 Abläufe und Aufgabenverteilung vor dem Integrationsprojekt...9 2.2 Projektziele für den Aufwandsbereich laut Pflichtenheft...11 2.3 Vorgaben und Abläufe nach der Systemumstellung...12 2.4 Änderungen in der Aufgabenverteilung...14 2.5 Einsatz des Moduls SAP Project System...16 3. Ausgewählte offene Themenstellungen...17 3.1 Elektronische Bestellvidierung...17 3.2 Verbuchung von Kompensationsgeschäften...19 3.3 Doppelrechnungsprüfung...20 3.4 Rechnungsfreigabe innerhalb der Buchhaltungsabteilung...21 3.5 Durchbuchung von Eingangsrechnungen...22 4. SAP-Einsatz von der Bestellung bis zur Zahlung im Allgemeinen Krankenhaus der Stadt Wien - Medizinischer Universitätscampus...24 4.1 Vorgaben, Abläufe und Aufgabenverteilung...24 4.2 Vorgangsweise des Allgemeinen Krankenhauses der Stadt Wien - Medizinischer Universitätscampus bzgl. der ausgewählten Themenstellungen...26 5. Feststellungen des Kontrollamtes...29 Anhang ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS UND ALLGEMEINE HINWEISE...38
KA II - KAV-2/11 Seite 4 von 39 PRÜFUNGSERGEBNIS 1. Allgemeines 1.1 Rechnungswesen in der Unternehmung "Wiener Krankenanstaltenverbund" Mit 1. Jänner 2002 wurde dem vormaligen Verwaltungszweig "Krankenanstaltenverbund" die Eigenschaft einer Unternehmung gem. 71 der Wiener Stadtverfassung (WStV) zuerkannt. Gemäß 13 Abs. 1 des Statuts für die Unternehmung "Wiener Krankenanstaltenverbund" (KAV) hat der KAV ein Rechnungswesen nach den Grundsätzen ordnungsgemäßer Buchführung zu führen, welches den Unternehmensprozess in seinen Zusammenhängen inhaltsgetreu wiedergibt und Daten für unternehmerische Dispositionen bereitstellt. Das Rechnungswesen hat den Wirtschaftsplan, eine nach den Grundsätzen der Doppik eingerichtete Buchführung sowie eine Kosten- und Leistungsrechnung, den Jahresabschluss mit Lagebericht und das Berichtswesen zu umfassen. In der Vergangenheit wurde vom Kontrollamt bereits mehrmals der Einsatz von zwei gleichzeitig eingesetzten Buchführungssystemen für das Rechnungswesen im KAV bemängelt und in diesem Zusammenhang festgestellt, dass dadurch ein umfangreicher personeller, technischer und zeitmäßiger Einsatz bei dieser gepflogenen Vorgangsweise der Finanzbuchführung erforderlich ist. Zum einen stand das nach kameralen Grundsätzen geführte UHU-System (Universelle Haushaltsbuchführung auf Unix) der Magistratsabteilung 6 und zum anderen das auf doppische Grundsätze ausgerichtete SAP-System des KAV in Verwendung. Zuletzt empfahl das Kontrollamt in seinem Bericht vom 16. Jänner 2008 (s. Tätigkeitsbericht [TB] 2007, Unternehmung "Wiener Krankenanstaltenverbund"; Gebarungsprüfung der Unternehmung "Wiener Krankenanstaltenverbund"; Ersuchen gem. 73 Abs. 6a WStV vom 30. November 2006) die Einführung einer einheitlichen, auf doppische Erfordernisse ausgerichteten Software. In ihrer Stellungnahme zum Bericht kündigte die Generaldirektion (GED) der Unternehmung die "vollständige Integration des Rechnungswesens der Magistratsabteilung 6 in das SAP-System" des KAV im Rahmen ei-
KA II - KAV-2/11 Seite 5 von 39 nes bereits laufenden Projektes an (s. Pkt. 1.3). Als wesentliche Vorteile des integrierten Buchführungssystems wurden der Wegfall von Schnittstellen, von aufwendigen Abstimmarbeiten und von Redundanzen in allen Teilbereichen des Rechnungswesens sowie die Schaffung einer gemeinsamen Auswertungsplattform angeführt. In der diesbezüglichen Äußerung gem. 5 Abs. 5 der Geschäftsordnung für den Magistrat der Stadt Wien, Anhang 1, Sonderbestimmungen für das Kontrollamt (s. TB 2008, Unternehmung "Wiener Krankenanstaltenverbund", Gebarungsprüfung der Unternehmung "Wiener Krankenanstaltenverbund"; Ersuchen gem. 73 Abs. 6a WStV vom 30. November 2006; Äußerung) wurde auf die bereits mit Stichtag 1. Dezember 2008 abgeschlossene Umstellung auf SAP verwiesen. 1.2 SAP-Einführung in der Unternehmung "Wiener Krankenanstaltenverbund" 1.2.1 Vor dem Hintergrund der Einführung des Euro und der geplanten Unternehmungswerdung wurde bereits im Jahr 1997 mit dem Projekt "Erneuerung der betriebswirtschaftlichen Software im KAV - Einführung SAP R/3" begonnen. Nach dem Aufbau eines SAP-CCC (Customer Competence Center) und der Fertigstellung des KAV- Templates wurde in den Jahren 2000 und 2001 das SAP R/3 mit den Modulen SAP MM (SAP Materials Management), SAP PM (SAP Plant Maintenance), SAP PP (SAP Production Planning and Control), SAP CO (SAP Controlling) und SAP FI (SAP Financial Accounting) auf sämtliche Einrichtungen des KAV ausgerollt. Mit den eingeführten SAP- Modulen wurden vor allem die Prozesse der Anlagenbuchhaltung und der Beschaffung unterstützt. In den Buchhaltungsabteilungen der Magistratsabteilung 6 stand für das Rechnungswesen als führendes System die Eigenentwicklung UHU mit den Programmen EVA (Einnahmengebarung mit Vorschreibungs- und Abstattungsautomatik) sowie ADAM (Ausgabengebarung mit Datenträgererstellung und Abstattung über automatische Medien) in Verwendung. Die automatische Kommunikation zwischen dem SAP R/3 des KAV und dem Softwaresystem der Magistratsabteilung 6 wurde über eingerichtete Schnittstellen gewährleistet. 1.2.2 Im Allgemeinen Krankenhaus der Stadt Wien - Medizinischer Universitätscampus (AKH) wurde bereits ab dem Jahr 1989 - also noch vor dem Zusammenschluss zum
KA II - KAV-2/11 Seite 6 von 39 Verwaltungszweig "Krankenanstaltenverbund" - das SAP R/2 mit den Modulen Finanzwesen, Materialwirtschaft, Produktionsplanung und -steuerung, Instandhaltung, Controlling sowie einigen Eigenentwicklungen eingeführt. Am 1. Jänner 2004 erfolgte der Umstieg auf SAP R/3 mit den Modulen SAP FI, SAP IS-H (SAP Industry Solution-Healthcare), SAP MM, SAP GHT (SAP Gesundheitstemplate), SAP SD (SAP Sales and Distribution), SAP PP und einem erweiterten Berichtswesen SAP CO. Im Zuge der Umstellung auf SAP R/3 wurde das auf Unix basierende UHU als führendes System im Bereich des Rechnungswesens abgelöst. Seitdem werden die Geschäftsfälle von der für das AKH zuständigen Magistratsabteilung 6 - Rechnungs- und Abgabenwesen, Buchhaltungsabteilung 10 (MA 6 - BA 10) originär im SAP-System verbucht. 1.3 Projekt "MA 6-Integration ins KAV-SAP" 1.3.1 Das im Jahr 2004 von der GED des KAV initiierte und in Zusammenarbeit mit der Magistratsabteilung 6 durchgeführte Projekt "MA 6-Integration ins KAV-SAP" hatte zum Ziel, auch in den anderen Einrichtungen des KAV auf ein durchgehend SAP-basiertes Buchführungssystem unter Einbeziehung der zuständigen Buchhaltungsabteilungen umzustellen. Demgemäß sollte der Aufwands- und Ertragsbereich ausschließlich durch das KAV-SAP abgedeckt werden. Aufbauend auf den von mehreren Arbeitsgruppen erstellten Pflichtenheftteilen, die z.b. Themenbereiche wie Organisationsablauf Bestellung bis Rechnungsprüfung oder Patientinnenverrechnung bzw. Patientenverrechnung umfassten, wurden die einzusetzenden SAP-Module durch den Projektlenkungsausschuss festgelegt und anschließend die erforderlichen Anpassungs- und Programmierungsarbeiten in die Wege geleitet. Schließlich wurde im Laufe des Jahres 2008 das neu adaptierte SAP-System schrittweise in den Einrichtungen des KAV sowie den zuständigen Buchhaltungsabteilungen der Magistratsabteilung 6 eingeführt. Bei den neu hinzugekommenen SAP-Modulen handelte es sich insbesondere um die Module SAP IS-H, SAP PS-CD (SAP Public Sector-Collection and Disbursement), SAP RM (SAP Records Management) und SAP PS (SAP Project System).
KA II - KAV-2/11 Seite 7 von 39 1.3.2 Im Rahmen der Nachprojektphase, die zum Zeitpunkt der Prüfung des Kontrollamtes noch andauerte, sollten die zahlreichen - infolge der termingerechten Umsetzung notwendig gewordenen - Hilfskonstruktionen (Workarounds) behoben und die für einen reibungslosen Betrieb erforderlichen Korrektur- und Anpassungsarbeiten im neuen System durchgeführt werden. Weiters wurden die bisher tätigen Projektgremien durch den Lenkungsausschuss Betriebswirtschaft, das Koordinationsgremium und das Standardisierungsgremium abgelöst, die - auch über die Nachprojektphase hinaus - die Optimierung der betriebswirtschaftlichen Prozesse bzw. des SAP-Einsatzes im KAV zum Ziel haben. 1.3.3 Die Abwicklung des gesamten Integrationsprojektes, von der Vorprojektphase über das Rollout bis hin zu den Kosten, wurde vom Kontrollamt einer gesonderten Einschau unterzogen (s. TB 2010, Unternehmung "Wiener Krankenanstaltenverbund", Prüfung des Projektes "MA 6-Integration ins KAV-SAP"). 1.4 Zusammenarbeit zwischen der Unternehmung "Wiener Krankenanstaltenverbund" und der Magistratsabteilung 6 1.4.1 Gemäß 2 Abs. 4 des Statuts für die Unternehmung "Wiener Krankenanstaltenverbund" kann diese gegen angemessenen Kostenersatz Leistungen anderer Dienststellen des Magistrats der Stadt Wien in Anspruch nehmen. Auf dieser Grundlage schloss der KAV mit Wirksamkeit vom 1. Jänner 2002 ein Verwaltungsübereinkommen mit der damaligen Magistratsabteilung 6 - Rechnungsamt ab. Diese Vereinbarung regelte in Grundzügen die Übernahme der für das Rechnungswesen des KAV erforderlichen Belange. Dazu zählten u.a. die einheitliche Buchführung, die Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Belegwesens, die Rechnungsprüfung, die Abwicklung des Zahlungsverkehrs, die Einbringungsmaßnahmen von Forderungen sowie die Wahrnehmung von Berichtspflichten gegenüber der Finanzverwaltung der Stadt Wien. Detaillierte Festlegungen zum Leistungsumfang sowie zum Kostenersatz auf Basis der erbrachten Leistungen wurden im Rahmen von Leistungskontrakten zwischen den einzelnen Einrichtungen des KAV und der jeweils zuständigen Buchhaltungsabteilung getroffen.
KA II - KAV-2/11 Seite 8 von 39 Hinsichtlich des Ersatzes des Personal- und sonstigen Sachaufwandes der Buchhaltungsabteilungen wurde auf Basis der im Vorjahr erbrachten Leistungen eine Pauschale für das nächste Wirtschaftsjahr vereinbart. In den Wirtschaftsjahren 2008 und 2009 wurden dem KAV Beträge in der Höhe von 10,32 Mio.EUR sowie 11,07 Mio.EUR verrechnet. Für die Krankenanstalten einschließlich der Geriatriezentren und der GED des KAV waren in diesem Zeitraum acht Buchhaltungsabteilungen der Magistratsabteilung 6 tätig. 1.4.2 Infolge der Integration der Buchhaltungsabteilungen in das KAV-SAP wurde ein neues Verwaltungsübereinkommen mit Wirksamkeit ab Jänner 2010 ausgearbeitet, welches die bis dahin gültige Vereinbarung und die Leistungskontrakte mit den einzelnen Dienststellen des KAV aufhob. Die neue Vereinbarung weist Anpassungen, Ergänzungen und teilweise detailliertere Beschreibungen der zu leistenden Aufgaben für das Rechnungswesen des KAV aus. Ungeachtet dessen soll ein einheitlicher Leistungskatalog durch die Magistratsabteilung 6 und den Kaufmännischen Geschäftsbereich der GED des KAV bis Herbst 2010 ausgearbeitet werden. 1.5 Prüfungsgegenstand und Prüfungsablauf 1.5.1 Im Rahmen der gegenständlichen Prüfung unterzog das Kontrollamt die Auswirkungen des Projektes "MA 6-Integration ins KAV-SAP" auf den operativen Betrieb im Aufwandsbereich stichprobenweise in den Schwerpunktkrankenanstalten Sozialmedizinisches Zentrum Ost - Donauspital (DSP) und Wilhelminenspital (WIL) sowie den jeweils zuständigen Buchhaltungsabteilungen der Magistratsabteilung 6 - nämlich der Buchhaltungsabteilung 21 (MA 6 - BA 21) und der Buchhaltungsabteilung 19 (MA 6 - BA 19) - einer Einschau. Zu diesem Zweck wurden im ersten Halbjahr 2010 Erhebungen in den genannten Krankenanstalten, in der GED des KAV, in der KAV-Informationstechnologie (KAV-IT) sowie in der Magistratsabteilung 6 durchgeführt. Der Prüfungsschwerpunkt lag auf dem infolge des Integrationsprojektes adaptierten Geschäftsprozess im Zusammenhang mit der Beschaffung von Lieferungen und Leistungen durch die Einkaufsorganisationen Wirtschaft, Apotheke und Technik, der von der administrativen Abwicklung der Bestellung über die Rechnungsbehandlung bis hin zur
KA II - KAV-2/11 Seite 9 von 39 Zahlung reicht. Der diesbezügliche Logistikprozess der jeweiligen Einkaufsorganisation Küche sowie die ausschließlich im Modul SAP FI abgewickelten Leistungsverrechnungen (z.b. Transportleistungen, medizinische Fremdleistungen etc.) waren nicht Gegenstand der Prüfung. Im Übrigen wurde auch der Einsatz des Moduls SAP PS für die Planung und Budgetierung im Investitions- und Instandhaltungsbereich überblicksweise eingesehen. 1.5.2 Weiters wurden zu Vergleichszwecken die prüfungsrelevanten Geschäftsprozesse im AKH und in der MA 6 - BA 10 erhoben und allfällige Unterschiede zur Vorgangsweise im DSP bzw. im WIL ermittelt. Darüber hinaus wurden zu den im KAV-SAP zum Prüfungszeitpunkt noch offenen Themenstellungen die diesbezüglichen Lösungsansätze des AKH dargestellt. 2. EDV-Einsatz und Organisation von der Bestellung bis zur Zahlung Für den Betrieb einer Krankenanstalt ist die laufende Beschaffung von Anlagegütern, Ge- und Verbrauchsgütern sowie die Beauftragung von Bau-, Instandhaltungs- und sonstigen Dienstleistungen erforderlich. Im KAV werden die Beschaffungsvorgänge grundsätzlich von den jeweils dezentral eingerichteten sogenannten Einkaufsorganisationen Wirtschaft, Küche, Apotheke und Technik abgewickelt. Den für den KAV zuständigen Buchhaltungsabteilungen der Magistratsabteilung 6 obliegt dabei u.a. die Erfassung und Archivierung der Eingangsrechnungen, die Durchführung der Kreditorenbuchhaltung sowie die Abwicklung des Zahlungsverkehrs. 2.1 Abläufe und Aufgabenverteilung vor dem Integrationsprojekt 2.1.1 Im Zuge des Projektes "MA 6-Integration ins KAV-SAP" wurde u.a. die Arbeitsgruppe 3 - Organisationsablauf Bestellung bis Rechnungsprüfung eingesetzt. Laut der im Pflichtenheftteil dieser Arbeitsgruppe enthaltenen Analyse des Istzustandes wurden vor der Integration die von den Einkaufsorganisationen der Krankenanstalten im Modul SAP MM gebuchten Bestellungen einmal täglich kumuliert in das nach kameralen Grundsätzen geführte UHU-System der Magistratsabteilung 6 übergeleitet. Die Eingangsrechnungen wurden von der jeweils zuständigen Buchhaltungsabteilung im UHU-System protokolliert und im Original an die bestellende Einkaufsorganisation
KA II - KAV-2/11 Seite 10 von 39 weitergeleitet. Nach der Bearbeitung und Buchung der Rechnung im Modul SAP MM durch die Einkaufsorganisation wurde die Originalrechnung einschließlich einer vom System generierten Rechnungsbeilage, die von der bzw. dem jeweiligen Zeichnungsberechtigten zu unterfertigen war, an die Buchhaltungsabteilung retourniert. Nach Einlangen der gebuchten Originalrechnung inkl. der Rechnungsbeilage in der Buchhaltungsabteilung wurde die SAP-Buchung über eine Schnittstelle ins UHU-System übernommen und weiterverarbeitet. Anschließend wurde die Originalrechnung von der Buchhaltungsabteilung mit allen Beilagen eingescannt und im PAM-Archiv zur Rechnungsnummer abgelegt. Jeweils drei Tage vor dem Fälligkeitsdatum wurde der Anweisungsbetrag von der Buchhaltungsabteilung in einen Anweisungsbestand geschrieben, im Weg der Magistratsabteilung 14 - Automationsunterstützte Datenverarbeitung, Information und Kommunikationstechnologie an die Stadthauptkasse der Magistratsabteilung 6 übermittelt und von dieser zur Überweisung weitergeleitet. Die ausbezahlten Beträge wurden von der Magistratsabteilung 14 in Form eines Abstattungsbestandes an die Buchhaltungsabteilung übermittelt, aus dem automatisch die Abstattungsbuchung im UHU-System erzeugt und über eine Schnittstelle ins KAV-SAP übergeleitet wurde. 2.1.2 Wie aus dem Pflichtenheftteil der im Projektverlauf eingesetzten Arbeitsgruppe 6 - Stammdaten hervorgeht, erfolgte die Neuanlage und Änderung von Geschäftspartnerdatei(GEPARD)-Konten vor der Umstellung auf das adaptierte SAP-System durch die Buchhaltungsabteilungen im UHU als führendes System, wobei täglich alle neu angelegten oder geänderten GEPARD-Konten in das SAP-System der Magistratsabteilung 6 übergeleitet wurden. In weiterer Folge wurden die GEPARD-Konten von der Magistratsabteilung 6 ins KAV-SAP übernommen und für alle Einkaufsorganisationen sämtlicher Buchungskreise als Kreditorenkonto angelegt. 2.1.3 Laut dem Pflichtenheftteil der später eingerichteten Arbeitsgruppe 7 - Einsatz von SAP PS und SAP IM (SAP Investment Management) wurde vor der Einführung des Moduls SAP PS die Budgetverfolgung von Projekten und Instandhaltungsaufträgen durch die Einrichtungen des KAV unter Heranziehung von Auswertungen der Buchhaltungs-
KA II - KAV-2/11 Seite 11 von 39 abteilungen und aus dem KAV-SAP sowie z.t. mithilfe von selbst geführten Excel-Tabellen durchgeführt. Bedingt durch die drei verschiedenen Systeme und die damit verbundenen Mehrfacherfassungen wurde diese Form der Budgetverfolgung von der Arbeitsgruppe als fehleranfällig angesehen. 2.2 Projektziele für den Aufwandsbereich laut Pflichtenheft Die in den Pflichtenheftteilen der Arbeitsgruppen 3, 6 und 7 definierten Projektziele für den Aufwandsbereich lassen sich wie folgt zusammenfassen: - Alle Geschäftsprozesse von der Bestellung bis zur Zahlung werden im KAV-SAP abgewickelt, wobei Bestellungen jahresübergreifend geführt werden können. - Die Bestellvidierung wird für alle verbindlich eingeführt. - Rechnungen werden ausschließlich durch die Buchhaltungsabteilungen erfasst, gebucht und storniert. - Die Rechnungsprüfung wird im Sinn einer ökonomischen Zusammenarbeit zwischen KAV-Einrichtung und Buchhaltungsabteilung durch einen elektronischen Workflow unterstützt. - Sämtliche SAP-Belege vom Bestellschein bis zur Rechnung werden automatisch abgelegt und sind wie die archivierten Papierbelege von jedem SAP-Arbeitsplatz aus abrufbar. - Die Anlage und Änderung von Lieferanten- bzw. Kreditorenstammdaten erfolgt durch die Buchhaltungsabteilungen. - Die Planung der finanziellen Mittel für Großprojekte, Investitionen, Betriebsführung und Betriebsaufwand erfolgt gesamtheitlich und wird im Modul SAP PS abgebildet. Die diesbezügliche Budgetzuteilung durch die GED des KAV erfolgt auf Buchungskreisebene, weitere Zuteilungen werden durch die Einrichtungen selbst vorgenommen. - Das Anlegen von Projekten im Modul SAP PS wird im Sinn einer einheitlichen Struktur durch eine zentrale Stelle in der jeweiligen KAV-Einrichtung in Abstimmung mit der Projektleitung durchgeführt. - Die aktive Verfügbarkeitskontrolle im Modul SAP PS, die eine Überschreitung der budgetierten Planwerte durch eine Sperre der Bestellung verhindern soll, wird für das gesamte Budget genutzt.
KA II - KAV-2/11 Seite 12 von 39 2.3 Vorgaben und Abläufe nach der Systemumstellung 2.3.1 Anlässlich der Umstellung auf ein SAP-basiertes Buchführungssystem wurde von der GED des KAV am 12. Dezember 2008 die Dienstanweisung Allgemeine Vorgaben nach Integration MA 6 ins KAV-SAP, GED - 235/2008/KGB, erlassen, die sich u.a. mit der Behandlung von Eingangsrechnungen und der Handhabung des Moduls SAP PS befasst. Mit der Dienstanweisung vom 19. Jänner 2010, Allgemeine Buchungsvorgaben, GED - 2/2010/KG - EST, wurden die damaligen Regelungen übernommen und um weitere Vorgaben im Zusammenhang mit der Buchung von Bestellungen und Gutschriften sowie dem Modul SAP PS ergänzt. Darüber hinaus erging von der GED des KAV am 2. April 2009 - auf Basis der bestehenden Rechnungswesen-, Buchungs- und Bilanzierungsrichtlinien - an alle Dienststellen (ausgenommen AKH) die Richtlinie Allgemeine Vorgaben nach Integration MA 6 ins KAV-SAP; Planungs- und Budgetierungsrichtlinien für Investitionen und Betriebsführung, GED - 235-2/2008/KG, die hinsichtlich der Handhabung des Moduls SAP PS auf eine im Zuge des Integrationsprojektes erstellte Schulungsunterlage verweist. Von der Magistratsabteilung 6 wurden infolge des Integrationsprojektes für die insgesamt acht betroffenen Buchhaltungsabteilungen zu den bestehenden internen Dokumentationen der Abläufe des Rechnungswesens (IDA) keine gesonderten - die geänderten Prozesse berücksichtigenden - Vorgaben erlassen. Laut Auskunft der Magistratsabteilung 6 sollen aber von Vertreterinnen bzw. Vertretern der für den KAV zuständigen Buchhaltungsabteilungen (einschließlich jener für das AKH) auf Grundlage der im Rahmen des Integrationsprojektes erstellten internen Buchungsanleitungen verbindlich anzuwendende Benutzerhandbücher für die neu gestalteten Abläufe ausgearbeitet werden. 2.3.2 Wie die Einschau im DSP und im WIL ergab, wurde der Prozess der Bestellung bis zur Zahlung - wie schon vor der Integration - mit der Bildung eines Bestellscheines im Modul SAP MM durch die jeweilige Einkaufsorganisation der Krankenanstalt eingeleitet. Im Gegensatz zur Vorgangsweise vor der Integration wurden Bestellscheine von der bzw. dem Zeichnungsberechtigten allerdings nicht mehr manuell unterfertigt, son-
KA II - KAV-2/11 Seite 13 von 39 dern via Workflow im Modul SAP RM je nach einzuhaltender Vidierungsstufe bzw. Wertgrenze elektronisch vidiert und automatisch im Modul SAP RM abgelegt. Während mit dem SAP-Bestellschein bei der Beschaffung von Sachgütern in der Regel auch der tatsächliche Bestellvorgang bei der Lieferantin bzw. dem Lieferanten durchgeführt wurde, diente dieser bei der Beauftragung von Bau-, Instandhaltungs- und sonstigen Dienstleistungen primär zur budgetmäßigen Bestellvormerkung. Der Wareneingang wurde durch die jeweilige Einkaufsorganisation im Modul SAP MM gebucht, wobei der Lieferschein mit einer Barcodeetikette versehen und der diesbezüglichen Bestellung zugeordnet wurde. Im Anschluss daran wurde der Original-Lieferschein an die Buchhaltungsabteilung zum Einscannen weitergeleitet. Demgegenüber war bei Bau-, Instandhaltungs- und sonstigen Dienstleistungen grundsätzlich keine Vorerfassung einer Leistungsbestätigung (Regieschein) im Modul SAP MM vorgesehen. 2.3.3 Die Rechnungen der Lieferantinnen bzw. Lieferanten wurden direkt an die Buchhaltungsabteilungen übermittelt, wo sie mit einer Barcodeetikette versehen und ins PAM-Archiv eingescannt wurden. Anschließend erfolgte die Vorerfassung der Rechnungen durch die Sachbearbeiterinnen bzw. Sachbearbeiter der Buchhaltungsabteilung im Modul SAP MM, wodurch ein vorerst nicht buchungswirksamer Merkbeleg mit allen relevanten Rechnungsdaten (Kreditorenkonto, Bestellnummer, Rechnungsnummer etc.) im System generiert wurde. Die Rechnungen jener Geschäftsfälle, zu denen bereits ein Lieferschein gebucht war, wurden bei betragsmäßiger Übereinstimmung mit dem Bestellwert ohne Einbeziehung der Einkaufsorganisationen durch die Buchhaltungsabteilung freigegeben. Rechnungen, welche die Voraussetzungen für eine solche Durchbuchung nicht erfüllten, wurden über einen Workflow im Modul SAP RM an die zuständige Einkaufsorganisation zur Prüfung übermittelt und nach entsprechender Bearbeitung wieder auf dem elektronischen Weg an die Buchhaltungsabteilung retourniert. Dabei wurde auch die Möglichkeit der Anbringung von geschäftsfallbezogenen Notizen im Modul SAP RM genutzt. Die von der Buchhaltungsabteilung vorerfassten Baurechnungen wurden in den beiden eingesehenen Krankenanstalten insofern unterschiedlich behandelt, als diese im WIL
KA II - KAV-2/11 Seite 14 von 39 im Original und im DSP elektronisch über den Workflow an die technischen Abteilungen zur Rechnungsprüfung und -bearbeitung übermittelt wurden. In weiterer Folge schienen die von der Buchhaltungsabteilung freigegebenen Rechnungen jeweils zwei Tage vor ihrer Fälligkeit in einer "Zahlungsvorschlagsliste" im Modul SAP FI auf. Nach einer abschließenden Plausibilitätsprüfung führte jede Buchhaltungsabteilung für sich den Zahllauf durch und übermittelte eine Liste der Zahlungen per E- Mail an die MA 6 - BA 21, die zentral für den KAV diese Listen an die Stadthauptkasse der Magistratsabteilung 6 zur Veranlassung der Auszahlung versendete. Der Parallelbetrieb des UHU-Systems wurde im Juni 2010 durch die Magistratsabteilung 6 eingestellt, wobei bestimmte magistratsinterne Überrechnungen (z.b. in Bezug auf Personal, Müllgebühren) bis zu deren Übernahme ins SAP-System weiterhin mithilfe dieses auslaufenden Systems abgewickelt wurden. 2.4 Änderungen in der Aufgabenverteilung 2.4.1 Stellt man den im SAP-System des KAV neu etablierten Logistikprozess jenem vor der Integration gegenüber, zeigte sich, dass mit den geänderten organisatorischen Abläufen z.t. eine Neuordnung der Aufgabenverteilung zwischen den prozessbeteiligten Organisationseinheiten des KAV und der Magistratsabteilung 6 einherging. Während die SAP-mäßige Abwicklung der Bestellungen und die Erfassung der Wareneingänge nach wie vor von den Einkaufsorganisationen wahrgenommen wurden, oblagen die Aufgaben im Zusammenhang mit der Rechnungserfassung und -buchung im SAP nunmehr generell den Buchhaltungsabteilungen. Eine Prüfung und Bearbeitung durch die Einkaufsorganisationen war nur mehr für jene Eingangsrechnungen vorgesehen, welche die Kriterien für eine Durchbuchung nicht erfüllten. Darüber hinaus hatte sich das Aufgabenspektrum der Buchhaltungsabteilungen u.a. auch um die buchungskreisbezogene Durchführung des Zahllaufes im Modul SAP FI erweitert, wobei die MA 6 - BA 21 für die Weiterleitung der diesbezüglichen Daten an die Stadthauptkasse der Magistratsabteilung 6 zuständig war. Bei der elektronischen Belegarchivierung durch die Buchhaltungsabteilungen war insofern eine Änderung eingetreten, als die Eingangsrechnungen und Lieferscheine nun-
KA II - KAV-2/11 Seite 15 von 39 mehr bereits nach deren Einlangen eingescannt wurden. Diese vorgezogene Archivierung bildete die Voraussetzung für den Einsatz des Workflows im Modul SAP RM und den damit verbundenen Wegfall des Manipulationsaufwandes mit Originalbelegen zwischen den Buchhaltungsabteilungen und den Einkaufsorganisationen. Eine Sonderstellung nahmen in diesem Zusammenhang die Baurechnungen ein, deren Bearbeitung in den eingesehenen Einrichtungen unterschiedlich gehandhabt wurde. Nicht zuletzt wurden durch das Auslaufen des Parallelbetriebes im UHU-System Doppelerfassungen sowie notwendige Abstimmarbeiten mit dem KAV-SAP durch die Buchhaltungsabteilungen obsolet. 2.4.2 Ungeachtet der geänderten organisatorischen Abläufe bzw. der Neuordnung der Aufgabenverteilung war die Personalausstattung in den eingesehenen Organisationseinheiten des KAV und der Magistratsabteilung 6 nahezu unverändert geblieben. Während in den Einkaufsorganisationen Wirtschaft und Apotheke die infolge des Integrationsprojektes freigewordenen personellen Ressourcen (z.b. durch den Wegfall der Rechnungsbuchung) abteilungsintern für andere Aufgaben eingesetzt wurden, wurde von den Einkaufsorganisationen Technik ein zusätzlicher Personalbedarf zur Abdeckung der administrativen Anforderungen im adaptierten SAP-System kommuniziert, der jedoch von der GED des KAV nicht weiter verfolgt wurde. Hinsichtlich der für den Aufwandsbereich zuständigen Gruppen Dienststellenservice der MA 6 - BA 19 sowie MA 6 - BA 21 wurde lt. Auskunft der Magistratsabteilung 6 anhand der Leistungsdaten laufend ein Personalcontrolling durchgeführt, aus dem bis zur Einschau des Kontrollamtes kein Änderungsbedarf der Personalausstattung abgeleitet wurde. 2.4.3 Was die Anlage und Änderung von Kreditorenstammdaten anbelangt, erfolgte diese nach wie vor dezentral durch die Buchhaltungsabteilungen in der GEPARD-Datenbank im UHU-System. Die neu angelegten oder geänderten Daten wurden im Anschluss von der Stadthauptkasse freigegeben und in das SAP-System der Magistratsabteilung 6 und von dort in das KAV-SAP eingespielt.
KA II - KAV-2/11 Seite 16 von 39 Diese Vorgehensweise sollte lt. Auskunft der Magistratsabteilung 6 im Rahmen des Projektes "Highlander", das u.a. die Einführung einer neuen durchgängig SAP-basierten Kreditorenverwaltung zum Ziel hat, abgelöst werden. Dem diesbezüglichen Projekthandbuch zufolge wird die Verwaltung und Pflege von Geschäftspartnerdaten künftig im Modul SAP MDM (SAP NetWeaver Master Data Management) zentral durch die Stadthauptkasse der Magistratsabteilung 6 erfolgen, von wo aus sämtliche Geschäftspartnerstammsätze in die SAP-Systeme des Magistrats verteilt werden können. Bei Erfüllung der entsprechenden Voraussetzungen war eine Anbindung des KAV-SAP an das Modul SAP MDM für Ende des Jahres 2010 geplant. 2.5 Einsatz des Moduls SAP Project System 2.5.1 Richtliniengemäß wurden im DSP und im WIL seit dem Jahr 2009 von den Finanzabteilungen auf Grundlage des von der GED des KAV jährlich zur Verfügung gestellten Budgets für Investitionen und Betriebsführung (Instandhaltung, Überprüfung und Wartung) sogenannte Projekte im Modul SAP PS angelegt. Von den insgesamt elf standardmäßig eingerichteten Projektstrukturen bzw. Projektarten, die jeweils in Form von sogenannten Projektstrukturplan-Elementen in maximal vier Ebenen untergliedert sind, wurden im DSP fünf und im WIL sechs genutzt. Nach Zuteilung der Budgetmittel wurde die weitere Projektplanung sowie die Verbuchung von Geschäftsfällen im SAP-System von den jeweils projektverantwortlichen Abteilungen wahrgenommen. In diesem Sinn war bei der Buchung der relevanten Bestellungen und Rechnungen eine Kontierung auf das entsprechende Projektstrukturplan-Element vorzunehmen, wodurch die Zuordnung zu einem bestehenden Projekt erfolgte. 2.5.2 Die Verfügbarkeitskontrolle im Modul SAP PS, die eine Überschreitung der budgetierten Planwerte durch eine Sperre der Bestellung verhindern soll, war in beiden eingesehenen Krankenanstalten - entgegen der ursprünglichen Zielsetzung - nicht aktiv gesetzt. Stattdessen war für den Fall einer Überschreitung eine automatisierte E-Mail- Verständigung an die projektverantwortlichen Stellen eingerichtet, die sich lt. Auskunft der für die Budgetumbuchungen verantwortlichen Finanzabteilungen als praxistauglichere Lösung erwies.
KA II - KAV-2/11 Seite 17 von 39 3. Ausgewählte offene Themenstellungen Aus der Umstellung auf das adaptierte SAP-System ergaben sich technische und organisatorische Problem- und Fragestellungen, die im Rahmen der Nachprojektphase je nach Zuständigkeit entweder vom Koordinationsgremium und/oder vom Standardisierungsgremium behandelt wurden. Abgesehen von den bereits einer Erledigung zugeführten Themenstellungen gab es zum Zeitpunkt der Einschau des Kontrollamtes in Bezug auf den oben beschriebenen, neu eingeführten Logistikprozess eine Reihe von offenen Punkten. Nachfolgend wurden einige dieser Themenstellungen einer näheren Betrachtung unterzogen: 3.1 Elektronische Bestellvidierung 3.1.1 Im Zuge der Systemumstellung wurde in den Einrichtungen des KAV verpflichtend die elektronische Bestellvidierung im Modul SAP MM eingeführt, wodurch die bis dahin praktizierte Vorgangsweise der manuellen Unterfertigung des ausgedruckten SAP-Bestellscheines durch eine Zeichnungsberechtigte bzw. einen Zeichnungsberechtigten abgelöst wurde. In der Konzeptions- und Pilotierungsphase des Integrationsprojektes wurde von den jeweils befassten Projektgremien die Festlegung getroffen, die bislang in der Piloteinrichtung DSP im Zusammenhang mit der manuellen Bestellvidierung in Verwendung gestandenen Wertgrenzen als Basiseinstellung ins KAV-SAP zu übernehmen. Der je KAV-Einrichtung bestellten SAP-Koordinatorin bzw. dem SAP-Koordinator, die bzw. der u.a. für die Verwaltung der SAP-Nutzerinnenberechtigungen bzw. SAP-Nutzerberechtigungen zuständig ist, oblag - im Einvernehmen mit den Abteilungsleitungen - die Anforderung der basiseingestellten SAP-Rollen samt Vidierungsberechtigungen (Freigabecodes) für die Bediensteten der Einkaufsorganisationen entsprechend deren jeweiligen Aufgabengebieten. Im Anschluss daran übernahm die KAV-IT die Anlage der Nutzerinnenberechtigungen bzw. Nutzerberechtigungen und die Zuordnung der angeforderten Rollen im KAV-SAP. In der nachfolgenden Tabelle werden die im Modul SAP MM basiseingestellten Freigabecodes samt Wertgrenzen in Bezug auf die Bestellvidierung der prüfungsgegenständlichen Einkaufsorganisationen dargestellt:
KA II - KAV-2/11 Seite 18 von 39 Funktionsbezogene SAP-Freigabecodes Sachbearbeiterin bzw. Sachbearbeiter Wertgrenzen bei der Bestellvidierung (in EUR) Wirtschaft Apotheke Technik 0,00 bis 4.000,00 0,00 bis 3.000,00 - Referatsleitung 4.000,01 bis 15.000,00 3.000,01 bis 10.000,00 0,00 bis 15.000,00 Abteilungsleitung ab 15.000,01 ab 10.000,01 ab 15.000,01 Wie der Tabelle zu entnehmen ist, waren in der Basiseinstellung grundsätzlich für die Funktionen Sachbearbeiterin bzw. Sachbearbeiter, Referatsleitung und Abteilungsleitung SAP-Freigabecodes definiert, die je Einkaufsorganisation mit unterschiedlichen Wertgrenzen hinterlegt waren. Während die Freigabecodes für Sachbearbeiterinnen bzw. Sachbearbeiter der Einkaufsorganisationen Wirtschaft und Apotheke eine betragsmäßig eingeschränkte Vidierungsberechtigung vorsahen, war für jene der Technik generell keine Freigabeberechtigung eingerichtet. Demgemäß war bei einer Bestellung durch eine Sachbearbeiterin bzw. einen Sachbearbeiter der Wirtschaft und der Apotheke im Gegensatz zur Technik ein Vieraugenprinzip erst bei Überschreiten der jeweiligen Wertgrenze gegeben. Hinsichtlich der Freigabecodes für Referats- und Abteilungsleitung war anzumerken, dass diese auch die Vidierungsberechtigungen der jeweils untergeordneten Freigabecodes beinhalteten. 3.1.2 Inwieweit dieses basiseingestellte Freigabekonzept in den prüfungsrelevanten Einkaufsorganisationen Wirtschaft, Apotheke und Technik des DSP und des WIL umgesetzt wurde, überprüfte das Kontrollamt anhand einer Auswertung der KAV-IT vom Juni 2010 über die im SAP-System mit Freigabecodes ausgestatteten Bediensteten. Dieser zufolge wurde den in den Einkaufsorganisationen Wirtschaft der beiden Krankenanstalten tätigen Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeitern der ihrer Funktion entsprechende Freigabecode sowie den Referatsleitungen (aus Vertretungsgründen) und Abteilungsleitungen der Freigabecode für Abteilungsleitung zugeordnet. Demgegenüber standen in den Anstaltsapotheken grundsätzlich nur die Freigabecodes für Referatsleitung und für Abteilungsleitung in Verwendung, wobei Ersterer in der Apotheke des WIL ausschließlich Pharmazeutinnen bzw. Pharmazeuten und in der Apotheke des DSP auch administrativem Personal zugeordnet war. Bei den beiden Einkaufsorganisationen Technik zeigte sich, dass den Mitarbeiterinnen bzw. Mitarbeitern im Wesentlichen die ihrer Funktion entsprechenden Freigabecodes zugewiesen wurden.
KA II - KAV-2/11 Seite 19 von 39 Wie die weitere Einschau des Kontrollamtes im DSP und im WIL ergab, wurden die Vidierungsberechtigungen in den prüfungsrelevanten Einkaufsorganisationen - z.t. entgegen den Basiseinstellungen - unterschiedlich gehandhabt. So bestand z.b. in der Einkaufsorganisation Wirtschaft des WIL die organisatorische Regelung, wonach Sachbearbeiterinnen bzw. Sachbearbeiter lediglich zur Vidierung von Bestellungen bis zu einem Wert von 400,-- EUR berechtigt waren. Darüber hinaus wurde in den beiden Einkaufsorganisationen Technik die Bestellvidierung um die Ebene der Technischen Direktorin bzw. des Technischen Direktors erweitert, die im DSP Bestellungen über einem Wert von 40.000,-- EUR und im WIL solche über einem Wert von 15.000,-- EUR umfasste. 3.1.3 Die uneinheitliche Vorgangsweise in den KAV-Einrichtungen im Zusammenhang mit der Bestellvidierung wurde bereits im Jänner 2009 vom Standardisierungsgremium aufgegriffen. Wie aus den Sitzungsprotokollen dieses Gremiums hervorgeht, sollte auf Basis einer Iststandserhebung eine Richtlinie zur KAV-weiten Vereinheitlichung der Handhabung der Wertgrenzen unter Bedachtnahme des Vieraugenprinzips beim Bestellvorgang ausgearbeitet werden. Laut Auskunft des Vorsitzenden des Standardisierungsgremiums wäre die Fertigstellung dieser Vidierungsrichtlinie bis zum Ende des Jahres 2010 geplant. 3.2 Verbuchung von Kompensationsgeschäften 3.2.1 Die buchungstechnische Abwicklung von Kompensations- bzw. Tauschgeschäften, bei welchen die Aufwendungen für die Anschaffung einer Anlage nicht in einem Kaufpreis, sondern ganz oder teilweise in der Hingabe eines anderen Vermögensgegenstandes bestehen, stellte einen weiteren offenen Punkt dar, der seit dem ersten Quartal des Jahres 2008 Gegenstand zweier mit hoher bzw. mittlerer Priorität versehener Themen im SAP-Helpdesk war. Laut den diesbezüglichen Dokumentationen sollten Kompensationsgeschäfte künftig mithilfe eines im Modul SAP RM integrierten Formulars der zuständigen Buchhaltungsabteilung angezeigt werden. Des Weiteren sollte - neben der Buchung des Zuganges des Neugerätes mit dem vollen Anschaffungswert - die Rückgabe des Altgerätes an die
KA II - KAV-2/11 Seite 20 von 39 Lieferfirma nicht mehr in Form einer Gutschrift in der Kreditorenbuchhaltung, sondern durch eine Ertragsbuchung auf ein - im Zahllauf mit dem Kreditorenkonto gegenverrechnendes - Debitorenkonto abgebildet werden. Letzteres setzte allerdings voraus, dass die jeweils zuständige Buchhaltungsabteilung im KAV-SAP ein entsprechendes Debitorenkonto im Modul SAP FI anlegen könnte. 3.2.2 Wie die Erhebungen ergaben, wurde das für Kompensationsgeschäfte anzuwendende Formular zwar im April 2010 im Modul SAP RM produktiv gesetzt, jedoch fand es zum Zeitpunkt der Einschau des Kontrollamtes in den eingesehenen Krankenanstalten und Buchhaltungsabteilungen noch keine Verwendung im Routinebetrieb. Zudem verfügten die Buchhaltungsabteilungen über keine Berechtigung für die Anlage von Debitorenkonten im Modul SAP FI, sodass laufende Kompensationsgeschäfte weiterhin nach der alten Vorgehensweise gebucht wurden. Im Übrigen war die das Verfahren zur Abrechnung von Kompensationsgeschäften beschreibende Schulungsunterlage vom September 2009, welche im Auftrag des Standardisierungsgremiums anlässlich der uneinheitlichen Vorgangsweise im KAV durch die KAV-IT erstellt wurde, insofern mangelhaft, als die Verwendung des obgenannten Formulars unerwähnt blieb und von der Anlage von Debitorenkonten durch die Buchhaltungsabteilungen im Modul SAP FI ausgegangen wurde. 3.3 Doppelrechnungsprüfung Laut der im SAP-Helpdesk seit August 2008 geführten Dokumentation zum Thema "FI/MM: Prüfung doppelte Rechnung - Umstellung" sollte zur Vermeidung von Doppelzahlungen künftig bei der Bearbeitung von Eingangsrechnungen eine automatische Prüfung auf bereits vorerfasste und gebuchte Rechnungen in den Modulen SAP FI und SAP MM erfolgen. Dabei wurden als prüfungsrelevante Kriterien das Kreditorenkonto, der Rechnungsbetrag und die Lieferantenrechnungsnummer festgelegt. Im Mai 2009 wurde schließlich die unter Federführung der KAV-IT programmierte Doppelzahlungsprüfung produktiv gesetzt, welche sich allerdings im laufenden Betrieb als nicht praxistauglich erwies. Nach der Prüfung weiterer Lösungsvarianten kam die KAV-IT zu dem Schluss, dass die im SAP-Standard ohnehin zur Verfügung stehende Doppelrechnungsprüfung in den