Kapitel 4: Gemeinsame Agrarpolitik (GAP (Common Agricultural Policy; CAP Literatur: Hitiris, a. a. O., chap. 7 D. Colman und D. Roberts: Economics of the CAP in Transition, in: Artis/Lee (Eds., a. a. O., chap. 4 G. chmitt: Agrarpolitik, in: Klemmer (Hrsg., a. a. O.,. 141-218 U. Koester: Reform der EU-Agrarpolitik. Agenda 2000 auf dem Prüfstand, Wit 4/2000,. 194-200 (Aber im Prinzip sollten die nachfolgenden Aufzeichnungen ausreichen. A. Die Bestimmungen des EG-Vertrags chon in Art. 3 EGV wird als Tätigkeit der Gemeinschaft "eine gemeinsame Politik auf dem Gebiet der Landwirtschaft und der Fischerei" postuliert. 115
Näheres wird dann im "Dritten Teil" EGV ("Die Politiken der Gemeinschaft" in "Titel II: Die Landwirtschaft" in den Art. 32 bis 38 ausgeführt. Hier einige relevante Artikel im Wortlaut: Titel II Die Landwirtschaft Artikel 32 (1 Der Gemeinsame Markt umfaßt auch die Landwirtschaft und den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen. Unter landwirtschaftlichen Erzeugnissen sind Erzeugnisse des Bodens, der Viehzucht und der Fischerei sowie die mit diesen in unmittelbarem Zusammenhang stehenden Erzeugnisse der ersten Verarbeitungsstufe zu verstehen. (2 Die Vorschriften für die Errichtung des Gemeinsamen Marktes finden auf die landwirtschaftlichen Erzeugnisse Anwendung, soweit in den Artikeln 33 bis 38 nicht etwas anderes bestimmt ist. (3 Die Erzeugnisse, für welche die Artikel 33 bis 38 gelten, sind in der diesem Vertrag als Anhang I beigefügten Liste aufgeführt. (4 Mit dem Funktionieren und der Entwicklung des gemeinsamen Marktes für landwirtschaftliche Erzeugnisse muß die Gestaltung einer gemeinsamen Agrarpolitik Hand in Hand gehen. Artikel 33 (1 Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik ist es: a die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte, zu steigern; b auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der 116
Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten; c die Märkte zu stabilisieren; d die Versorgung sicherzustellen; e für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen orge zu tragen. (2 Bei der Gestaltung der gemeinsamen Agrarpolitik und der hierfür anzuwendenden besonderen Methoden ist folgendes zu berücksichtigen: a die besondere Eigenart der landwirtschaftlichen Tätigkeit, die sich aus dem sozialen Aufbau der Landwirtschaft und den strukturellen und naturbedingten Unterschieden der verschiedenen landwirtschaftlichen Gebiete ergibt; b die Notwendigkeit, die geeigneten Anpassungen stufenweise durchzuführen; c die Tatsache, daß die Landwirtschaft in den Mitgliedstaaten einen mit der gesamten Volkswirtschaft eng verflochtenen Wirtschaftsbereich darstellt. Artikel 34 (1 Um die Ziele des Artikels 33 zu erreichen, wird eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte geschaffen. Diese besteht je nach Erzeugnis aus einer der folgenden Organisationsformen: a gemeinsame Wettbewerbsregeln; b bindende Koordinierung der verschiedenen einzelstaatlichen Marktordnungen; c eine europäische Marktordnung. (2 Die nach Absatz 1 gestaltete gemeinsame Organisation kann alle zur Durchführung des Artikels 33 erforderlichen Maßnahmen einschließen, insbesondere Preisregelungen, Beihilfen für die Erzeugung und die Verteilung der verschiedenen Erzeugnisse, Einlagerungs- und Ausgleichsmaßnahmen, gemeinsame Einrichtungen zur tabilisierung der Ein- oder Ausfuhr. Die gemeinsame Organisation hat sich auf die Verfolgung der Ziele des Artikels 33 zu beschränken und jede Diskriminierung zwischen 117
Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen. Eine etwaige gemeinsame Preispolitik muß auf gemeinsamen Grundsätzen und einheitlichen Berechnungsmethoden beruhen. (3 Um der in Absatz 1 genannten gemeinsamen Organisation die Erreichung ihrer Ziele zu ermöglichen, können ein oder mehrere Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft geschaffen werden. Den in Art. 33 genannten Zielen der GAP muss die Vorstellung zugrunde liegen, dass es ohne staatliche Eingriffe (also ohne GAP zu einem Marktversagen kommt. Dies ist allerdings umstritten und wird später noch genauer untersucht. Im vorigen Kapitel wurde schon der EAGFL, der "Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft" erwähnt, der alle Ausgaben enthält, die im Rahmen der GAP anfallen. Dieser EAGFL ist in zwei Abteilungen gegliedert, in EAGFL-Garantie und EAGFL-Ausrichtung. In der Abteilung Garantie des EAGFL sind alle mit den "Marktordnungen" (dazu später, d. h. der Markt- und Preispolitik verbundenen Ausgaben verbucht. Beispiele sind etwa die "Erstattungen" bei der Ausfuhr von Agrarprodukten oder die Kosten der Interventionen auf den Agrarbinnenmärkten (siehe oben. Die Abteilung Ausrichtung des EAGFL dagegen finanziert sog. strukturpolitische Maßnahmen im Agrarbereich. Deshalb ist der 118
EAGFL-Ausrichtung auf der Ausgabenseite des EU-Haushalts auch unter den trukturfonds aufgeführt (siehe oben. Bei den Ausgaben des EAGFL-Ausrichtung handelt es sich immer nur um eine Beteiligung in Höhe zwischen 20 und 50 % der im übrigen von den Mitgliedsländern aufzubringenden Fördermitteln. Dagegen finanziert der EAGFL-Garantie immer zu 100 %. B. Warum Marktstabilisierung? In Art. 33 ist in Abs. 1c als Ziel der gemeinsamen Marktpolitik angegeben, "die Märkte zu stabilisieren". Wir wollen uns in diesem Abschnitt überlegen, warum eine Preisstabilisierung sinnvoll, d. h. wohlfahrtserhöhend sein kann. Dass die Preise für landwirtschaftliche Produkte stark schwanken, hängt vor allem mit den besonderen Produktionsbedingungen für Agrarprodukte zusammen, wie dem Wetter, chädlingsbefall etc. Aber auch die in der Regel geringen Preis- und Einkommenselastizitäten für Nahrungsmittel spielen eine Rolle. Angenommen, die Preiselastizität der Nachfrage für Nahrungsmittel betrage 0.2 (was einigermaßen realistisch ist. 119
Wenn es dann, etwa aufgrund günstiger Wetterbedingungen, zu einer 10 %-igen Zunahme der Produktion kommt, müssen die Preise um 50 % fallen, wenn der Markt geräumt werden soll. Die Erlöse gehen dann um 40 % zurück ( dr Qdp + pdq; dr / R = dp / p + dq / Q =. In der folgenden Abbildung ist D die Nachfragekurve nach einem Agrarprodukt. Das Angebot sei stochastisch (z. B. wetterabhängig. Bei gutem Wetter ist die Angebotskurve durch g, bei schlechtem Wetter durch b gegeben. Die Wahrscheinlichkeiten für gutes und schlechtes Wetter seien jeweils 0.5. Abbildung 32: P b P b P P g d a b c e f g h i g 0 Q b Q b Gleichgewichtspreise und -mengen im guten bzw. schlechten Fall sind g g b b durch ( Q, P bzw. ( Q P Q Q g Q g, bestimmt. Die Regierung beschließt D Q 120
nun, den Preis auf P P b P g + = durch Lagerkäufe bzw. 2 Lagerverkäufe zu stabilisieren. Unabhängig vom Eintritt des "b"- oder "g"-falls soll also der Marktpreis P gelten. Die Nachfrage ist dann immer Q. Im "g"-fall wird dann die Menge Q g produziert und die Gemeinschaft (der taat tätigt Lagerkäufe in Höhe des Überschussangebots ( Q Q g. Gegenüber dem unregulierten Gleichgewicht ( Q g, P g nimmt die Produzentenrente um ( d + e+ f + g+ h+ i zu, die Konsumentenrente dagegen um ( d + e+ f + g+ h ab. Es verbleibt ein Wohlfahrtsgewinn in Höhe des Dreiecks i, der mit Wahrscheinlichkeit 0.5 realisiert wird. Tritt dagegen der "b"-fall ein, wird nur Q b Überschussnachfrage ( Q Q b produziert und die muss aus Lagerverkäufen befriedigt b b werden. Gegenüber dem unregulierten Gleichgewicht ( Q P, nimmt die Konsumentenrente um( a+ b+ c zu, die Produzentenrente um a ab, so dass ein mit der Wahrscheinlichkeit 0.5 eintretender Netto- Wohlfahrtsgewinn in Höhe des Dreiecks ( b c + verbleibt. Der gesamte Wohlfahrtsgewinn der Preisstabilisierung beläuft sich dann auf ( b + c + i 2. 121
b g ( P + P Da der Preis P auf 2 stabilisiert wurde, stimmen Lagerverkäufe und Lagerkäufe gerade überein, d. h. ( Q g b Q ( Q Q =. Da die Eintrittswahrscheinlichkeiten für b und g außerdem gleich groß sind, sind die durchschnittlichen Lagerbestände langfristig Null. Natürlich ist dieses Modell (zu einfach; aber es illustriert den Punkt, dass preisstabilisierende Maßnahmen tendenziell wohlfahrtserhöhend sind. C. Instrumente und Wirkungen des EAGFL-Garantie Um die in Art. 33 EGV genannten Ziele zu erreichen, wird in Art. 34 u. a. die chaffung einer "europäischen Marktordnung" für Agrarprodukte genannt. Gegenwärtig sind die meisten der in der EU erzeugten Agrarprodukte Gegenstand solcher Marktordnungen (MO. trittig zwischen der EU und den Handelspartner war lange die Bananemarktordnung, auf die in einem extra Punkt eingegangen wird. Hier soll die Wirkungsweise der MO anhand der Getreidemarktordnung verdeutlicht werden. Die MO Getreide besteht seit 1967; ihre Regelungen wurden mehrmals modifiziert. 122
Im Rahmen der Getreidemarktordnung werden vom (Agrar- Ministerrat Richtpreise und chwellenpreise festgelegt (target price, threshold price. Hier kommt es auf den Unterschied nicht an; wir betrachten deshalb im Folgenden nur den chwellenpreis. Dieser stellt einen Mindestpreis für importiertes Getreide dar. Unterhalb dieses Preises kann kein Getreide aus Drittländern importiert werden. Die Einhaltung des chwellenpreises wurde früher durch ein ystem von variablen Abschöpfungen (variablen Getreidezöllen sichergestellt. "Variabel" bedeutet dabei, dass der Zoll- oder Abschöpfungssatz bei sich verändernden Weltmarktpreisen so angepasst wurde, dass der vorgegebene chwellenpreis erreicht wird. Durch die folgende Abbildung wird zunächst klar, dass dieses ystem zu einer verstärkten chwankung der Weltmarktpreise beigetragen hat. (Deshalb wird es auf Druck der EU-Handelspartner seit 1995 auch in dieser Form nicht mehr angewandt. Unterstellt ist dabei, dass die EU beim gesetzten chwellenpreis Getreideimporte nachfragt. In der anschließenden Analyse wird der Fall behandelt, dass die EU zum chwellenpreis Getreide exportiert. 123
Abbildung 33: Preis P t A P t C X Row P FT P w B X Row g P w P g w 0 E Q t D Q t Q FT M EU Menge M EU ist die Importnachfragekurve der EU, X ROW die Exportsangebotskurve des Rests der Welt (ROW. Bei Freihandel würde die EU die Menge Q FT zu Preisen P FT importieren. Angenommen, der Ministerrat setzt einen chwellenpreis P t fest. Dieser lässt sich über einen Mengenzoll (Abschöpfung in Höhe von ( P Pt w durchsetzen, wobei w P der neue Weltmarktpreis ist. Die Abschöpfungs- oder Zolleinnahmen der EU belaufen sich auf P ABP. Die dem chwellenpreis P t entsprechende Importmenge t w beträgt Q t. Jetzt sei unterstellt, dass es in ROW etwa aufgrund günstigerer Wetterbedingungen zu einer Verlagerung der Exportangebotskurve 124
nach X ROW g kommt. Um weiterhin den chwellenpreis P t zu garantieren, muss der Abschöpfungs- oder Zollsatz von ( t Pw g ( P t w P auf P erhöht werden. Der Weltmarktpreis sinkt dann genau um die Erhöhung des Abschöpfungssatzes. Bei gleichem chwellenpreis P t bleibt auch die Importmenge Q t unverändert. Insofern entspricht ein ystem variabler Abschöpfungen einem Importkontingent (in Höhe von Q t. Würde man nicht den chwellenpreis fixieren, sondern stattdessen den Mengenzoll unverändert lassen, wären die Weltmarktpreise nur von P w auf P w gesunken; das EU-Preisniveau läge bei P t und die Importmenge bei Q. t Durch die Uruguay-Runde des GATT wurden die variablen Abschöpfungen, die als nichttarifäres Handelshemmnis gelten, in Zölle umgewandelt Nochmal: Die Abbildung verdeutlicht, dass das ystem variabler Abschöpfungen zu einem verstärkten Druck auf die Weltmarktpreise führt. Anders als in der letzten Abbildung hat der (Agrarminister- Rat die chwellenpreise so hoch angesetzt, dass bei diesen Preisen das EU- Angebot die EU-Nachfrage übersteigt. In der nächsten Abbildung wird dazu vereinfachend von gegebenen Weltmarktpreisen ausgegangen. P w 125
Abbildung 34: P P t EU P I A B P w D C 0 Q D I Q I D EU Q EU ist die EU-Angebotskurve, D EU die EU-Nachfragekurve. Beim chwellenpreis P t übersteigt die EU-Produktion an Getreide die Nachfrage in der Gemeinschaft. Dies führt tendenziell zu einer enkung der innergemeinschaftlichen Preise, denn die EU- Produzenten können ihre Erzeugnisse zum chwellenpreis P t weder an die EU-Verbraucher noch am Weltmarkt absetzen. Deshalb werden zusätzlich noch sog. Interventionspreise ( P I festgesetzt. Zu diesen Interventionspreisen werden alle Angebotsüberschüsse von der Interventionsstelle aufgekauft. Aus icht der EU-Produzenten ist P I sicher rechnen können. also ein Mindestpreis, mit dem sie 126
Die Frage ist jetzt, was die Interventionsstelle mit den aufgekauften D Überschüssen ( QI QI macht. Dabei handelt es sich um die berühmt-berüchtigten (früheren "Butterberge", "Weinseen" etc. Zum einen könnten diese Überschüsse einfach vernichtet werden. Oder sie werden zu subventionierten Preisen an die EU-Verbraucher im Rahmen von onderaktionen abgegeben. onderaktionen deshalb, D weil ja nur die Überschüsse ( QI QI verbilligt werden sollen, nicht aber die Menge Q I D. Der Regelfall ist allerdings, dass die D überschüssige Produktion ( QI QI zu subventionierten Preisen auf dem Weltmarkt angeboten wird. Dazu wird den Exporteuren der D Menge ( QI QI die Differenz zwischen dem Gemeinschaftspreis (mindestens dem Interventionspreis und dem niedrigeren Weltmarktpreis erstattet (Erstattungen. Bei diesen Erstattungen handelt es sich also um (variable Exportsubventionen. Der Gesamtbetrag der Erstattungen durch den EAGFL-Garantie beläuft sich in der Abbildung auf das Rechteck ABCD. Es leuchtet ein, dass ein solches Marktordnungssystem für sich betrachtet zu erheblichen Wohlfahrtsverlusten führt. Diese sind über eine Übungsaufgabe zu ermitteln. 127